Sentencia C-353A de 2021

C-353A-21 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vulneración por inexistencia de conexidad entre norma acusada y el objetivo de la ley Las normas acusadas no guardan conexidad con el objetivo de la ley pues; (i) la ley tiene como objetivo principal la regulación de un tipo de municipio denominado “ciudades capitales”, y en esa medida, la modificación de la regulación de los distritos, escapa a su finalidad principal; (ii) la ley busca profundizar la descentralización administrativa, pero las disposiciones acusadas tienen una finalidad de reconcentración de competencias, al pasar de los alcaldes locales, a los alcaldes distritales, el manejo de los Fondos de Desarrollo Local; (iii) los artículos censurados son sobre inclusivos, pues el legislador no tenía como objetivo regular un aspecto tan concreto como los fondos de desarrollo local de los distritos, sino la creación de la categoría de municipios “ciudad capital”; y (iv) examinadas las gacetas del trámite parlamentario, se verifica que, las modificaciones introducidas en los artículos acusados no fueron argumentadas por los congresistas, especialm56ente, no se indicaron los motivos por los cuales los artículo 15 y 16 guardan relación con el título y temática general de la Ley 2082 de 2021. Debido a que el cargo por violación a la unidad de materia está llamado a prosperar se declarará la inexequibilidad de las disposiciones demandada. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reiteración de jurisprudencia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Coherencia del debate legislativo PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vulneración constituye un vicio material PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas aplicables CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodología PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleológica, temática o sistemática PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Análisis flexible/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Diversidad de contenidos temáticos con relación de conexidad PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL EN EL CONTEXTO DE UN ESTADO UNITARIO-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL-Contenido y alcance (…) la protección constitucional de la autonomía territorial conlleva al (i) reconocimiento de una libertad de autogestión que se encuentra descrita en el artículo 287 de la Constitución y en las competencias asignadas a las autoridades territoriales y su desconocimiento conlleva la vulneración del núcleo irreductible del principio de autonomía territorial; asimismo, su infracción se causa cuando (ii) se quebranta una regla constitucional que proteja de manera específica la autonomía o cuando se impone a la autonomía una restricción injustificada, es decir, cuando la limitación es desproporcionada; y (iii) la intensidad del examen de proporcionalidad que realiza el juez puede variar en función de la materia objeto de regulación o intervención, del grado de afectación de los derechos de las entidades territoriales o de la existencia de una competencia legislativa expresa para la regulación de la materia DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN DISTINTOS NIVELES TERRITORIALES-Aplicación de principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad CONCEJO MUNICIPAL-Competencia ALCALDE LOCAL-Facultades Los Alcaldes Locales se constituyen como la primera autoridad administrativa de cada localidad. Su elección la realiza el Alcalde, tras recibir una terna que elaboran las respectivas Juntas Administradoras Locales, utilizando el sistema de cociente electoral, previo cumplimiento de los requisitos exigidos y para el mismo periodo que el Alcalde Distrital. Dentro de sus funciones se encuentran las de preservar el espacio público, promover la participación y veeduría ciudadana y comunitaria en el manejo y control de los asuntos públicos, presentar al Concejo Distrital proyectos de acuerdo relacionados con la localidad que no sean de la iniciativa privativa del Alcalde Distrital, participar en la elaboración del plan de desarrollo económico, social y de obras públicas y vigilar la ejecución de los contratos en la localidad, así como formular ante las autoridades competentes las recomendaciones que estimen pertinentes. FONDOS DE DESARROLLO LOCAL-Naturaleza Sentencia C-353A/21 Referencia: Expedientes D-14179, D-14184 y D-14198 (acumulados) Demandas de inconstitucionalidad contra los artículos 15 y 16 de la Ley 2082 de 2021 "Por medio de la cual se crea la categoría municipal de ciudades capitales, se adoptan mecanismos tendientes a fortalecer la descentralización administrativa y se dictan otras disposiciones” Demandantes: Germán Alberto Sánchez Arregocés, Milton José Pereira Blanco, Alejandro Carlos Chacón Camargo y Sebastián Sánchez Gallo Magistrado Sustanciador: ALBERTO ROJAS RÍOS Bogotá, D.C., quince (15) de octubre de dos mil veintiuno (2021) La Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución Política, previo cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Germán Alberto Sánchez Arregocés (D-14179), Milton José Pereira Blanco (D-14184), Alejandro Carlos Chacón Camargo y Sebastián Sánchez Gallo (D-14198) presentaron demandas de inconstitucionalidad contra los artículos 15 y 16 de la Ley 2082 de 2021 "Por medio de la cual se crea la categoría municipal de ciudades capitales, se adoptan mecanismos tendientes a fortalecer la descentralización administrativa y se dictan otras disposiciones” por estimar que vulneran los artículos 1, 150 numeral 7, 158, 169, 287, 316 numeral 6, 318, 322 y 324 de la Constitución Política. 2. Por Auto de siete (07) de abril de dos mil veintiuno (2021) se admitieron las demandas de inconstitucionalidad presentadas por los ciudadanos Germán Alberto Sánchez Arregocés (D-14179), Milton José Pereira Blanco (D-14184), Alejandro Carlos Chacón Camargo y Sebastián Sánchez Gallo (D-14198) contra los artículos 15 y 16 de la Ley 2082 de 2021 "Por medio de la cual se crea la categoría municipal de ciudades capitales, se adoptan mecanismos tendientes a fortalecer la descentralización administrativa y se dictan otras disposiciones” por la presunta violación de los artículos 1, 150 numeral 7, 158, 169, 287, 316 numeral 6, 318, 322 y 324 de la Constitución Política. 3. Se ordenó comunicar el inicio del trámite al Presidente del Congreso de la República, así como invitar al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y al Ministerio del Interior, a la Federación Colombiana de Municipios, a la Federación Nacional de Departamentos, a la Federación Nacional de Ediles de Colombia -FENAEDILCO-, a la Federación Nacional de Juntas Administradoras Locales FENAJAL, a Asocapitales, a las Alcaldías de Bogotá, Medellín, Cartagena y Barranquilla, así como a las universidades Externado de Colombia, del Rosario, EAFIT, Libre de Colombia y Nacional de Colombia para que intervinieran, indicando las razones que, en su criterio, justifican la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma demandada. 4. Luego de los trámites de rigor, la demanda fue fijada en la Secretaría de la Corte para permitir la participación ciudadana. Posteriormente, la señora Procuradora General emitió el concepto de su competencia. II. NORMA OBJETO DE REVISIÓN 5. A continuación, se transcribe y subrayan los segmentos normativos demandados: LEY 2082 DE 2021 (febrero 18) "POR MEDIO DE LA CUAL SE CREA LA CATEGORÍA MUNICIPAL DE CIUDADES CAPITALES, SE ADOPTAN MECANISMOS TENDIENTES A FORTALECER LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES" EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…) ARTÍCULO 15. Modifíquese el artículo 61 de la Ley 1617 de 2013, por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales. El cual quedará así: ARTÍCULO 61. Naturaleza. En cada una de las localidades habrá un Fondo de Desarrollo Local, que tendrá un patrimonio autónomo, personería jurídica, cuyo ordenador del gasto será el alcalde distrital. Con cargo a los Fondos de Desarrollo Local se financiarán la prestación de los servicios, la construcción de las obras de competencia de las Juntas Administradoras Locales, las erogaciones que se generen por asistencia de los ediles a sesiones Plenarias y comisiones permanentes en el periodo de sesiones ordinarias y extraordinarias. PARÁGRAFO. Por cada sesión que concurran los ediles su remuneración será igual a la del alcalde local dividida entre 20, en ningún caso podrán exceder la remuneración del alcalde local. ARTÍCULO 16. Modifíquese el artículo 66 de la Ley 1617 de 2013, por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales. El cual quedará así: ARTÍCULO 66. Representación Legal. El alcalde distrital será el representante legal de los fondos de Desarrollo Local y ordenador de sus gastos, pero podrá delegar respecto de cada fondo la totalidad o parte de dichas funciones en los alcaldes locales. El alcalde distrital expedirá el reglamento de los fondos. La vigilancia fiscal de dichos fondos corresponde a la contraloría distrital. III. LAS DEMANDAS Expediente D-14179 6. El demandante Germán Alberto Sánchez Arregocés presenta un cargo, en el que pide se declare la inexequibilidad de los artículos 15 y 16 de la Ley 2082 de 2021 por vulnerar el principio de unidad de materia, previsto en los artículos 158 y 169 constitucionales. 7. Apunta que el núcleo temático de la Ley 2082 de 2021 es crear una categoría de municipio en el contexto del fortalecimiento de la descentralización administrativa y que así fue presentado en el Proyecto de Ley número 012 del 22 de julio de 2019 y que bajo ese criterio se desarrolló todo el trámite legislativo. Alude a la exposición de motivos del artículo 1 relacionada con el objeto, con énfasis en que la ley se presentó para “llenar vacíos en el diseño institucional, adoptar herramientas efectivas de gobernanza multinivel, provocar definiciones en materia de desarrollo y ordenamiento territorial y otorgar a las ciudades capitales un status jurídico y unas herramientas que les permitan asumir y cumplir su rol en el sistema político y en la dinámica socioeconómica de manera más eficiente”. 8. Sintetiza cada uno de los artículos propuestos en el proyecto de ley con los razonamientos de su presentación con el fin de indicar cuál es el núcleo temático de la ley. Así mismo se remite al informe de ponencia para el primer debate y a las intervenciones allí recogidas, las cuales transcribe y que, en su criterio, dan cuenta que el tema central es la creación de una categoría de municipios, esto es “ciudades capitales”, la descentralización y la relación del gobierno nacional con las ciudades capitales. Y esgrime que el Acta 24 del 5 de noviembre de 2019 el Coordinador Ponente en la sesión ordinaria de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes recabó en que efectivamente eran esos los elementos estructurales del proyecto de ley. 9. A partir de allí sostiene que no es posible hallar una conexidad directa e inmediata con los artículos 15 y 16 de la Ley 2082 de 2021 y su núcleo temático, pues lo que se hizo con tales preceptos fue reformar la Ley 1617 de 2013 relacionada con el “Régimen para los Distritos Especiales”, al punto que solo fueron introducidos en el debate ocurrido el 5 de noviembre de 2019 por el Representante César Augusto Lorduy Maldonado, quien admitió que el único argumento para trasladar la administración de los alcaldes locales sobre los fondos locales, se le hiciera a los alcaldes distritales era que “los Alcaldes Locales no tienen ningún tipo de infraestructura” para manejarlos. 10. Para el impugnante dicha razón es caprichosa e inadmisible y desconoce, infundadamente, el régimen jurídico especial de los Distritos Especiales, que en la referida Ley 1617 de 2013 les reconoce la posibilidad de dividir su territorio en localidades, a quienes les asigna la gestión de su territorio con no menos del 10% de los ingresos corrientes del presupuesto de la administración central del distrito que integran el Fondo de Desarrollo Local de las Localidades y que, antes de la expedición de la Ley 2082 de 2021, le reconocía a los alcaldes locales ser ordenadores del gasto y representantes legales de dichos fondos. 11. Refiere que la Corte Constitucional, en sentencias C-538 de 2005 y C-262 de 2015 ha reconocido que trasladar la administración de recursos a las localidades es una medida que profundiza la descentralización y que por ende las medidas acusadas terminan afectando la gestión del territorio. Discurre que la incoherencia o inconexidad material fue advertida en el trámite legislativo, en la que se resaltó que no correspondía modificar la Ley 1617 por tratarse de una Ley de Distritos específicamente. 12. Sobre este mismo aspecto refiere que ni en el título, ni en los capítulos de la Ley que se demanda parcialmente se advierte coherencia con el núcleo temático, pues los artículos 15 y 16 no contribuyen en materia de desarrollo urbano y territorial, no se enmarcan dentro de una política pública nacional para el desarrollo territorial, no corresponden a reglas de distribución de recursos para compensar las cargas que soportan las ciudades capitales, no coadyuvan a la coordinación de políticas públicas en el nivel nacional y local, ni delega, por el contrario les cercena la posibilidad a los alcaldes locales de manejar recursos. 13. Señala el censor que “en el presente caso las normas demandadas poseen un carácter modificatorio de una de las modalidades establecidas para el régimen de las entidades territoriales, esto es, el régimen especial propio” y que esto afecta la organización y funcionamiento de los distritos especiales, particularmente una competencia esencial cuál es el ejercicio de la representación legal de los fondos de desarrollo local. Y esa suma de razones a su juicio fundamentan el cargo por violación de unidad de materia que en su criterio implica que deba declararse la inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas. Expediente 14184 14. Miltón José Pereira Blanco demanda la inconstitucionalidad de los artículos 15 y 16 de la Ley 2082 de 2021, por un cargo de desconocimiento de los artículos 150 numeral 7, 287 y 313 numeral 6. Aduce que la disposición impugnada contraviene las competencias normativas de los Concejos Municipales y Distritales y la autonomía de las entidades territoriales dado que i) existe falta de competencia del Congreso para determinar la estructura de la administración municipal pues esta corresponde a los concejos municipales y ii) las disposiciones demandadas afectan la autonomía territorial al privar a las autoridades locales de la facultad de direccionar y regular asuntos propios de su competencia. 15. Explica que la Ley 2082 de 2021 es de naturaleza orgánica, que aun cuando hace parte del bloque de constitucionalidad pueden ser objeto de control, como lo ha hecho la Corte Constitucional en sentencias C-093 de 2002 y C-489 de 2012 y continúa con que el legislador solo tiene la competencia para establecer la estructura de la administración nacional, no así para determinar la estructura de la administración distrital, ya que esto corresponde a las corporaciones administrativas territoriales de elección popular, de acuerdo con lo señalado en los artículos 287, 300 numeral 7° y 313 numeral 6 de la Constitución Política. 16. Asegura que “el legislador al crear una entidad con personería jurídica, patrimonio propio, representante legal y ordenador del gasto en las estructuras de las administraciones municipales o distritales, desborda las competencias constitucionales otorgadas por el artículo 150 numeral 7” y que de esa manera vacía la competencia de los concejos municipales (artículo 313 numeral 6 CP) y justo por ello no se encontraba habilitado para “crear fondos con personería jurídica, patrimonio propio, representación legal y ordenador del gasto en la estructura de la administración territorial” y que al hacerlo se quebrantaron las competencias conferidas por el constituyente a las corporaciones públicas de elección popular. 17. Recaba en que únicamente los concejos municipales pueden crear y organizar las localidades y asignarles competencias y funciones administrativas, como una expresión de la descentralización territorial, que esto lo ha reconocido la Corte Constitucional entre otras en sentencia C-152 de 1995 de la que transcribe apartes, y sigue con que los artículos demandados determinan parte de la estructura de la administración municipal al crear los Fondos de Desarrollo con el carácter de personas jurídicas del orden distrital, invadiendo competencias de los concejos y aunado a ello desarticulan la estructura de los municipios, vaciando las competencias territoriales, y que existen múltiples decisiones constitucionales que dan prevalencia al principio de autonomía territorial, según dan cuenta las sentencias C-1051 de 2001, C-579 de 2001, C-105 de 2013 y la C-149 de 2010. 18. Esgrime que “la jurisprudencia constitucional ha remarcado que el principio de autonomía tiene unos contenidos mínimos que comportan para los entes territoriales la facultad de gestionar sus asuntos propios” y que por ello existe el principio de inviolabilidad de dichas competencias y asevera que “ las disposiciones demandadas generaron pérdida de control y dirección de los procesos decisorios relacionados con las competencias constitucionales y legales de las entidades territoriales, repercutiendo en el objeto institucional del concejo municipal, pues, determinar la estructura de la administración municipal hace parte de ese núcleo esencial, en tanto crear fondos con personería jurídica implica per se, determinar la estructura de la administración municipal. En el caso concreto no existe concurrencia de competencias, pero el desbordamiento del legislador afectó el núcleo básico de la función de que trata el articulo 313 numeral 6, pues invadió la órbita de competencias de los concejos, configurándose con ello el llamado vaciamiento de la competencia”. 19. Escribe que los distritos son entidades territoriales, y que según el artículo 286 superior, gozan de autonomía. Así mismo que el Consejo de Estado ha señalado que el núcleo esencial de la autonomía se nutre por los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses, y que esto es indisponible por parte del legislador. Que así lo ha reconocido la Corte Constitucional entre otros en sentencia C-010 de 2013 de la que transcribe apartes y a partir de la cual concluye que “el núcleo esencial de la autonomía territorial está conformado por aquel reducto mínimo, indisponible por parte del legislador, que consiste en la facultad de las entidades territoriales de gestionar sus propios intereses, el cual se delimita mediante las potestades previstas en el artículo 287 de la Constitución Política; esto es: (i) gobernarse por sus propias autoridades; (ii) ejercer las competencias que les corresponden; (iii) establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y (iv) administrar sus recursos y participar de las rentas nacionales”. 20. Así mismo resaltó que ya el Consejo de Estado, mediante sentencia de Sala Plena de 6 de junio de 2018 definió que la competencia para la creación y la regulación de los Fondos de Desarrollo Local es un asunto del Concejo del Distrito Capital y culmina con que las decisiones judiciales son enfáticas en que el Congreso de la República carece de competencia para crear fondos de desarrollo local con personería jurídica, como lo hizo con la Ley 2082 de 2021 y por ende deben declararse inconstitucionales. Expediente D-14198[1] 21. Alejandro Carlos Chacón Camargo y Sebastián Sánchez Gallo demandan las expresiones “cuyo ordenador del gasto será el alcalde distrital(...)” y “el alcalde distrital será el representante legal de los fondos de Desarrollo Local y ordenador de sus gastos (...)” de los artículos 15 y 16 de la Ley Orgánica 2082 de 2021 por vulnerar los artículos 1, 287, 318, 322 y 324 de la Constitución Política de 1991. 22. En un acápite de introducción aseguran que la Constitución Política de 1991 estableció un régimen territorial basado en la descentralización y autonomía de las entidades territoriales, entregándole al Congreso la facultad de crear departamentos y establecer categorías de municipios, como en efecto lo hizo con la Ley 2082 de 2021, la cual crea una categoría denominada “ciudades capitales” con la finalidad de fortalecer la descentralización administrativa. 23. Fundado en ello presentan un único cargo de inconstitucionalidad, en el que indican que los apartes impugnados afectan el principio de autonomía territorial. Tras realizar un análisis jurisprudencial de cómo la Corte Constitucional ha entendido dicho principio, específicamente derivando las reglas de las sentencias C-478/92, C-535/96, C-579/01, C-532/05, C-891/12, C-624/13, C-346/17, SU-095/18, C-189/19, C-119/20 advierten que allí se analiza “la autonomía territorial comparando con las atribuciones que la Constitución y la Ley ha entregado a los territorios frente al Estado Central. Esto no impide asegurar que se puede predicar la misma situación de las autoridades locales frente a otras de mayor rango. Los derechos que surgen de la autonomía territorial también son aplicables a las autoridades locales frente a los asuntos de su competencia y como se explicará más adelante, las normas demandadas impiden que estas autoridades administren de forma libre y autónoma sus recursos-cuyo límite es la Constitución y la ley- al establecer que los alcaldes distritales son los representantes legales y ordenadores del gasto de los presupuestos de las juntas administradoras locales”. 24. Indican en un apartado sobre autonomía territorial como derecho de gobernarse por autoridades propias, que el artículo 318 superior establece la creación y función de las Juntas Administradoras Locales, que son elegidas popularmente y que tienen como funciones, entre otras, las de participar en la elaboración de los planes y programas municipales de desarrollo económico y social y de obras públicas, vigilar y controlar la prestación de los servicios municipales en su comuna o corregimiento y las inversiones que se realicen con recursos públicos y distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal. 25. Destacan que el artículo 322 constitucional es inequívoco en que a las autoridades locales le corresponde la gestión de los asuntos propios de su territorio y el 324 que las juntas administradoras locales son las encargadas de distribuir y apropiar las partidas globales que en el presupuesto anual del Distrito se asignen a las localidades teniendo en cuenta las necesidades insatisfechas de la población y que aquellas además eligen a los alcaldes locales de ternas enviadas por el Alcalde Distrital (artículos 322 y 323 CP). 26. Entienden que los alcaldes locales y las juntas administradoras locales tienen relevancia constitucional, y se les asignó un grado de autonomía, de allí que no era posible constitucionalmente que se variara como lo hicieron las normas demandadas “ya que no pueden gestionar los asuntos propios de sus localidades y la ejecución del presupuesto queda al arbitrio del Alcalde Distrital”. 27. Sobre las Juntas Administradoras Locales, traen a consideración el artículo 131 de la Ley 136 de 1994 que en su criterio da cuenta de que son las llamadas a gestionar todos los asuntos locales que surjan en el marco de sus competencias y territorios, de allí que al dejarse en cabeza de los Alcaldes Locales la representación legal y la ordenación del gasto del presupuesto, se anula la autonomía de las Juntas Administradoras Locales quienes deberán siempre estar autorizadas por el Alcalde Distrital. 28. Así mismo apuntan que los alcaldes locales no son elegidos popularmente, pero si gozan de un grado de soberanía popular dado la incidencia que en su elección tienen las Juntas Administradoras Locales. De allí que cuestionan que “si la representación legal y ordenación del gasto de los Fondos de Desarrollo local quedan en cabeza del Alcalde Distrital se dificulta, hasta ser inconstitucional que las autoridades locales como son las JAL y alcaldes locales puedan: (i) contribuir al mejoramiento de las condiciones y calidad de vida en sus territorios; (ii) cumplir su finalidad de dirigir, manejar, prestar los servicios públicos a los que haya lugar; (iii) construir obras de interés y; (iv) ejercer las funciones que les corresponden”. 29. Bajo el título de “el trámite para aprobar el presupuesto de los fondos de desarrollo social” explican los procedimientos de aprobación del presupuesto que se utilizan en Bogotá, Barranquilla y Cartagena, para comprobar que tanto los alcaldes locales como las JAL tienen una participación en la creación, aprobación y ejecución del presupuesto de los Fondos de Desarrollo Local. 30. Sostienen que los artículos 15 y 16 de la Ley 2082 de 2021 vulneran los artículos 1, 287, 318, 322 y 324 porque “i) Si la representación legal de los Fondos de Desarrollo local quedan en cabeza del Alcalde Distrital, los alcaldes locales pierden participación y autonomía en la elaboración del presupuesto dado que estos fondos deben enviar a la Secretaría de Hacienda Distrital la proyección de Ingresos Corrientes y Recursos de Capital para su validación, esto quiere decir, que dicha tarea la realizará el Alcalde Distrital, imponiendo desde un inicio sus políticas y decisiones a las autoridades locales. Estas autoridades tendrían que aceptar un presupuesto que impone el alcalde distrital sin tener en cuenta no solo las necesidades de los territorios locales, sino hasta el punto de controlar los rubros para el funcionamiento de las JAL”. 31. Y finalmente que “(ii) Si la ordenación del gasto del presupuesto que compone el Fondo de Desarrollo Local queda en cabeza del Alcalde Distrital, es claro que las autoridades locales pierden total autonomía para ejecutar el presupuesto que por la división territorial dispuesta por la Constitución les compete. Si el alcalde va a controlar el gasto de dichos rubros sería incongruente la existencia de diferentes autoridades locales que puedan gobernarse autónomamente. La finalidad o intención del constituyente de permitir la existencia de autoridades locales que se encarguen de resolver los problemas que existen en sus localidades se desconoce y se vulnera con las disposiciones legales demandadas”. De allí que al permitirse al Alcalde Distrital ser el ordenador del gasto queda en control de los rubros de funcionamiento de las Juntas Administradoras Locales que son elegidas popularmente, eliminando el control de la gestión de las autoridades locales y aun cuando el Alcalde Distrital puede delegar, esto no lo exime de poder reasumir las funciones en cualquier momento. IV. INTERVENCIONES 32. La mayoría de las intervenciones piden la inexequibilidad de los artículos 15 y 16 de la Ley 2082 de 2021, por considerar que existe vulneración de los principios de unidad de materia y de autonomía territorial. De un lado al sostener que una ley que está dirigida a crear una categoría de municipal de ciudad capital y fortalecer la descentralización administrativa no podía introducir unos artículos que contravienen su objeto, y de otro que, al hacerlo, se debilita la capacidad de los municipios de determinar de qué manera las Juntas Administradoras Locales (artículo 324 superior) y los Alcaldes Locales hacen gestión de sus recursos, lo que erosiona su autonomía. 33. Los dos restantes intervinientes consideran que las disposiciones impugnadas sí se ajustan a la Constitución pues las Juntas Administradoras Locales no son una entidad territorial, al no estar reconocidas como tales en el artículo 287 superior, de manera que el Congreso podía definir sobre el manejo de los recursos del Fondo de Desarrollo Local, aunado a que no se quebrantó el principio de unidad de materia, pues los preceptos si concretan uno de sus ejes temáticos cual es el del fortalecimiento de los mecanismos de descentralización. También uno de ellos pide que se declare inepta la demanda con referencia D-14184 por carecer de certeza, pues lo que cuestiona es la existencia de los Fondos de Desarrollo Locales, que están previstos en otra normativa y no es lo que desarrollan los artículos 15 y 16 de la Ley 2082 de 2021. 34. Por último, uno de los escritos, se limitó a allegar documentos jurídicos relacionados con la declaratoria de inconstitucionalidad de las disposiciones que decretaron los Fondos de Desarrollo Local del Distrito de Bogotá por vulnerar el principio de autonomía territorial. En el orden que se indica a continuación se realizará su síntesis: Interviniente Concepto Federación Colombiana de Municipios Inexequible Ediles de Cartagena Inexequible Federación Nacional de Ediles de Colombia Inexequible Universidad del Rosario Inexequible Camilo Cuellar Conde/Jonatan Gómez Fajardo Inexequible Harold Sua Montaña Inexequible/Inhibición Asocapitales Exequible Distrito de Cartagena Exequible Alcaldía de Bogotá Sin petición 1. FEDERACIÓN COLOMBIANA DE MUNICIPIOS 35. El Director Ejecutivo, Gilberto Toro Giraldo, pidió declarar la inexequibilidad de los artículos 15 y 16 de la Ley 2082 de 2021. Asegura que se viola el principio de unidad de materia, dado que los propósitos de la ley eran los de creación de la categoría municipal de ciudad capital, así como la profundización de la descentralización, pero que las disposiciones demandadas tienen una finalidad distinta. Así mismo que se quebranta el principio de autonomía territorial pues las normas suponen una regresión de la descentralización, al disponer que el Alcalde Distrital es el representante legal del Fondo de Desarrollo Local y que cuenta con la ordenación del gasto, en detrimento de las autoridades locales. 36. Apunta que las razones para despojar a los alcaldes locales de la ordenación del gasto fueron precarias, al punto que la iniciativa se fundó en la Nueva Granada y en la consigna “centralismo en la actualidad, pero federalismo en el futuro”, que se tradujo en eliminar la posibilidad de que las localidades eleven su capacidad de gestión y atiendan con eficiencia los servicios locales. 37. Cuestiona que la medida encargue a ciudades capitales de la administración de las micro responsabilidades locales, lo que las hace más ineficientes y además desbordan sus capacidades y posibilidades. 38. Asegura que las disposiciones demandadas también vulneran el artículo 318 de la Constitución, el cual le asigna a las Juntas Administradoras Locales la potestad de distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal, así como el artículo 322 superior que le otorga las competencias de su territorio a las localidades, de allí que es evidente la inconstitucionalidad de dichas medidas “pues a la vista queda que hacer que el Alcalde Distrital sea el ordenador del gasto local es enrevesar ese sistemas de reparto de competencias, en la medida en que si la Junta Administradora Local es la llamada a distribuir las partidas presupuestales la simetría obliga a que sea el Alcalde Local quien tenga a cargo la ejecución de las partidas así distribuidas”. 2. EDILES DE CARTAGENA 39. Giselle Isamar Hernández Vargas, María Bernarda Sayas Ruz, Gabriel Alberto Medrano Romero, José Miguel Romero Pérez, Damián Hernández Anillo, Carlos Andrés Tuñón, Yadira Mercado Bolaño, Marcel Enrique Pareja Velásquez y Alberto Enrique Bernal Novoa, en su condición de Ediles de las localidades del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias coadyuvan a la demanda, es decir piden la inexequibilidad de las normas demandadas. 40. Señalan que los dos artículos demandados implican una evidente la regresión del principio de autonomía territorial, al debilitar el papel de las Juntas Administradoras Locales, las cuales representan directamente al territorio, es decir que se anula su participación y capacidad de decisión, lo que contraría el preámbulo de la Constitución. 41. Así mismo consideran que los artículos 15 y 16 de la Ley 2082 de 2021 vulneran el artículo 1 superior, al contrariar el principio de autonomía territorial, afectando el diseño democrático, participativo y pluralista del ordenamiento jurídico al ser facultativo y no obligatorio, que el alcalde les asigne el presupuesto para que se distribuya en el territorio, erosionando el papel de las Juntas Administradoras Locales, y similares argumentos utilizan para decir que también se vulnera el artículo 2 superior. 42. Esgrimen que también se viola el principio de unidad de materia pues la Ley 2082 de 2021 tuvo por finalidad la creación de la categoría municipal de ciudades capitales, así como la adopción de mecanismos para fortalecer la descentralización administrativa, sin embargo, hizo lo contrario. Acuden a algunos apartados de la sentencia C-047 de 2018 para significar que las reglas de conexidad sistémica se incumplieron pues “antes de procurar por una verdadera descentralización, terminan más bien haciendo lo contrario, es decir materializan la centralización de los recursos del fondo de desarrollo local en los alcaldes distritales. Los cuales eran potestativos de los alcaldes locales por mandato de la Ley 1617 de 2013”. 43. Acuden a las sentencias C-727 de 2000 y C-624 de 2013 en las que se explica el concepto de descentralización y de autonomía de las entidades territoriales y con fundamento en esta última aduce que si las alcaldías locales, por mandato de los artículos 15 y 16 de la Ley 2082 de 2021 no pueden ordenar el gasto de los fondos de desarrollo local, es claro que pierden su autonomía al no poder administrar sus recursos. 44. Señalan que el bloque de constitucionalidad fue desconocido. Copian en extenso un aparte de la sentencia C-067 de 2003, para luego decir que se quebrante el preámbulo de la Constitución, pues el marco de descentralización, por el cual las Juntas Administradoras Locales tenían algún grado de autonomía fue desconocido, dado que ahora dependen de los Alcaldes, como ordenadores de los gastos, sin advertir que con ello se vulnera y destruye su autonomía y se les anula su participación y capacidad de decisión frente a los problemas que aquejan a las comunidades que representan. 45. Argumentan que la autonomía territorial es un elemento definitorio del Estado Social de Derecho, que busca darle desarrollo humano y económico a las entidades territoriales, por ello estiman inadmisible las normas demandadas que, en su criterio les sustrae su incidencia en el presupuesto, haciéndola optativa por parte del Alcalde Distrital impidiendo el mejoramiento y la resolución de las necesidades sociales de sus entornos comunitarios. 46. Arguyen que es indispensable que esta corporación los dote de “herramientas constitucionales, que nuestra autonomía no solo es necesaria para mejorar la existencia del Estado, cada vez más precaria en las comunidades, sino que es una forma para que, por medio de estos principios, se cumpla el papel del derecho, cual es mejorar las condiciones de vida y propiciar una convivencia pacífica en los seres humanos”. 47. Recaban en que los artículos 15 y 16 demandados son contrarios al querer del constituyente y además que violan el principio de unidad de materia, pues de su objetivo, cual era crear la categoría municipal de ciudades capitales y fortalecer la descentralización administrativa, el legislador hizo todo lo contrario. 48. Acuden al contenido de la sentencia C-047 de 2018 que desarrolló el principio de unidad de materia y aseguran que en este asunto, lejos de concretarse la descentralización, que era uno de los objetivos de la ley, termina centralizando las funciones en cabeza del Alcalde Distrital, impidiéndole a los entes locales contar con el derecho a administrar sus recursos, de ahí que deba declararse inconstitucional la medida. 3. FENAEDILCO 49. La entidad solicita la inexequibilidad de los artículos 15 y 16 de la Ley 2082 de 2021 al considerar que se viola el principio de autonomía territorial pues se debilita el papel que cumplen las juntas administradoras locales y por ende la democracia participativa “puesto que supeditar nuestra autonomía en los territorios al representante del ente territorial, en cuanto a que el sea el representante legal del Fondo Local y el ordenador del gasto, es reducirnos a servidores públicos subordinados al imperio de las decisiones del representante del ente territorial, desapareciéndonos como actores principales en nuestro territorio”. 50. Explican que las normas demandadas contravienen los mandatos superiores de democracia y de participación con autonomía en los territorios y en esa medida deben ser apartados del ordenamiento o “que se condicione la exequibilidad de dichas disposiciones jurídicas en el sentido de establecer que, para efectos de la ordenación del gasto, en lo que respecta a la ordenación del gasto”. 4. UNIVERSIDAD DEL ROSARIO 51. A través de su Decano y de una profesora asociada de carrera, la Universidad pide la inexequibilidad de los artículos 15 y 16 de la Ley 2082 de 2021 por vulnerar el principio de autonomía territorial, máxime cuando el legislador ordinario carece de competencia para establecer la estructura de la administración municipal y distrital, dado que aquella corresponde a los Concejos Municipales. 52. Inician con una referencia doctrinal e histórica sobre el principio de autonomía territorial, para luego explicar que en el artículo 1 y el 287 de la Constitución Política se estableció como un principio general de organización que, en lo relacionado con los municipios les permite desarrollar medidas para lograr el bienestar general y atender las necesidades de la población. 53. A partir de distintas decisiones de esta Corte, aducen que el Estado Central tiene límites y por ello la autonomía de las entidades territoriales implica, bajo el contenido del artículo 287 superior, (i) la capacidad de gobernarse por autoridades propias; (ii) la potestad de ejercer las competencias que les correspondan; (iii) la facultad de administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y (iv) el derecho a participar en las rentas nacionales. Así mismo que el Estado no puede hacer un uso indiscriminado de sus atribuciones para despojar la autonomía de dichas entidades. 54. Discurren en que en el Título XI de la Constitución se señaló que la esfera municipal se constituye en el ámbito por excelencia de ejecución administrativa y como principal responsable de la prestación de los servicios públicos, y en ese sentido la Corte desarrolló una garantía constitucional de la autonomía territorial, y tras citar las sentencias C-123 de 2014, C-035 de 2016, C-273 de 2016, T-445 de 2016 y el Auto 053 de 2017 sostienen que, según el precedente “los municipios son competentes para participar y decidir sobre asuntos como el ordenamiento del territorio, la reglamentación de los usos del suelo y la protección del patrimonio ecológico, de acuerdo con su garantía constitucional e institucional. Y pueden participar en los asuntos que le atañen e involucran la relación de los habitantes con su territorio para la defensa de sus intereses, diversos al interés nacional-central”. 55. Manifiestan que el quebrantamiento del principio de autonomía territorial se originó en que los artículos demandados privaron a las autoridades locales de la facultad de regular sus propios asuntos, y vació la competencia de los Concejos Municipales para determinar a cabo la estructura de los municipios lo que genera pérdida de control y dirección de los procesos decisorios relacionados con las competencias constitucionales y legales de las entidades territoriales. 56. Alegan que el Congreso de la República no puede crear Fondos de Desarrollo Local con personería jurídica y, al hacerlo determinó la estructura de la administración municipal y actuó sin competencia, y siguen con que .”de esta forma se viola el artículo 150.7 de la CP y el artículo 313.6 CP los cuales establecen la competencia de determinar la estructura de Estado del nivel nacional en cabeza del Legislador, y la atribución en los Consejos de la competencia para determinar la estructura de la administración municipal”. 5. CAMILO CUELLAR Y JONATHAN GÓMEZ 57. Los ciudadanos solicitan la inexequibilidad de los artículos 15 y 16 de la Ley 2082 de 2021. Argumentan que se viola el principio de autonomía territorial. Luego de traer a colación el contenido y alcance de dicho principio y sus implicaciones en la jurisprudencia constitucional, indican que su núcleo tiene dos connotaciones, esto es que (i) a los municipios les corresponde el ejercicio de funciones y competencias, así como contar con un gobierno y autoridades propias dentro del territorio y (ii) es indisponible la realización de modificaciones por parte del legislador sobre las competencias y funciones de las entidades territoriales, así como sus derechos y atribuciones consagradas en el artículo 287 superior. 58. Reproducen un aparte de la sentencia C-931 de 2006 para significar que la configuración normativa del Congreso tiene límites al modificar sustancialmente el núcleo esencial de las entidades territoriales “(Municipios, Departamentos, Distritos), como son su derecho a autogobernarse y a tener una autonomía administrativa, las cuales le permitan modificar y determinar la estructura de su respectiva administración, como sus dependencias. Todo bajo el axioma elemental que las entidades territoriales gozan de autonomía e independencia para la gestión de sus intereses con los límites que establezca la Ley y la Constitución”. 59. Así mismo expresan que el artículo 313 superior indica las competencias de los Concejos Municipales y Distritales para reglamentar sus funciones, la eficiente prestación de servicios, la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias entre otras potestades y que si bien es cierto es en relación de los municipios que se predica la autonomía territorial, lo cierto es que las normas demandadas desconocen el diseño de la administración territorial “ya que al crear un fondo de desarrollo local, ente con personalidad jurídica y patrimonio propio con representación del alcalde distrital establecido por el legislador, se atribuye de potestades ajenas, de esta forma genera como consecuencia una falta de competencia (Art. 150 núm. 6º C.P.), desconociendo los elementos esencial del principio de autonomía, en referencia a la noción del autogobierno y la autonomía administrativa, los cuales atribuyen la facultad de determinar y organizar la estructura administrativa de los municipios y distritos”. 60. Esgrimen que si bien el legislador entrega esas competencias a los Alcaldes Distritales, lo hace alterando las competencias de los entes territoriales para definir sobre la organización administrativa y de presupuesto, competencia que sólo tienen los Consejos Distritales, encargados en la entidad territorial de diseñar, estructurar y realizar los lineamientos de composición de la administración pública local, de allí que la norma se opone a la Constitución. 6. HAROLD SUA MONTAÑA 61. El ciudadano pide que se declare la inexequibilidad de las normas[2] por considerar que se vulneran los artículos 1, 158, 313 N° 6, 318, 322 y 324. Así mismo que se inhiba la Corte en relación con los cargos por violación del artículo 150 N°7 y por el 287 de la Constitución, pues alude a que estos no están debidamente argumentados y que se exhorte al Congreso de la República “a crear leyes a través de las cuales las Alcaldías Locales tengan la infraestructura necesaria para manejar los fondos de desarrollo local”. 62. En relación con el fondo del cargo asevera que, de la sola confrontación de las normas, con el contenido de los artículos 313, 318, 322 y 324 superiores se deduce la incompatibilidad y por tanto son “veraces las afirmaciones de los accionantes al respecto”. 7. DISTRITO DE CARTAGENA 63. Edgar Alfredo Vásquez Paternina, como apoderado especial del Distrito de Cartagena, pide que se declare la exequibilidad de las normas demandadas. 64. Dice que el principio de unidad de materia no se trasgredió pues, aunque las disposiciones demandadas se refieren a distritos capitales y no a municipios, si buscan fortalecer la descentralización administrativa y se cumplió el trámite legal, para ello acude a la reproducción en extenso de las decisiones C-482 de 2012 y C-830 de 2013 y enfatiza en que al Congreso de la República si le está conferida la facultad para adoptar dichas medidas. 8. ASOCAPITALES 65. El Director Jurídico de la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales- ASOCAPITALES- pidió, en relación con la demanda D-14184, declararla inepta, por estimar que carece de certeza pues allí se afirma que la Ley 2082 de 2021 que creó los Fondos de Desarrollo Local es la que contraviene la Constitución, cuando esto lo hizo la Ley 1617 de 2013, específicamente los artículos 61 y 66, de allí que no se cumplan las exigencias de análisis de fondo. 66. Sobre las restantes demandas asegura que la medida impugnada es exequible. De un lado sostiene que no se vulnera el principio de unidad de materia pues existe conexidad temática, pues la Ley 2082 de 2021 tiene por objeto crear la categoría de municipios de ciudades capitales y adoptar mecanismos para el fortalecimiento de la descentralización administrativa, bajo los parámetros del artículo 320 superior. 67. En ese sentido, los artículos 15 y 16 de la Ley 2082, relacionados con la titularidad de la representación legal y la ordenación del gasto de los Fondos de Desarrollo Local no afectan la descentralización, sino la fortalece porque es el Alcalde Distrital quien asegura a la ciudadanía la ejecución eficiente de los recursos de cada localidad. 68. Tampoco se contraviene el principio de autonomía territorial, pues las localidades no son entidades territoriales y por ende no gozan de autonomía territorial, en los términos del artículo 286 superior, sino que se tratan de una división territorial con la que cuentan los distritos para efectos administrativos y así está expreso en los artículos 34 y siguientes de la Ley 1617 de 2013. 69. Para el interviniente las autoridades locales ejercen sus funciones pero a través de la figura de desconcentración, conforme al artículo 209 constitucional, y luego de explicar las diferencias que, en su criterio, existen sobre las figuras de descentralización, desconcentración dice que “no es posible afirmar que los alcaldes locales ejercen sus funciones mediante la descentralización territorial, puesto que las localidades: i) no son entidades territoriales autónomas, sino que hacen parte de la organización administrativa del distrito (artículo 34 Ley 1617 de 2013); ii) no cuentan con personería jurídica; iii) no recaudan recursos propios, sino que los adquieren directamente por las transferencias que les hace el distrito, y iv) no tienen autonomía política o administrativa, porque la administración distrital continúa ejerciendo las funciones de dirección, supervisión y control sobre las actuaciones de los alcaldes locales (artículos 31 y 36 de la Ley 1617 de 2013)”. 70. Apunta que jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido clara en que los alcaldes locales ejercen sus funciones a través de la figura de la desconcentración administrativa; que las localidades no gozan de autonomía territorial y que los alcaldes locales no actúan autónomamente, sino que están sometidos a la dirección y control de la administración distrital y que, por ello, en este caso el legislador, amparado en sus competencias no vulneró el principio de descentralización. 9. ALCALDÍA DE BOGOTÁ 71. La Directora Distrital de Gestión Judicial de la Secretaría Jurídica Distrital interviene para anexar el Acuerdo 740 de 2019, el Decreto 768 de 2019 por medio del cual se reglamenta el Acuerdo 740, y la sentencia del Consejo de Estado[3] que se refiere a la naturaleza de los Fondos de Desarrollo Local y a que esta deriva del principio de autonomía territorial. Así mismo que es a los Concejos Distritales a los que les compete definir la estructura de la Administración Central y Descentralizada y organizar el desarrollo económico y social del distrito, para cumplir con los fines de cada entidad territorial. V. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN 72. La Procuradora General de la Nación se pronunció sobre la constitucionalidad de la ley parcialmente acusada, solicitándole a la Corte declarar inexequibles los artículos 15 y 16 de la Ley 2082 de 2021. 73. Asegura que las disposiciones impugnadas vulneran el principio de autonomía de las entidades territoriales. Tras acudir al contenido de la sentencia C-1051 de 2001, apunta que el artículo 313 N° 6 es inequívoco en que corresponde a los Concejos determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; que el artículo 29 de la Ley Orgánica 1454 de 2011 en torno a la distribución de competencias entre la nación y las entidades territoriales dispone que es una atribución de los distritos especiales “dividir el territorio distrital en localidades, de acuerdo a las características sociales de sus habitantes y atribuir competencias y funciones administrativas”. 74. De manera que, si el legislador ordena aspectos relacionados con fondos de desarrollo, para financiar la prestación de los servicios y la construcción de obras que le atañe a las Juntas Administradoras Locales, está usurpando las competencias de los Concejos Distritales y, por ende, contraviniendo el artículo 287 constitucional. 75. Evidencia que el Congreso de la República desconoció la autonomía de los distritos especiales, al regular los fondos de desarrollo, al anular la competencia para determinar la estructura de la administración, ello en contravía de los citados artículos 313 N° 6 de la Constitución y 29 de la Ley Orgánica 1454 de 2011. 76. Resume esta postura en que el Congreso de la República “desconoció la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales fijada por el Constituyente y el legislador orgánico, quienes dispusieron que la regulación de la estructura interna de los distritos especiales, incluida su división en localidades y la organización funcional de las mismas, es un asunto a cargo de los concejos respectivos. Ello, como una manifestación de su autonomía, la cual se refleja en la potestad normativa secundaria que ostentan dichas corporaciones político-administrativas elegidas popularmente”. 77. Sobre el cargo por violación del principio de unidad de materia, luego de referirse a su contenido, razona en que también se violentó fundada en que la finalidad era la creación de una categoría municipal especial denominada “ciudades capitales” y la adopción de mecanismos para el fortalecimiento de la descentralización administrativa, no así para regular la naturaleza jurídica o la representación legal de los fondos de desarrollo destinados a financiar la prestación de servicios y la construcción de obras de competencia de las juntas administradoras locales en los distritos especiales “lo cual, además de constituir una ordenación específica del régimen de los distritos especiales, no guarda mayor concordancia con la creación de la categoría de ciudades capitales y las medidas de descentralización”. 78. Destaca que la mayoría de las ciudades capitales no son distritos especiales - solo 4 de 32 - y, por otro lado, “la disposición de que los alcaldes distritales sean los ordenadores del gasto y los representantes legales de los referidos fondos en lugar de los alcaldes locales, como estaba previsto en la Ley 1617 de 2013 que se modifica, no parece tener la vocación de contribuir a la descentralización administrativa”. 79. Califica de extraño, desde la técnica legislativa que los artículos 15 y 16 de la Ley 2082 de 2021, modifiquen los artículos 61 y 66 de la Ley 1617 de 2003, esta vez para que dejen de ser los Alcaldes Locales, y lo sean los Alcaldes Distritales, los representantes legales de los fondos de desarrollo local y ordenadores de sus gastos, cuando ello en nada influye en la organización de una nueva categoría municipal de ciudades capitales, ni constituye, insiste, un mecanismo de descentralización. 80. Pese a lo anterior considera que la inexequibilidad debe ser diferida para no originar alteración en la estabilidad financiera y administrativa de las localidades de los distritos especiales y para que sean los Concejos Distritales los que expidan la reglamentación según sus competencias constitucionales y legales. VI. CONSIDERACIONES 1. Competencia 81. La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada contra los artículos 15 y 16 de la Ley 2082 de 2021 "Por medio de la cual se crea la categoría municipal de ciudades capitales, se adoptan mecanismos tendientes a fortalecer la descentralización administrativa y se dictan otras disposiciones” por estimar que vulneran los artículos 1, 150 numeral 7, 158, 169, 287, 316 numeral 6, 318, 322 y 324 de la Constitución Política. 2. Cuestión previa. Examen sobre la aptitud sustantiva de la demanda 82. Corresponde a esta Corte pronunciarse en relación con la aptitud de los cargos presentados. De un lado ASOCAPITALES asegura que la demanda D-14184 carece de certeza y de otro, el ciudadano Harold Sua Montaña sostiene que lo relacionado con la alusión a los artículos 150 N°7 y 287 constitucionales no aparecen debidamente justificados. De manera que, luego de indicar las reglas para definir sobre la aptitud, se procederá a definir sobre el cumplimiento o no de las exigencias legales y jurisprudenciales. 83. El artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991 establece que cuando los ciudadanos acuden a la jurisdicción constitucional mediante acción pública de inconstitucionalidad deben señalar: (i) el objeto demandado, (ii) las normas constitucionales que se reputan quebrantadas, (iii) el concepto de la violación, (iv) el trámite impuesto por la Carta Política para la expedición del acto demandado, así como la forma en que fue quebrantado, y, (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. 84. Los numerales 1 y 3 de la mencionada normatividad disponen que para que se configure un cargo de inconstitucionalidad se requiere el señalamiento de las normas demandadas, así como las razones por las cuales la Constitución se estima infringida. 85. La jurisprudencia de esta Corporación se ha pronunciado de manera reiterada sobre estos presupuestos de procedibilidad en el sentido que, si bien la acción pública de inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y, por ende, en su trámite prevalece la informalidad[4], existen requisitos y contenidos mínimos que se predican de la demanda que son indispensables para que se pueda generar una controversia constitucional. 86. En efecto, la Corte ha interpretado el alcance de las condiciones que debe cumplir la demanda de inconstitucionalidad y ha sistematizado -sin caer en formalismos incompatibles con la naturaleza popular y ciudadana de la acción- que los cargos formulados por el demandante deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes[5]. 87. Al tenor de estas condiciones la demanda debe: (i) ser comprensible (claridad), (ii) recaer sobre el contenido de la disposición acusada y no sobre uno inferido por quien demanda (certeza), (iii) señalar cómo la disposición vulnera la Carta Política, mediante argumentos determinados, concretos y precisos que recaigan sobre la norma en juicio (especificidad), (iv) ofrecer razonamientos de índole constitucional que se refieran al contenido normativo de las disposiciones demandadas (pertinencia), todo lo cual redunda en (v) suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma que se estima contraria a la Carta Política (suficiencia). 88. Así las cosas, para efectos de dilucidar el cumplimiento de los presupuestos jurisprudenciales referenciados, en primer término, la Sala Plena examinará la argumentación presentada por los actores en atención a cada uno de los cargos reprochados por los intervinientes. 2.1 Aptitud sustantiva de la demanda. El cargo presentado en la demanda D-14184 reúne los requisitos para adelantar un juicio de constitucionalidad. 89. En la demanda D-14184 el actor plantea un cargo por violación del principio de autonomía territorial, que funda en los artículos 150 numeral 7, 287 y 313 numeral 6. Su argumentación es clara. Allí refiere que las normas demandadas trasgreden las competencias normativas de los Concejos Municipales y Distritales y, por esa vía la autonomía de las entidades territoriales, dado que el Congreso no puede determinar la estructura de las administraciones municipales y no es posible privar a las autoridades locales de la facultad de regular asuntos de su competencia. 90. Así mismo, contrario a lo afirmado, la demanda no carece de certeza. Efectivamente el recurrente no cuestiona la existencia de los fondos de desarrollo local, sino que reprocha que sea el Congreso de la República el que de alcance a la conformación y manejo de los recursos y a los límites de las Alcaldías Locales y de las Juntas Administradoras Locales, vaciando las competencias de los Concejos. Es decir que la demanda sí recae sobre un contenido propio tanto del artículo 15, como del 16 de la Ley 2082 de 2021 y no sobre proposiciones jurídicas de otras disposiciones como lo afirmó ASOCAPITALES. 91. La demanda cumple con el requisito de especificidad, pues precisa de qué manera los artículos demandados se oponen a la Constitución Política, al sustraer de los Concejos Distritales y Municipales definir los recursos, erosionando el principio de autonomía territorial y la inviolabilidad de dichas competencias, originando la pérdida de control y dirección en los procesos decisorios de las entidades territoriales. 92. Así mismo explica por qué en este caso no existe concurrencia de competencias sino un desbordamiento de la función legislativa en desmedro de los entes territoriales. Por eso no asiste razón al ciudadano Harold Sua Montaña sobre deficiencias en la fundamentación, que debe ser leída en contexto del cargo. 93. También se satisface la exigencia de pertinencia en tanto los argumentos que se incorporan tienen todos naturaleza constitucional, encaminados, como se ha indicado, a sostener cómo se afecta el principio de autonomía territorial, que conforman varias disposiciones superiores que se justifica. Por demás también se satisface la suficiencia, en tanto los planteamientos generan una duda razonable sobre la constitucionalidad de dichas medidas. 94. Como quiera que la demanda D-14184 es apta por el cargo presentado, corresponde continuar con el análisis de fondo de la controversia en el...