Sentencia C-294 de 2024

C-294-24 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-294/24 PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN EL TRÁMITE LEGISLATIVO-Vulneración porque congresistas no conocieron la proposición aprobada (...) la Corte concluye que en relación con la proposición presentada frente al artículo 55 del proyecto de ley aprobatorio del Plan Nacional de Desarrollo en el trámite ante la Plenaria del Senado de la República no se cumplió el mecanismo de publicidad definido en la Ley 5 de 1992, esto es, la lectura de la proposición previo al debate y su aprobación. Adicionalmente, al examinar si la publicidad se garantizó por otros mecanismos, esta corporación no encontró que la explicación realizada por el presidente del Senado sobre la proposición aquí analizada se presentara con un grado de claridad y detalle que les permitiera a los senadores conocer el alcance de la proposición presentada, avalada y aprobada. Finalmente, los otros mecanismos alegados, tales como la intervención de la ministra de Agricultura, la publicación en la página web o la inferencia por el contenido del debate, no revelan que en el trámite ante la plenaria del Senado se haya asegurado algún mecanismo o medida que les permitiera a los congresistas conocer el alcance de la proposición aprobada con respecto al artículo 55. PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vulneración porque norma no fue objeto de debate (...) la afectación del principio de publicidad trajo como consecuencia la violación del principio de consecutividad, pues afectó las condiciones mínimas para el debate en la plenaria del Senado. Además, el principio de consecutividad, así como el de identidad flexible, fueron desconocidos también por el hecho de que las normas demandadas, aunque tienen relación con la materia general del PND, regulan asuntos que no fueron tratados en el primer debate ante las comisiones económicas conjuntas de ambas cámaras legislativas. VICIO INSUBSANABLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Existencia COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Término de caducidad DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia de pronunciamiento sobre nuevo cargo presentado por interviniente LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Naturaleza y contenido LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Elaboración y trámite PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN EL TRÁMITE LEGISLATIVO-Alcance e importancia El principio de publicidad que rige el trámite legislativo tiene importantes finalidades en el proceso de formación de la ley. Así, la jurisprudencia ha señalado que: (i) es una garantía de transparencia para el ejercicio deliberativo del Congreso; (ii) posibilita el debate democrático; (iii) brinda las condiciones necesarias para que la ciudadanía pueda conocer el proceso de formación de las leyes; y (iv) contribuye con el ejercicio del control político de los ciudadanos sobre sus representantes. PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN EL TRÁMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia Constitucional PRINCIPIO DE PUBLICIDAD Y MODALIDADES DE NOTIFICACION DE PROPOSICIONES PRESENTADAS DURANTE LOS DEBATES LEGISLATIVOS-Contenido y alcance PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN EL TRÁMITE LEGISLATIVO-Subreglas en relación con las proposiciones PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN EL TRÁMITE LEGISLATIVO-Lectura de proposición previa a votación TRAMITE LEGISLATIVO-Principio de publicidad, consecutividad e identidad (...) el principio de publicidad puede ser analizado en conexidad con el de consecutividad, en la medida en que este último exige que para que un proyecto se convierta en ley debe ser debatido y aprobado por las comisiones y plenarias de ambas células legislativas. PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Alcance El respeto por el principio de consecutividad no implica que los proyectos de ley no puedan ser modificados a lo largo de su trámite. De hecho, la propia Constitución, en su artículo 160, permite que durante el segundo debate se introduzcan modificaciones, adiciones y supresiones al articulado en discusión. En desarrollo de este precepto, el Reglamento del Congreso establece que, en segundo debate, las plenarias de cada cámara pueden reformar los proyectos sin que por esto deban regresar a la respectiva comisión permanente en donde se surtió el primer debate, a menos que se adviertan serias discrepancias con lo que allí se aprobó.(...) No obstante, la posibilidad de las plenarias de reformar en segundo debate los proyectos aprobados por las comisiones en primer debate no es omnímoda, ya que, en todo caso, el principio de consecutividad exige garantizar que la materia sea debatida en todas las instancias del trámite legislativo PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN LA APROBACION DE LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Obligación de las comisiones y plenarias de estudiar y debatir los temas puestos a su consideración PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Vulneración produce inexequibilidad VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Carácter de subsanables e insubsanables La Corte ha señalado que para determinar en un caso concreto si un vicio de procedimiento es o no subsanable, debe valorarse: (i) si durante el trámite de expedición de la norma se surtieron las etapas básicas del proceso legislativo; (ii) cuál es la gravedad o trascendencia del vicio en la formación de la voluntad legislativa; (iii) qué impacto tuvo el vicio en los derechos de las minorías parlamentarias; y (iv) el tipo de ley y la evolución que tuvo a lo largo de su recorrido por el Congreso. Tratándose de leyes aprobatorias del PND, recientemente la Sala consideró que la posibilidad de subsanar los vicios de procedimiento en este tipo de normas exige que esté acreditado que (i) es posible subsanar el vicio, (ii) hay razones extraordinarias que justifican el saneamiento excepcional; y (iii) el vicio no afecta el principio democrático, la supremacía de la Constitución, la conservación del derecho y la prevalencia del derecho sustancial. REPÚBLICA DE COLOMBIA Corte Constitucional -Sala Plena- SENTENCIA C-294 DE 2024 Referencia: Expediente D-15438 AC Demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 61 (parcial) de la Ley 2294 de 2023, “[p]or [la] cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida’” Actores: Guillermo Forero Álvarez Julián Andrés Pimiento Echeverri Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo Bogotá, D. C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA. Síntesis de la decisión La Sala Plena estudió dos demandas de inconstitucionalidad formuladas contra el numeral 6 y el parágrafo 3 del artículo 61 de la Ley 2294 de 2023, que modificaban el trámite de algunos procesos agrarios. En concreto, las normas acusadas eliminaban la fase judicial que prevé el Decreto Ley 902 de 2017 para el desarrollo de los siguientes procesos: clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos, extinción judicial del dominio sobre tierras incultas, caducidad administrativa, condición resolutoria del subsidio, reversión y revocatoria de titulación de baldíos. La Corte recordó que el citado Decreto Ley modificado por las normas cuestionadas se expidió con el objeto de implementar el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, asunto que, por su trascendencia para el país, ameritaba especial atención y cuidado en el control de constitucionalidad. Los demandantes propusieron cuatro cargos de inconstitucionalidad: dos por vicios en el proceso de formación de la ley y dos cuestionamientos de fondo. La Sala Plena sólo examinó los dos primeros cargos al constatar que se incurrió en vicios de trámite insubsanables, tal y como se pasa a explicar. De forma inicial, la Corte analizó si se desconoció el principio de publicidad en el segundo debate llevado a cabo en la plenaria del Senado porque, según la demanda, los senadores no conocieron ni tuvieron la oportunidad de conocer el contenido de la proposición a través de la cual se introdujeron las normas demandadas al proyecto de ley. Al revisar el trámite legislativo, la Sala Plena encontró que las normas acusadas se incluyeron mediante una proposición frente al entonces artículo 55 del proyecto de ley, la cual fue radicada el 26 de abril de 2023 en la plenaria del Senado y aprobada mediante votación en bloque el 2 de mayo del mismo año. En relación con la publicidad de esta proposición, se constató que no se cumplió con el mecanismo de publicidad definido en la Ley 5 de 1992, esto es, la lectura de la proposición previo a su debate y aprobación. Adicionalmente, al examinar si la publicidad se garantizó por otros mecanismos, esta Corporación encontró que: a) La explicación realizada por el presidente del Senado sobre la proposición no fue clara ni detallada, de manera que con ella no se garantizó que los senadores pudieran conocer su alcance antes de ser aprobada. b) No se demostró que la publicación de la proposición en la página web del Senado de la República fuera anterior a la decisión y, en cualquier caso, en el trámite ante la plenaria no se anunció ni se les indicó a los senadores que ese mecanismo sería la forma de publicidad en esa instancia. c) La intervención de la ministra de Agricultura, a la que algunos de los intervinientes en el proceso apelan para indicar que sí se cumplió con el requisito de publicidad de la proposición mencionada, se realizó en la plenaria del Senado en la sesión del 3 de mayo de 2023, es decir un día después de su aprobación. Esta intervención de la ministra, además, se refirió a otro artículo del proyecto de ley, relacionado con la derogatoria del Decreto Ley 902 de 2017. Finalmente, la Corte determinó que la radicación de la proposición en la secretaría general del Senado tampoco sirvió como un mecanismo para garantizar el principio de publicidad, pues contrario a lo que sucedió en el trámite legislativo examinado en la sentencia C-134 de 2023, esa radicación y la disponibilidad de la proposición para consulta por parte de los congresistas no se les anunció durante el trámite. Así, la Sala Plena concluyó que, en relación con las normas demandadas, no se acudió a un mecanismo de publicidad que garantizara el conocimiento de los congresistas y, por lo tanto, se violó el principio de publicidad, el cual constituye un presupuesto para el debate y adopción de una decisión democrática. En efecto, la Corte constató que los senadores no pudieron conocer el alcance de las normas sobre las que recayó su decisión. Esta omisión tiene connotaciones particulares en tratándose de la discusión de normas del Plan Nacional de Desarrollo, y de reformas que modifican leyes de implementación del acuerdo de paz. Por otro lado, la Sala Plena evidenció que en el trámite legislativo también se violó el principio de consecutividad. Sobre el punto, la Corte recordó lo dicho en la sentencia C-074 de 2021, en el sentido de que la vulneración del principio de publicidad puede, en ocasiones, generar un problema de consecutividad e identidad flexible, al afectarse las condiciones mínimas para el debate. La Sala Plena determinó que esta situación ocurrió en el asunto bajo examen, dado que los congresistas no conocieron ni tuvieron la posibilidad de conocer la proposición que introdujo las normas demandadas previo a que fuera sometida a votación. Adicionalmente, la Corte encontró que los principios de consecutividad e identidad flexible también fueron desconocidos debido a que las medidas contenidas en las normas demandadas, aunque guardaban una relación con algunos de los temas generales del Plan Nacional de Desarrollo, no fueron discutidas durante el primer debate ante las comisiones económicas conjuntas. En esta materia, la Corte reiteró su precedente establecido en las sentencias C-376 de 2008, C-040 de 2010, C-105 de 2016, C-440 de 2020, C-063 de 2021, C-133 de 2021, entre otras. Por último, la Corte constató que los vicios en el trámite de las normas demandadas eran insubsanables, debido a que afectaron gravemente el principio democrático. Así, dichos vicios implicaron una elusión del debate respecto de la modificación del procedimiento único regulado por el Decreto Ley 902 de 2017 para ciertos trámites agrarios, tanto en primer debate ante las comisiones económicas conjuntas de ambas cámaras, como en segundo debate ante la plenaria del Senado. Devolver la ley al Congreso para corregir los yerros implicaría, en la práctica, retrotraer el proceso legislativo hasta el primer debate para que allí se delibere sobre la medida en discusión. Por las razones expuestas, la Sala Plena declaró la inexequibilidad de las normas acusadas. En consecuencia, los procesos agrarios continuarán rigiéndose por el Decreto Ley 902 de 2017, expedido con el objeto de implementar el Punto 1 sobre Reforma Rural Integral del Acuerdo Final de Paz. I. ANTECEDENTES 1. Los ciudadanos Guillermo Forero Álvarez y Julián Andrés Pimiento Echeverri presentaron, por separado, demandas de inconstitucionalidad en contra del artículo 61 (parcial) de la Ley 2294 de 2023 “[p]or [la] cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida’” (en adelante Ley 2294). Estas demandas se radicaron, respectivamente, bajo los números de expediente D-15438 y D-15461 y, en sesión del 9 de agosto de 2023, la Sala Plena de la Corte Constitucional dispuso acumularlas para ser tramitadas bajo una sola actuación, cuyo conocimiento y sustanciación correspondió por reparto a la magistrada Natalia Ángel Cabo. 2. Mediante auto del 24 de agosto de 2023, la magistrada sustanciadora admitió parcialmente la demanda presentada por el ciudadano Pimiento Echeverri[1] e inadmitió aquella formulada por el ciudadano Forero Álvarez, y les concedió a los accionantes un término de tres días para que, si a bien lo tenían, subsanaran los cargos inadmitidos. Adicionalmente, la magistrada sustanciadora ordenó recaudar los antecedentes del trámite legislativo de la Ley 2294, y dispuso que una vez se recolectaran y calificaran estas pruebas, se procediera con (i) la fijación en lista del proceso para la recepción de intervenciones ciudadanas; (ii) el traslado a la Procuraduría General de la Nación; (iii) la comunicación de la iniciación del trámite al presidente del Congreso, al presidente de la República, a los ministerios de Interior y de Justicia y del Derecho, al Departamento Nacional de Planeación y a la Agencia Nacional de Tierras; y (iv) la invitación a diversas universidades para participar dentro de la presente actuación[2]. 3. Con auto del 15 de septiembre de 2023, la magistrada sustanciadora se pronunció sobre los escritos de corrección de las demandas presentadas por los accionantes. La magistrada resolvió (i) admitir ambas demandas por los cargos referidos al presunto desconocimiento del principio de progresividad y la prohibición de regresividad derivados del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 superior -además de los cargos admitidos en auto del 24 de agosto anterior-; y (ii) rechazar la demanda del ciudadano Pimiento Echeverri respecto de los cargos por violación de los artículos 13, 29, 64, 209, 228 y 229 de la Constitución. 4. Por medio de auto del 12 de octubre de 2023[3], la magistrada sustanciadora dejó sin efecto la fijación en lista y el traslado a la Procuraduría General de la Nación realizados por la Secretaría General de la Corte el 28 y el 27 de septiembre, respectivamente, al haber sido realizados sin la previa evaluación y calificación de las pruebas decretadas en el auto del 24 de agosto anterior. No obstante, en dicho auto se advirtió que las intervenciones recibidas se tendrían por válidamente presentadas. 5. Tras verificar que las pruebas decretadas fueron debidamente allegadas al proceso, el 1° de diciembre de 2023, la magistrada sustanciadora ordenó continuar con el trámite de constitucionalidad en los términos señalados en el auto del 26 de agosto anterior. En consecuencia, la Secretaría General llevó a cabo la fijación en lista del proceso para intervenciones ciudadanas, el traslado a la Procuraduría General de la Nación y las invitaciones a participar en la actuación, en los términos señalados en el auto del 24 de agosto. 6. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte Constitucional a resolver las demandas de la referencia[4]. A. Normas demandadas 7. A continuación se transcribe el texto normativo acusado, con los apartes demandados subrayados: Ley 2294 de 2023 (19 de mayo)[5] Por [la] cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida” (…) Artículo 61. Mecanismos para facilitar y dinamizar los procesos de compra de tierras por oferta voluntaria. En el marco del procedimiento de compra por oferta voluntaria de tierras, que se destinarán al fondo de tierras a cargo de la Agencia Nacional de Tierras (ANT), podrán adelantarse la siguientes medidas: (…) 6. Procedimientos de la autoridad de tierras que deberán ser resueltos en fase administrativa. Para los asuntos de que tratan los numerales 4, 5 y 7 del artículo 58 del Decreto Ley 902 de 2017, la Agencia Nacional de Tierras (ANT), mediante acto administrativo fundamentado en el informe técnico-jurídico definitivo y demás pruebas recaudadas, tomará la decisión de fondo que corresponda. En firme dicho acto administrativo, la ANT procederá a su radicación en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del círculo donde se encuentra el predio, con el fin de que se realice el respectivo registro en el folio de matrícula inmobiliaria. Los particulares que aduzcan tener derechos reales sobre los predios sometidos a los asuntos indicados podrán ejercer únicamente la acción de nulidad agraria de que trata el artículo 39 de dicho decreto. Dicha acción operará como control judicial frente al acto administrativo en el que se toma la decisión de fondo. Para su interposición, el accionante contará con un término de tres (3) años, contados a partir de la fecha de inscripción del acto administrativo en el folio de matrícula inmobiliaria. Esta acción podrá interponerse directamente, sin necesidad de haber agotado los recursos contra el acto administrativo. En los eventos en los que el juez disponga la suspensión provisional del acto administrativo en el marco de la acción de nulidad agraria, la ANT podrá disponer del inmueble conforme a sus competencias legales, siempre y cuando constituya una reserva destinada a cumplir las órdenes judiciales que se puedan dar en favor de los accionantes. Dicha reserva podrá ser constituida con recursos de su presupuesto, vehículos financieros públicos y/o cuentas especiales de la Nación. Los procedimientos especiales agrarios que hubiesen pasado a etapa judicial, empero no hayan surtido la fase probatoria en dicha instancia, podrán ser reasumidos, mediante acto administrativo, por la Agencia Nacional de Tierras y tramitarse atendiendo las disposiciones acá contenidas. (…) Parágrafo 3°. El numeral 6 del presente artículo deroga el inciso segundo del artículo 39, el numeral 2 del artículo 60, el inciso segundo del artículo 61, el artículo 75 y el inciso tercero del artículo 76, solo en lo que respecta a los asuntos de que trata[n] los numerales 4, 5, y 7 del artículo 58 del Decreto Ley 902 de 2017, y las demás normas procedimentales que contradigan su contenido. (…) B. Las demandas 8. Los cargos de inconstitucionalidad que la magistrada sustanciadora admitió para estudio son los siguientes: Expediente D-15438 9. Cargo único por violación del principio de progresividad y no regresividad respecto del derecho fundamental al debido proceso[6]. El ciudadano Guillermo Forero Álvarez solicitó la inexequibilidad de los incisos primero, segundo, tercero y sexto del numeral 6, así como el parágrafo 3°, del artículo 61 de la Ley 2294. En criterio del accionante, tales normas vulneran el principio de progresividad y no regresividad o retroceso en materia de derechos[7], que encuentran su fundamento en los artículos 93 de la Constitución Política, y 26 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos (en adelante CADH) y 1° del Protocolo Adicional a la CADH (en adelante Protocolo de San Salvador)[8]. 10. El actor señaló que los apartes demandados son contrarios a dicho principio porque injustificadamente eliminan la fase judicial del procedimiento único para el acceso y la formalización de tierras que se establecía en el Decreto Ley 902 de 2017[9] para el trámite de los siguientes asuntos previstos en la Ley 160 de 1994: (i) clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos regulados; (ii) extinción judicial del dominio sobre tierras incultas; y (iii) caducidad administrativa, condición resolutoria del subsidio, reversión y revocatoria de titulación de baldíos[10]. Esta modificación supone que tales asuntos deben ser resueltos en su integridad por la autoridad administrativa, lo que para el actor implica una supresión del servicio de administración de justicia en los referidos trámites y un retroceso injustificado respecto del ámbito de protección del derecho fundamental al debido proceso, por las siguientes razones. 11. Primero, las disposiciones derogadas por las normas demandadas, al contemplar la participación de la autoridad judicial independiente e imparcial en los referidos trámites agrarios, lo que redundaba en beneficio del debido proceso de las partes. En este sentido, las normas acusadas, a juicio del demandante, resultan regresivas porque convierten a la autoridad administrativa en juez y parte al concentrar en ella las funciones de investigación y juzgamiento, pese a que esta situación ya había sido superada por las disposiciones del Decreto Ley 902 de 2017, derogadas por las normas demandadas. 12. Segundo, la eliminación de la presencia de los jueces en tales actuaciones desconoce el derecho al debido proceso, así como las garantías judiciales contenidas en el artículo 8 de la CADH, en particular, la de toda persona a ser a ser oída por un juez competente previamente definido por la ley para la determinación de sus derechos. El accionante manifestó que con la medida en comento se afecta el principio del juez natural porque la regulación original adjudicó ciertas competencias a las autoridades judiciales dentro del procedimiento único para el acceso y formalización de tierras, y las normas demandadas las suprimieron injustificadamente. También, el actor consideró que se menoscaba el derecho de defensa porque se reduce la capacidad de persuasión de quien termina abogando por sus intereses ante la autoridad administrativa que es al mismo tiempo juez y parte. Por otro lado, se perjudican las garantías de imparcialidad e independencia porque la autoridad administrativa llamada a resolver tiene sus propios objetivos institucionales. 13. Tercero, el retroceso en las garantías del debido proceso es injustificado. Al respecto, el actor señaló que en la exposición de motivos del proyecto de ley no hay una fundamentación sobre las razones que explican la medida de suprimir la fase judicial de los procedimientos agrarios en cuestión. 14. Cuarto, según el demandante, en tanto la medida implica un retroceso en relación con la efectividad del derecho al debido proceso, se predica de ella la presunción de inconstitucionalidad[11], más cuando no configura ninguno de los presupuestos jurisprudenciales que habilitarían desconocer la prohibición de retroceso[12]. Al efecto, el actor señaló que la supresión de la fase judicial en estos trámites en nada contribuye a facilitar y dinamizar los procesos de compra de tierras por oferta voluntaria. Aún si aquélla fuera la finalidad que justifica la medida, no se puede pasar por alto que tales actuaciones se tramitan bajo las formas propias del proceso verbal sumario de única instancia, en el que bien podría participar activamente la Agencia Nacional de Tierras (ANT). En consecuencia, la medida no resulta necesaria y, en cambio, sí es desproporcionada en cuanto despoja al interesado de la posibilidad de que sea el la autoridad judicial y no la administrativa la que decida sobre el asunto. Expediente D-15461 15. Por su parte, el ciudadano Julián Andrés Pimiento Echeverri solicitó la inexequibilidad del numeral 6 y del parágrafo 3°, del artículo 61 de la Ley 2294. Los cargos formulados por el accionante que fueron admitidos para estudio son los que a continuación se reseñan[13]. 16. Primer cargo por vicios de procedimiento en la expedición del numeral 6 del artículo 61 de la Ley 2294[14]. A partir de un recuento del trámite de la iniciativa que resultó en la Ley 2294, el demandante manifestó que (i) el numeral 6 del artículo 61 de dicha normatividad es violatorio de los principios de consecutividad e identidad flexible toda vez que fue incorporado al proyecto de ley en el “penúltimo” debate, e implicó un cambio sustancial al contenido del proyecto. En efecto, lo dispuesto en dicho numeral no tiene relación de conexidad con las materias discutidas a lo largo del trámite legislativo; allí nunca se discutió hacer una reforma judicial ni desmontar la fase judicial del procedimiento único regulado por el Decreto Ley 902 de 2017. Además, el accionante puso de presente que los apartes demandados quedaron incluidos en un artículo referido a la compra de tierras por oferta voluntaria, que nada tiene que ver con el procedimiento único modificado por las normas cuestionadas. 17. Por otra parte, (ii) el actor también alegó que durante el debate de la iniciativa en la plenaria del Senado se desconoció el principio de publicidad. Al respecto, el demandante sostuvo que no se llevó a cabo una lectura completa de la proposición que incorporó los apartes demandados al proyecto de ley ni se debatió antes de proceder a su votación. Simplemente, esa proposición fue votada en bloque con el resto de las proposiciones avaladas por el Gobierno, pese a tratarse de materias disímiles. 18. Segundo cargo por violación del principio de progresividad y no regresividad respecto del derecho fundamental al debido proceso[15]. El accionante manifestó que el Decreto Ley 902 de 2017 revistió de carácter judicial las funciones de clarificación, deslinde y extinción de dominio, lo que, en su criterio, comporta una mayor protección del derecho al debido proceso[16], en tanto garantiza la reserva judicial de la decisión. Por lo tanto, el actor consideró que “desjudicializar” tales competencias para trasladarlas a la autoridad administrativa constituye una medida regresiva. En desarrollo de este planteamiento, el demandante presentó los siguientes argumentos. 19. Primero, la supresión de la fase judicial en la definición de los referidos asuntos no se ajusta al propósito de facilitar la compra de tierras por oferta voluntaria, al que se refiere el artículo 61 de la Ley 2294 en el que quedó inserta dicha medida, ni a los objetivos contemplados en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo (PND). Si bien en este documento se traza la finalidad de mejorar el acceso a la tierra, no hay una explicación concreta sobre la necesidad de emplear el proceso de extinción de dominio para tal efecto, ni sobre la supresión de la reserva judicial de dicho trámite que, por demás, se instituyó para garantizar la ejecución de la Reforma Rural Integral derivada del Acuerdo Final de Paz. 20. Segundo, la eliminación de la reserva judicial en las funciones de clarificación, deslinde y extinción de dominio comporta un retroceso respecto de la faceta prestacional del derecho al debido proceso. Esto, porque se sustituye la participación del juez en la toma de la decisión por un eventual control de legalidad judicial de la determinación que ahora le corresponde adoptar a la autoridad administrativa. 21. Tercero, la medida en cuestión, además de regresiva, es inadecuada e injustificada. No hay en el PND una razón que explique por qué la supresión de la reserva judicial en las decisiones sobre la clarificación, el deslinde o la extinción de dominio hace más eficiente la obtención de tierras para adjudicar, mucho menos a través de programas de enajenación voluntaria. Por el contrario, la reserva judicial garantiza una mayor eficacia de tales decisiones, y además asegura la independencia, transparencia e imparcialidad de las autoridades encargadas de proferirlas. 22. Cuarto, el mecanismo procesal previsto en el Decreto Ley 902 de 2017 fue diseñado con el propósito de garantizar un adecuado equilibrio institucional en la solución de los conflictos sobre tierras. Sin embargo, ahora que se crea la jurisdicción agraria, con la norma acusada se pretende, extrañamente, retornar competencias en la materia a la autoridad administrativa. 23. Tercer cargo contra el inciso quinto del numeral 6 del artículo 61 de la Ley 2294 por violación del artículo 238 de la Constitución[17]. El actor planteó que el mencionado inciso de la norma acusada autoriza a la ANT para disponer sobre los inmuebles en disputa a pesar de la suspensión judicial de los actos que declaran la clarificación de la propiedad, el deslinde o la extinción de dominio. En criterio del demandante, tal habilitación vulnera la norma constitucional que otorga a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la potestad para suspender provisionalmente actos administrativos susceptibles de impugnación por vía jurisdiccional, ya que le resta todo efecto útil a dicha medida provisional. 24. El demandante señaló que, conforme lo han reconocido tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado[18], la suspensión provisional no es una simple medida cautelar sino que constituye una garantía judicial eficiente para protección de los particulares frente a la ejecución de actos administrativos que prima facie resultan violatorios del ordenamiento jurídico. Por lo tanto, en criterio del actor es inexplicable que el Legislador pueda modular los efectos de dicha garantía judicial reconocida por la Carta, al punto de hacerlos nugatorios. 25. A continuación se reseñan los cargos formulados por los demandantes que fueron admitidos por la magistrada sustanciadora para el respectivo estudio de constitucionalidad: Tabla 1 – Síntesis de los cargos admitidos Cargo Expediente Violación de los principios de consecutividad e identidad flexible D-15461 Violación del principio de publicidad D-15461 Violación del principio de progresividad y no regresividad respecto del derecho fundamental al debido proceso. D-15438 D-15461 Violación de la potestad judicial para suspender actos administrativos D-15461 C. Pruebas 26. Con ocasión del requerimiento probatorio decretado por la magistrada sustanciadora en el auto del 24 de agosto de 2023, durante el trámite los secretarios generales de la Cámara de Representantes y del Senado de la República hicieron llegar, en lo pertinente, las siguientes Gacetas del Congreso en donde constan los antecedentes del trámite de la Ley 2294 (Proyecto de Ley 274 de 2023 Senado – 338 de 2023 Cámara). Tabla 2 – Antecedentes de la Ley 2294 Cámara Asunto Gaceta Cámara de Representantes[19] Proyecto de ley y exposición de motivos 18/2023 Ponencia para primer debate 180/2023 Ponencia negativa primer debate 182/2023 Actas primer debate 858/2023 859/2023 860/2023 Texto aprobado en primer debate 274/2023 Ponencia segundo debate 388/2023 Actas segundo debate 892/2023 1311/2023 1143/2023 Texto definitivo aprobado en segundo debate 428/2023 Informe de conciliación 429/2023 Acta discusión y aprobación informe de conciliación 923/2023 Senado de la República[20] Ponencia primer debate 181/2023 Ponencia negativa primer debate 183/2023 Actas primer debate 858/2023 859/2023 860/2023 Texto aprobado en primer debate 274/2023 Ponencia segundo debate 386/2023 Acta segundo debate 889/2023 Texto definitivo aprobado en segundo debate 417/2023 Informe de conciliación 427/2023 Acta discusión y aprobación informe de conciliación 855/2023 D. Intervenciones 27. Durante el trámite, se recibieron oportunamente 14 intervenciones y conceptos sobre la constitucionalidad de los preceptos demandados[21], cuyos planteamientos se reseñan a continuación: Tabla 3 – Síntesis de intervenciones y conceptos Intervención/Concepto Argumentos Departamento Nacional de Planeación (exequibilidad) (i) No hay violación de los principios de consecutividad e identidad flexible. Si bien la supresión de la fase judicial de algunos procedimientos agrarios no estaba contemplada en las ponencias para primer y segundo debate, no se trata de un asunto nuevo o ajeno a la materia del artículo acusado. Uno de los pilares del PND es el cumplimiento de los acuerdos de paz, y la modificación introducida por los apartes demandados busca acelerar la implementación de la Reforma Rural Integral [pactada en el Acuerdo de Paz entre el Gobierno nacional y las FARC-EP], que por demás obliga al Estado a promover el acceso de los campesinos y trabajadores agrarios a la tierra. (ii) No se desconoce la facultad judicial para suspender provisionalmente actos administrativos. El art. 238 de la Carta delega en el Legislador la regulación de los términos en los que debe ejercerse tal potestad, que por demás no es exclusiva de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La sentencia C-623 de 2015 invocada por el demandante no constituye un precedente para el caso concreto. Tampoco es cierto que se le reste todo efecto útil a la suspensión provisional puesto que en todo caso se le impone a la ANT la obligación de adoptar medidas para preservar los derechos patrimoniales de las partes involucradas. (iii) No hay violación del principio de progresividad y no regresividad. Primero, el cambio de naturaleza del procedimiento no implica una atribución de funciones judiciales a la ANT. Adicionalmente, la Constitución no impone que los asuntos agrarios deban siempre dirimirse a través de trámites jurisdiccionales, y, en todo caso, los procedimientos administrativos deben también respetar el debido proceso, se resuelven mediante actos que no pueden ser arbitrarios, por lo demás susceptibles de control judicial. Segundo, la supresión de la fase judicial de ciertos procedimientos agrarios resulta proporcional, toda vez que se trata de una medida idónea para cumplir la finalidad de acelerar los mecanismos de formalización de la propiedad rural como fue pactado en el Acuerdo de Paz, necesaria porque, de todos los medios posibles, el previsto en las normas acusadas es el que de mejor manera acelera la adquisición de predios para la Reforma Rural Integral, y proporcional en sentido estricto porque el beneficio que la medida ofrece es sustancialmente superior al costo que apareja. Harold Sua Montaña (exequibilidad e inexequibilidad) (i) Los apartes demandados carecen de unidad de materia porque regulan un procedimiento administrativo que no guarda relación con el eje transversal del PND referido al ordenamiento del territorio alrededor del agua. (ii) Las disposiciones acusadas afectan el derecho al debido proceso en su garantía de imparcialidad objetiva, en condiciones similares a las que consideró la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Petro Urrego vs. Colombia. (iii) Las medidas de compra de tierras previstas en el artículo acusado riñen con el carácter temporal de los planes de desarrollo. (iv) La norma cuestionada no afecta el efecto útil de la suspensión provisional de actos administrativos porque se le impone a la autoridad el deber de constituir una reserva dirigida a garantizar el cumplimiento de eventuales órdenes judiciales a favor de los intereses de los afectados. (v) No hay violación del principio de publicidad porque la norma acusada proviene de una proposición modificatoria del artículo 55 del proyecto avalada en el informe de ponencia publicado el 26 de abril de 2023. En su momento, la presidencia del Senado indicó sucintamente los cambios generados con el articulado aprobado en sesión conjunta de las comisiones, y ninguno de los accionantes solicitó moción de orden por falta de discusión. Universidad Libre (exequibilidad) (i) Los preceptos demandados no vulneran el principio de progresividad y no regresividad. El procedimiento administrativo fijado por la norma no comporta una afectación de la faceta prestacional del derecho fundamental al debido proceso, ya que en todo caso la decisión administrativa está sujeta a control judicial a través de la acción de nulidad agraria. Es decir, la norma prevé la protección judicial del derecho al debido proceso. Además, aún si se aceptase que la norma trae consigo un retroceso, éste se encontraría justificado porque responde a la finalidad del PND de avanzar en la restitución y titulación de la tierra como instrumento esencial para la paz y la potencialización de la producción agrícola nacional. Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga (inexequibilidad) (i) Algunas de las disposiciones del artículo 61 demandado afectan gravemente los derechos al debido proceso y a la defensa, y los principios de justicia material y progresividad y no regresividad, porque eliminan la fase judicial que garantiza que la decisión sobre las controversias entre el propietario de la tierra y el ente administrativo esté en manos de un tercero imparcial. En cambio, las normas acusadas permiten que sea la autoridad administrativa la que resuelva la disputa, e imponen al campesino, productor o agricultor la carga de acudir a la administración de justicia para demostrar la ilegalidad del acto administrativo. Además, esta modificación va en contravía del sistema de pesos y contrapesos, y pone en desventaja y en situación de desprotección al productor, campesino o agricultor. (ii) La supresión de la fase judicial de los procesos agrarios comprendidos en los numerales 4, 5 y 7 del artículo 58 del Decreto Ley 902 de 2017 constituye una extralimitación que afecta la seguridad jurídica, el debido proceso y el derecho a la propiedad privada porque concentra el poder decisivo en la ANT sin que exista un contrapeso. Esto puede propiciar un riesgo de que dicha entidad sea instrumentalizada con fines políticos o de lucro. (iii) La configuración actual del artículo 61 de la Ley 2294 le permite al Ministerio de Agricultura la utilización arbitraria del mecanismo de extinción de dominio, así como la expedición regulaciones que vulneran aún más el derecho a la propiedad privada y atentan contra la seguridad jurídica. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República (inhibición y exequibilidad) (i) Los cargos admitidos no cumplen con los requisitos de claridad y especificidad. La argumentación carece de hilo conductor, los planteamientos se repiten en los distintos cargos, lo que genera confusión frente al argumento principal. Las afirmaciones de los demandantes son imprecisas, y no presentan razones que verdaderamente evidencien la supuesta contradicción entre los preceptos cuestionados y la Carta. (ii) La norma acusada no contraviene los principios de consecutividad e identidad flexible toda vez que su contenido hacer parte de los objetivos del PND y desde sus bases se indicó la necesidad de incorporar estrategias estructurales para el cumplimiento del punto 1 del Acuerdo Final de Paz y el fortalecimiento de la Reforma Rural Integral. (iii) Además, en el presente caso es posible constatar que existió un debate parlamentario respetuoso del principio de publicidad, cuya satisfacción debe verificarse no desde una perspectiva rígida sino a la luz del principio de instrumentalidad de las formas. En este sentido, se debe valorar que durante el debate en la plenaria del Senado la ministra de Agricultura y Desarrollo Rural hizo una larga exposición sobre la necesidad de suprimir la etapa judicial de los procesos administrativos agrarios, y que luego de su intervención, varios parlamentarios debatieron sobre el particular. A su juicio, “la actuación desplegada por la plenaria de la Cámara y del Senado, se dio con respeto de los principios constitucionales que han regido el trámite legislativo y que están relacionados con la publicidad, en donde, los parlamentarios, luego de tener el conocimiento del texto de las proposiciones publicadas en la página del Congreso, exteriorizaron su intención de votación posterior a una amplia interacción y votación sobre los aspectos que contenía dichas proposiciones”[22]. Finalmente, el hecho de que la norma haya sido votada en bloque con otros no implica que no fue publicitada ni debatida previamente. (iv) El artículo 61 de la Ley 2294 no vulnera la reserva judicial en materia de suspensión provisional de actos administrativos porque no existe una atribución de competencias jurisdiccionales a la ANT. La sentencia C-073 de 2018 de esta Corporación señaló que las competencias que el Decreto Ley 902 de 2017 asignó a dicha entidad no implicaban un otorgamiento de facultades omnímodas, ya que la misma norma prevé que los actos de la ANT son susceptibles de control judicial. Con todo, la Reforma Rural Integral no contempló inicialmente la inclusión de una etapa judicial en los procesos de extinción de dominio; en este sentido, el Decreto Ley 902 de 2017 desbordó la intención del Acuerdo de Paz. Por otra parte, la posibilidad que la norma otorga a la ANT de disponer del inmueble a pesar de la suspensión provisional de sus actos debe interpretarse como una adecuación normativa frente a lo establecido en el artículo 54 de la Ley 160 de 1994, y o como un desconocimiento de una medida judicial. Finalmente, la norma en todo caso exige la constitución de una reserva para la protección de los derechos de los afectados. (v) No se violó el principio de progresividad y no regresividad. La norma demandada busca armonizar la ejecución de los procesos agrarios a los recientes desarrollos constitucionales en materia de sujetos de especial protección como campesinos, víctimas del conflicto armado y grupos étnicos. Los preceptos acusados sí tienen relación con los mecanismos para facilitar la compra de tierras, toda vez que los procesos de clarificación permiten habilitar la negociación voluntaria de predios. Por otro lado, el principio de progresividad y no regresividad se predica únicamente de derechos económicos, sociales y culturales, y no es aplicable a la eliminación de una fase judicial dentro de un procedimiento administrativo. Los demandantes no demostraron que la norma acusada reduzca el radio de protección de un derecho social, disminuya recursos o aumente el costo par su satisfacción, y aún si se aceptase que se trata de una medida regresiva, ésta estaría justificada en la necesidad de remediar las injusticias sociales y honrar deuda histórica con el campesinado en materia de acceso a la tierra. Además, en todo caso, el procedimiento conserva la acción de nulidad agraria como recurso judicial efectivo en cabeza de los particulares que pretendan impugnar la legalidad de los actos administrativos de la ANT. Al respecto, la sentencia C-073 de 2018 de la Corte Constitucional reconoció que el diseño procesal de estos trámites se enmarca en el margen de configuración legislativa extraordinaria en materia de procedimientos. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (inhibición y exequibilidad) Esta entidad presentó una intervención con planteamientos similares a los formulados por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Manuel Enrique Cifuentes Muñoz (inexequibilidad) (i) La norma demandada vulnera el principio de consecutividad e identidad flexible porque la etapa judicial del procedimiento de extinción de dominio no tiene relación funcional con la compra de tierras por oferta voluntaria, y se incorporó en el penúltimo debate del trámite legislativo. En el debate ante la plenaria del Senado se violó el principio democrático porque se omitió la publicidad y el debate de la proposición que incorporaba esta norma al articulado antes de ser votada y aprobada. (ii) La regulación de la suspensión provisional de los actos administrativos de la ANT vulnera el artículo 229 de la Carta porque vacía de contenido la autonomía judicial en materia de definición de medias cautelares, y resta efectos a la figura de la suspensión provisional. (iii) La norma acusada es regresiva porque suprime la intervención judicial directa en la decisión final sobre procesos de clarificación de la propiedad, extinción de dominio y deslinde. Se debe distinguir entre decisión judicial y control judicial, por lo que la modificación introducida por los preceptos demandados sí implica un retroceso en las garantías del afectado. Además, la norma desconoce los postulados de los Acuerdos de Paz, de la Reforma Rural Integral y de la jurisprudencia constitucional, concretados a través del diseño procesal adoptado mediante el Decreto Ley 902 de 2017. En esta normatividad se estableció como parámetro mínimo de garantía del juez natural que la decisión de fondo fuese adoptada por una autoridad judicial, no administrativa. Por otra parte, la norma no supera los criterios fijados por esta Corporación para garantizar la constitucionalidad de las medidas regresivas: no se justificó la existencia de una finalidad constitucional imperativa, lo que a su vez implica que la medida es inconducente. Tampoco se analizaron posibles alternativas para proteger las garantías procesales derivadas de la Reforma Rural Integral, y la medida afecta de manera desproporcionada la faceta prestacional del derecho al debido proceso, dado que el beneficio que alcanza -extinguir el dominio administrativamente- no es superior a las garantías procesales mínimas que se ven sacrificadas. (iv) La norma desconoce las competencias de la Jurisdicción Agraria creada mediante Acto Legislativo 3 de 2023. Sociedad de Agricultores de Colombia (inexequibilidad) (i) Se vulneró el principio de progresividad y prohibición de regresividad en relación con el derecho al debido proceso. El Decreto Ley 902 de 2017 estableció los mecanismos necesarios para el cumplimiento del punto 1 del Acuerdo Final de Paz, y en tal virtud previó que los procesos agrarios estuviesen compuestos por una fase administrativa y una judicial. La supresión de esta última implica un retroceso respecto del derecho de defensa y del derecho al debido proceso porque la controversia ya no es resuelta por un tercero imparcial e independiente. Además, se trata de una medida regresiva que carece por completo de justificación, por lo que se presume inconstitucional, y amerita ser suspendida provisionalmente. (ii) La norma desconoce la institución de la suspensión provisional de los actos administrativos prevista en el artículo 238 superior, puesto que autoriza a la ANT a exceptuar el cumplimiento de la medida cautelar decretada, a condición de constituir una reserva monetaria. Esto se traduce en una acumulación de poder desmesurada en la ANT, que termina fungiendo como juez y parte. Es tan clara la inconstitucionalidad, que la norma ameritaría ser suspendida provisionalmente. (iii) La protección a la producción de alimentos también goza de especial protección constitucional y requiere de ciertos presupuestos como la garantía de no regresividad de los derechos, el respeto por el debido proceso en la definición y protección de la propiedad privada, y la garantía de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe. Comisión Colombiana de Juristas (inhibición y exequibilidad) (i) El cargo por violación del principio de progresividad y no regresividad del derecho al debido proceso carece de certeza porque parte de una interpretación subjetiva según la cual la ANT en su actuación no se rige por los postulados del debido proceso administrativo. Además, el actor ignora que el acto administrativo de adquisición de tierras es susceptible de control judicial a través de la acción de nulidad agraria. (ii) El cargo por violación del art. 238 de la Constitución carece de certeza. La norma no autoriza a la ANT para desconocer medidas cautelares, sino que, en casos de bienes cobijados por medidas cautelares, se requiere constituir una garantía económica para disponer del bien. En sentencia C-357 de 2019, la Corte declaró la exequibilidad de una norma del Código de Extinción de Dominio que permitía la disposición temprana de bienes objeto de medidas cautelares. (iii) Durante el trámite de expedición del artículo demandado no se vulneró el principio de consecutividad e identidad flexible. Las normas acusadas guardan relación clara, necesaria, específica y evidente con las bases del PND, que se refieren a necesidad de adoptar medidas para la superación de las problemáticas relacionadas con la distribución de la tierra, pues buscan establecer mecanismos para facilitar y dinamizar procesos de compra de tierras por oferta voluntaria, para lo cual se requieren medidas que propendan a garantizar la tenencia, formalización, adjudicación y regularización de la tierra. Esto hace razonable que el Legislador haya optado por modificar ciertos aspectos del procedimiento único establecido en el Decreto Ley 902 de 2017. Por otra parte, durante los primeros debates sí se discutió ampliamente la temática sobre la reforma a las facultades de la ANT con el fin de facilitar los procesos de adquisición de tierras. Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín (inexequibilidad) (i) Los apartes demandados violan los principios de deliberación democrática, consecutividad e identidad flexible por las siguientes razones. Primero, tales disposiciones fueron incorporadas en el segundo de tres debates, es decir, en una etapa tardía del trámite legislativo. Segundo, las normas no tienen conexión estrecha, cercana ni suficiente con el objeto y los núcleos temáticos discutidos durante las etapas previas del trámite legislativo. Tercero, los preceptos acusados fueron aprobados sin explicación ni deliberación democrática, toda vez que no fue debidamente publicitada ni deliberada en la plenaria del Senado. Cuarto, estas disposiciones podrían conformar una regulación autónoma en una ley diferente, pues suponen una reforma estructural sobre los procedimientos agrarios. (ii) La norma parcialmente acusada viola el artículo 238 superior por cuanto cercena al juez la potestad de suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos de la ANT que resuelvan de fondo asuntos relativos a los numerales 4, 5 y 7 del artículo 58 del Decreto Ley 902 de 2017. La autorización a la ANT para disponer de los inmuebles implica que la suspensión provisional de los actos administrativos es meramente simbólica. Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (inexequibilidad) (i) Las disposiciones cuestionadas no cumplen la regla de haber sido estudiada y debatida durante todos los debates del procedimiento legislativo, toda vez que fueron introducidos en los debates ante las plenarias de la Cámara y del Senado, sin ser considerados por las Comisiones Constitucionales Permanentes en primer debate, en donde no se discutió la desjudicialización de los procesos especiales agrarios. Tales preceptos tampoco satisfacen el principio de publicidad y deliberación, porque se incorporaron al articulado a través de una proposición modificatoria que no fue incorporada en el informe de ponencia ni leída a la plenaria previo a su votación en bloque con otros artículos. Eso evidencia que la norma fue aprobada sin que los senadores hayan podido conocer su contenido previamente. (ii) El numeral 6 y el parágrafo 3 del artículo 61 de la Ley 2294 violan los artículos 29 y 238 de la Carta porque desvirtúan por completo de la figura de la suspensión provisional como garantía constitucional de los particulares frente a actos administrativos contrarios al ordenamiento, al permitirle a la ANT la posibilidad de continuar con la disposición del bien pese a la medida cautelar sobre sus actos. Universidad de Nariño (exequibilidad) (i) La norma cuestionada no es regresiva ya que si bien elimina la fase judicial del procedimiento único agrario, lo sustituye por otra de carácter administrativo sujeta a control judicial a través de la acción de nulidad agraria. No hay menoscabo en la garantía del derecho al debido proceso porque éste también se predica de las actuaciones administrativas. (ii) No se vulnera el principio de consecutividad e identidad flexible. La norma acusada hace parte de los objetivos previstos en el PND, cuyas bases sientan la necesidad de incorporar estrategias para el cumplimiento del Acuerdo de Paz y la Reforma Rural Integral. (iii) Tampoco se desconoce la reserva judicial en materia de suspensión provisional de actos administrativos. Esta potestad no es exclusiva o autónoma del juez contencioso administrativo, y se supedita a los requisitos y condiciones fijados por la Ley, como lo es la norma aquí demandada. De manera que el artículo demandado no infringe el artículo 238 superior sino que, por el contrario, lo cumple. Universidad Agraria de Colombia (exequibilidad) La interpretación que los demandantes hacen de la norma no se ajusta a su realidad jurídica porque tanto el artículo 61 de la Ley 2294 como los artículos 58, 75 y 76 del Decreto Ley 902 de 2017 establecen la procedencia del trámite judicial en los casos en que exista oposición durante el trámite administrativo. Por lo tanto, no se vulnera el principio de progresividad. Cámara Colombiana de la Construcción (inexequibilidad) (i) Durante el trámite legislativo se omitió la publicidad y debate de las disposiciones demandadas. Éstas fueron adicionadas en el segundo debate del proyecto, sin que guarden relación con el objeto del artículo originalmente planteado, referido a los mecanismos para facilitar y dinamizar los procesos de compra de tierras por oferta voluntaria. Además, la omisión en la lectura de las proposiciones adicionadas comportó una vulneración del principio de publicidad porque impidió que los parlamentarios conociesen su contenido previo a discutirlo y votarlo. Esta circunstancia fue debidamente advertida por los legisladores en el curso del trámite, pese a lo cual no se dio lectura a la proposición. (ii) La norma demandada vulnera los artículos 29 y 238 de la Carta porque desconocen la suspensión provisional de actos administrativos. La forma en que el Legislador habilita a la ANT para desconocer la medida cautelar de suspensión del acto administrativo que se esté cuestionando en sede judicial contraviene lo preceptuado en tales artículos, porque hace nugatorios los efectos de la medida cautelar de suspensión provisional de actos administrativos. (iii) La norma acusada desconoce el principio de progresividad y no regresividad respecto del derecho al debido proceso por cuanto eliminan la fase judicial de los procedimientos agrarios, en desmedro de las garantías del juez natural, derecho de defensa, e independencia e imparcialidad de la autoridad que decide. E. Concepto de la procuradora general de la Nación 28. En primer lugar, la procuradora general de la Nación puso de presente que en esta Corporación cursan demandas similares en contra de los apartes demandados[23], por lo que en su momento la Sala deberá examinar si se configura o no la cosa juzgada dentro del presente asunto. A continuación, la procuradora general de la Nación presentó las razones que la llevaron a solicitar la inexequibilidad de las normas cuestionadas, y que se reseñan enseguida. 29. Primero, durante el trámite legislativo del numeral 6 y del parágrafo 3° del artículo 61 de la Ley 2294 en la plenaria del Senado se desconoció el principio de publicidad porque se incorporaron mediante proposiciones radicadas después de la publicación del informe de ponencia para segundo debate, por lo que los senadores no tuvieron la oportunidad de conocer su contenido a través del medio ordinario de comunicación previsto para tales propósitos. Además, la mesa directiva omitió dar lectura de los mencionados apartes normativos, pese a que varios de los senadores solicitaron se publicitara su contenido. 30. Segundo, las normas demandadas vulneran los principios de consecutividad e identidad flexible porque fueron introducidas durante los segundos debates ante las plenarias de las cámaras, sin que guardaran relación con el contenido del proyecto de ley. Al respecto, la procuradora general de la Nación puso de presente que dentro del trámite legislativo no se observa ninguna justificación para la supresión de la fase judicial de los procedimientos regulados por el Decreto Ley 902 de 2017. 31. Tercero, la desjudicialización de los procedimientos agrarios es una medida regresiva frente al derecho al debido proceso porque, aunque éste se predica de toda actuación administrativa o judicial, “en el primer escenario ocurre bajo estándares más flexibles”[24]. De suerte que, si el ordenamiento consagra una garantía de control judicial de las decisiones administrativas, su eliminación comporta un retroceso que afecta el núcleo esencial del derecho al debido proceso en cuanto a la independencia e imparcialidad de la autoridad que decide la cuestión. Adicionalmente, esta medida no es idónea para mejorar la eficiencia y celeridad de los procedimientos agrarios, ni se corresponde con los esfuerzos del Gobierno nacional por consolidar la Jurisdicción Ordinaria Agraria. 32. Cuarto, los preceptos demandados desconocen la potestad que el artículo 238 de la Carta otorga a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para suspender provisionalmente los actos de las entidades públicas, incluyendo aquéllos proferidos por la ANT en los procesos agrarios especiales. En criterio de la procuradora general, las normas acusadas establecen que dicha suspensión no aplica para tales actos en lo que concierne al dominio y la tenencia de predios, porque le permite a la ANT disponer de los inmuebles a pesar de la suspensión provisional de sus actos administrativos. II. CONSIDERACIONES A. Competencia 33. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad presentadas dentro de las actuaciones de la referencia, dado que en...