Sentencia C-418 de 2020

C-418-20 NOTA DE RELATORIA: Mediante constancia que se anexa en la parte final, La Secretaria General de la Corporación certificó, que la Magistrada Diana Fajardo Rivera no participó en la adopción de la presente providencia, por cuanto la Sala Plena aceptó el impedimento manifestado en sesión del cinco (5) de agosto de dos mil veinte (2020). Sentencia C-418/20 DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS RELACIONADAS CON EL CALENDARIO ACADEMICO PARA LA PRESTACION DEL SERVICIO EDUCATIVO-Exequibilidad ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Exequibilidad DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de la Corte Constitucional CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Establece tres clases de estados de excepción ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE-, así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial. ESTADOS DE EXCEPCION-Control político y control jurídico ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido A la luz del artículo 215 de la Constitución, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella…”. CALAMIDAD PUBLICA-Definición La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características El artículo 215 de la Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia y (v) podrán –de forma transitoria– establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la República En relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal El examen formal del decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente, en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material El examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material Con este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente (…) ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad (…) tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad (…) parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica (…) tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los tratados internacionales sobre derechos humanos; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el artículo 215. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad (…) según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad (…) previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad (…) que se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación (…) el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o en otras categorías sospechosas. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados. DERECHO A LA EDUCACION-Protección internacional y constitucional DERECHO A LA EDUCACION-Contenido y alcance EDUCACION-Connotación jurídica La educación es un bien jurídicamente protegido que en las disposiciones constitucionales adquiere la múltiple connotación de servicio público, función social y derecho fundamental. EDUCACION-Es un servicio Público/EDUCACION-Función social La educación es un servicio público en cuanto se trata de una actividad organizada que vela por el interés general en forma regular y continua acorde con un régimen especial, bien sea que se realice por el Estado directamente o, de modo indirecto, por particulares. A la educación también le es propia una función social. El alcance de la educación como servicio público y función social permite establecer los principales objetivos que cumple este bien jurídico en el ordenamiento constitucional, vale decir “el servicio a la comunidad, la búsqueda del bienestar general, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, y la elevación de la calidad de vida de la población”. EDUCACION-Derecho fundamental según Constitución Política y normas internacionales sobre derechos humanos (…) la faceta de derecho fundamental a la educación ha sido reconocida en distintas normas de carácter internacional, así como en los artículos 67 y 68 de la Carta Política. Este derecho comprende la posibilidad que tiene toda persona para acceder a los servicios educativos y de aprendizaje e impone al Estado, de acuerdo con el artículo 67 C.P., el deber de regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de “(…) asegurar las condiciones necesarias para su acceso y permanencia”. DERECHO A LA EDUCACION-Características DERECHO A LA EDUCACION-Disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad DERECHO A LA EDUCACION-Obligación del Estado MANDATO DE PROGRESIVIDAD DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Alcance (…) el mandato de realización progresiva de los derechos sociales, económicos, culturales y ambientales no puede hacerse equivalente a la falta de acción estatal, pues en una situación de pandemia como la que se enfrenta en la actualidad, niñas, niños, adolescentes y jóvenes –en quienes suelen confluir dos o más de las condiciones antes mencionadas–requieren mayor atención, toda vez que la gravedad de la crisis las golpea más severamente. Frente a esta circunstancia, las autoridades estatales deben honrar con mayor rigor su posición de garante de los derechos fundamentales y no defraudarla. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Exequibilidad del Decreto Legislativo 637 de 2020 DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS RELACIONADAS CON EL CALENDARIO ACADEMICO PARA LA PRESTACION DEL SERVICIO EDUCATIVO-Contenido y alcance ACCESIBILIDAD COMO COMPONENTE ESENCIAL DEL DERECHO A LA EDUCACION Esta Corporación ha insistido de manera reiterada en que a partir del componente de accesibilidad del derecho a la educación se derivan un conjunto de obligaciones. En primer lugar, asegurar que los servicios de educación estarán debidamente cubiertos. En segundo término, procurar a niños, niñas, adolescentes y jóvenes condiciones efectivas de acceso y permanencia en el sistema educativo, de manera principal respecto de quienes habitan en las zonas más remotas del territorio nacional. También deben cerciorarse las autoridades competentes de cumplir con estándares de calidad y eficiencia en todos los niveles educativos –preescolar, básico y medio– e impedir que se involucione, desmontando todo obstáculo que pueda desincentivar el aprendizaje. Referencia: Expediente RE-309 Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 660 de 2020 "Por el cual se dictan medidas relacionadas con el calendario académico para la prestación del servicio educativo, en el marco del estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica". Magistrada Ponente: CRISTINA PARDO SCHLESINGER. Bogotá, D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veinte (2020). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto ley 2067 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES Remisión del decreto y trámite preliminar 1. El Presidente de la República expidió el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, “por el cual se declara un Estado de Emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional”. 2. La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, obrando en nombre y representación del Presidente de la República, mediante oficio del 14 de mayo de 2020, recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional en la misma fecha, remitió fotocopia auténtica del Decreto Legislativo 660 de mayo 13 de 2020 "Por el cual se dictan medidas relacionadas con el calendario académico para la prestación del servicio educativo, en el marco del estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica". 3. Por reparto de la Sala Plena de esta Corporación el asunto ingresó al despacho el 15 de mayo del presente año para el trámite de rigor y, mediante providencia de fecha 20 de mayo, se dispuso (i) avocar el conocimiento del referido decreto, (ii) comunicar el inicio del proceso al Presidente de la República, a los Ministerios del Interior y de Educación Nacional, así como a la Federación Colombiana de Municipios, a la Federación Nacional de Departamentos y a la Federación Colombiana de Educadores para que intervinieran en el marco de este proceso; (iii) solicitar al Ministerio de Educación dar respuesta a algunas preguntas relacionadas con el alcance del Decreto Legislativo 660 de 2020; (iv) fijar en lista por el término de cinco (5) días e (v) invitar a participar al Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario, ICESI, Javeriana, Nacional, Externado y Andes. II. TEXTO NORMATIVO OBJETO DE REVISIÓN 4. Dada la extensión del Decreto Legislativo 660 del 13 de mayo de 2020, este hará parte del ANEXO 1 de la presente decisión. III. PRUEBAS 5. El Ministerio de Educación Nacional respondió al cuestionario formulado por el despacho sustanciador en los términos que aparecen sintetizados en el ANEXO 2 de esta sentencia. IV. INTERVENCIONES 6. A continuación, se presentan las distintas intervenciones. i. Departamento Administrativo de la Presidencia de la República 7. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República solicitó, por conducto de su representante, declarar la exequibilidad del Decreto legislativo 660 de 2020, toda vez que la norma bajo examen cumple con las exigencias de forma y de fondo. 8. A propósito de las exigencias de forma sostuvo que el Decreto 660 de 2020 fue: i) suscrito por el Presidente de la República y todos los ministros; ii) se expidió en concordancia con el ámbito temporal y objetivo del estado de emergencia declarado mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, así como iii) sustentado en un grupo de consideraciones desarrolladas en la parte motiva del acto bajo examen. 9. En relación con los requisitos de fondo, encontró que existía conexidad interna entre los motivos que expuso en su parte considerativa el Decreto 660 de 2020 y las medidas en él adoptadas. Explicó que esto era así, por cuanto en la referida norma se dejó consignado –al traer a colación en sus considerandos lo establecido en el Decreto declaratorio 637 del 6 de mayo de 2020– la posibilidad de dictar medidas adicionales “para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, incluyendo las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo”. 10. Ahora bien, entre las motivaciones presentadas directamente en el Decreto 660 de 2020 en el escrito de intervención mencionó las siguientes i) el impacto de las medidas de aislamiento obligatorio decretado con ocasión de la declaración de la emergencia sanitaria sobre el servicio educativo que en algunas entidades territoriales implica también afectar el calendario académico, en especial, lo concerniente al requisito de cumplir con un mínimo de 40 semanas; ii) la necesidad de contar con una medida de flexibilización que brinde al Ministerio de Educación la posibilidad de organizar el calendario académico “por periodos anuales diferentes, a solicitud de la respectiva autoridad competente en educación, y de acuerdo con las directrices que éste expida previamente”. 11. Indicó que el Decreto 660 de 2020 también cumplía con la exigencia de conexidad externa, pues la medida adoptada se relaciona con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia. En suma, se puntualizó que “el Decreto Legislativo 660 de 2020 cumple justamente con algunos de los propósitos del Decreto Legislativo 637 de 2020 y sus motivaciones, como es el garantizar el servicio de educación, razón por la cual el primero se ajusta plenamente al requisito de conexidad externa”. 12. Señaló, de otro lado, que la medida contemplada en el Decreto 660 de 2020 satisfacía, igualmente, la exigencia de finalidad, toda vez que se dirigió a conjurar la crisis producida con motivo de la pandemia generada por el coronavirus Covid-19 y, en particular, a contrarrestar los efectos negativos que se proyectaron en relación con la prestación del servicio público de educación en el nivel territorial, necesitado de una flexibilización del calendario académico. Lo dicho, con el objeto específico de “garantizar el acceso efectivo al derecho a la educación -en especial de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes-”. 13. Añadió, además, que la medida adoptada en el Decreto 660 de 2020 también acató el criterio de necesidad, en cuanto resulta indispensable para conjurar la crisis producida por la pandemia, porque el impacto sobre el servicio de educación solo podrá superarse con la adopción “de medidas de flexibilidad para la organización del servicio educativo en procura que, a nivel territorial, se pueda adecuar la prestación del servicio para garantizar el derecho a la educación de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes”. 14. En pocas palabras, la medida contemplada en el artículo 1º del Decreto 660 de 2020 cuya duración se extiende únicamente al periodo en que esté vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social “consistente en facultar al Ministerio de Educación Nacional para organizar las semanas de trabajo académico que se realizan durante el año en períodos diferentes a los previstos en el inciso primero del artículo 86 de la Ley 115 de 1994, es necesaria -fáctica y jurídicamente- para conjurar la crisis que dio lugar a la nueva declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, al contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, garantizando el derecho a la educación de los menores y jóvenes en todo el territorio nacional”. 15. La medida contemplada en el Decreto 660 de 2020 es igualmente necesaria para no suspender y, por el contrario, materializar el derecho fundamental a la educación. De ahí que esta guarde “plena conformidad con el artículo 5 de la Ley 137 de 1994, ‘por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia’, en tanto esta le impone al Gobierno nacional no solo el deber de propender por la adopción de medidas destinadas a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, sino también la prohibición de suspender los derechos, entre los cuales se encuentra el derecho a la educación”. 16. La medida también supera el juicio de proporcionalidad en cuanto, además de resultar necesaria, como se dejó dicho en el párrafo anterior, es idónea, conducente “y, por ende, proporcional con los hechos que buscan limitar y/o conjurar, como lo es el crecimiento exponencial, imprevisible e incierto del contagio del nuevo Coronavirus COVID-19 en Colombia y los efectos negativos causados en diferentes sectores de la economía, el empleo, el abastecimiento de los bienes básicos para los colombianos y los servicios públicos, incluyendo la educación”. 17. Respecto del juicio de incompatibilidad, destacó que la medida contemplada en el artículo 1º del Decreto 660 de 2020, aunque introdujo un parágrafo transitorio y, de este modo, adicionó una norma con un parágrafo llamado a regir de manera temporal –mientras dure la emergencia sanitaria–, el contenido de esa disposición no suspende ni limita derechos fundamentales. Por otra parte, dejó claro que mantener la previsión establecida en el artículo 86 de la Ley General de Educación sí resultaba incompatible con la necesidad de flexibilizar el calendario para poder prestar de manera efectiva el servicio de educación y garantizar la protección del derecho a la educación. 18. Mantener la norma prevista en el artículo 86 de la Ley 115 de 1994, vale decir la previsión que rige en tiempos ordinarios, resultaba insuficiente hasta el grado de la incompatibilidad con la necesidad de contrarrestar las consecuencias tan graves que se presentaron a raíz de la expansión de la pandemia “del nuevo Coronavirus COVID-19 y las consecuencias negativas que las medidas de aislamiento preventivo obligatorio han causado a la prestación del servicio educativo, en particular respecto al cumplimiento adecuado del calendario académico”. 19. En relación con el juicio de no discriminación, resaltó que la medida consignada en el artículo 1º del Decreto 660 de 2020 no se usaron categorías prohibidas para discriminar, tales como “la raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica”. De otra parte, tampoco se “discrimina o excluye de su ámbito de aplicación transitoria a algún grupo poblacional”. Antes que implicar “tratos discriminatorios o diferenciados de cualquier naturaleza…lo que [se] persigue, en realidad, es contribuir a la garantía y realización de derechos fundamentales, en procura del bienestar de la totalidad de la población afectada y en todo el territorio nacional”. 20. Igual sucede en relación con el juicio de ausencia de arbitrariedad que, según sostiene supera exitosamente, pues la medida bajo examen “no contiene normas que conlleven (i) a una alteración del normal funcionamiento de las ramas del poder público (ii) o que implique una modificación o suspensión de las funciones jurisdiccionales de acusación y juzgamiento (iii) o que desmejoren o limiten los derechos a la dignidad humana, intimidad, libertad de asociación, trabajo, educación, libertad de expresión y de todos los demás derechos humanos y libertades fundamentales; (iv) así como tampoco conlleva desmejoras a los derechos sociales de los trabajadores”. 21. En lo relativo al juicio de intangibilidad, puso de presente en el escrito de intervención que el parágrafo transitorio añadido al artículo 86 de la Ley 115 de 1994 no afecta derechos intangibles como tampoco restringe el ejercicio de la acción de tutela ni limita otros mecanismos consignados en el ordenamiento para salvaguardar los derechos y no contradice las disposiciones constitucionales y de derechos humanos aplicables en estados de excepción. Particularmente, no se desmejoran mediante la medida de excepción los derechos sociales de los trabajadores. 22. Con fundamento en las razones expuestas, solicitó a esta Corporación declarar la exequibilidad del Decreto legislativo 660 de 2020. ii. Intervención de la Federación Nacional de Departamentos 23. Dentro del término previsto, la Federación Nacional de Departamentos solicitó, por intermedio de su representante, declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 660 de 2020 con fundamento en los argumentos que se resumen a continuación. 24. Luego de efectuar un recuento de los antecedentes de la norma que adiciona el artículo 86 de la Ley 115 de 1994 y de precisar su contenido, concluyó que el objetivo de esta consistió en establecer un mecanismo para facilitar “la educación nacional, dadas las condiciones de la emergencia sanitaria que impiden la modalidad presencial de los estudiantes”. En ese sentido, mediante la disposición bajo examen, se ofreció a las entidades competentes en materia de educación la posibilidad de “someter a consideración del Ministerio del ramo y, conforme a sus directrices, la organización de las semanas de trabajo académico para ajustarlas a las circunstancias acordes con la evolución epidemiológica de la pandemia del Coronavirus COVID-19”. 25. Resaltó que esta situación de crisis derivada de la pandemia afectó la prestación del servicio educativo, por cuanto “el calendario académico que se compone de semanas de trabajo académico, de desarrollo institucional y períodos de receso estudiantil, tienen que ser reorganizados para permitir que los maestros adecuen la planeación pedagógica y los contenidos académicos a desarrollar, bajo la modalidad de estudio en casa”. 26. En vista de lo anterior, concluyó que la medida contemplada en el Decreto 660 de 2020 se ajustaba a la Constitución. iii. Intervención de la Federación Colombiana de Municipios 27. Dentro del término previsto, la Federación Colombiana de Municipios solicitó a esta Corporación, mediante su representante, que se declare la exequibilidad del Decreto bajo examen, con sustento en los motivos que enseguida se sintetizan. 28. En primer lugar por cuanto existe una relación directa entre lo dispuesto por el Decreto 660 de 2020 y la declaratoria de emergencia. En segundo término, toda vez que el referido Decreto se dirige, precisamente, a proteger el derecho fundamental a la educación. De este modo, por medio “de la potestad para organizar el calendario académico, se preserva el derecho a la vida art 11, los derechos de los niños art 44, el derecho a la salud art 49, de todas aquellas personas que estudian, o trabajan en instituciones educativas”. 29. En atención a lo expuesto, solicitó declarar el Decreto 660 de 2020 ajustado a la Constitución. iv. Intervención de la Federación Colombiana de Trabajadores de la Educación “FECODE” 30. Dentro del término previsto, la Federación Colombiana de Trabajadores de la Educación solicitó, por conducto de su representante, declarar la exequibilidad condicionada de la norma que adiciona un parágrafo transitorio al artículo 86 de la Ley 115 de 1994 contemplada en el Decreto 660 de 2020, con sustento en los motivos que se resumen a renglón seguido. 31. Después de describir el contenido de la norma concluyó que existía conexidad material entre el Decreto 660 de 2020 y el Decreto 637 de la misma anualidad, tanto así que este último Decreto declaratorio, en desarrollo del cual se dictó el primero, se refirió a los efectos de la crisis originada por la pandemia producida por el Covid-19 – y por las medidas de cuarentena y aislamiento social que se dictaron para contrarrestar sus efectos– sobre los derechos fundamentales de la población más vulnerable, entre otros, el derecho a la educación, incluyendo la permanencia de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes en todos sus niveles (primera infancia, básica, media y superior), así como también de las prestaciones complementarias y programas sociales tendientes a hacer efectivos estos derechos, por lo que [se hacía] necesario adoptar medidas tendientes a reducir la deserción y a apoyar al sistema educativo”. 32. En esa misma línea, sostuvo que el Decreto 660 de 2020 trajo a colación en sus consideraciones este aspecto para explicar la finalidad de la adición del parágrafo en el artículo 86 de la Ley 115 de 1994, que –afirmó–, es “la defensa, el amparo y la protección de los derechos fundamentales de la educación y la salud de los estudiantes de los niveles educativos de básica secundaria y media, así como la garantía de los derechos laborales de los directivos docentes, docentes y personal administrativo de los establecimientos educativos, en el entendido de que la evolución epidemiológica de la pandemia del Coronavirus COVID‐19 está generando afectación en la prestación del servicio educativo”. 33. Adicionalmente, encontró que las medidas de flexibilización del calendario académico eran necesarias para garantizar la protección de la dignidad como principio, valor y como derecho fundamental de los educandos; así como el derecho a la educación y cultura de los niños y las niñas (artículos 44 y 67 C.P.). Igualmente, consideró que estas medidas eran proporcionales, pues perseguían “la superación de las consecuencias negativas producidas por la pandemia al interior del servicio público educativo”. No obstante, se reiteró la salvedad de que la teleología de la norma dejó “por fuera a los educandos del nivel de preescolar y del de básica primaria”. 34. En el sentido señalado, advirtió que el Decreto legislativo objeto de control desconocía “los derechos fundamentales de los niños y niñas de preescolar y de básica primaria”, puesto que la norma que adicionó el artículo 86 de la Ley General de Educación no tuvo en cuenta los derechos fundamentales de niños y niñas que cursan esos grados y pasó por alto que el proceso educativo de este grupo de educandos se encontraba igualmente afectado que el de estudiantes de básica secundaria y media. 35. Enfatizó que esta circunstancia evidente se había dejado de lado con la medida introducida en el Decreto legislativo bajo análisis y que “en razón a dicha omisión” se producía, respecto del grupo de estudiantes que cursan preescolar y básica primaria, la vulneración de sus derechos fundamentales “de dignidad, igualdad, educación y cultura establecidos en los artículos 1, 13, 44, 67 y 93 de la Carta Política, toda vez que el segmento normativo pertinente del inciso primero del artículo 86 de la Ley 115 solo se refiere al calendario académico en los niveles de básica secundaria y media”. 36. De otra parte, manifestó que existía la posibilidad de que con la aplicación del Decreto 660 de 2020 se quebrantaran los derechos fundamentales de los docentes oficiales. Para aclarar el punto se explicó que “durante la actual emergencia sanitaria las autoridades educativas competentes de algunas entidades territoriales certificadas en educación (ETC) con la anuencia del Ministerio de Educación Nacional [habían] conculcado derechos laborales tanto de rango constitucional como legal y reglamentario”. En particular, se destacó que se había desconocido el derecho de los docentes a disfrutar de sus vacaciones, prerrogativa que ha sido protegida por esta Corte Constitucional en sede de tutela. 37. En tal virtud, solicitó a esta Corte declarar la constitucionalidad condicionada del parágrafo transitorio de que trata el Decreto 660 de 2020, “en el entendido de que la flexibilización de los calendarios académicos [debía] incluir el preescolar y la básica primaria y garantizar los derechos fundamentales y laborales de los educadores y del personal administrativo de las instituciones educativas”. v. Intervención de la Universidad Libre 38. El director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá e integrantes de dicha institución presentaron su escrito dentro del término previsto. Luego de efectuar una exposición acerca del constitucionalismo de excepcionalidad en tiempos de pandemia y de destacar la importancia de las exigencias formales y materiales previstas en el ordenamiento, en el escrito de intervención se concluyó que la norma bajo examen de la Corte cumplía con esos requerimientos. Para el Observatorio es claro que esta se dirige a regular la flexibilización del calendario académico, de modo que las instituciones educativas puedan dar un manejo al trabajo académico y al desarrollo institucional según las resoluciones 11 y 12 del Ministerio de Educación Nacional. 39. Sin embargo, consideró indispensable presentar un conjunto de observaciones para resaltar la importancia de que el Gobierno, “durante esta crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, adopte medidas integrales y efectivas para garantizar la prestación del servicio esencial y el derecho fundamental de educación a los estudiantes que viven en zonas rurales y en condiciones de vulnerabilidad”. Lo anterior, por cuanto “las instituciones educativas en municipios, veredas y regiones rurales remotas y en condiciones de vulnerabilidad no cuentan con los recursos necesarios y suficientes para garantizar la prestación del servicio de educación durante el calendario académico, aun teniendo la alternativa de flexibilizar el tiempo del trabajo académico y las semanas de desarrollo institucional”. 40. Luego de ilustrar con ejemplos la distancia existente entre las normas y la realidad –mencionando, vb.gr., los problemas relacionados con el acceso a la conectividad de estudiantes provenientes de los sectores rurales–, concluyó que la medida prevista en el Decreto legislativo bajo examen debía declararse exequible pues, de lo contrario, se podría afectar el derecho a la educación “de aquellos estudiantes que sí cuentan con medios tecnológicos para recibir clases virtuales”. 41. Precisó, sin embargo, que esta Corporación debía efectuar un análisis de fondo de la situación de vulnerabilidad que enfrentan los estudiantes rurales, intensificada por la pandemia del Covid-19 y solicitó a la Corte que exhortara “al Gobierno Nacional para que este adopte un decreto integral en el cual se implementen medidas efectivas para garantizar la educación en zonas rurales y en condiciones de vulnerabilidad”. vi. Intervención de la Universidad del Rosario 42. La coordinadora del Grupo de Acciones Públicas (GAP) de la Universidad del Rosario y algunas de sus integrantes presentaron en término su intervención. Después de precisar el alcance del control de constitucionalidad del Decreto legislativo 660 de 2020, concluyeron que esta norma había cumplido con las exigencias de forma y de fondo. No obstante, llamaron la atención acerca de que “las medidas destinadas a la protección del derecho a la educación, sean diseñadas y ejecutadas con diferentes enfoques diferenciales, que atiendan a las necesidades que plantea la diversidad étnica en Colombia, la ruralidad de muchas de sus regiones, y la existencia de personas en condición de discapacidad”. 43. A propósito de lo anterior, subrayaron que la flexibilización en la organización del calendario académico de la que trata el Decreto 660 de 2020 debía entenderse como una medida complementaria “que se apoye en otros mecanismos para garantizar efectivamente el derecho y servicio de la educación, atendiendo a las particularidades de los territorios y de las poblaciones que los habitan”. Por ello, se ocuparon de indicar los motivos por los cuales resulta importante aplicar un “enfoque territorial, étnico y para personas en condición de discapacidad, con la finalidad de que sean implementadas acciones afirmativas que los materialicen”. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 44. El Procurador solicitó declarar la exequibilidad del Decreto legislativo 660 de 2020. Encontró que se cumplieron de manera satisfactoria las exigencias formales toda vez que la norma bajo examen i) lleva la firma del Presidente de la República y de todos los ministros; ii) contiene una motivación expresa en la que se da cuenta de la necesidad y pertinencia de las medidas para conjurar la crisis; y iii) fue expedida dentro del término de vigencia del estado de emergencia. 45. De otra parte, advirtió el cumplimiento de los requisitos materiales cuyo estudio abordó en dos secciones: las condiciones generales y las específicas. 46. En lo relacionado con las primeras, encontró que la medida cumplía con la exigencia de conexidad material externa. Para fundamentar su aserto citó algunas consideraciones del Decreto declaratorio en las que se expuso cómo el aislamiento social y la restricción a la movilidad, en tanto medios para contrarrestar los efectos exponenciales de la pandemia, han afectado a las familias en el sector urbano y rural, impactando de manera más grave a sectores de población vulnerables en materia socioeconómica. Esta situación también ha puesto en riesgo la garantía de provisión de servicios públicos, incluido el de educación, así como “las prestaciones complementarias y programas sociales tendientes a hacer efectivos estos derechos, por lo que se hace necesario adoptar medidas tendientes a reducir la deserción y a apoyar al sistema educativo”. 47. A juicio de la Vista Fiscal, estas consideraciones, que se suman a otras registradas en el Decreto declaratorio, muestran que la facultad atribuida al Ministerio de Educación Nacional para que, por el tiempo que dure la emergencia sanitaria, organice las semanas de trabajo académico “por solicitud de la autoridad competente en materia de educación, tiene relación directa con las causas que dieron lugar a la crisis, razón por la cual se cumple con el requisito de conexidad externa”. 48. La medida contemplada en el Decreto legislativo 660 de 2020 también atiende el requisito de conexidad interna, toda vez que guarda relación con la justificación expresada en la norma bajo examen a saber: i) decretada la emergencia sanitaria la educación debió prestarse en casa y “se reorganizó el calendario académico, sin modificar el periodo de 40 semanas”; ii) la crisis originada por la pandemia afectó la movilidad de los maestros, la entrega de apoyo pedagógico y, en general, la prestación del servicio de educación. Por tales motivos el decreto legislativo concluye la necesidad de realizar ajustes en las semanas del calendario académico, de manera que se amolde al contexto de la pandemia. Por tanto, “las consideraciones del decreto sustentan y justifican la medida, razón por la cual se cumple con el requisito de conexidad interna”. 49. En concepto de la Vista Fiscal no se desconoce el juicio de ausencia de arbitrariedad, porque el Decreto legislativo bajo examen “no contiene medidas que impliquen la restricción de los derechos fundamentales. Por el contrario, y como se dijo, la asignación de una competencia al Ministerio de Educación tiene como propósito que se siga prestando el servicio de educación”. 50. Para el jefe del Ministerio Público la medida contemplada en el Decreto 660 de 2020 no desconoce derechos intangibles. Por el contrario, ampara los derechos a la vida, salud, integridad, personal y derecho a la educación de las niñas, niños y adolescentes que hacen parte del sistema de educación nacional, al paso que, asegura que este grupo de la población “permanezca en el proceso de formación integral de la comunidad académica que reúne a estudiantes, familias y educadores”. En tal sentido, se supera el juicio de intangibilidad. 51. En criterio del Procurador la medida prevista en el Decreto legislativo bajo revisión observa asimismo el juicio de no contradicción específica, pues no quebranta la Constitución ni los tratados sobre Derechos Humanos aprobados por Colombia y no vulnera los límites derivados de los artículos 47, 49 y 50 de la Ley 137 de 1994, porque su finalidad consiste en conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Tampoco afecta la competencia atribuida al Congreso de la República para reformar, derogar o adicionar los decretos legislativos que dicte el gobierno durante el estado de excepción y no desmejora los derechos sociales de los trabajadores. 52. En relación con las condiciones específicas, el Jefe del Ministerio Público consideró que la medida contemplada en el Decreto bajo examen cumplía con el requisito de finalidad, “pues es potencialmente apta para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos”. Respecto del juicio de motivación suficiente, concluyó que la medida adoptada no suponía restricción alguna de derechos fundamentales y, en todo caso, contaba con suficiente motivación[1]. 53. Acerca de la necesidad fáctica, el Procurador puso de presente que, según lo expresado por el Gobierno (Ministerio de Educación), la medida contemplada en el artículo 1º del Decreto 660 de 2020 formaba parte de un conjunto de “estrategias necesarias de cara a la prestación del servicio de educación” [2]. Por esa razón, es claro que en su diseño no se incurrió en error manifiesto, toda vez que se trata de un medio razonablemente idóneo para alcanzar la finalidad propuesta. 54. De otra parte, teniendo en cuenta que el Presidente de la República no está ordinariamente facultado para modificar una ley a efectos de asignar una atribución al Ministerio de Educación, pues esta competencia la ejerce el Congreso de la República de acuerdo con el numeral 7º del artículo 150 C.P., estimó que también se cumplía la exigencia de subsidiariedad. 55. En atención a que el requisito de incompatibilidad implica establecer los motivos por los cuales las normas ordinarias objeto de modificación son incompatibles con el estado de emergencia, el jefe del Ministerio Público sostuvo que lo previsto en la norma ordinaria que rige lo relativo al calendario académico, esto es, el artículo 86 de la Ley 115 de 1994, resultaba incompatible con la necesidad del servicio educativo en el marco de la emergencia. 56. El Procurador General de la Nación consideró asimismo que el Decreto 660 de 2020 superaba el juicio de proporcionalidad, pues no traía consigo limitaciones a los derechos fundamentales. Todo lo contrario, a su juicio constituye “una estrategia para garantizar el derecho a la salud, la vida y el derecho a la educación en el contexto de la pandemia”. 57. La medida consignada en el Decreto legislativo bajo examen tampoco desconoce el juicio de no discriminación “por razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica, sexo o género”. 58. Con fundamento en lo expuesto, el Jefe del Ministerio Público consideró que el Decreto legislativo 660 de 2020 debía ser declarado exequible. Con todo, llamó la atención el funcionario acerca de la necesidad de fortalecer el sistema educativo nacional con criterios claros e instrumentos y mecanismos idóneos que permitan la protección y defensa de los territorios con mayor vulnerabilidad en sus derechos, partiendo de las cuatro dimensiones de la educación: i) aceptabilidad, ii) adaptabilidad, iii) asequibilidad y iv) accesibilidad. Estos elementos requieren un tratamiento riguroso en cuanto a su definición e implementación a partir de los enfoques diferenciales: territorial, étnico y de discapacidad, los cuales son tan solo mencionados pero no desarrollados a profundidad por el decreto objeto de revisión. Lo anterior porque las dinámicas territoriales del país dan cuenta de las necesidades básicas insatisfechas y el goce efectivo de los derechos de poblaciones particularmente afectadas en el marco de la pandemia. La defensa y protección efectiva que permanentemente reclaman estos sujetos de especial protección constitucional requiere la aplicación de los enfoques diferenciales como una manifestación del principio de coordinación y articulación institucional entre la nación y los territorios, pues el sistema educativo presencial en muchas zonas del territorio es el marco de protección efectiva de otros derechos, razón por la cual la implementación de las medidas debería tener en cuenta estos aspectos. 59. En tal virtud, solicitó a la Corte Constitucional que “EXHORTE al Gobierno Nacional para que en la aplicación de las medidas en materia de educación se aplique un enfoque diferencial territorial y étnico”. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL A. Competencia 60. La Corte Constitucional es competente para juzgar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 660 de 2020 en virtud de lo dispuesto en el artículo 241.7. de la Constitución Política. B. Alcance del control constitucional, problema jurídico general y método de la decisión 61. Según lo establece la Carta Política y lo ha entendido la jurisprudencia constitucional el control de los decretos legislativos a cargo de este tribunal se caracteriza por ser automático, posterior, integral, participativo y definitivo. 62. Le corresponde a la Sala establecer si el Decreto Legislativo 660 del 13 de mayo de 2020 “Por el cual se dictan medidas relacionadas con el calendario académico para la prestación del servicio educativo, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 215 de la Carta cumple las condiciones formales y materiales de validez establecidas en la Constitución y en la regulación estatutaria que la ha desarrollado en esta materia, en particular, la Ley 137 de 1994. 63. A efectos de desarrollar el examen la Sala seguirá el siguiente orden. Inicialmente caracterizará el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica (Sección C). A continuación, se referirá al fundamento y alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo de dicho estado de excepción (Sección D). Luego de esto y en atención al contenido del decreto bajo revisión la Sala presentará algunas consideraciones relacionadas con el alcance de la protección del derecho fundamental a la educación en el orden constitucional e internacional, así como con la necesidad de asegurar la efectiva materialización de este derecho en tiempos de pandemia (Sección E). Con fundamento en lo anterior se analizará la constitucionalidad del Decreto 660 de 2020 iniciando por el examen de los presupuestos formales (Sección F) y, finalmente, evaluando cada una de las disposiciones que lo integran a partir de los criterios materiales previamente definidos (Sección G) y, finalmente, se abordará lo referente a la regla de vigencia (Sección H). Conclusión (Sección I). C. Caracterización general de los estados de excepción y, en particular, del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica[3] 64. La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la naturaleza y alcance del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica regulado en el artículo 215 de la Constitución Política. Igualmente se ha esforzado por precisar las fuentes, criterios y estándares que debe tomar en consideración este tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad de los decretos de desarrollo que dicta el Presidente de la República. A continuación, la Corte reitera los aspectos básicos del precedente sobre la materia con el propósito de aplicarlos en el análisis constitucional del Decreto Legislativo No. 441 de 2020 sometido a su consideración en esta oportunidad. 65. La Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los estados de excepción. Con apoyo en esas disposiciones, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i) Guerra Exterior, (ii) Conmoción Interior y (iii) Emergencia Económica, Social y Ecológica. 66. La regulación constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en el carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Constitución de 1991 estableció un complejo sistema de controles que supone “el carácter excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”[4], así como que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad”[5]. 67. La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE-[6], así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[7]. 68. La Constitución dispuso un complejo sistema de controles políticos específicos para los estados de excepción, tales como (i) la autorización del Senado para la declaratoria del Estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad política del Presidente y de los ministros por la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, o que constituya grave calamidad pública, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales. 69. La Constitución también estableció el control judicial constitucional automático de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción, según lo dispuesto en los artículos 212 a 215 de la Constitución, el cual está desarrollado por los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991. 70. A la luz del artículo 215 de la Constitución, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella…[8]”. La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente. 71. Este tribunal ha señalado que “los acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”[9]. En tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o puede tener una causa técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o “accidentes mayores tecnológicos”[10]. 72. Desde la expedición de la Constitución Política, se han declarado estados de emergencia económica, social y ecológica por distintas razones: i) la fijación de salarios de empleados públicos[11]; ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[12]; iii) desastres naturales[13]; iv) la revaluación del peso frente al dólar[14]; v) el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[15]; vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público[16]; vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[17]; y, por último, viii) la situación fronteriza con Venezuela[18]. 73. El artículo 215 de la Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia y (v) podrán –de forma transitoria– establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. 74. Dicha disposición señala que el decreto que declare el Estado de Emergencia debe indicar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias y convocar al Congreso, si este no se hallare en funcionamiento, para que se reúna dentro de los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. En relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional. D. Fundamento y alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo del Estado de Emergencia Económica, Social o Ambiental[19] i. Consideraciones generales 75. Los estados de excepción son respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política, a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una característica propia del Estado constitucional es que esa competencia no sea omnímoda ni arbitraria. El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de excepción, como aquellos que prevén las medidas legales extraor...