Sentencia C-307 de 2020

C-307-20 Sentencia C-307/20 ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Exequibilidad del Decreto Legislativo 637 de 2020 ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Exequibilidad DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de la Corte Constitucional ESTADOS DE EXCEPCION-Concepto DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCION-Criterios y parámetros de control constitucional El control de constitucionalidad que ha efectuado este tribunal sobre el decreto que declara un estado de emergencia económica, social y ecológica o una grave calamidad pública, es riguroso. Para su ejercicio, es necesario considerar la Constitución Política, los tratados internacionales de derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad (art. 93 constitucional) y la Ley 137 de 1994 (estatutaria de los estados de excepción -LEEE-). De la alteración excepcional de las competencias legislativas surge, por consecuencia imperativa, que el control de constitucionalidad de la declaración del estado de excepción y sus decretos de desarrollo tengan carácter 1) jurisdiccional, 2) automático, 3) integral, 4) participativo, 5) definitivo y 6) estricto, sin perjuicio del control político del Congreso de la República. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Elementos que deben verificarse CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales En virtud del artículo 215 de la Constitución y de la Ley 137 de 1994 (Ley Estatutaria de los Estados de Excepción -LEEE), la Corte ha determinado que la declaración del estado de emergencia debe cumplir unos requisitos formales y materiales, (…) CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material (…) la Sala ha señalado que, al realizar el control material de una declaratoria de emergencia económica, social y ecológica por grave calamidad pública, se debe verificar que: 1) se inscriba dentro de su definición, es decir “aquella situación catastrófica que se deriva de causas naturales o técnicas, y que produce una alteración grave e intempestiva de las condiciones sociales, económicas y ecológicas de una región o de todo el país, o, como aquella desgracia o infortunio que afecte intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella y que perturbe o amenace perturbar de manera grave, inminente (…) el orden económico, social o ecológico”. Así mismo, atendiendo dicho concepto, el evento catastrófico 2) no solo debe ser grave, sino también imprevisto; 3) no debe ser ocasionado por una guerra exterior o conmoción interior; y, 4) para su atención las facultades ordinarias deben resultar insuficientes. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA Y SOCIAL-Límites a las atribuciones presidenciales para su declaratoria y desarrollo PRESUPUESTO FACTICO EN DECRETO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Contenido La declaración de un estado de emergencia debe responder a hechos sobrevinientes y extraordinarios, distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que perturben o amenacen el orden económico, social y ecológico o que constituyan grave calamidad pública. PRESUPUESTO FACTICO EN DECRETO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio de realidad de los hechos invocados Consiste en determinar que los hechos, de los que se dice que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, efectivamente hayan existido. Esto es, que se generaron en el mundo de los fenómenos reales, así su acreditación pueda resultar compleja. Se trata de un examen eminentemente objetivo consistente en una verificación positiva de los hechos y de la existencia de la perturbación o amenaza del orden. PRESUPUESTO FACTICO EN DECRETO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio de identidad de los hechos invocados Está dado en constatar que los hechos, que se usan como sustento de la declaratoria del estado de emergencia, efectivamente correspondan a aquellos pertenecientes a esta modalidad de estados de excepción. Se verifica por vía negativa, es decir, que los hechos no correspondan a aquellos que darían lugar a la declaración del estado de guerra exterior o de conmoción interior. Además, en eventos en que resulte complejo determinar la naturaleza de los hechos que generan la declaratoria del estado de excepción, como es el caso de los estados de conmoción interior y de emergencia, dada la estrecha relación que tienen el orden público y el orden económico y social, se debe partir de reconocer al Presidente de la República un margen suficiente de apreciación para evaluar la figura que mejor se ajuste a la situación presentada, atendiendo a que él es el responsable directo del mantenimiento y restablecimiento del orden público. PRESUPUESTO FACTICO EN DECRETO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio de sobreviniencia de los hechos invocados Los hechos deben tener un carácter sobreviniente, lo cual se contrapone a situaciones ordinarias, crónicas o estructurales, de ocurrencia común y previsible en la vida de la sociedad. Además, debe estarse frente a “circunstancias extraordinarias” que hagan imposible el mantenimiento de la normalidad institucional a través de los poderes ordinarios del Estado. Por tal razón, este juicio tiene también un elemento objetivo al suponer verificar si los hechos resultan imprevistos y anormales. PRESUPUESTO VALORATIVO EN DECRETO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Contenido (…) el presupuesto valorativo no refiere al supuesto de hecho que motiva la declaración del estado de emergencia, sino que comprende un juicio de valor sobre el presupuesto fáctico relacionado con la intensidad de la perturbación o amenaza, esto es, sobre sus impactos y consecuencias en la sociedad en términos económicos, sociales y ecológicos o de grave calamidad pública. PRESUPUESTO DE SUFICIENCIA EN DECRETO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Contenido Ello es expresión del principio de subsidiariedad, conforme al cual, para acudir al estado de emergencia, el ejecutivo debe encontrarse ante la imposibilidad o insuperable insuficiencia de los mecanismos e instituciones que le confiere la normatividad para tiempos de normalidad. En esta senda, la Corte ha señalado que a través del tiempo el Estado acumula experiencias para forjar un conjunto de mecanismos que si bien no satisfacen todas las contingencias que pudieran presentarse, sí propenden por garantizar una mayor capacidad de respuesta institucional en situaciones de normalidad, para de esta manera impedir que el país quede a merced de los sucesos y sin posibilidad de canalizar sus efectos. Con ello se busca que la legislación de emergencia sea cada vez más excepcional. DECRETO LEGISLATIVO EN EL MARCO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Prohibiciones (…) durante la declaración de los estados de excepción existen unas prohibiciones generales que deben observarse, como son: 1) la prohibición de suspensión de los derechos humanos y las libertades fundamentales, por lo que las restricciones que procedan sobre algunos de ellos, deben cumplir los requerimientos esenciales previstos en la Carta Política, los tratados internacionales de derechos humanos que integran el bloque de constitucionalidad y la Ley 137 de 1994 -LEEE-; 2) el principio de intangibilidad de ciertos derechos; 3) la prohibición de desmejorar los derechos sociales de los trabajadores; 4) la no interrupción del normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado y la no supresión ni modificación de los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento; 5) los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, legalidad y no discriminación, entre otros. PRORROGAS EN ESTADOS DE EXCEPCION-Sólo en Conmoción Interior DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Hechos del presupuesto fáctico invocados tienen el carácter de sobrevinientes y extraordinarios PRECEDENTE JUDICIAL-Aplicación ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Alcance (…) la necesidad de mantener las medidas sanitarias básicas, con algunos protocolos para reactivar la actividad económica, dada la incertidumbre que existe en torno al virus, a su manejo y propagación, genera afectaciones inusuales y graves en material laboral, económica y social, como se pudo dimensionar en los fundamentos jurídicos anteriores. Ante una situación así, que es en muchos sentidos peor que la que se vislumbraba al momento de declarar la primera emergencia, cuyas proyecciones y cifras resultan verdaderamente excepcionales, incluso comparadas con las más graves crisis anteriores, este tribunal encuentra que las medidas ordinarias son manifiestamente insuficientes para conjurar la situación e impedir la extensión de sus efectos. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Exequibilidad Referencia: Expediente RE-305 Revisión de constitucionalidad del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional” Magistrado Sustanciador: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá, D.C., doce (12) de agosto de dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y conforme a los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES El 7 de mayo de 2020 el Presidente de la República remitió a este tribunal copia auténtica del Decreto 637 de 2020, “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”. Con este decreto también se remitieron los documentos de soporte del mismo[1]. Recibida la antedicha remisión en la secretaría general de este tribunal, el 7 de mayo de 2020, se procedió a su reparto el 11 de mayo de 2020. Por medio de Auto del 14 de mayo de 2020, el magistrado sustanciador dispuso: 1) asumir el conocimiento del Decreto 637 de 2020; 2) decretar la práctica de algunas pruebas, por considerarlo pertinente, conforme a lo previsto en el artículo 63 del Acuerdo 2 de 2015; 3) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República y a todos los ministros que suscribieron el Decreto 637 de 2020; 4) fijar en lista el asunto para la intervención ciudadana; 5) invitar a algunos expertos a que rindan su concepto técnico sobre la constitucionalidad del referido decreto; y 6) dar traslado al Procurador General de la Nación, para que rinda el concepto a su cargo. Por medio de Auto del 18 de mayo de 2020 se resolvió negativamente la solicitud de adición a la providencia del 14 del mismo mes y año, hecha por el ciudadano Herminso Pérez Ortiz. Por medio de Auto del 3 de junio de 2020, en vista de que no se había remitido la documentación correspondiente a las pruebas decretadas, el magistrado sustanciador requirió, nuevamente, dicha remisión. Por medio de Auto del 26 de junio de 2020, luego de haber constatado que ya se había remitido la documentación referida, el magistrado sustanciador dispuso dar cumplimiento a lo previsto en los ordinales cuarto, quinto y sexto del Auto del 14 de mayo de 2020. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de este asunto, procede la Sala a decidir sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 637 de 2020. II. NORMA REVISADA Dada la extensión del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, su texto aparece como el primer anexo de esta sentencia. III. INTERVENCIONES Y CONCEPTO DE LA VISTA FISCAL 3.1. En vista del número y la extensión de las intervenciones recibidas, de ellas se dará cuenta en el segundo anexo de esta sentencia. Enseguida, se detalla de manera esquemática las antedichas intervenciones, en el siguiente cuadro: Interviniente Solicitud Consideraciones relevantes Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[2] Exequible La crisis macroeconómica es un suceso de proporciones imprevisibles para el país, donde el Gobierno pasó de proyectar medidas para 20 días de aislamiento preventivo a un total de 108 días consecutivos, lo cual ha traído efectos adversos, especialmente de carácter económico, que eran imposibles de advertir en la primera emergencia. El segundo estado de emergencia fija las bases para la recuperación de la economía nacional. Al proyectarse un decrecimiento del 17.2% para el segundo semestre de 2020, el más alto en la historia del país, el DL 637 interviene en la economía para corregir sus fallas y los factores que la amenazan, de acuerdo con las disposiciones del artículo 333 constitucional. Superintendencia Nacional de Salud[3] Exequible Las medidas de aislamiento han impactado negativamente en la economía nacional, con efectos imprevisibles en la tasa de desempleo y el comportamiento de los sectores del industria, comercio, turismo y transporte. Además, la necesidad de mayor gasto público para atender los efectos colaterales del coronavirus, se contrasta con la disminución de ingresos de la nación, la pérdida del producto interno bruto y el mayor déficit fiscal a mediano y largo plazo. Federación Nacional de Comerciantes[4] Exequible Se necesitan medidas económicas adicionales para asegurar la supervivencia de las empresas y la mayor retención posible de empleados, debido a que uno de cada tres comerciantes no tiene recursos adicionales para el pago de las nóminas, el 38% del anuncia cierres definitivos y el 69% tendrá que disminuir su personal entre el 25% y 75%. Fundación Consejo Gremial Nacional[5] Exequible La ausencia de una vacuna que prevenga el contagio por coronavirus ocasiona que el aislamiento obligatorio sea la única medida eficaz para evitar su propagación; sin embargo, su duración indefinida crea efectos negativos en la economía y en el mercado laboral, que requieren medidas extraordinarias distintas a las adoptadas en la primera emergencia. Universidad Externado de Colombia[6] Exequible El DL 637 de 2020 presenta hechos que eran imprevisibles al momento de desarrollar legislativamente la primera declaratoria de emergencia por covid-19. Mientras el DL 417 de 2020 atendió las cuestiones sanitarias requeridas para mitigar la pandemia, esta segunda emergencia se encamina a reducir la crisis laboral y reactivar los sectores económicos. Universidad Libre de Bogotá[7] Exequible Los motivos de la segunda declaratoria de emergencia son materialmente distintos a los fundamentos del DL 417 de 2020. En esta oportunidad, atiende a la crisis económica nacional, los impactos en el orden social generados por las medidas de aislamiento preventivo obligatorio y las dificultades de los sectores aeronáutico, de transporte, industria y turismo. Academia Colombiana de Jurisprudencia[8] Exequible El decreto tiene como fundamento fáctico, de un lado, en “Hechos derivados de la persistencia de la pandemia y su mitigación” y, de otro, en “Hechos de naturaleza socioeconómica sobrevinientes a la evolución de la crisis pandémica y su manejo público”. Por lo que su declaratoria corresponde a una percepción objetiva de la intensidad y alcance tanto de la pandemia como de los hechos por ella originados. Herminso Pérez Ortiz[9] Exequible El lapso de 20 días entre el primer y el segundo estado de emergencia es insuficiente para evaluar el impacto de las medidas inicialmente adoptadas, en especial aquellas destinadas a intervenir en la economía nacional. De acuerdo con esto, se justifica la necesidad de actualizarlo, siempre que persistan sus causas, no exista una respuesta eficiente por las vías ordinarias y su prórroga no exceda el término de noventa días al año, dispuesto en el artículo 215 constitucional. María Camila Garcés Martínez, Santiago Michael Roa Rivera y Daniel Eduardo Londoño de Vivero[10] Exequible La Administración Pública requiere medidas de rango legislativo que contribuyan rápidamente a conjurar la crisis económica y social, como ocurre con los programas de familias en acción, jóvenes en acción y las transferencias de ingreso solidario, que son objeto de la segunda declaratoria de emergencia. Además, centra sus esfuerzos en mitigar las afectaciones al aparato productivo nacional y de las entidades territoriales, en lo relacionado con la ejecución de planes de desarrollo departamentales y municipales. Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad[11] Exequible, pero con consideraciones adicionales por parte de la Corte Constitucional El DL 637 de 2020 cumple con los presupuestos materiales para su constitucionalidad, tanto por la cantidad de contagios, su aumento exponencial, los efectos económicos y sociales del aislamiento obligatorio y el impacto en el disfrute de los derechos fundamentales. Sin embargo, el Gobierno requiere una mayor carga argumentativa en lo que se refiere a: (a) las razones por las cuales no puede mitigar la coyuntura a través de las reglas ordinarias de la democracia constitucional; (b) hasta cuándo resultan válidas las herramientas extraordinarias dispuestas en los estados de excepción; y (c) qué medidas adoptó a mediano y largo plazo para mitigar la propagación de la enfermedad. Comisión Colombiana de Juristas[12] Exequible, pero con consideraciones adicionales por parte de la Corte Constitucional La Corte Constitucional debe resolver si: (a) el Gobierno demostró capacidad de previsión y debida planeación en la primera declaratoria emergencia; (b) adoptó medidas orientadas a mantener el equilibrio entre los poderes públicos y el control político sobre sus facultades extraordinarias; y (c) diseñó instrumentos para garantizar el mínimo vital y la satisfacción de las necesidades básicas de la población vulnerable. Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo[13] Exequible condicionado El Gobierno Nacional debe atender los efectos de la pandemia con perspectiva de derechos humanos, de salud pública, de interseccionalidad y de participación, así como adoptar acciones afirmativas a favor de la población en condición de mayor vulnerabilidad. Además, debe promover estrategias para el funcionamiento de todos los poderes públicos, a través de desarrollos legislativos que permitan la realización de los principios de división de poderes, frenos y contrapesos. Gobernadores indígenas del Pueblo Indígena Yukpa[14] Inexequibilidad y, de manera subsidiaria, exequibilidad condicionada Las autoridades gubernamentales pueden adoptar medidas extraordinarias para mitigar los efectos de la pandemia, lo que incluye acciones conducentes para proteger los derechos fundamentales a la salud y la seguridad alimentaria de los pueblos indígenas en Colombia, especialmente las comunidades Yukpa afectadas por el coronavirus. Universidad Jorge Tadeo Lozano[15] Inexequible No puede existir válidamente un decreto que prorrogue directa o indirectamente un estado de emergencia, que comparte idéntica naturaleza al establecido en el Decreto 417 de 2020, toda vez que vulnera la primacía constitucional (artículo 4 CP) y la limitación de funciones públicas (artículo 121 CP). Más aun, cuando dentro de la fundamentación fáctica no se encuentran hechos imprevisibles ni irresistibles. Héctor Julio Troncoso León[16] Inexequible El presidente de la República no puede acudir a la figura del estado de emergencia para combatir los efectos del covid-19, cuando respecto de otras enfermedades respiratorias (con similar tasa de contagio y mortalidad) no adoptó ninguna medida extraordinaria, ni hizo uso de las facultades previstas en el artículo 215 de la constitución. Eudoro Echeverri Quintana[17] Inexequible El Gobierno Nacional utiliza de manera indebida las potestades del artículo 215 constitucional, al omitir la prórroga del primer estado de emergencia y, al contrario, adoptar una nueva declaratoria de emergencia económica, social y ecológica, con lo cual le imprime un carácter indefinido proscrito por la constitución política. Olga Lucía Velásquez Nieto[18] Inexequible Con las facultades ordinarias de los órganos públicos se puede proteger el empleo, las empresas y los sectores de comercio, industria y turismo, en consecuencia, no era jurídicamente necesario declarar un segundo estado de emergencia por los mismos efectos del coronavirus. Pedro Alejo Cañón Ramírez[19] Inexequible El Decreto Legislativo 637 de 2020 es materialmente idéntico a las disposiciones jurídicas y fundamentos fácticos del Decreto 417 de 2020. Juan Sebastián Alejandro Perilla Granados[20] Inexequible Los sucesos que dan lugar a la segunda declaratoria de estado de emergencia son consecuencias previsibles desde el DL 417 de 2020. Estas circunstancias fueron incluso sugeridas por la Organización Mundial de la Salud, al tiempo que afectaron a otros países de Europa y Asía, por consiguiente, no pueden catalogarse como hechos novedosos, impredecibles o irresistibles. Gustavo Bermúdez Castañeda[21] Inexequible Los elementos fácticos señalados en las motivaciones del Decreto 637 de 2020 carecen de un carácter inusitado o extraordinario, es decir, no representan hechos imprevisibles. En ese orden, el Gobierno contó con las potestades del estado de excepción dispuesto en la primera declaratoria para enfrentar las posibles amenazas producidas por el covid-19. Fernando Franco Hincapié[22] Inexequible El decreto carece de motivación y no existe un presupuesto fáctico que lo respalde. Se registran fallecidos a causa del coronavirus a miles de personas que ya tenían enfermedades graves y letales, lo cual da una imagen equivocada de que el covid-19 avanza rápidamente. Al no tener un carácter peligroso, no se justifica adoptar medidas excepcionales que suspenden el orden constitucional. Vilma Graciela Martínez Rivera[23] Derecho de petición, para que se utilicen parámetros científicos. Es necesario acudir a la fundamentación científica para reflexionar sobre la condición de cuarentena que en Colombia está generando no sólo afectaciones económicas, sino efectos en la salud mental y física de los ciudadanos, por la prórroga sucesiva de las medidas de aislamiento obligatorio. John Alexander Pacheco Rangel[24] Derecho de petición, para que se asuma conocimiento del caso Con fundamento en el artículo 215 de la constitución de 1991, la Corte puede aprehender de oficio el análisis del Decreto 637 de 2020, en el escenario que el Gobierno no cumpliera con el deber de enviarlo. Eduardo Carvajal Cano[25] Demanda la inconstitucionalidad contra desarrollos normativos del DL 637 de 2020 El artículo 1° del Decreto 677 de 2020, que asegura el programa de apoyo al empleo formal, y el artículo 8° del Decreto 770 de 2020, por medio del cual se fija un apoyo para el pago de primas, vulneran el principio de igualdad establecido en la Constitución. Las autoridades públicas han priorizado los esfuerzos institucionales y recursos en favor de grandes empresarios, dejando en segundo plano a las pequeñas y medianas empresas. 3.2. El concepto del Procurador General de la Nación El 23 de julio de 2020, el Procurador General de la Nación rindió el concepto a su cargo, por medio del cual solicita a este tribunal declarar exequible el Decreto 637 de 2020. Luego de caracterizar el control de constitucionalidad de los decretos que declaran un estado de emergencia, el Ministerio Público procede a verificar tanto los presupuestos formales como los materiales del mismo. En cuanto a los presupuestos formales, considera que se cumplen el de suscripción: el decreto está firmado por el presidente y todos sus ministros; el de motivación expresa: pues se da cuenta de los hechos que lo motivan, se los valora y se muestra por qué los medios ordinarios son insuficientes para conjurar la crisis; el de temporalidad: pues el estado dura treinta días calendario; el de ámbito territorial de aplicación: pues el estado se declara en todo el territorio nacional. También encuentra acreditado que se hizo las comunicaciones respectivas a la Organización de las Naciones Unidas y a la Organización de Estados Americanos; que para la fecha de expedición del decreto el Congreso de la República estaba sesionando de forma ordinaria, por lo cual no era necesario convocarlo; y que el Presidente de la República remitió el día hábil siguiente a de su expedición copia auténtica del decreto a la Corte Constitucional. En cuanto a los presupuestos materiales, el concepto precisa que “en este caso la declaratoria de una segunda emergencia, si bien tiene un presupuesto fáctico muy similar, debe juzgarse con el estándar según el cual la agravación intensa de un conjunto de hechos preexistentes da lugar a configurar un hecho sobreviniente de conformidad con el artículo 215 de la Constitución, como se explicará.” Al analizar el presupuesto fáctico, considera evidente que de la pandemia se desprenden efectos adversos para la salud pública y para los sectores económico, laboral y social, “por cuenta de la velocidad de la propagación del virus, la facilidad de su contagio y como consecuencia de las medidas preventivas adoptadas mediante decretos ordinarios por el Gobierno, siendo la más relevante el aislamiento obligatorio, el cual impide que las personas que habitan el territorio nacional ejerzan con normalidad sus actividades cotidianas y restringe los derechos fundamentales.” Estos hechos evidentes y demostrados, son reales y no se inscriben en el contexto de otros estados de excepción. En cuanto a si los hechos son sobrevinientes, el concepto advierte, conforme a la Sentencia C-386 de 2017, que ellos deben tener “un carácter repentino, inesperado, imprevisto, anormal o extraordinario y que, por el contrario, no se trate de situaciones ordinarias, crónicas o estructurales, de ocurrencia normal y previsible en la vida de la sociedad”. Conforme a este estándar, el concepto considera que si bien algunas circunstancias ya estaban al momento de declarar la primera emergencia[26], “existen dos hechos de carácter sobreviniente e impensado que implica[n] que se intensifique la magnitud de la crisis en temas de orden financiero, tributario, presupuestal, de apoyo a empresas y medidas para mitigar el efecto de la crisis en el empleo, así como algunas medidas relacionadas con la creación de fondos para efectos de atender la emergencia y la adopción de medidas para fortalecer el patrimonio público”. El primer hecho sobreviniente es el de que no es posible hacer previsiones sobre el efecto epidemiológico y el comportamiento del virus. El comportamiento del virus es altamente incierto en aspectos como su distribución geográfica. Esto es relevante, porque dicho comportamiento es “un hecho impensado, imprevisible y que no podía ser adecuadamente dimensionado desde la declaratoria de la primera emergencia”. El segundo hecho sobreviniente es el de la prolongación del confinamiento, en la medida en que de ella se siguen importantes efectos negativos, que superan los previstos al momento de declarar la primera emergencia. En medio del difícil balance entre lo que demanda el comportamiento del virus, su distribución regional y la recuperación económica, el concepto considera que el efecto del confinamiento en distintos ámbitos es “absolutamente imprevisible, pues cada sector tiene unas condiciones de reactivación particular y, por lo tanto, de confinamiento”. Los referidos hechos son, a juicio del Ministerio Público, medidos a partir de la afectación del goce y el ejercicio de los derechos fundamentales, realmente graves. Frente a ellos, prosigue el concepto, si bien se hizo uso de los medios ordinarios existentes, esto no ha sido suficiente, pues ante un “panorama sumamente inestable”, se requiere de rápidas y oportunas. A modo de conclusión, el Procurador General de la Nación señala que “es evidente que la magnitud de la crisis y su impacto en los derechos fundamentales tornan las medidas de la primera emergencia en insuficientes”. IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 4.1. Competencia La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de 2020, “por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, en virtud de lo previsto en los artículos 215 y 241.7 de la Constitución. A partir de la vigencia de la Constitución de 1991[27], la doctrina reiterada de este tribunal ha sido la de considerar que es competente para ejercer un control oficioso de constitucionalidad del decreto por medio del cual se declara un estado de emergencia económica, social y ecológica o de grave calamidad pública[28]. Esta doctrina, fijada en la Sentencia C-004 de 1992[29], ha sido reiterada en las Sentencias C-447 de 1992[30], C-366 de 1994[31], C-122 de 1997[32], C-122 de 1999[33], C-216 de 1999[34], C-135 de 2009[35], C-254 de 2009[36], C-252 de 2010[37], C-843 de 2010[38], C-156 de 2011[39], C-216 de 2011[40], C-670 de 2015[41], C-386 de 2017[42] y C-145 de 2020[43]. Como lo acaba de hacer en la última de las mencionadas sentencias, en esta oportunidad, la Sala reitera su doctrina y, en consecuencia, reafirma su competencia para analizar, tanto en lo formal como en lo material, la constitucionalidad del Decreto 637 de 2020, por medio del cual se declara un estado de emergencia económica, social y ecológica. 4.2. Problema jurídico y metodología de la decisión Corresponde a este tribunal establecer si: 1) el Decreto 637 de 2020 satisface o no los requisitos previstos para su proceso de formación y, de ser así, 2) si este mismo decreto supera o no los juicios o escrutinios que le son aplicables al examen de su contenido. Para estudiar los anteriores problemas 1) se dará cuenta del alcance del control de constitucionalidad del decreto que declara un estado de emergencia económica, social y ecológica o una grave calamidad pública, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución; 2) se precisarán los presupuestos formales y materiales y las prohibiciones constitucionales que deben satisfacerse por el decreto que declara un estado de emergencia económica, social y ecológica o una grave calamidad pública[44]. A partir de estos elementos de juicio se procederá a 3) resolver los problemas planteados. 4.3. Alcance del control de constitucionalidad del decreto que declara un estado de emergencia económica, social y ecológica o una grave calamidad pública, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Esta Sala ha considerado que los estados de excepción “son situaciones previstas y consentidas por la Constitución. En lugar de esperar la ruptura completa del orden constitucional, la Constitución prevé una situación de anormalidad constitucional, en la que se invierte el principio democrático, facultando al órgano ejecutivo para dictar normas con fuerza de ley”[45]. Como se trata de una situación extraordinaria donde la ley no es tramitada y aprobada en el Congreso de la República, la Constitución impone una serie de limitaciones[46], de las cuales se deriva la interpretación restrictiva de las facultades del Gobierno nacional como única opción compatible con la democracia constitucional[47]. El control de constitucionalidad que ha efectuado este tribunal sobre el decreto que declara un estado de emergencia económica, social y ecológica o una grave calamidad pública, es riguroso. Para su ejercicio, es necesario considerar la Constitución Política, los tratados internacionales de derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad[48] (art. 93 constitucional) y la Ley 137 de 1994[49] (estatutaria de los estados de excepción -LEEE-). De la alteración excepcional de las competencias legislativas surge, por consecuencia imperativa, que el control de constitucionalidad de la declaración del estado de excepción y sus decretos de desarrollo tengan carácter 1) jurisdiccional[50], 2) automático[51], 3) integral[52], 4) participativo[53], 5) definitivo[54] y 6) estricto[55], sin perjuicio del control político del Congreso de la República[56]. Los poderes excepcionales han de encaminarse a conjurar la crisis extraordinaria, fruto de la cual se declara el estado de emergencia[57], lo cual excluye toda actuación arbitraria y desproporcionada. En efecto, la labor del gobierno “no se concibió ilimitadamente discrecional sino reglada, y en todo caso, ceñida a la finalidad del restablecimiento expedito de la normalidad”[58]. Como se acaba de advertir en la Sentencia C-145 de 2020, la crisis generada por el COVID-19 ha sido la más grave que ha habido desde la vigencia de la actual Constitución. Sus causas, sus efectos y sus particularidades, deben ser considerados en su real magnitud, a partir de un escrutinio que, sin dejar de ser riguroso, valore de manera adecuada el contexto de la crisis y de su desarrollo. Por ello, en este caso también es necesario adelantar un juicio que sea adecuado a las singulares circunstancias de la crisis. En la Sentencia C-145 de 2020 se había calificado la crisis del COVID-19 como grave, con los datos disponibles entonces, los cuales para el momento de dictar esta sentencia, se han visto significativamente agravados. En este contexto, a partir del deterioro de los datos empíricos, este tribunal debe ser muy cuidadoso al momento de considerar el margen de apreciación del gobierno para declarar la emergencia y para adoptar las medidas necesarias para hacerle frente, como ya lo fue en dicha sentencia, pues las consecuencias de la crisis se han agravado. 4.4. Presupuestos formales y materiales que deben satisfacerse por el decreto que declara un estado de emergencia económica, social y ecológica o una grave calamidad pública En virtud del artículo 215 de la Constitución y de la Ley 137 de 1994 (Ley Estatutaria de los Estados de Excepción -LEEE), la Corte ha determinado que la declaración del estado de emergencia debe cumplir unos requisitos formales y materiales, los cuales se desarrollan a continuación. 4.4.1. Presupuestos formales[59] Los presupuestos formales que deben satisfacerse por el decreto que declara un estado de emergencia económica, social y ecológica o una grave calamidad pública, son los siguientes: 4.4.1.1. Haber sido firmado por el Presidente de la República y todos los ministros[60]. Esta exigencia constitucional, ha sentado la Corte[61], busca que el Jefe de Estado y sus ministros estén políticamente comprometidos con el contenido de la declaratoria del estado de emergencia y sus desarrollos, atendiendo la responsabilidad política del Gobierno que se establece en el texto superior[62]. 4.4.1.2. Estar motivado adecuadamente[63]. Ello significa que en los considerandos del decreto se consignen las razones que dieron lugar a la declaratoria, reservando el escrutinio judicial de su contenido para la fase subsiguiente, es decir, los presupuestos materiales[64]. En la Sentencia C-004 de 1992 se expuso la necesidad perentoria de “motivar adecuadamente los decretos que declaren la emergencia y acreditar, por parte del Presidente, la efectiva ocurrencia de las causales que se alegan para la misma”[65]. Esto involucra una descripción de la ocurrencia de los hechos en cuanto al carácter sobreviniente y extraordinario, así como de la perturbación o amenaza en forma grave e inminente del orden económico, social y ecológico o de grave calamidad pública, y de la insuficiencia de las facultades ordinarias y, por lo tanto, la necesidad de medidas extraordinarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos[66]. Por último, esta exigencia no constituye una mera formalidad sino “un requisito de orden sustancial”, por cuanto la expresión de las razones permite a la Corte ejercer el estudio integral sobre el estado de excepción[67]. En la sentencia C-254 de 2009[68] se adujo que la declaratoria del estado de excepción no puede contener una motivación aparente, esto es, aquella que no enuncia ni detalla los hechos que originaron el advenimiento de la situación de emergencia. Del mismo modo, se reparó que bien puede ser escueta y concisa pero no inexistente ni implícita[69], estableciendo que en este evento se está ante una falencia insubsanable, que no puede ser suplida en el curso del juicio de constitucionalidad a través del decreto y práctica de pruebas[70]. 4.4.1.3. Establecer claramente su duración[71]. El artículo 215 de la Constitución establece que la declaratoria de emergencia podrá hacerse por periodos de hasta 30 días en cada caso, que sumados no podrán exceder de 90 días en el año calendario, además de disponer que el Gobierno debe señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias. Este tribunal ha indicado que esta exigencia es consecuencia del principio de temporalidad que caracteriza a los estados de emergencia, en virtud del cual la transitoria asunción de la función legislativa y el poder que se sigue para restringir las libertades y garantías constitucionales, hacen imperativo un “periodo estrictamente limitado a las exigencias de la situación”[72]. 4.4.1.4. Determinar con precisión el ámbito territorial de aplicación. Este requisito ha sido derivado de la preceptiva constitucional del estado de conmoción interior[73], que permite al Gobierno su declaración en toda la República o parte de ella, por lo que la Corte ha recurrido a una aplicación analógica de tal regulación[74]. 4.4.1.5. Convocar al Congreso de la República[75]. La Constitución exige del Gobierno en el decreto declaratorio de emergencia que convoque al Congreso, si no se hallare reunido, para los 10 días siguientes al vencimiento del término de vigencia. Ello es indispensable al permitir al Congreso examinar[76] el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas, debiendo pronunciarse expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas. El Congreso durante el año siguiente a la declaratoria podrá derogar, modificar o adicionar los decretos legislativos, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, ya que en las materias cuya iniciativa corresponda a sus miembros podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo[77]. La finalidad de esta exigencia, se endereza a facilitar el control político, que es consustancial a nuestra democracia constitucional[78]. Este requisito de convocatoria no resulta aplicable cuando el Congreso se encuentre reunido durante sus períodos de sesiones ordinarias, al momento de la adopción del decreto declaratorio de estado de emergencia[79]. Finalmente, conforme al art. 16 de la LEEE, y aun cuando no constituye prerrequisito formal de la declaratoria del estado de emergencia[80], al día siguiente de la declaratoria del estado de excepción, el Gobierno debe enviar a los Secretarios Generales de la OEA y de la ONU, una comunicación en que dé aviso a los Estados parte de los citados tratados, de la declaratoria del estado de excepción y de los motivos que condujeron a ella, añadiendo que los decretos legislativos que limiten el ejercicio de derechos deberán ser puestos en conocimiento de dichas autoridades[81]. 4.4.2. Presupuestos materiales[82] Las alteraciones del orden, que la Constitución encuentra deben ser conjuradas a través del estado de emergencia[83], son la económica, la social, la ecológica o la existencia de una grave calamidad pública. La Sala ha manifestado que en la declaratoria del estado de excepción se pueden aglutinar o combinar los distintos órdenes (económico, social y ecológico, o que constituya grave calamidad pública) cuando los hechos sobrevinientes y extraordinarios los perturben o amenacen en forma grave e inminente, de manera simultánea y resulten insuficientes las facultades ordinarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos[84]. Además del sentido natural de cada uno de tales órdenes, la Sala ha señalado que, al realizar el control material de una declaratoria de emergencia económica, social y ecológica por grave calamidad pública, se debe verificar que: 1) se inscriba dentro de su definición, es decir “aquella situación catastrófica que se deriva de causas naturales o técnicas, y que produce una alteración grave e intempestiva de las condiciones sociales, económicas y ecológicas de una región o de todo el país, o, como aquella desgracia o infortunio que afecte intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella y que perturbe o amenace perturbar de manera grave, inminente (…) el orden económico, social o ecológico”[85]. Así mismo, atendiendo dicho concepto, el evento catastrófico 2) no solo debe ser grave[86], sino también imprevisto[87]; 3) no debe ser ocasionado por una guerra exterior o conmoción interior; y, 4) para su atención las facultades ordinarias deben resultar insuficientes[88]. En términos generales la Corte ha señalado[89] que los límites establecidos por la regulación constitucional[90] se manifiestan principalmente en los siguientes aspectos: 1) Se restringe la discrecionalidad del Presidente de la República para apreciar los presupuestos que dan lugar a la declaratoria del estado de emergencia, a saber: los hechos sobrevinientes y extraordinarios, distintos a los previstos en los artículos 212 y 213; que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico o que constituyan grave calamidad pública; y que no puedan ser conjurados con los mecanismos ordinarios que le entrega el ordenamiento jurídico[91]. 2) Las facultades extraordinarias del Gobierno se limitan a aquellas estrictamente necesarias a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Si bien el ejecutivo goza de cierto margen de maniobra para determinar las atribuciones de las cuales hará uso, esta competencia debe comprenderse en términos restrictivos, pues no es admisible el empleo excesivo de las facultades extraordinarias -principio de proporcionalidad de las medidas proferidas durante el estado de excepción- y está proscrito el uso de las atribuciones que no sean indispensables para conjurar la crisis -principio de necesidad-, entre otras[92]. 3) Los decretos legislativos solo podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaración del estado de emergencia. De este modo, se pretende circunscribir el ejercicio de la potestad excepcional de expedir normas con fuerza de ley a los problemas relacionados con la declaratoria[93]. En consecuencia, corresponde a este tribunal realizar un control jurídico -como un imperativo constitucional en los términos del art. 215- sobre los actos normativos expedidos por el ejecutivo, que comprende tanto el decreto declaratorio como los decretos de desarrollo. Así lo ha afirmado la Sala[94] al distinguirlo del control político[95], enfatizando que el dicho control jurídico involucra un juicio objetivo[96] que está conformado, según se explicó, por la Constitución, los tratados de derechos humanos integrantes del bloque de constitucionalidad y la ley estatutaria de los estados de excepción. Específicamente, los presupuestos materiales que la Corte ha exigido para declarar el estado de emergencia son los siguientes[97]: 4.4.2.1. Presupuesto fáctico La declaración de un estado de emergencia debe responder a hechos sobrevinientes y extraordinarios, distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que perturben o amenacen el orden económico, social y ecológico o que constituyan grave calamidad pública[98]. Este presupuesto se desagrega en tres componentes: 4.4.2.1.1. Juicio de realidad de los hechos invocados. Consiste en determinar que los hechos, de los que se dice que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, efectivamente hayan existido. Esto es, que se generaron en el mundo de los fenómenos reales, así su acreditación pueda resultar compleja[99]. Se trata de un examen eminentemente objetivo[100] consistente en una verificación positiva de los hechos[101] y de la existencia de la perturbación o amenaza del orden[102]. 4.4.2.1.2. Juicio de identidad de los hechos invocados[103]. Está dado en constatar que los hechos, que se usan como sustento de la declaratoria del estado de emergencia, efectivamente correspondan a aquellos pertenecientes a esta modalidad de estados de excepción[104]. Se verifica por vía negativa, es decir, que los hechos no correspondan a aquellos que darían lugar a la declaración del estado de guerra exterior[105] o de conmoción interior[106]. Además, en eventos en que resulte complejo determinar la naturaleza de los hechos que generan la declaratoria del estado de excepción, como es el caso de los estados de conmoción interior y de emergencia, dada la estrecha relación que tienen el orden público y el orden económico y social, se debe partir de reconocer al Presidente de la República un margen suficiente de apreciación para evaluar la figura que mejor se ajuste a la situación presentada, atendiendo a que él es el responsable directo del mantenimiento y restablecimiento del orden público[107]. 4.4.2.1.3. Juicio de sobreviniencia de los hechos invocados[108]. Los hechos deben tener un carácter sobreviniente[109], lo cual se contrapone a situaciones ordinarias, crónicas o estructurales, de ocurrencia común y previsible en la vida de la sociedad[110]. Además, debe estarse frente a “circunstancias extraordinarias” que hagan imposible el mantenimiento de la normalidad institucional a través de los poderes ordinarios del Estado[111]. Por tal razón, este juicio tiene también un elemento objetivo al suponer verificar si los hechos resultan imprevistos y anormales[112]. Respecto al carácter extraordinario de los hechos, en la Sentencia C-135 de 2009, se indicó que los artículos 215 de la Constitución y 2º de la Ley 137 de 1994 EEE solo exigen que “las circunstancias invocadas sucedan de manera improvisada (…) y se aparten de lo ordinario, esto es, de lo común o natural”. De esta manera, también “la agravación rápida e inusitada de un fenómeno ya existente puede tener el carácter de sobreviniente y extraordinario, por ocurrir de manera inopinada y anormal”. También ha sostenido esta Corporación que las circunstancias que producen emergencias pueden ser de tres tipos: “(i) situaciones extrañas al Estado; (ii) acciones del Estado; (iii) omisiones del Estado”[113], siendo más estricto el análisis del presupuesto material cuando es resultado de la acción u omisión del Estado. 4.4.2.2. Presupuesto valorativo La Constitución dispone que la emergencia podrá declararse frente a hechos sobrevinientes que perturben o amenacen perturbar, “en forma grave e inminente”, el orden económico, social y ecológico, o que constituyan “grave” calamidad pública[114]. Entonces, no cualquier perturbación o amenaza puede dar lugar a la declaratoria de la emergencia, pues esta debe revestir de gravedad, cuya calificación no corresponde al ejercicio discrecional de una atribución presidencial, sino a una percepción objetiva de la intensidad de la perturbación[115]. Además, debe ser inminente, es decir, que no se trata de un peligro eventual o remoto, sino de un riesgo efectivo que se puede materializar en cualquier momento, o tratarse de un peligro potenciado por su inmediatez temporal[116]. Aunque se trate de un presupuesto valorativo, esto no impide que se aplique un juicio objetivo que permita determinar si la valoración de la gravedad de los hechos fue arbitraria o producto de un error manifiesto de apreciación, procediendo, entonces, su ponderación a partir de las implicaciones objetivas del presupuesto fáctico que ocasiona la declaración y demanda la protección del orden[117]. Por tal razón, el presupuesto valorativo no refiere al supuesto de hecho que motiva la declaración del estado de emergencia, sino que comprende un juicio de valor sobre el presupuesto fáctico relacionado con la intensidad de la perturbación o amenaza[118], esto es, sobre sus impactos y consecuencias en la sociedad en términos económicos, sociales y ecológicos o de grave calamidad pública[119]. La Sala ha señalado que son los derechos constitucionales el parámetro para medir la gravedad de determinada o potencial perturbación del orden[120], por lo que dependiendo del grado de afectación de los derechos subjetivos[121] o colectivos se presenta mayor o menor perturbación actual o potencial[122]. Así mismo, ha manifestado que al tratarse de un juicio valorativo presupone: 1) un concepto establecido de orden público económico, social y ecológico o de grave calamidad pública y 2) unas valoraciones históricas sobre el criterio de normalidad y anormalidad propio de la vida social en un tiempo y lugar determinado[123]. Así mismo, ha destacado que, al existir un importante elemento subjetivo de valoración por el Presidente de la República, el juicio a realizar debe ser respetuoso de un margen significativo de apreciación de la gravedad e inminencia en la afectación del orden[124]. Así las cosas, la tarea de la Sala puede limitarse a la constatación de la existencia de una evidente arbitrariedad o de un error manifiesto -límite y freno al abuso de la discrecionalidad-[125], al calificar los hechos detonantes de la emergencia[126]. En conclusión, la constatación con la realidad objetiva permite a la Corte estudiar si el Gobierno incurrió en una arbitrariedad o error manifiesto, sin llegar a suplantarlo en la valoración correspondiente. 4.4.2.3. Presupuesto de suficiencia El juicio de suficiencia atañe a la evaluación de la existencia de medios ordinarios para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Ello se deriva de los artículos 215 de la Constitución y de los artículos 2[127] y 9[128] de la Ley 137 de 1994. Si bien, la valoración de la idoneidad de los mecanismos ordinarios al alcance del Estado corresponde al Presidente de la República, como ocurre con los demás presupuestos materiales, esta competencia no es absoluta, ya que está sujeta a la Constitución y a los tratados internacionales que integran el bloque de constitucionalidad y a la Ley 137 de 1994 –LEEE--[129]. Ello es expresión del principio de subsidiariedad, conforme al cual, para acudir al estado de emergencia, el ejecutivo debe encontrarse ante la imposibilidad o insuperable insuficiencia de los mecanismos e instituciones que le confiere la normatividad para tiempos de normalidad[130]. En esta senda, la Corte ha señalado que a través del tiempo el Estado acumula experiencias para forjar un conjunto de mecanismos que si bien no satisfacen todas las contingencias que pudieran presentarse, sí propenden por garantizar una mayor capacidad de respuesta institucional en situaciones de normalidad, para de esta manera impedir que el país quede a merced de los sucesos y sin posibilidad de canalizar sus efectos[131]. Con ello se busca que la legislación de emergencia sea cada vez más excepcional[132]. Por último, el cumplimiento de este presupuesto tiene para este tribunal tres estadios, a saber: 1) verificar la existencia de medidas ordinarias; 2) establecer si dichas medidas fueron utilizadas por el Estado y 3) determinar la insuficiencia de estas medidas para superar la crisis[133]. En suma, los anteriores presupuestos materiales (fáctico, valorativo y de suficiencia) para la declaratoria del estado de emergencia, son requisitos concurrentes a efectos de superar el juicio de constitucionalidad, lo cual lleva a colegir que ante el incumplimiento de alguno de ellos se debe declarar la inexequibilidad. 4.4.2.4. Otras prohibiciones constitucionales Finalmente, durante la declaración de los estados de excepción existen unas prohibiciones generales que deben observarse[134], como son: 1) la prohibición de suspensión de los derechos humanos y las libertades fundamentales[135], por lo que las restricciones que procedan sobre algunos de ellos, deben cumplir los requerimientos esenciales previstos en la Carta Política, los tratados internacionales de derechos humanos que integran el bloque de constitucionalidad y la Ley 137 de 1994 -LEEE-[136]; 2) el principio de intangibilidad de ciertos derechos[137]; 3) la prohibición de desmejorar los derechos sociales de los trabajadores[138]; 4) la no interrupción del normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado y la no supresión ni modificación de los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento[139]; 5) los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, legalidad y no discriminación[140], entre otros[141]. 4.5. Revisión de la constitucionalidad del Decreto Legislativo 637 de 2020 Dado que algunos intervinientes plantean, dentro de sus argumentaciones, la figura de la prórroga del estado de excepción, la Sala debe precisar, de manera previa al examen del decreto sub examine, que esta figura sólo está prevista en la Constitución para el estado de conmoción interior. En efecto, en el inciso primero del artículo 213 de la Carta, se dispone que dicho estado puede declararse “por término no mayor de noventa días, prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la República”. En el artículo 215 ibidem, que regula el estado de emergencia económica, social y ecológica, no se prevé la posibilidad de prorrogas[142]. La previsión del inciso quinto de este artículo, que se refiere al Congreso y a su competencia para examinar el informe motivado que le presente el Gobierno, se refiere a un término de “hasta treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras”. 4.5.1. Examen formal de la constitucionalidad del Decreto Legislativo 637 de 2020 En el examen formal del decreto este tribunal debe verificar los siguientes presupuestos: 1) la suscripción del decreto por el Presidente de la Republica y sus ministros; 2) la existencia de una adecuada motivación; 3) la fijación del término de vigencia del estado de excepción declarado; 4) la determinación del ámbito territorial de su aplicación; y 5) la convocatoria al Congreso de la República. Además, aunque no es un presupuesto formal para la declaratoria del estado de excepción, 6) debe verificarse si dicha declaratoria se comunicó, a más tardar al día siguiente de hacerse, a la Secretaría General de la Organización de Estados Americanos y a la Secretaría General de las Naciones Unidas[143]. 4.5.1.1. Como puede constatarse en el texto del Decreto 637 de 2020, que aparece como primer anexo de esta sentencia, en él aparece la firma del Presidente de la República y de los dieciocho ministros del despacho. 4.5.1.2. La motivación del Decreto 637 de 2020 está contenida en 94 consideraciones, organizadas en cinco secciones, a saber: 1) una sección preliminar, conformada por dos consideraciones, sobre la competencia del gobierno nacional prevista en el artículo 215 de la Constitución; 2) una sección sobre el presupuesto fáctico del decreto, conformada por 52 consideraciones, en las cuales se alude a la pandemia COVID-19; se indica que el comportamiento del virus y las proyecciones epidemiológicas son altamente inciertas, de tal manera que no es posible prever con precisión el tiempo exacto de duración del confinamiento necesario para hacerle frente; se muestra que la situación sanitaria se ha deteriorado, al aumentar el número de personas contagiadas y muertas; se destaca, también, un importante deterioro de la situación económica, a partir de varios indicadores, proyecciones y estadísticas; 3) una sección sobre el presupuesto valorativo, conformada por 14 consideraciones, en las cuales se da cuenta de la gravedad de la situación, que se ha incrementado en lo sanitario y en lo económico; en cuanto a esto último, se hace un análisis cuantitativo de la afectación de la actividad productiva, de la tasa de desempleo, de la afectación puntual de ciertos sectores económicos, del significativo aumento del costo de la atención de la emergencia; 4) una sección sobre la justificación de la declaratoria del estado de excepción, conformada por seis consideraciones, en las cuales se señala que esta crisis no tiene precedentes; que el estado de excepción anterior y las facultades ejercidas son insuficientes para hacer frente a la crisis; y que hay una necesidad imperiosa de adoptar medidas urgentes para este propósito; 5) una quinta sección, conformada por 17 consideraciones, en la cual se anuncia, en términos generales, las medidas que es necesario adoptar en desarrollo de las competencias del estado de excepción declarado. Como puede verse, a partir de lo antedicho, el Decreto 637 de 2020 tiene una motivación real, dado que enuncia y detalla los hechos que dan lugar a la declaración del estado de emergencia económica, social y ecológica. Por tanto, existe una argumentación que puede tenerse, además de real, como adecuada y suficiente, para efectos de este análisis formal, en la medida en que no sólo da cuenta de los referidos hechos, sino que, además, se esfuerza por mostrar su impacto en el orden económico y social, lo valora como grave y arguye que, ante él, los medios ordinarios disponibles son insuficientes. 4.5.1.3. El artículo 1 del Decreto 637 de 2020 dispone que la declaración del estado de emergencia económica, social y ecológica se hace “por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto”. Este término es el máximo permitido por el artículo 215 de la Constitución. Dado que el artículo 4 del Decreto 637 de 2020 prevé que este rige desde su publicación, que se hizo en el Diario Oficial 51.306[144] del 6 de mayo de 2020, la vigencia del estado en comento se extendió hasta el 5 de junio de 2020. Dentro de este término, según lo previsto en el artículo 2 ibidem, el gobierno nacional ejercerá las facultades previstas en el artículo 215 de la Constitución. En vista de que el Decreto 417 de 2020 también había declarado un estado de emergencia económica, social y ecológica por el término de 30 días calendario[145], se tiene que en el último año calendario los dos períodos antedichos, sumados, dan sesenta días, por lo que no se excede los noventa días previstos como límite en la el referido artículo 215 Superior. 4.5.1.4. En el título del Decreto 636 de 2020 se precisa que el estado de excepción se declara “en todo el territorio Nacional”. Esto se repite en el artículo 1 ibidem. 4.5.1.5. El 6 de mayo de 2020, que es la fecha en la cual se dictó el Decreto 637 de 2020, el Congreso de la República estaba en el segundo período constitucional de sesiones ordinarias. Este período va, según lo previsto en el artículo 138 de la...