Sentencia C-364 de 2025

C-364-25 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-364/25 PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-No se vulnera por autorización conferida al Gobierno Nacional para reglamentar aspectos del régimen tarifario en materia de energía eléctrica bajo el marco de las reglas generales (...) la autorización contenida en la norma acusada para que el Gobierno Nacional establezca un régimen transitorio especial en materia tarifaria, en los términos de la interpretación que se encontró conforme con la Constitución, no desconoce la reserva de ley alegada por los demandantes, máxime cuando, para el efecto, debe respetar el marco general contenido en las Leyes 142 y 143 de 1994 (...). Por lo demás, no se advierte reproche alguno respecto de la posibilidad de establecer como entidad competente al Gobierno Nacional para fijar las tarifas, siempre que se cumplan con los requisitos de concreción legal mínima en materia de servicios públicos domiciliarios, los cuales fueron satisfechos en el presente caso. PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Jurisprudencia constitucional RESERVA DE LEY-Definición RESERVA DE LEY-Contenido POTESTAD REGLAMENTARIA-Límites por reserva de ley RESERVA DE LEY-Determinación del régimen de la prestación de los servicios públicos (...) las leyes en las que se fije el régimen de los servicios públicos domiciliarios deben, como mínimo, definir “aquellos elementos básicos que[,] por su naturaleza[,] corresponden a una decisión esencialmente política, es decir, que guardan estrecha relación con la configuración y delimitación del derecho prestacional y, agrega la Corte en esta ocasión, de las actividades que la Constitución o las leyes prevén para garantizarlo. Se trata de preservar el origen deliberativo, pluralista y participativo del régimen de los servicios públicos, habida cuenta de la trascendencia para la vida cotidiana de los habitantes del territorio nacional”. CLAUSULA DE RESERVA DE LEY EN REGULACION DE SERVICIOS PUBLICOS-Alcance y límites LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SERVICIOS PUBLICOS-Reglas SERVICIOS PÚBLICOS-Inherentes a la finalidad social del Estado (...) los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, y que es deber de éste asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. De igual forma determina que los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, y que podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. SERVICIOS PÚBLICOS-Regulación, control y vigilancia por el Estado Los servicios públicos son instrumentos esenciales para cumplir los fines sociales del Estado, respecto de los cuales se conservan las funciones de regulación, control y vigilancia, incluso cuando los prestan particulares o comunidades. REGIMEN TARIFARIO DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Criterios a considerar ENERGIA ELECTRICA-Bien público no transable ENERGIA ELECTRICA-Regulación especial REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL -Sala Plena- SENTENCIA C-364 de 2025 Referencia: Expediente D-16115 Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 318 (parcial) de la Ley 1955 de 2019, “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad” Demandantes: Rafael Rincón Ordóñez, Santiago Vernaza Civetta, César Rodríguez Martínez y Pablo Rodríguez Pineda Magistrado Ponente: Miguel Polo Rosero[1] Bogotá D.C., tres (3) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, específicamente las previstas en el artículo 241 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente providencia, con fundamento en los siguientes: I. ANTECEDENTES En este acápite la Corte realizará una síntesis de esta sentencia, luego de lo cual hará una presentación de los hechos relevantes, la norma demandada, los argumentos planteados por el accionante, las intervenciones formuladas en el término dispuesto para ello y el concepto brindado por el Procurador General de la Nación. A. Síntesis de la decisión 1. La Corte Constitucional decidió la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por los ciudadanos Rafael Rincón Ordóñez, Santiago Vernaza Civetta, César Rodríguez Martínez y Pablo Rodríguez Pineda en contra del artículo 318 (parcial) de la Ley 1955 de 2019, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. Los accionantes sostuvieron que la norma demandada vulneraba el principio de reserva de ley, al autorizar al Gobierno Nacional para establecer un régimen tarifario transitorio en la región Caribe. 2. Tras analizar los argumentos de los demandantes, las intervenciones ciudadanas y el concepto del Procurador General de la Nación, y una vez verificada la vigencia de la norma, la Corte concluyó que la autorización contenida en la disposición acusada presenta una redacción ambigua que admite dos interpretaciones razonables: (i) una, que entiende el precepto como una habilitación para crear un régimen tarifario especial y transitorio, paralelo y separado de las reglas generales contenidas en las Leyes 142 y 143 de 1994; y (ii) otra, más restringida, que limita la autorización a la definición de aspectos técnicos, metodológicos y operativos de las tarifas, en ejercicio de la potestad reglamentaria prevista en los artículos 189.11 y 370 de la Constitución, siempre dentro del marco legal establecido por las mencionadas leyes. 3. Sostuvo que si bien ambas interpretaciones son plausibles a partir del tenor literal de la disposición, difieren radicalmente en sus implicaciones constitucionales. Mientras la primera abre la posibilidad a que el ejecutivo asuma competencias reservadas de manera exclusiva al legislador; la segunda admite delegar a las autoridades administrativas la regulación de aspectos técnicos y cambiantes de los servicios públicos, siempre que la ley defina claramente los criterios, finalidades y límites de dicha delegación. 4. Por ser abiertamente contraria a la Constitución Política, la Corte expulsó del ordenamiento jurídico la primera interpretación. Sin embargo, mantuvo la segunda, debido a que no desconoce el principio de reserva legal respecto de la regulación de los servicios públicos (artículos 150.23, 365 y 367 del Texto Superior), pues (i) la jurisprudencia ha señalado que este último no es absoluto y es altamente flexible, lo que implica, entre otras, y en términos del artículo 367 de la Carta, que se autoriza a que el legislador determine la entidad competente para fijar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios, sin que exista un mandato que excluya la eventual intervención, con ese propósito, del Gobierno Nacional, siempre que (ii) se fije la extensión de la facultad reglamentaria o regulatoria conferida, cuya verificación se acreditó en el asunto bajo examen, y (iii) se cumpla con los requisitos de concreción legal mínima, los cuales también se dieron por satisfechos en este caso. 5. Al efecto, determinó (a) las finalidades que orientan la actuación administrativa y los criterios materiales que guían la regulación; (b) los derechos o prestaciones que se busca garantizar mediante la actividad regulada; (c) la extensión de la facultad reglamentaria o regulatoria conferida; (d) las reglas que rigen la actividad regulada y que limitan la actuación del órgano regulador; y (e) las previsiones necesarias para evitar tratamientos arbitrarios o beneficios ilegítimos. 6. En consecuencia, la Corte condicionó la exequibilidad de la norma acusada, en el entendido de que (i) el régimen transitorio y especial en materia tarifaria para las actividades de distribución y comercialización de energía eléctrica que fije el Gobierno Nacional, se limita a la adecuación excepcional autorizada por esta norma, por lo que en el resto estará sujeto a las reglas previstas en las Leyes 142 de 1994 y 143 de 1994, así como a aquellas otras que las deroguen o modifiquen; y (ii) la reglamentación que el Gobierno Nacional expida solo podrá mantenerse vigente mientras subsistan las causas económicas, técnicas, operativas y financieras y de política pública que motivaron su expedición. Esto, con fundamento en su jurisprudencia sobre el remedio constitucional para casos en los que una disposición admite varias interpretaciones razonables, pero una de ellas desconoce abiertamente la Constitución. 7. Finalmente, la Sala insistió en que la validez de esta medida –como ya se dijo– está sujeta a que subsistan las causas económicas, técnicas, operativas y financieras y de política pública que motivaron su expedición, razón por la cual la propia norma acusada impone al Gobierno Nacional definir “(…) el plazo máximo de aplicación [de] este régimen transitorio especial”, y esa carga se traslada al legislativo en caso de que decida nuevamente incorporar esta disposición en una ley del plan, hipótesis en la que se activará un control estricto por parte de esta Corporación, en cuanto a la satisfacción del citado criterio material. B. Hechos relevantes 8. El 30 de julio de 2024, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución, los ciudadanos Rafael Rincón Ordóñez, Santiago Vernaza Civetta, César Rodríguez Martínez y Pablo Rodríguez Pineda presentaron demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 318 (parcial) de la Ley 1955 de 2019, por el presunto desconocimiento de los artículos 150.23, 189.22, 365, 367 y 370 de la Constitución[2]. 9. La demanda fue inadmitida mediante auto del 27 de agosto de 2024[3]. Presentado el escrito de corrección[4], el magistrado sustanciador rechazó dos de los tres cargos presentados, en auto del 18 de septiembre siguiente[5]. Finalmente, el 16 de octubre del mismo año, la Sala Plena rechazó el recurso súplica interpuesto por los demandantes, por improcedente[6]. 10. En escrito del 15 de octubre de 2024, el magistrado Vladimir Fernández Andrade manifestó su impedimento para decidir en el caso concreto, por “haber participado en el proceso de expedición, revisión y análisis del artículo demandado”, en calidad de secretario jurídico de la Presidencia de la República. En la Sala Plena de la Corte celebrada el 16 de octubre siguiente, se declaró fundado el impedimento[7]. 11. El 15 de noviembre de 2024, la demanda fue admitida únicamente por la presunta vulneración del principio de reserva de ley, en desconocimiento de los artículos 150.23, 365 y 367 de la Constitución[8]. En la misma fecha, el magistrado sustanciador ordenó: (i) comunicar el inicio del proceso al presidente de la República, al ministro de Hacienda y Crédito Público y al ministro de Minas y Energía; (ii) correr traslado para que la Procuradora General de la Nación rindiera su concepto; y (iii) fijar en lista el proceso. Así mismo, invitó a participar a varias entidades, organizaciones y universidades. 12. En oficio del 16 de enero de 2025, el Procurador General de la Nación, Gregorio Eljach Pacheco, se declaró impedido para rendir concepto dentro del proceso por “haber intervenido en la expedición de la disposición demandada” en su condición de secretario general del Senado de la República[9]. En la Sala Plena del 26 de marzo siguiente, se declaró infundado[10]. 13. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. C. Norma demandada 14. A continuación, se transcribe el contenido de la disposición acusada, conforme con su publicación en el Diario Oficial No. 50.964 de mayo 25 de 2019, en el que se subraya el aparte demandado: “Ley 1955 de 2019” (mayo 25) por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad. El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 318. Régimen transitorio especial para asegurar la sostenibilidad de la prestación eficiente del servicio. Con el fin de asegurar la prestación eficiente y sostenible del servicio público domiciliario de energía eléctrica en la Costa Caribe, teniendo en cuenta el estado de Electricaribe S.A. E.S.P. al momento de su intervención, autorícese al Gobierno Nacional para establecer un régimen transitorio especial en materia tarifaria para las actividades de distribución y comercialización del actual mercado de Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P. o las empresas derivadas de Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P que se constituyan en el marco del proceso de toma de posesión de esta sociedad para las regiones en las que se preste el servicio público. Para estos efectos, los límites en la participación de la actividad de comercialización de energía eléctrica podrán ser superiores hasta en diez puntos porcentuales adicionales al límite regulatorio corriente. Este régimen regulatorio especial deberá establecer que la variación en las tarifas para esta región sea al menos igual a la variación porcentual de tarifas del promedio nacional, en la medida en que refleje, como mínimo, las inversiones realizadas, el cumplimiento de las metas de calidad y de reducción de pérdidas. El Gobierno Nacional definirá el plazo máximo de aplicación del este régimen transitorio especial. Parágrafo Primero. Con recursos provenientes del sistema general de regalías se podrán financiar inversiones en infraestructura eléctrica, como aportes que no incidirán en la tarifa. Parágrafo Segundo. Las entidades estatales que sean deudoras de Electricaribe S.A. E.S.P. deberán tomar las medidas necesarias para cumplir con las obligaciones que se derivan del servicio público de energía. El incumplimiento por parte de cualquier entidad estatal de sus deberes como usuarios de servicios públicos, especialmente en lo relativo a la incorporación en los respectivos presupuestos de apropiaciones suficientes y al pago efectivo de los servicios utilizados, es causal de mala conducta para sus representantes legales y los funcionarios responsables, sancionable con destitución”. D. Argumentos de la demanda 15. La demanda en contra del artículo 318 (parcial) de la Ley 1955 de 2019 se admitió por la presunta incompatibilidad con el principio constitucional de reserva de ley (artículos 150.23, 365 y 367 de la Carta)[11], “porque otorga al presidente la facultad de fijar el régimen tarifario del servicio público de energía eléctrica[,] sin definir de manera completa y suficiente los elementos de dicho régimen, en contravención a la cláusula de reserva de ley establecida en la Constitución”[12]. Según indican los demandantes, los artículos 150.23 y 365 del Texto Superior prescriben las cláusulas de reserva de ley, que imponen la obligación de que ciertas materias sean reguladas exclusivamente por el Congreso de la República. En este sentido, señalan que el poder ejecutivo tiene una finalidad técnica y de ejecución, por lo que su intervención está restringida a aspectos puntuales y específicos que sean necesarios para la aplicación de la ley; mientras que, en el caso de las materias relacionadas con los servicios públicos domiciliarios, la Constitución Política reserva al Congreso su regulación integral, mediante leyes ordinarias que definen el núcleo esencial. 16. En opinión de los demandantes, con base en la cláusula de reserva de ley, el Congreso de la República debe desarrollar los elementos del régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios (como lo hizo a través de las Leyes 142 y 143 de 1994) y no puede dejar su definición al Gobierno Nacional. Lo anterior, porque el artículo 367 de la Constitución confiere al Congreso de la República un mandato exclusivo para definir el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios, incluida la obligación de regular todos los elementos que lo componen. Señalan que la Corte, en la sentencia C-056 de 2021, sostuvo que “el Congreso de la República cumple con su obligación constitucional[,] en virtud del principio de reserva de ley[,] en materia de servicios públicos[,] cuando dispone un desarrollo legal con arreglo a los siguientes parámetros: (i) define los elementos esenciales de la obligación o régimen impuesto en relación con el servicio, (ii) ordena al Gobierno Nacional reglamentar aspectos exclusivamente técnicos u operativos del servicio referentes al cumplimiento de la obligación o régimen en cuestión, y (iii) fija criterios inteligibles y reglas mínimas como fundamento obligatorio para la reglamentación subsiguiente”[13]. 17. Con base en lo anterior, los demandantes insistieron en que la norma demandada (i) no definió los elementos esenciales, nucleares, ni definitorios del régimen especial que autorizó crear; (ii) habilitó al Gobierno para reglamentar un régimen tarifario transitorio de manera integral y completamente separado de las Leyes 142 y 143 de 1994 y; (iii) es tan ambigua y amplia que permite crear deberes y obligaciones autónomamente. 18. Por ende, solicitaron declarar la inexequibilidad de los apartes demandados del artículo 318 de la Ley 1955 de 2019. En subsidio, declarar la exequibilidad condicionada, en el sentido de que “la habilitación para fijar el régimen especial transitorio en la Costa Caribe tendría que estar sometida al régimen tarifario creado por las Leyes 142 y 143 de 1994”. Además, como la norma demandada no le confiere al Gobierno Nacional una habilitación indefinida en el tiempo, “la declaratoria de exequibilidad sobre este aparte debería estar condicionada a que se entienda como una limitación estrictamente transitoria y limitada en el tiempo”. E. Intervenciones ciudadanas y conceptos 19. En la siguiente tabla se sintetiza el sentido de las intervenciones recibidas[14]: Tipo de participación Exequibilidad Inexequibilidad No fijó posición Conceptos de organismos y entidades del Estado (artículo 11 del Decreto 2067 de 1991)[15] Departamento Nacional de Planeación; Ministerio de Minas y Energía; Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios; Defensoría del Pueblo Superintendencia de Industria y Comercio Conceptos de organizaciones, entidades y expertos invitados (artículo 13 del Decreto 2067 de 1991)[16] Facultad de Derecho de la Universidad del Rosario; Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones-ANDESCO; y Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía-ASOCODIS Observatorio de Derechos Humanos Fals Borda de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia; Universidad de los Andes Concepto del Procurador General de la Nación (artículos 38 y 7 del Decreto 2067 de 1991) Solicita la exequibilidad de la norma acusada (i) Argumentos de exequibilidad 20. El Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Minas y Energía, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la Defensoría del Pueblo, la Facultad de Derecho de la Universidad del Rosario, la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones (ANDESCO) y la Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía (ASOCODIS) solicitan la declaratoria de exequibilidad del artículo demandando. 21. El Departamento Nacional de Planeación defiende la constitucionalidad de la disposición acusada, porque si bien “es claro que existe una competencia privativa del legislador para determinar las autoridades competentes para fijar las tarifas y su régimen tarifario”, dicha competencia la ejerció mediante la expedición de las Leyes 142 y 143 de 1994, en las cuales “efectuó una distribución de competencias, reglas generales, y en particular determinó las condiciones bajo las cuales se expediría el régimen tarifario, para lo cual designó a las comisiones de regulación como entidades encargadas de determinar el régimen tarifario aplicable a cada uno de los sectores bajo el ámbito de sus competencias”. Para el caso que nos ocupa, la competente es “la Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible”. Por consiguiente, el precepto legal demandado, además de cumplir con los lineamientos establecidos en dichas leyes, se expidió “haciendo uso de las facultades consagradas en el artículo 367 de la Constitución Política (…) en aras de mitigar las condiciones de prestación del servicio de energía en la región Caribe”. 22. El Ministerio de Minas y Energía argumenta que la norma debe declararse exequible, dado que “no es incompatible con la Constitución”. Después de hacer un amplio recuento del contexto que originó la expedición de la norma, señala que la prestación de los servicios públicos es un fin inherente al Estado, por lo que la norma demandada atiende a una situación excepcional para garantizar la prestación del servicio público de energía eléctrica en la región Caribe. Con base en la remisión a una robusta jurisprudencia constitucional, indica que el principio de reserva de ley (i) no es absoluto, en el entendido de que “no exige que el legislador determine la totalidad de los elementos que componen el régimen jurídico de la materia sujeta a reserva”[17]; y, (ii) es relativo, porque su contenido depende de “la propia norma que establece la reserva”, y de “la naturaleza misma de las materias (…) objeto de regulación”. Agrega que el legislador atendió su responsabilidad regulatoria, dado que la norma legal acusada (i) “define los fines que deben orientar la regulación administrativa”; (ii) “estatuye la figura o instrumento a aplicar”; (iii) “contempla un incentivo jurídico especial”; (iv) “establece un marco sustantivo de referencia con criterios materiales técnicos”; e (v) “impone al Gobierno la obligación de fijar el plazo máximo de aplicación del régimen transitorio especial”. 23. Finalmente, advierte que una eventual declaratoria de inexequibilidad con efectos retroactivos implicaría consecuencias que perjudican a la región Caribe, pues “las empresas tendrían que devolver los incentivos tarifarios establecidos, vulnerando su confianza legítima y buena fe contractual al momento de adquirir los activos de Electricaribe, perdiendo esos recursos para continuar la prestación del servicio público”. 24. La Defensoría del Pueblo defiende la constitucionalidad de la norma y argumenta que “la delegación que hace el Congreso al presidente se da dentro del marco del orden constitucional vigente”. Por un lado, señala que “el principio de reserva de ley no es absoluto”, pues la Corte ha permitido que este principio ceda ante “la autonomía territorial, los estados de excepción y la delegación Legislativa”[18]. Por otro lado, sostiene que la Constitución permite que el Congreso delegue en el ejecutivo la facultad de reglamentar ciertos aspectos tarifarios, siempre que estén dentro de los parámetros establecidos en la misma ley. 25. Para la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario la demanda no debe prosperar, porque el cargo “parte de una visión exagerada sobre los alcances de la reserva de ley”. En todo caso, la jurisprudencia no señala que el Congreso deba definir todos los aspectos asociados con la política tarifaria, porque “la reserva de ley no implica la adopción de un marco normativo total e integral cada vez que el Congreso de la República legisla sobre servicios públicos”. Finalmente, indica que la norma no pretende reemplazar la normativa existente, sino complementarla. 26. La Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones (ANDESCO) defiende la constitucionalidad de la norma, porque “la autorización conferida por el Congreso de la República al Gobierno Nacional en el artículo 318 de la Ley 1955 de 2019 está enmarcada en este precepto constitucional, que faculta al poder legislativo para definir qué entidades son competentes para expedir normas en materia tarifaria, asunto que, en los términos del precepto constitucional, no está restringido exclusivamente a las comisiones regulatorias y puede recaer en otras autoridades”. En este caso, “se trata, claramente, de una medida que forma parte de una acción institucional coordinada del Congreso de la República, el Gobierno Nacional y las entidades regulatorias (la CREG, en este caso), orientadas a solucionar una crisis en una región de Colombia”. 27. La Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica (ASOCODIS) justifica la exequibilidad de la norma demandada con base en que, en materia de régimen tarifario, no existe una reserva legal reforzada, por cuanto la misma Constitución no obliga al legislador a fijar las tarifas íntegramente, sino que le permite designar a otras autoridades o entidades para estos fines. Sostiene que el artículo demandado delimita claramente las materias que el Gobierno Nacional puede regular, por lo que las funciones otorgadas “caen bajo la órbita del concepto de definición de tarifas, la cual es, precisamente, la materia del régimen tarifario que el legislador puede asignar a otras entidades o autoridades”. A efectos de demostrar lo anterior, explica que el desarrollo ulterior que tuvo la norma demuestra que la habilitación se limitó a la fijación de tarifas, pues “los decretos 1645 de 2019[19] y 1231 de 2020[20] contienen disposiciones que se enmarcan dentro de la función de definir tarifas respecto de la cual y para el caso de los servicios públicos domiciliarios (…) la Constitución dispuso que sería ejercida por la entidad competente señalada por el legislador”. 28. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios defiende la constitucionalidad de la disposición demandada bajo el argumento de que “cumple con el principio de legalidad, ya que otorga al Gobierno Nacional facultades bien delimitadas y controladas por el Congreso”. Sostiene que la Constitución prevé el derecho fundamental al acceso a servicios públicos y que, históricamente, la región Caribe ha sido afectada por problemas en la infraestructura energética. Aduce que la ley permite que el Congreso delegue al ejecutivo la potestad de dictar normas de carácter excepcional en situaciones urgentes, siempre que se limite por los criterios de temporalidad y proporcionalidad. (ii) Argumentos de inexequibilidad 29. Para el Observatorio de Derechos Humanos Fals Borda de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia y para la Universidad de los Andes, la demanda debe prosperar por el cargo que proponen los demandantes. 30. El Observatorio de Derechos Humanos Fals Borda de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia aduce que las disposiciones demandadas desconocen, de manera clara y directa, el principio de reserva de ley consagrado en los artículos 150.23, 365 y 367 de la Constitución. De un lado, indican que en la sentencia C-1162 de 2000, la Corte “establece que la intervención del Estado en la regulación de los servicios públicos debe estar basada en una norma de rango legal. El régimen tarifario, como parte de esta regulación, no puede ser objeto de una delegación o decisión exclusiva del presidente de la República, sino que debe ser el resultado de un proceso legislativo llevado a cabo por el Congreso de la República”. Y, del otro, aduce que la sentencia C-228 de 2010 “reafirma la importancia de la reserva de ley como un mecanismo para asegurar el control democrático y la transparencia en la regulación de materias de trascendencia como los servicios públicos domiciliarios, los cuales afectan directamente los derechos fundamentales de los usuarios y la equidad en el acceso a dichos servicios esenciales”. Señala que la norma debería incluir los lineamientos establecidos por la Ley 142 de 1994 para garantizar su correcta aplicación. 31. La Universidad de los Andes considera que la norma es inexequible porque “el Congreso delegó la competencia de establecer el régimen tarifario de un servicio público domiciliario en una región del país [lo cual] viola de manera clara y flagrante el numeral 23 del artículo 150 y los artículos 365 y 367 de la Constitución, pues atribuye al Gobierno Nacional una competencia que le corresponde al Congreso y que (…) no es posible delegar”. Sostiene que una cosa es la definición del régimen tarifario, y otra la fijación de la tarifa, la cual sí puede corresponder a la autoridad que determine la ley. (iii) No fijan posición 32. Sin asumir una postura, la Superintendencia de Industria y Comercio indica que “la regulación del régimen tarifario del servicio eléctrico se convierte en una herramienta crucial para asegurar que los precios sean justos, transparentes y reflejen tanto los costos de producción como los intereses de los consumidores”. En este sentido, indica que “es esencial regular las tarifas bajo un marco que combine la protección al consumidor con un régimen de competencia saludable”. Indica que, “durante el año 2024, la RNPC[21] atendió alrededor de 30.000 usuarios con diferentes problemáticas relacionadas con el servicio de electricidad, lo que resalta la importancia de este tema”. F. Concepto del Procurador General de la Nación 33. En concepto No. 7440 del 2 de mayo de 2025, el Procurador General de la Nación solicitó que se declare “la EXEQUIBILIDAD del artículo 318 de la Ley 1955 de 2019, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. Señaló que el Estado tiene la obligación de garantizar la prestación de los servicios públicos de forma equitativa y eficiente, y aunque su prestación puede estar a cargo de particulares, subsiste la obligación de intervenir con el fin de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. 34. El legislador tiene la competencia para definir las normas sobre la naturaleza, la extensión y la cobertura del servicio público; la regularidad, la permanencia, la calidad y la eficiencia en su prestación; los derechos y deberes de los usuarios; el régimen de protección; las formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas prestadoras de servicios públicos; el régimen tarifario; y la manera como el Estado ha de ejercer la inspección, el control y la vigilancia. 35. En ejercicio de dicha competencia, la reserva legal respecto de los servicios públicos es altamente flexible y no se considera absoluta, por lo que el legislador está facultado para diseñar fórmulas de desarrollo legal amplias y prever una remisión expresa al reglamento para que el presidente o las autoridades administrativas competentes tengan un margen de actuación también amplio y suficiente, para el diseño técnico y jurídico de los elementos puntuales del régimen en cuestión. Por ello, el legislador no está obligado a definir todos los aspectos técnicos sobre el régimen tarifario de energía. Por el contrario, está facultado para otorgar competencias a autoridades administrativas, a fin de que establezcan las fórmulas necesarias para la fijación de las tarifas de servicios públicos. En estos eventos, el Congreso debe establecer, de manera clara y precisa, (i) el objeto que habrá de guiar a la administración y los criterios que permiten la consecución de dicha finalidad; (ii) la extensión de la competencia reglamentaria o regulatoria conferida; y (iii) las reglas que orientan al órgano de regulación y que delimitan la actividad regulada. 36. Es dentro de esos límites impuestos por el legislador -ordinario o extraordinario- que corresponde a las comisiones de regulación fijar y modificar las tarifas que sirven de contraprestación dirigida al prestador del servicio domiciliario de energía eléctrica. En dicho régimen tarifario, también se deben considerar los costos en los que incurren quienes prestan el servicio, la forma en que se coordinan las reglas que garantizan la libre competencia, y los preceptos que guían el otorgamiento de subsidios para consumidores de menores ingresos. 37. Finalmente, sostuvo que la norma demandada no desconoce la reserva de ley, porque (i) define de manera clara los criterios específicos que guiarán la actividad de regulación del régimen tarifario transitorio en el Caribe colombiano, pues el legislador estableció expresamente la finalidad de la norma, esto es, asegurar la prestación eficiente del servicio público de energía eléctrica en la región Caribe; (ii) establece la metodología tarifaria dentro de los límites de la facultad reglamentaria; y, en relación con ello, (iii) determina las reglas necesarias para ejercer dicha actividad, así: (a) el ámbito territorial de la aplicación del régimen especial; (b) los límites en la participación de la actividad de comercialización de energía eléctrica; (c) los parámetros de variación porcentual de las tarifas; (d) el término de vigencia del régimen transitorio; y (e) la limitación a las inversiones en infraestructura. II. CONSIDERACIONES A. Competencia 38. La Corte es competente para resolver la demanda de la referencia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución, por dirigirse contra una disposición contenida en una ley dictada por el Congreso de la República, con fundamento en el artículo 150.3 de la Carta. B. Problema jurídico 39. En la medida en que no se planteó ningún interrogante respecto de la idoneidad de la demanda y el cargo admitido, la Sala Plena de la Corte procederá a plantear el problema jurídico que se resolverá en esta ocasión, previo estudio de la vigencia de la norma demandada. 40. Así las cosas, en atención al cargo admitido y a las razones que respecto de este plantearon los intervinientes, el problema jurídico que debe resolver la Corte es el siguiente: ¿desconocen las expresiones acusadas del artículo 318 de la Ley 1955 de 2019 el principio de reserva de ley (artículos 150.23, 365 y 367 de la Constitución), al autorizar al Gobierno Nacional a establecer un régimen transitorio especial en materia tarifaria para las actividades de distribución y comercialización del actual mercado de Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P. o las empresas derivadas de Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P que se constituyan en el marco del proceso de toma de posesión de esta sociedad para las regiones en las que se preste el servicio público? C. Vigencia de la norma demandada 41. Como consecuencia de la crisis en la cual se encontraba sumida la empresa prestadora del servicio de energía eléctrica: Electricaribe S.A. E.S.P, el Gobierno Nacional se vio obligado a ejercer sus facultades de intervención en el año 2016. Con base en el artículo 59 de la Ley 142 de 1994, y luego de obtener el concepto favorable de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (en adelante, CREG), la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios tomó posesión de la Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P. (Electricaribe S.A. E.S.P.[22]), por encontrar configuradas las siguientes dos causales: “59.1. Cuando la empresa no quiera o no pueda prestar el servicio público con la continuidad y calidad debidas, y la prestación sea indispensable para preservar el orden público o el orden económico, o para evitar perjuicios graves e indebidos a los usuarios o a terceros”; y, “59.7. Si, en forma grave, la empresa ha suspendido o se teme que pueda suspender el pago de sus obligaciones mercantiles”. 42. En el informe de la situación de Electricaribe S.A. E.S.P. rendido el 5 de enero de 2017 por el Agente Especial de Electricaribe S.A. E.S.P., se indicó que “el incremento de la demanda de la región Caribe, respecto al promedio nacional, sumado al rezago en materia de inversiones, ha venido afectando la frecuencia de las interrupciones y los niveles de calidad de potencia o llámesele los niveles de tensión/voltaje, que indica un subdimensionamiento de la infraestructura existente y la necesidad de [repararla] (…), para garantizar en condiciones de confiabilidad y continuidad la nueva demanda”[23]. Ello, sumado a que la proyección a largo plazo de la empresa “arrojaría faltantes de caja operativos para todos los años hasta el 2021”[24], conllevó a que la Superintendencia en mención optara por una modalidad de intervención con fines liquidatorios[25], en tanto “no está en condiciones de superar las causales de toma de posesión contempladas en los numerales 1 y 7 del artículo 59 de la Ley 142 de 1994, ni de cumplir con su objeto social conforme a las leyes que lo rigen”[26]. 43. En cumplimiento del deber del Estado de asegurar la prestación eficiente del servicio público de energía eléctrica a todos los habitantes del territorio, se adelantaron procesos de vinculación de capital privado, público o mixto y acciones asociadas, para la región Caribe, incluyendo la asunción, por parte de la Nación, de los pasivos pensional y prestacional, y sin perjuicio de las labores a cargo del Fondo Empresarial previsto para Electricaribe[27]. Dentro de este objetivo superior, en la subsección 7 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, se incluyeron medidas para la búsqueda de la eficiente prestación del servicio público de energía en la costa Caribe, entre ellas, las contenidas en el artículo 318 de la Ley 1955 de 2019, que ahora se demanda, el cual fue prorrogado por el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, como se explicará más adelante. 44. De acuerdo con las estrategias que se propuso adoptar el Gobierno Nacional al efecto, en las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022[28], se indicó que: “[s]i bien la empresa se encuentra actualmente en búsqueda de inversionistas, el Gobierno Nacional, a través de la Superintendencia de Servicios Públicos (SSPD), debe tomar las medidas para garantizar la prestación del servicio de energía eléctrica en condiciones óptimas. Con este fin, se adoptarán las siguientes estrategias para lograr dicho objetivo de prestación eficiente del servicio de energía eléctrica en la región: (...) Adoptar un régimen regulatorio transitorio especial para asegurar la prestación eficiente del servicio. Esta medida se adopta con el fin de establecer condiciones para recuperar la prestación del servicio público de energía eléctrica en la región Caribe, debido al deterioro generado por la operación, administración y falta de inversiones por parte de Electricaribe S.A. E.S.P., de manera previa al proceso de intervención de la SSPD”[29]. 45. Mediante el Decreto 1645 de 2019, “[p]or el cual se adiciona el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, respecto de la adopción de un régimen transitorio especial para asegurar la sostenibilidad de la prestación eficiente del servicio público domiciliario de energía eléctrica en la Costa Caribe”[30], el Gobierno Nacional reglamentó el artículo 318 de la Ley 1955 de 2019, a fin de garantizar la sostenibilidad de la prestación eficiente del servicio público domiciliario de energía eléctrica en la región y la cobertura a sus usuarios. El artículo primero adicionó la Sección 2.1 al Capítulo 2, Título III, Parte 2, Libro 2, del Decreto 1073 de 2015, relativo al régimen transitorio especial en materia tarifaria para la prestación del servicio público de energía eléctrica en la región Caribe. Entre otras, delegó en la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) la función de establecer el régimen transitorio especial en materia tarifaria, con miras a asegurar la sostenibilidad de la prestación eficiente del servicio público domiciliario de energía eléctrica en la región Caribe, y fijó un procedimiento especial para la adopción de dicho régimen transitorio. Además, dispuso que, en todo caso, este último tendría una duración máxima de hasta cinco (5) años contados a partir de la firmeza de la o las resoluciones a través de las cuales la CREG apruebe cargos tarifarios particulares[31]. Lo anterior, en ejercicio de la facultad que el artículo 318 de la Ley 1955 de 2019 le otorgó al Gobierno Nacional, para definir el plazo máximo de aplicación del régimen transitorio especial. 46. En cumplimiento de lo anterior, la CREG expidió la Resolución 10 de 2020[32], “con el fin de establecer el régimen transitorio especial en materia tarifaría para asegurar la sostenibilidad de la prestación eficiente del servicio público domiciliario de energía eléctrica en la región Caribe, de que trata el artículo 318 de la Ley 1955 de 2019” (artículo 1). Al efecto, delimitó su ámbito de aplicación a los “mercados resultantes”, es decir, al mercado Caribe o el mercado o mercados derivados de este, a partir del proceso de búsqueda de una solución empresarial que se adopte para garantizar la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica en la región Caribe (artículo 2). Además, precisó que, por ser transitorio y especial, dicho régimen no deroga, ni modifica, ni adiciona, la metodología para la remuneración de la actividad de distribución de energía eléctrica en el Sistema Interconectado Nacional definida en la Resolución CREG 015 de 2018[33] (artículo 22). 47. Con ocasión de lo anterior, se dictó el Decreto 1231 de 2020[34], “[p]or el cual se modifica el Decreto 1073 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, respecto de la adopción de un régimen transitorio especial de la actividad de comercialización aplicable al mercado de Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P., para asegurar la sostenibilidad de la prestación eficiente del servicio público domiciliario de energía eléctrica en la Costa Caribe”. El artículo primero de esta regulación modificó el artículo 2.2.3.2.2.1.3 de la Sección 2.1 al Capítulo 2, Título III, Parte 2, Libro 2, del Decreto 1073 de 2015, contentivo de los lineamientos de aplicación transitoria para la definición del régimen tarifario de la actividad de comercialización de energía eléctrica, y dispuso que “los ingresos que actualice la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) en desarrollo de lo previsto en este artículo y en la resolución que expida el Ministe­rio de Minas y Energía, estarán vigentes por cinco (5) años o hasta que se expida una nueva metodología de comercialización, lo que primero ocurra. En todo caso, los cargos que apruebe la CREG continuarán rigiendo hasta que esta apruebe los nuevos cargos de acuerdo con la metodología de remuneración de la actividad de comercialización vigente en ese momento” (subrayado fuera del texto). 48. Al efecto, mediante la Resolución CREG 024 de 2021[35], se aprobaron las variables necesarias para calcular los ingresos y cargos asociados con la actividad de distribución de energía eléctrica para el mercado de comercialización atendido por Air-e S.A. E.S.P, en aplicación de la Resolución CREG 015 de 2018 y el régimen transitorio especial, en materia tarifaria, definido en la Resolución CREG 010 de 2020. Y, mediante la Resolución CREG 078 de 2021[36] se modificaron las variables para calcular los ingresos y cargos asociados con la actividad de distribución de energía eléctrica para el mercado de comercialización atendido por la citada empresa Air-e S.A. E.S.P, contenidas en el artículo 2 de la Resolución CREG 024 de 2021. 49. No obstante, las Resoluciones CREG 010 de 2020 y 078 de 2021 fueron demandadas en ejercicio de la acción popular. En el marco de dicho proceso, el 22 de agosto de 2024, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico resolvió las solicitudes de medidas cautelares presentadas, en las que se pretendía (a) “ordenar a la Comisión de Regulación de Energía Eléctrica, en adelante CREG, que convoque a sesión y/o audiencia pública, a efectos de: (i) estudiar el impacto económico y social en la Región Caribe con la expedición de las Resoluciones 010 de 2020 y 78 de 2021 y/o en cualquier acto administrativo, debiéndose discutir si se hace necesario o no la revisión y análisis de los impactos sobre la modificación de los indexadores en la fórmula tarifaria en la Costa Atlántica, con el fin de definir si es adecuado o no su replanteamiento; en caso de que tal sea la conclusión, se establezcan y definan los indexadores más adecuados de reemplazo para reflejar el incremento de valor de los costos de la prestación del servicio en el tiempo, considerando el próximo periodo tarifario de alguna de las actividades, y, (ii) revisar otros componentes tarifarios que afectan la tarifa de los usuarios en la Costa Atlántica”[37]; y (b) “suspender los efectos jurídicos de las Resoluciones 010 del 30 de enero de 2020 y 078 del 24 de junio de 2021”, y “ordenar a la empresa Air-e que no suspenda a los usuarios el servicio de energía por falta de pago, hasta tanto se adopte la decisión definitiva”[38]. 50. El Tribunal negó la medida cautelar relacionada con la suspensión de los efectos jurídicos de las resoluciones expedidas por la CREG, porque el estudio de la legalidad de dichos actos no es propia de la órbita de competencia del juez popular; pero concedió la medida cautelar relacionada con la revisión y análisis de los impactos sobre la modificación de los indexadores en la fórmula tarifaria en la Costa Atlántica, para salvaguardar el derecho o interés colectivo afectado con los actos demandados, en materia de prestación eficiente de servicios públicos[39]. 51. En cumplimiento de la medida cautelar concedida, la CREG profirió dos autos el 27 de septiembre de 2024: (i) el número 0000354, con el objeto de determinar si procede modificar la Resolución CREG 024 de 2021, a su vez modificada por la Resolución CREG 078 de 2021[40]; y el (ii) número 0000355, en el que dio inicio a la actuación administrativa para evaluar y adoptar las modificaciones pertinentes o la finalización del régimen transitorio especial en materia tarifaria, para las actividades de distribución y comercialización de energía eléctrica en la región Caribe[41]. De acuerdo con lo reportado en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Colombia (SAMAI), el auto proferido el 22 de agosto de 2024 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante el cual se adoptaron las medidas cautelares, fue apelado y está en trámite en el Consejo de Estado[42]. 52. Para la Sala, con independencia de que la validez de algunos de los actos regulatorios que desarrollan el mandato contenido en la norma demandada esté siendo objeto de control por los jueces competentes[43], el artículo 318 de la Ley 1955 de 2019 demandado continúa vigente y produciendo efectos jurídicos con ocasión de su prórroga por el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, Colombia potencia mundial de la vida”. En efecto, aquella disposición estableció que, “[l]os artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007, 1450 de 2011, 1753 de 2015 y 1955 de 2019 no derogados expresamente en el siguiente inciso o por otras leyes, continuarán vigentes hasta que sean derogados o modificados por norma posterior”[44]. El artículo 318 de la Ley 1955 de 2019 no fue derogado expresamente en los términos recién transcritos, de manera que sigue vigente y produciendo efectos jurídicos. D. La prestación de los servicios públicos es un fin inherente al Estado 53. El artículo 365 de la Constitución Política prescribe que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, y que es deber de éste asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. De igual forma determina que los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, y que podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. 54. Al respecto, la jurisprudencia de la Corte ha señalado que, “para asegurar el cumplimiento de las finalidades sociales del Estado Social de Derecho y de lograr el objetivo fundamental de la actividad estatal consistente en dar solución a las necesidades básicas insatisfechas de la población[,] el Estado mantiene las funciones de regulación, control y vigilancia sobre los servicios públicos”[45]. Así, este último tiene la obligación de gestionar y promover la prestación de los servicios públicos de forma eficiente, completa y atendiendo a las necesidades básicas de la población, teniendo en cuenta factores sociales, geográficos y de racionalidad económica[46]. Lo anterior, con el fin de garantizar el cumplimiento de los fines del Estado y, a su vez, para corregir las imperfecciones del mercado[47]. Ello es así, en tanto “la regulación del mercado por parte de los órganos respectivos es uno de los mecanismos de los que dispone el Estado para proporcionar respuestas ágiles a las necesidades de sectores que, como el de los servicios públicos, se encuentran sujetos a permanentes variaciones. La corrección del mercado por medio de la regulación es una tarea entre cuyas funciones –además de perseguir condiciones básicas de equidad y solidaridad (...)– se encuentra la de propender por unas condiciones adecuadas de competitividad”[48]. 55. Los servicios públicos son, entonces, instrumentos esenciales para cumplir los fines sociales del Estado, respecto de los cuales se conservan las funciones de regulación, control y vigilancia, incluso cuando los prestan particulares o comunidades. Esta intervención busca corregir fallas del mercado y asegurar los principios de equidad, solidaridad y competitividad. Su prestación, además de tener una naturaleza social y pública, es descentralizada y recae principalmente en las entidades territoriales. 56. En el caso concreto, la norma demandada autoriza “al Gobierno Nacional para establecer un régimen transitorio especial en materia tarifaria para las actividades de distribución y comercialización del actual mercado de Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P. o las empresas derivadas de Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P que se constituyan en el marco del proceso de toma de posesión de esta sociedad para las regiones en las que se preste el servicio público” (énfasis añadido). Esto, con el fin de asegurar la prestación eficiente y sostenible del servicio público domiciliario de energía eléctrica en la Costa Caribe, teniendo en cuenta el estado de Electricaribe S.A. E.S.P. al momento de su intervención. 57. Con el fin de establecer el alcance de la autorización, es preciso mencionar que el mercado colombiano de energía eléctrica se estructura en torno a cuatro (4) actividades esenciales, orientadas a garantizar su suministro. Por tratarse de servicios de interés general, la Constitución les impone un régimen de regulación especial, conforme con lo dispuesto, entre otros, en los artículos 365 y 370 del Texto Superior. 58. Las Leyes 142 y 143 de 1994[49], junto con sus normas reglamentarias, desarrollan este mandato y definen las actividades que conforman la prestación del servicio público de energía eléctrica: (i) generación, (ii) transmisión-interconexión, (iii) comercialización y (iv) distribución. Esta última se identifica como el servicio público domiciliario de energía eléctrica, mientras que las demás se consideran actividades complementarias que, en conjunto, hacen posible el acceso efectivo y continuo al servicio[50]. Respecto de dichas actividades, el valor del costo unitario de la prestación del servicio público de energía está compuesto por la sumatoria de los costos de cada una de las actividades que lo componen: (i) generación (39%), (ii) transmisión (6%), (iii) distribución (27%), (iv) comercialización (14%); (v) pérdidas (8%) y (vi) restricciones (5%)[51]. 59. La actividad de generación consiste en “la producción de energía eléctrica mediante planta conectada al sistema interconectado nacional (SIN)”[52] a cargo del generador, que es “la persona natural o jurídica que produce energía eléctrica para ser comercializada”. Por ello, el parágrafo del artículo 7 de la Ley 143 de 1994 autoriza expresamente a los agentes que desarrollan la actividad de generación para ejercer, además, la comercialización de energía eléctrica, en los términos que establezca la regulación. 60. Todo generador puede conectarse a las redes de interconexión a través de dos modalidades. La primera, denominada modalidad libre, “por la cual la empresa generadora no está obligada a suministrar una cantidad fija de energía, sometiéndose, en consecuencia, a la demanda del mercado, pero operando en un sistema de precios y tarifas determinado por el libre juego del mercado”[53]. La segunda, conocida como modalidad regulada, “por la cual la firma generadora se compromete con una empresa comercializadora de energía o un usuario no regulado a suministrar cantidades fijas de energía eléctrica durante un determinado período y en un horario prestablecido. Para ello es indispensable suscribir contratos de compra garantizada de energía”[54]. 61. Por su parte, la actividad de transmisión-interconexión tiene por objeto “el transporte de energía eléctrica en alta tensión y transformación de tensión vinculada, desde el punto de entrega de dicha energía por el generador, hasta el punto de recepción por la distribuidora o el usuario final”[55]. 62. La comercialización, a su turno, es una actividad de intermediación que consiste “en la compra de energía eléctrica y su venta a los usuarios finales, regulados o no regulados”[56]. A partir de la Ley 143 de 1994[57] se entiende que “la actividad de comercialización sólo puede ser desarrollada por aquellos agentes económicos que realicen algunas de las actividades de generación o distribución y por los agentes independientes que cumplan las disposiciones que expida la CREG”[58]. 63. Por último, la actividad de distribución se concreta en “el transporte de energía a través de las redes de distribución, hasta la entrega al usuario final para su consumo”[59]. 64. En el caso concreto, la disposición demandada solo autoriza la intervención del Estado en las actividades de comercialización y distribución del mercado regulado, mediante una normativa transitoria especial. E. La reserva de ley en asuntos de servicios públicos domiciliarios 65. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, la reserva de ley “es una institución constitucional que exige que los elementos esenciales del régimen jurídico de ciertas materias deben estar contenidos en una fuente normativa específica: la Ley”[60]. Con ello, el Constituyente previó “una institución que impone un límite tanto al poder legislativo como al ejecutivo. A aquél, impidiendo que delegue sus potestades en otro órgano, y a éste, evitando que se pronuncie sobre materias que, como se dijo, deben ser materia de ley”[61]. En efecto, la regulación se debe realizar dentro de los límites de la potestad reglamentaria en cabeza del ejecutivo, de suerte que no puede trasladarse al reglamento la regulación integral de una materia que tenga reserva de ley en aquellos casos en que existe un margen más amplio de configuración, así como tampoco se puede autorizar a la autoridad administrativa para alterar o modificar el contenido y espíritu de la ley. 66. La reserva de ley implica, entonces, que los elementos esenciales del régimen jurídico de una determinada materia consten en una norma que tenga fuerza legal[62], lo que no conlleva a concluir que la totalidad del régimen jurídico deba ser regulado por esa vía[63], pues la exigencia de esta técnica no excluye la posibilidad de que la ley contenga remisiones a normas reglamentarias a efectos de permitir su cumplida ejecución, de tal manera que el reglamento pueda desarrollar y precisar lo que ya ha sido contemplado de manera expresa en la ley[64]. Por ende, a pesar de la importancia que pueda tener la reserva, al prescribirse su observancia en asuntos especialmente protegidos por la Constitución (como puede ocurrir en materia de servicios públicos domiciliarios[65], monopolios estatales[66], o autorización para el ejercicio de la actividad financiera[67]), por regla general, la misma no tiene un contenido absoluto sino relativo[68], pues depende del alcance del mandato constitucional que la imponga (que puede exigir una mayor precisión legal en algunos asuntos respecto de otros)[69], como de la determinación que se haga por el propio legislador, en aquellos eventos en que el margen de configuración es más amplio. 67. Al respecto, la Corte ha resaltado que la intervención legal depende de “[i] la propia norma que establece la reserva, dado que la Constitución le impone al legislador la obligación de regular ciertas materias con un grado de detalle diferenciado y específico; y (ii) [de] la naturaleza misma de las materias objeto de regulación, puesto que no todas las materias asignadas por la Constitución al Congreso son susceptibles de igual grado de desarrollo legislativo”[70]. En esta línea, hay “reservas más o menos estrictas, en relación con la posibilidad de concreción administrativa de los elementos contenidos en la ley”[71]. 68. Por tanto, la jurisprudencia ha sido clara en exigir que la ley debe haber “configurado una regulación básica, a partir de la cual el Gobierno pueda ejercer la función de reglamentar la ley. Si el legislador omite definir ese presupuesto normativo básico, estaría delegando en el Gobierno lo que la Constitución ha querido que no sea materia de reglamento sino de ley, pues el requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria es la existencia previa de un contenido legal por reglamentar”[72]. 69. En materia de servicios públicos domiciliarios, el artículo 150.23 de la Constitución dispone que corresponde al Congreso hacer las leyes que regirán su prestación. Este mandato guarda armonía con el artículo 365 del Texto Superior, en el que se dispone que los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, y que el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia sobre ellos. Aunado a lo anterior, en términos del artículo 367 constitucional, las leyes de servicios públicos domiciliarios deberán desarrollar el siguiente contenido: “las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos” (subrayado fuera de texto). Por lo demás, y en relación con lo expuesto, la Constitución también prevé que “[l]a Ley determinará las entidades competentes para fijar las tarifas”[73] (subrayado fuera de texto). 70. Así, las leyes en las que se fije el régimen de los servicios públicos domiciliarios deben, como mínimo, definir “aquellos elementos básicos que[,] por su naturaleza[,] corresponden a una decisión esencialmente política, es decir, que guardan estrecha relación con la configuración y delimitación del derecho prestacional y, agrega la Corte en esta ocasión, de las actividades que la Constitución o las leyes prevén para garantizarlo. Se trata de preservar el origen deliberativo, pluralista y participativo del régimen de los servicios públicos, habida cuenta de la trascendencia para la vida cotidiana de los habitantes del territorio nacional”[74]. 71. Según la Corte, dichos elementos básicos son: “(i) competencia, (ii) responsabilidades relativas a su prestación, (iii) c...