Sentencia C-276 de 2021

C-276-21 Sentencia C-276/21 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inexistencia de conexidad directa La conexidad entre los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general y el artículo 193 de la Ley 1955 de 2019 no es estrecha, directa e inmediata y, por el contrario, no se trata de una medida instrumental necesaria para impulsar su cumplimiento, sino que desarrolla una medida estructural. La equidad es, sin lugar a discusiones, una medida transversal desarrollada en las bases del Plan Nacional de Desarrollo, pero, no por ello, la disposición demandada cumple el principio de unidad de materia. La Sala Plena comparte lo afirmado por los demandantes, en el sentido de que la relación instrumental del artículo 193 de la Ley 1955 de 2019 con la parte general, es tan sólo eventual e hipotética y que, dada la disminución del principio democrático que se presenta en este tipo de leyes, la Ley del Plan de Desarrollo no puede servir de base para la creación de mecanismos estructurales referidos a la seguridad social de personas económicamente activas o de mecanismos de protección social a su favor, al margen de un objetivo claro de planeación. LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido Con fundamento en el debate democrático que debe surtirse en el Congreso de la República, ante reformas estructurales y complejas, la Corte considera que la creación de mecanismos alternativos o diferentes al régimen de Seguridad Social Integral -ya establecido- deben surtirse a través de la aprobación de una ley ordinaria. Sobre el particular, cabe precisar que los artículos 48, 49 y 53 exponen con claridad que lo concerniente a la seguridad social tiene reserva de ley ordinaria, máxime cuando compromete elementos determinantes del sistema de seguridad social integral, que una vez expirada la ley del plan (cuatro años) quedarían huérfanos de toda regulación. Por lo cual, se tergiversa la naturaleza jurídica de la ley ordinaria al permitirse regulaciones transitorias sobre asuntos que se exponen de carácter permanente, que al no hacerlo sembró el vacío de la necesidad de su discusión congresual, a través del mecanismo de las atribuciones legislativas ordinarias, por lo cual se exacerbó el principio democrático. CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza y especificidad en los cargos TEST DE PROGRESIVIDAD O NO REGRESIVIDAD-Elementos que se deben verificar para establecer si se ha cumplido con el régimen de protección constitucional de los derechos sociales INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDA POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Procedencia por inexistencia de cargo DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Incumplimiento de requisito PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vigencia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Etapas (…) el examen de unidad de materia de las leyes del Plan Nacional de Desarrollo exige: (i) precisar la ubicación y el alcance de la disposición impugnada y, a partir de ello, definir si tiene o no un carácter instrumental, (ii) verificar si existen metas, planes, programas o estrategias incorporados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo que puedan relacionarse con la disposición juzgada; y, finalmente, (iii) examinar si entre la disposición instrumental acusada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del Plan existe una relación de conexidad directa e inmediata. Para estos últimos efectos es relevante valorar que la disposición acusada no tenga por objeto llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores o ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República, de tal forma que no sea posible apreciar ninguna relación con los programas y proyectos contenidos en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Aplicación Expedientes: D-13922 y D-13928 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 193 de la Ley 1955 de 2019 “Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la equidad””. Demandantes (D-13922): Diógenes Orjuela García, Miguel Morantes Alfonso, Julio Roberto Gómez Esguerra, John Jairo Díaz Gaviria y José Antonio Forero. Demandante (D-13928): Juan Felipe Díez Castaño. Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá, D. C., diecinueve (19) de agosto de dos mil veintiuno (2021) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 40.6 de la Constitución Política, y en armonía con lo dispuesto en los artículos 241.4 y 242 de la misma, los señores Diógenes Orjuela García[1], Miguel Morantes Alfonso[2], Julio Roberto Gómez Esguerra[3], John Jairo Díaz Gaviria[4] y José Antonio Forero[5] demandaron la inconstitucionalidad del artículo 193 de la Ley 1955 de 2019 por considerar que esta disposición es contraria a la Constitución Política (artículos 158, 48 y 93) y a lo dispuesto en diferentes instrumentos internacionales (expediente D-13922). 2. En similar sentido, el señor Juan Felipe Díez Castaño solicitó a la Corte declarar la inconstitucionalidad de la disposición demandada, tras advertir que ella se oponía a los artículos 93, 48 y 53 de la Constitución y, en particular, al Convenio 003 de 1919 de la Organización internacional del trabajo (expediente D-13928), así como a lo dispuesto en el numeral 2° del artículo 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador". 3. Mediante auto del 5 de octubre de 2020, el Magistrado sustanciador dispuso la inadmisión de ambas demandas. No obstante, ante la subsanación presentada por los demandantes, el 28 de octubre de 2020, fueron admitidas. En dicho auto admisorio se resolvió, además, decretar la práctica de pruebas y, en consecuencia, se solicitó a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional de Planeación que remitieran el documento oficial contentivo de las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018 —2022 y precisaran cuáles son las metas, objetivos y estrategias que se relacionan con el artículo 193 de la Ley 1955 de 2019, debidamente identificadas en la exposición de motivos, las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018 —2022 y en el cuerpo normativo finalmente aprobado. 4. Además, se dispuso que (i) se corriera el traslado al Procurador General de la Nación y que, en paralelo a ese término, (ii) se fijara en lista el proceso para permitir la intervención ciudadana; (iii) se comunicara la iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la República, al Presidente de la República, al Ministro de Justicia y del Derecho, al Ministerio del Trabajo, al Ministerio de Salud y Protección Social y al Ministro de Hacienda y Crédito Público, para que, de considerarlo pertinente, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas. Finalmente, (iv) se invitó a participar a varias organizaciones y universidades del país[6]. A. NORMA DEMANDADA 5. A continuación, se transcribe la disposición demandada: “LEY 1955 DE 2019 (mayo 25) Diario Oficial No. 50.964 del 25 de mayo 25 2019 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. “Artículo 193. Piso de protección social para personas con ingresos inferiores a un salario mínimo. Las personas que tengan relación contractual laboral o por prestación de servicios, por tiempo parcial y que en virtud de ello perciban un ingreso mensual inferior a un (1) Salario Mínimo Mensual Legal Vigente (SMLMV) deberán vincularse al Piso de Protección Social que estará integrado por: i) el Régimen Subsidiado del Sistema General de Seguridad en Salud, ii) el Servicio Social Complementario de Beneficios Económicos Periódicos (BEPS) como mecanismo de protección en la vejez y iii) el Seguro Inclusivo que amparará al trabajador de los riesgos derivados de la actividad laboral y de las enfermedades cubiertas por BEPS. En estos eventos el aporte al programa de los Beneficios Económicos Periódicos (BEPS) deberá ser asumido enteramente por el empleador o el contratante y corresponderá al 15% del ingreso mensual del trabajador o contratista. De este monto se destinará el 1% para financiar el Fondo de Riesgos Laborales, con el fin de atender el pago de la prima del Seguro Inclusivo. Sin perjuicio de lo anterior, las personas que no tengan una vinculación laboral o no hayan suscrito un contrato de prestación de servicios y no tengan capacidad de pago para cubrir el monto total de la cotización al Sistema Integral de Seguridad Social podrán afiliarse y/o vincularse bajo la modalidad del piso de protección social de que trata este artículo y serán los responsables de realizar el aporte al programa BEPS y el pago del seguro inclusivo. En todo caso, las personas deberán cumplir con los requisitos de acceso o pertenencia a los diferentes componentes del Piso de Protección Social. Parágrafo 1°. En ningún caso el ahorro en el mecanismo de los Beneficios Económicos Periódicos podrá ser inferior al tope mínimo establecido para ese Servicio Social Complementario. Parágrafo 2°. El Gobierno nacional reglamentará la materia; así mismo podrá establecer mecanismos para que los vinculados al programa BEPS, realicen ahorros en este servicio social complementario de forma conjunta con la adquisición de bienes y servicios, y para que los trabajadores dependientes cobijados por el presente artículo tengan acceso al sistema de subsidio familiar. Parágrafo 3°. Los empleadores o contratantes que a la entrada en vigencia de la presente Ley cuenten con trabajadores o contratistas afiliados al sistema de seguridad social en su componente contributivo, y que con el propósito de obtener provecho de la reducción de sus aportes en materia de seguridad social desmejoren las condiciones económicas de dichos trabajadores o contratistas mediante la implementación de uno o varios actos o negocios jurídicos artificiosos que conlleve a su afiliación al piso mínimo de protección social, independientemente de cualquier intención subjetiva adicional, serán objeto de procesos de Fiscalización preferente en los que podrán ser sancionados por la Unidad de Gestión de Pensiones y Parafiscales (UGPP) por no realizar en debida forma los aportes a seguridad social que le correspondan, una vez surtido el debido proceso y ejercido el derecho a la defensa a que haya lugar. Parágrafo 4°. Una vez finalizado el periodo de ahorro en el mecanismo de Beneficios Económicos Periódicos (BEPS), el ahorrador tendrá derecho a elegir si recibe la anualidad vitalicia o la devolución del valor ahorrado, caso en el cual no habrá lugar al pago del incentivo periódico, conforme a la normatividad vigente”. B. LAS DEMANDAS Expediente D-13922 (Demanda de inconstitucionalidad formulada el 4 de septiembre de 2020) 6. Señalaron los demandantes en el expediente D-13922 que la totalidad del artículo 193 de la Ley 1955 de 2019 es inconstitucional, por desconocer lo dispuesto en el artículo 158 de la Constitución sobre unidad de materia, el artículo 48 de la Constitución sobre el servicio público de Seguridad Social y el artículo 93 sobre la vigencia de los tratados y los convenios ratificados por el Estado colombiano. 7. Razones de la inconstitucionalidad. Afirman los demandantes que la disposición cuestionada introduce al ordenamiento jurídico colombiano una figura que termina por precarizar el Sistema General de Seguridad Social. En concreto, en opinión de los demandantes, se crea un sistema paralelo al ya existente, en el que un trabajador -pese a contar con un contrato laboral o de prestación de servicios- no estaría afiliado al sistema general, por el hecho de no poder completar, por concepto de salario u honorarios mensuales, un salario mínimo legal mensual. 8. En consecuencia, el afiliado dependiente o independiente que tenga tal limitación de ingresos, bajo lo dispuesto en el artículo acusado, se vería privado de las cotizaciones previstas para cubrir los riesgos de enfermedad, maternidad, paternidad, vejez, invalidez -de origen común o laboral- y muerte. En consecuencia, tendrían que vincularse al Piso de Protección Social y, por ende, perderían el derecho a obtener prestaciones como (i) el pago de incapacidades y de licencias; (ii) la oportunidad de recibir las pensiones de vejez, invalidez o supervivencia; y (iii) la rehabilitación, capacitación y otros, como consecuencia de un accidente de origen laboral. Según se adujo, se termina por reemplazar las garantías de un Sistema de Seguridad Social por un mecanismo creado en favor de la población vulnerable y sin ingresos. 9. A continuación, se incluye un detalle de los cargos: No. Cargo Argumentos de los demandantes 1. Vulneración del principio de unidad de materia y las consideraciones especiales que, al respecto, deben ser cumplidas por las leyes que aprueban el Plan Nacional de Desarrollo (artículo 158 de la Constitución). Para los demandantes la presunta trasgresión de este principio debe analizarse desde dos perspectivas: (a) La demanda es apta, en tanto la unidad de materia es un vicio sustancial y, por lo tanto, no se encuentra sometido al término de caducidad dispuesto en el artículo 242 de la Constitución. En consecuencia, se indica que, en este caso, la disposición demandada es ajena e inconexa con el contenido de esta ley y no se ajusta a la jurisprudencia sobre la materia. La sentencia C-008 de 2018 precisó que la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo impone la conexión o vínculo entre los objetivos o metas, contenidos en la parte general, y los instrumentos creados por el legislador para alcanzarlos. Por ende, debe existir una conexidad teleológica estrecha entre ambas partes. En estos casos, el juicio de inconstitucionalidad es más estricto, pues no puede dar lugar a que se introduzcan disposiciones sin conexidad directa e inmediata, dado la disminución del principio democrático que se presenta, en consideración a la iniciativa gubernamental, las restricciones en la modificación de dicho proyecto de ley y el reducido término para su aprobación. Para los demandantes, (i) el hecho de que el artículo 193 de la Ley 1955 de 2019 se encuentre contenido en el capítulo segundo, del título II, sobre “Mecanismos de ejecución del plan”, hace suponer que se trata de una norma instrumental que busca establecer una regulación en torno al Sistema Integral de Seguridad Social bajo la modalidad de Piso de Protección Social. Sin embargo, cuestionan que la norma no fija un propósito, una meta, un objetivo o una estrategia general, sino que, por el contrario, contiene una regulación específica en materia de seguridad social que, en realidad, “no se configura como un instrumento para desarrollar un contenido claro del Plan Nacional de Desarrollo dentro del cual se encuentra”. Asimismo, cuestionan que (ii) los objetivos, metas, planes o estrategias incorporados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo no guarden relación con la disposición acusada del artículo 193. Por el contrario, después de estudiar los artículos 1°, 2° y 3° de esta ley, concluyen que dicho subtema no hace parte de los pactos que contienen estrategias transversales y tampoco se puede asociar con el pacto estructural de equidad que, además, tiene una descripción muy general. En ese sentido y, pese a la referencia puntual de las bases del plan a la inclusión productiva, al promover esquemas de protección y seguridad social, “no está garantizado en la norma objeto de demanda, la cual es meramente conjetural”. En efecto, (iii) la Corte Constitucional ha cuestionado la inadmisibilidad de incluir, en las normas del plan nacional de desarrollo, reglas de afiliación y cotización al sistema integral de seguridad social de índole transversal y permanente, como así se estableció en la sentencia C-219 de 2019. Según se estableció en esta oportunidad, no existía relación entre la disposición demandada con las normas que se incorporan al plan de desarrollo y, por tanto, se declaró la inconstitucionalidad de la disposición que fijaba el ingreso base de cotización para los independientes, “en la medida en que se trata de una disposición de seguridad social de índole transversal y con carácter permanente en el orden jurídico que debe estar incluida en una ley ordinaria que se ocupe de regular concretamente esta materia”. En efecto, el denominado “Piso de Protección Social” no cumple con los presupuestos básicos acerca del principio de unidad de materia, pues la relación con los objetivos y meta de éste es apenas temática, pero sin que exista un vínculo directo y verificable. En consecuencia, la demandada disposición debe ser declarada inexequible pues no sólo carece de relación, en los términos ya expuestos, sino que tampoco puede considerarse como una disposición instrumental, pues implica una reforma estructural, trasversal y permanente al Sistema de Seguridad Social. (b) También, en opinión de los demandantes se desconoce este principio, dadas las especiales consideraciones que deben analizarse, ante la naturaleza de la ley del plan nacional de desarrollo, que cuenta con una desarrollo multitemático y diferencial, respecto de las leyes ordinarias. En ese sentido, la disposición demandada desconoce que tal es una expresión de la función de planeación que debe regir durante un determinado período (sentencia C-016 de 2016). Por ende, se controvierte que la norma acusada fije “estándares de regulación en materia de afiliación al sistema integral de seguridad de índole transversal y con carácter permanente”. Así, se controvierte por los demandantes que, con la disposición demandada, se introduzca al plan nacional de desarrollo un nuevo componente de seguridad social que debería estar incluido en una ley ordinaria, como así ya ha sido desarrollado por la Ley 100 de 1993, la Ley 1328 de 2009 y los Decretos 604 de 2013, 1872 de 2013 y 2087 de 2014. En específico, es particularmente relevante lo dispuesto en el Decreto 2613 de 2013[7] que ya contiene disposiciones particulares para lograr la afiliación de aquellas personas que, en razón a trabajar por tiempo parcial, devengan menos de un salario mínimo legal mensual vigente y que, a diferencia de la disposición demandada, garantiza todos los derechos del Sistema Integral de Seguridad Social, mediante el pago diferenciado de las cotizaciones. Se trata, en general, de la inclusión de una norma con efectos permanentes y estructurales en el Plan Nacional de Desarrollo. De manera que, según se advierte en la demanda, la inconstitucionalidad de la disposición acusada también está determinada por la ruptura del principio de unidad de materia, al contemplar una medida de carácter permanente “en una ley cuya naturaleza es transitoria durante el tiempo que dure un mandato presidencial, como lo es la Ley del Plan de Desarrollo”. Esta cuestión fue analizada en la sentencia C-092 de 2018 que, tras reiterar las sentencias C-016 de 2016 y C-008 de 2018, concluyó que cuando se estudian normas incorporadas en ley del plan nacional de desarrollo “(…) una medida de naturaleza permanente, no puede ser incluida en un ley cuya vocación es transitoria, como en efecto lo son las normas de planificación económica, las cuales se supeditan a la temporalidad prescrita en el artículo 339 de la Constitución Política”. Así, tras reiterar lo expuesto en la sentencia C-219 de 2019, cuestionaron los demandantes que la disposición impugnada terminara por derogar el Decreto 2613 de 2013, que ya fija las condiciones de afiliación de trabajadores que laboran en tiempo parcial. No es cierto, como lo afirma el Gobierno Nacional, que el “Piso de Protección Social” llegue a suplir un vacío en la legislación existente y, mucho menos, que su creación busque favorecer a las personas desprotegidas. 2. Vulneración del artículo 48 de la Constitución, sobre irrenunciabilidad de la Seguridad Social Controvierten los demandantes que el denominado “Piso de Protección Social” desconoce el inciso 2° del artículo 48 de la Constitución, de acuerdo con el cual “[s]e garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social”. La disposición demandada termina por impedir que las personas que devenguen menos de un salario mínimo mensual legal vigente puedan cotizar y, en consecuencia, acceder a los beneficios que en general se han dispuesto en favor de todos los trabajadores. Por el contrario, dichos trabajadores -bajo lo allí dispuesto- tendrían que conformarse con la afiliación en el régimen subsidiado de salud, el servicio social complementario de Beneficios Económicos Periódicos (BEPS), y el seguro inclusivo, que ampara los riesgos de la actividad laboral. Los artículos 6°, 7° y 8° del Decreto 2616 de 2013 ya regulaban la situación de las personas que, no obstante percibir un ingreso mensual inferior al mínimo, podían cotizar al Sistema de Seguridad Social. Sin embargo, el cambio en dichas reglas termina no sólo por desmejorar dicha situación, sino también por desconocer que “el Sistema de Seguridad Social Colombiano está edificado sobre la base de contribuciones para el reconocimiento de derechos en materia del cubrimiento de riesgos socialmente relevantes en los sistemas de Pensiones, Salud y Riesgos Laborales no condicionados a recibir una suma superior a un salario mínimo legal mensual vigente”. Así pues, con la inclusión de dicha reforma se frustra la protección de estos riesgos en abierta contradicción con el mandato superior, contenido en el artículo 48 de la Constitución Política y el acto legislativo 01 de 2005. Para reforzar este argumento se pone de presente que, el 2 de octubre de 2018, la oficina de la OIT ya había remitido a la Central Unitaria de Trabajadores una nota elaborada por el Departamento de Protección Social de ella, en la que cuestionó un proyecto de ley similar a la disposición que ahora se cuestiona. Entre lo allí indicado, se solicita analizar el cumplimiento de la Recomendación No. 202. Al aplicar lo anterior al caso concreto, para los demandantes el artículo demandado termina por afectar a los niños y a las personas de edad activa, pues el régimen de salud subsidiado -al cual se remiten los trabajadores- no contempla el pago de incapacidades por enfermedad de origen común, licencias de maternidad o paternidad, ni garantiza cierta seguridad en el ingreso en edad activa, pues el seguro inclusivo reemplaza la afiliación a riesgos laborales. Asimismo, indican que el supuesto ingreso que se recibiría mediante este mecanismo no dotaría de ninguna seguridad a la vejez, por cuanto los montos por reconocer, al ser el producto de un ahorro individual, constituyen mensualidades que ni siquiera superan la línea de pobreza. 3. Vulneración del principio de progresividad, contemplado en el artículo 48 y 93 de la Constitución El inciso 3° del artículo 48 de la Constitución contempla el principio de progresividad al indicar que “[e]l Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley”. En este contexto, la sentencia C-767 de 2014 precisó la existencia de una cláusula de progresividad orientada al goce pleno y la efectividad de los derechos sociales, lo cual implica una prohibición de regresividad o retroceso en los niveles de cobertura y garantía de los derechos reconocidos. En esa misma dirección, se debe tener en consideración lo dispuesto en el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[8] , así como lo regulado en el artículo 9 del protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales que preceptúa lo siguiente: “1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes. 2. Cuando se trate de personas que se encuentran trabajando, el derecho a la seguridad social cubrirá al menos la atención médica y el subsidio o jubilación en casos de accidentes de trabajo o de enfermedad profesional y, cuando se trate de mujeres, licencia retribuida por maternidad antes y después del parto”[9]. En efecto, afirman los demandantes que la disposición demandada desconoce el principio de progresividad en seguridad social y las normas que disponen que tal es un derecho humano[10], consagrados en la legislación internacional y en el Bloque de Constitucionalidad, en tanto los trabajadores por tiempo parcial que devenguen menos de un salario mínimo mensual legal vigente se verían excluidos del Sistema de Seguridad Social. Tales trabajadores y trabajadoras, en consecuencia, pasarían de ser considerados como afiliados obligatorios, a recibir un monto de dinero que no compensa la pérdida de (i) la pensión de sobrevivientes; (ii) las incapacidades por origen laboral; (iii) la pensión de invalidez por riesgo laboral; y (iv) las licencias de maternidad y paternidad. Aunado a lo anterior, consideran los demandantes que con esta disposición también se podrían desconocer normas internacionales de trabajo, las cuales al ser ratificadas por Colombia hacen parte del bloque de constitucionalidad. En particular, se solicita considerar en este análisis los siguientes instrumentos, que podrían ser desconocidos por cuanto las mencionadas garantías de seguridad social pretenden ser reemplazadas por, apenas, “un seguro inclusivo”: - Convenio sobre la indemnización por accidentes del trabajo, 1925 (núm. 17). De la OIT Vigente y Ratificado por Colombia desde el año 1933 (arts. 5, 6, 9, 10 y 11). - C-012. Convenio sobre la indemnización por accidentes del trabajo (agricultura), 1921 (núm. 12) de la OIT Vigente y Ratificado por Colombia desde junio de 1933 (art. 1). - C-018. Convenio sobre las enfermedades profesionales, 1925 (núm. 18) de la OIT. Vigente y ratificado por Colombia desde 1933 (art. 1). - C024. Convenio sobre el seguro de enfermedad (industria), 1927 (núm. 24) de la OIT (art. 3). - C025. Convenio sobre el seguro de enfermedad (agricultura), 1927 (núm. 25) Vigente y ratificado por Colombia desde 1933 (art. 3). Por último, cuestionan el presunto desconocimiento del Convenio sobre la protección de la maternidad -1919 (núm. 3) de la OIT-, por cuanto el artículo 193 de la Ley 1955 de 2019 desconoce la obligación de pagar la licencia de maternidad a la mujer y, por tanto, se opone a la protección de la maternidad y en favor de los niños. Expediente D-13928 (Demanda de inconstitucionalidad formulada el 9 de septiembre de 2020 y subsanación a la misma, del 13 de octubre de 2020) 10. El demandante en el expediente D-13928 solicitó la inconstitucionalidad parcial del artículo 193 de la Ley 1955 de 2019 y, en consecuencia, requirió declarar inexequible los siguientes apartes de la disposición: “[l]as personas que tengan relación contractual laboral (…), por tiempo parcial y que en virtud de ello perciban un ingreso mensual inferior a un (1) Salario Mínimo Mensual Legal Vigente (SMLMV) deberán vincularse al Piso de Protección Social que estará integrado por: i) el Régimen Subsidiado del Sistema General de Seguridad en Salud, ii) el Servicio Social Complementario de Beneficios Económicos Periódicos (BEPS) como mecanismo de protección en la vejez y iii) el Seguro Inclusivo que amparará al trabajador de los riesgos derivados de la actividad laboral y de las enfermedades cubiertas por BEPS”. Asimismo, cuestionó el aparte final del inciso segundo que dispone que “(…) [d]e este monto se destinará el 1% para financiar el Fondo de Riesgos Laborales, con el fin de atender el pago de la prima del Seguro Inclusivo”. 11. Como fundamento, expuso que estas expresiones desconocen los artículos 48, 53 y 93 de la Constitución, el numeral 2° del artículo 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador", así como el Convenio 003 de 1919 de la Organización internacional del trabajo. 12. Razones de la inconstitucionalidad. Afirma el demandante que los apartes demandados desconocen la prevalencia dentro del orden interno de los tratados internacionales y, por tanto, con ello se trasgrede lo dispuesto en el numeral 2° del artículo 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador". Asimismo, concluye el demandante, que la disposición cuestionada desconoce el artículo 53 de la Constitución, en virtud del desconocimiento del Convenio 003 de 1919 de la Organización internacional del Trabajo, por la presunta configuración de una omisión legislativa relativa, al no reconocer en dicho régimen la licencia de maternidad, en favor de las trabajadoras por tiempo parcial. Finalmente, asegura que el artículo 193 de la Ley 1955 de 2019 podría vulnerar el artículo 48 de la Constitución y el numeral 2° del artículo 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador", por no reconocer la pensión en caso de que se concrete un accidente o enfermedad de trabajo. 13. Por tanto, el demandante formula los siguientes cargos: No. Cargo Argumentos de los demandantes 1. El inciso primero del artículo 193 de la Ley 1955 de 2019 desconoce el numeral 2° del artículo 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador" y el Convenio 003 de 1919 de la Organización internacional del Trabajo, al no reconocer en dicha disposición la licencia de maternidad Asegura el demandante que se configura una omisión legislativa relativa por no incluir, en el denominado “Piso de Protección Social”, el reconocimiento de la licencia de maternidad remunerada en favor de la trabajadora dependiente que ingresa a este mecanismo. Se trata de un mecanismo alterno, creado al margen del Sistema de Seguridad Social Integral -establecido en la Ley 100 de 1993-, con en el que quedarían cobijadas las mujeres con vínculo laboral, que laboren a tiempo parcial y devenguen menos de un salario mínimo mensual legal vigente. En efecto, la disposición demandada autoriza al empleador para vincular a las personas que cumplan con las anteriores condiciones al (i) mecanismo de beneficios económicos periódicos BEPS, (ii) el régimen subsidiado en salud; y (iii) al seguro inclusivo, para cubrir los riesgos derivados de la actividad laboral. Sin embargo, como en el régimen subsidiado en salud, no se encuentra contemplado el reconocimiento de prestaciones económicas por este tipo de situaciones, la realidad es que ello puede desconocer el numeral 2° del artículo 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador", que fija unos estándares mínimos sobre el derecho a la seguridad social. En efecto, el aparte final de esta disposición advierte que las mujeres trabajadoras tienen derecho a que la seguridad social cubra, al menos, la “licencia retribuida por maternidad antes y después del parto”. Por tanto, considera que el aparte demandado es inconstitucional pues si el legislador decidió excluir a las trabajadoras de tiempo parcial del Sistema de Seguridad Social Integral debió, como consecuencia, regular el pago de una licencia de maternidad o, como sucede en este caso, incurrir en una omisión legislativa relativa. Con mayor razón, si con ello se podría desconocer el literal c) del artículo 3° del Convenio 003 de 1919 de la Organización internacional del Trabajo, respecto del cual la Corte Constitucional ya ha reconocido su vigencia en sentencias como las sentencias T-531 de 2007, T-297 de 2017, y T-1005 de 2010. A juicio del demandante; (i) existe una norma sobre la cual se predica la omisión legislativa relativa, que es precisamente la disposición demandada; (ii) se omite incluir un elemento que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial, pues se excluye a las trabajadores de tiempo parcial -con las ya referidas condiciones- de la licencia de maternidad dispuestas en los aludidos instrumentos internacionales; (iii) esta exclusión carece de razón suficiente, en tanto el numeral 2 del artículo 9 del protocolo de San Salvador, no hizo distinción para garantizar el derecho a la licencia de maternidad remunerada, entre la trabajadora dependiente a tiempo parcial o la trabajadora dependiente a tiempo completo; y (iv) la falta de dicha regulación termina por generar un tratamiento desigual en detrimento de la mujer trabajadora, a tiempo parcial, que devengue menos de un salario mínimo mensual legal vigente. Finalmente, (v) advierte que el sustento de dicho deber específico tiene fundamento en el numeral 2° del artículo 9 del protocolo de San Salvador, y el artículo 3, literal C, del convenio 003 de 1919 de la OIT. 2. El inciso primero y el aparte demandado del inciso segundo del artículo 193 de la Ley 1955 de 2019 desconoce el numeral 2° del artículo 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador" por no reconocer en dicha disposición el derecho a recibir una pensión de sobreviviente y de invalidez, de origen laboral Considera el demandante que se configura una omisión legislativa relativa por no incluir, en el denominado “Piso de Protección Social”, el reconocimiento de la pensión de sobreviviente y de invalidez, de origen laboral. Ello, según se indica, es contrario a lo regulado en el numeral 2° del artículo 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador". Esta disposición establece que, cuando se trate de personas que se encuentran trabajando, el derecho a la seguridad social cubrirá al menos “la atención médica y el subsidio o jubilación en casos de accidentes de trabajo o de enfermedad profesional”. No obstante lo allí dispuesto, el legislador en la disposición demandada excluyó a los trabajadores dependientes, con contrato laboral a tiempo parcial y cuyos ingresos sean inferiores a 1 SMLMV, del sistema general de riesgos laborales establecido en la Ley 100 de 1993, Ley 1562 de 2012 y Ley 776 de 2002, que cubren precisamente la pensión de invalidez y de sobrevivientes de origen laboral. En paralelo a esta exclusión, cuestiona el demandante que se hubiese previsto un “seguro inclusivo”, de acuerdo con el cual quedara cubierto el trabajador por los riesgos de la actividad, sin que, de ninguna manera, pueda asimilares a la pensión de invalidez o sobrevivientes, fijadas en el anterior instrumento de derecho internacional. Se trata, por el contrario, de una suma única que “se le cancelará por parte de la entidad administradora de los BEPS al obrero, ante un hecho dañoso que le genere una discapacidad o la muerte de origen laboral -en este caso para sus supérstites- “. En ese sentido, no queda duda de que se reemplazó el acceso a dichas prestaciones periódicas por una suma única, como así se reglamentó por el Ejecutivo en el Decreto 1174 de 2020. Hasta antes de la entrada vigencia de la disposición demandada, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2° de la Ley 1562 de 2012, que modificó el literal a) del numeral 1° del artículo 13 del Decreto Ley 1295 de 1994, los trabajadores dependientes con vínculo laboral eran afiliados obligatorios al sistema general de riesgos laborales. Para el demandante, se configuró una omisión legislativa relativa, en tanto: (i) los apartes impugnados constituyen la disposición respecto de la cual ella se predica; (ii) se excluyó de consecuencias similares a los trabajadores que, pudiendo sufrir el mismo riesgo de origen laboral, laboren a tiempo parcial para, en su lugar, reconocerles el pago de una suma única que corresponde a un “seguro inclusivo”. Además, esto se considera contrario al principio pro homine, de acuerdo con el cual se debe acoger la interpretación de las disposiciones consignadas en este protocolo de la manera más amplia posible; (iii) también cuestiona que no exista razón suficiente para establecer una distinción en tal sentido, en detrimento de los trabajadores por tiempo parcial, en consideración a que el "Protocolo de San Salvador” no fijó nunca diferencia al respecto y, por tanto, no podía el legislador establecer dicha diferenciación. Por último, (iv) precisó que la falta de regulación en esta materia termina por generar una desigualdad negativa frente a los demás trabajadores; y (v) supone un incumplimiento de un deber específico, de acuerdo con lo señalado en el artículo 93 de la Constitución y en el ya citado instrumento internacional. 3. El inciso primero y el aparte demandado del inciso segundo del artículo 193 de la Ley 1955 de 2019 desconocen el principio constitucional de progresividad de la Seguridad Social, de acuerdo con lo exigido en el artículo 48 de la Constitución Cuestiona el demandante que, con la expedición del artículo 193 de la ley 1955 de 2019, se reguló el Piso de Protección Social para los trabajadores dependientes a tiempo parcial con ingresos mensuales inferiores a 1 SMLMV, pero ello terminó por desconocer el mandato de progresividad de la seguridad social, contenido en el artículo 48 de la Constitución política de 1991. De acuerdo con esto, una vez alcanzado un punto de protección constitucional frente a los derechos sociales, no le es dable legislador retroceder, sin argumentar razones poderosas y de peso, ante el nivel de protección logrado. En concreto, este mandato fue desconocido pues, pese a que la legislación nacional reconocía la licencia de maternidad, la pensión de invalidez y sobrevivientes de origen laboral, que se aplicaba para los trabajadores dependientes -sin importar si eran a tiempo parcial o no, o si devengaban 1 SMLMV o menos-, la disposición demandada retrocede en la satisfacción de la seguridad social para este tipo de trabajadores. Al respecto, solicita atender lo previsto en el artículo 2° de la Ley 1562 de 2012. Finalmente, el demandante solicitó dar aplicación a la presunción de inconstitucionalidad sobre las expresiones demandadas, de acuerdo con la cual “las medidas regresivas, en cuanto constituyen disminución en la protección que haya alcanzado un derecho social, se presumen en principio inconstitucionales y contrarias al Pacto Internacional de estos derechos” (Sentencia C-556 de 2009). C. PRUEBAS SOLICITADAS MEDIANTE EL AUTO ADMISORIO 14. El 9 de noviembre de 2020, la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, así como las Jefes de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público dieron respuesta a lo requerido en el auto del 28 de octubre de 2020. En efecto, se refirieron al documento "Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad", que hace parte integral de la Ley 1955 de 2019, y que fue publicado en el Diario Oficial en su edición 50.964, el sábado 25 de mayo de 2019. Asimismo, precisaron que el mismo se encuentra disponible y puede ser consultado de manera digital. 15. Ahora bien, respecto a las metas, objetivos y estrategias que se relacionan con el artículo 193 de la Ley 1955 de 2019, debidamente identificadas en la exposición de motivos, las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 y en el cuerpo normativo, finalmente aprobado, precisaron lo siguiente. En la exposición de motivos de esta ley, se indica que el denominado “Pacto por Colombia, pacto por la equidad” incorpora una visión de país -tanto para el cuatrienio, como para el largo plazo- que persigue -a través de una base de legalidad y de incrementos en productividad e inversión- impactos en una senda sostenible del crecimiento económico, generación de empleo, reducción de la pobreza, la desigualdad del ingreso y una mayor equidad de oportunidades. Así, la ruta que traza el Plan y la que marca sus énfasis es la de legalidad y el emprendimiento, para el logro de la equidad. 16. En dicho contexto, se advierte que la referida disposición normativa está relacionada con el objetivo estructural en virtud del cual -según los artículos 1 y 3 de la Ley 1955 de 2019-, el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 se propuso sentar las bases de equidad. Ello permitirá conseguir la igualdad de oportunidades para todos, por medio de una política social moderna, orientada a lograr la inclusión social y productiva de los colombianos. Así, se consideró que ello era necesario para atender el fenómeno de informalidad laboral, el cual, según se indica, constituye una de las mayores problemáticas del mercado laboral colombiano que, a su vez, repercute en la no afiliación al Sistema de Seguridad Social. En virtud de la ubicación de dicha disposición, se advierte que hace parte de los “mecanismos de ejecución del plan”. 17. También, se indica que esta disposición se encuentra vinculada con la línea "B. Salud para todos con calidad y eficiencia, sostenible por todos” y, en particular, con el objetivo 6, sobre “sostenibilidad financiera, una responsabilidad de todos”. Asimismo, al interior de dicho objetivo, el artículo 193 se encuentra conexo a la siguiente estrategia: "b) Incrementar las fuentes de financiación del SGSSS, a través de la creación de la contribución al sistema de salud como alternativa para extender la corresponsabilidad de la población colombiana, de acuerdo con su capacidad diferencial de pago y la adquisición de seguros privados de salud complementarios para los individuos de mayores ingresos". 18. Una segunda línea vinculada con la disposición demandada es "F. Trabajo decente, acceso a mercados e ingresos dignos: acelerando la inclusión productiva", en la que una meta concreta que se ha fijado allí es lograr que los trabajadores, los pequeños productores, los emprendedores y otros grupos poblacionales con ingresos inestables e inferiores al salario mínimo, que se encuentran en la informalidad, participen y obtengan beneficios dignos. En este marco, el artículo 193 se relaciona con el objetivo 1, destinado a “Promover el acceso de la población a esquemas de protección y seguridad social" y con la estrategia “a) protección social general”, así como con la estrategia “c) [el] MinTrabajo promoverá la ampliación de la cobertura del Sistema General de Riesgos Laborales y tenderá a mejor la seguridad y salud en el trabajo". De otro lado, se indica que otro objetivo dentro de esta misma línea es el 6, dirigido a “fomentar emprendimientos del sector solidario, como mecanismo de política social moderna que promueve el empoderamiento, la autonomía económica y social de las comunidades, buscando la reducción de la dependencia del gasto público social” que, a su vez, guarda conexidad con la estrategia "b) Dinamización de emprendimientos solidarios para la inclusión social y productiva autosostenible en el marco de una política social moderna". Esto resulta así, ya que se deben diseñar planes "para facilitar el acceso al piso de protección social de los asociados a los emprendimientos solidarios". 19. Una tercera línea a la que se vincula la norma demandada comprende "H. Dignidad y felicidad para todos los adultos mayores”, en donde la meta corresponde a brindar oportunidades efectivas a los adultos mayores para que tengan una vida activa, saludable y con seguridad económica, tanto en las áreas rurales como urbanas. Allí, el objetivo al que estaría vinculado sería el 1, en donde se pretende “Aumentar los ingresos de los adultos mayores y su independencia económica" y como estrategia la contemplada en el literal a) sobre "Promoción del acceso a esquemas de protección económica e inclusión laboral". 20. Una cuarta línea supone vincularla a la línea "K. Que nadie se quede atrás: acciones coordinadas para la reducción de la pobreza y la desigualdad”, en la que la meta concreta estaría constituida por el avance en la equidad de oportunidades mediante la atención diferenciada en las zonas más rezagadas y fortalecer los mecanismos que contribuyen a la disminución de la pobreza. En efecto, esta disposición se relación con el objetivo 4, sobre “Alinear políticas y programas en función de la reducción de la desigualdad de ingresos en el corto y mediano plazo” y, a su vez, dentro de este objetivo guardaría relación con d) sobre “inclusión productiva”. D. INTERVENCIONES 14. Durante el trámite del presente asunto se recibieron oportunamente 34 intervenciones[11]. A continuación se presenta un resumen de los argumentos centrales señalados en las intervenciones. 15. Solicitud de inconstitucionalidad[12]. Para la mayoría de los intervinientes, la norma demandada desconoce los artículos 25, 48 y 53 de la Constitución, al dejar desprotegido a un grupo importante de trabajadores frente a los riesgos que cubre la seguridad social, pues al vincularlos al denominado “Piso de Protección Social”, se termina por desmejorar sus condiciones y privarlos del derecho a recibir el pago de incapacidades laborales, la rehabilitación, la licencia de maternidad y paternidad, así como las pensiones de invalidez, sobrevivencia, las cesantías, los intereses a la cesantías, la prima de servicios, el subsidio familiar y la protección al cesante. A su vez, ello es contrario a los artículos 26 y 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, por el desconocimiento del principio de progresividad y los convenios 18 de 1925, 24 y 25 de 1927 de la OIT. 16. La disposición estudiada, según se indica, contiene una medida regresiva del derecho a la seguridad social pues niega garantías, prestaciones económicas y servicios propios del Sistema de Seguridad Social a un grupo poblacional que requiere de una especial protección por parte del Estado, en abierto desconocimiento del bloque de constitucionalidad -la Declaración Universal de Derechos Humanos (arts. 22 y 25), el Pacto de San José de Costa Rica (art. 26), el Pacto Internacional de los Derechos, Económicos, Sociales y Culturales (art. 9) y el Protocolo de San Salvador (art. 9)-. 17. Para la mayoría de estos intervinientes, el mecanismo escogido por el legislador termina por precarizar el derecho a la seguridad social en detrimento de aquellos trabajadores por tiempo parcial que devenguen menos de un salario mínimo mensual legal vigente. A su vez, cuestionan que se cobije a un segmento que puede trabajar con un mecanismo que debe enfocarse en las personas menos favorecidas y que termina por exigir un monto de cotización para beneficiarse del derecho a la seguridad social que, por definición, debe ser universal. 18. Finalmente, sobre el principio de unidad de materia concluyen que no se trata de un mecanismo instrumental para el cumplimiento de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, sino que, al establecer una modificación sustancial y transversal al régimen de Seguridad Social, debería ser incluida en una ley ordinaria. En consecuencia y en aplicación del precedente de la sentencia C-219 de 2019, debería ser declarado inconstitucional. 19. Solicitud de exequibilidad[13]. En opinión de algunos intervinientes, contrario a lo que se afirmó en las demandas de inconstitucionalidad, el objetivo de esta disposición es vincular, a través del piso del Piso de Protección Social, a quienes perciben ingresos laborales inferiores a 1 SMLMV y no se encontraban cobijados por el sistema de seguridad social en salud o pensión. En ese sentido, el artículo 193 de la Ley 1955 de 2019 busca mejorar la protección de los trabajadores y, con ello, desarrolla el mandato de progresividad en materia de Seguridad Social. Además, esta disposición se inscribe en el contexto normativo creado por el Acto Legislativo 01 de 2005, a partir del cual se puede establecer una regulación especial para la población que, por sus condiciones económicas, no pueda acceder a una prestación del Sistema de Seguridad Social. 20. El actual Plan Nacional de Desarrollo plantea la necesidad de crear estrategias de inclusión y que, en simultáneo, respondan a la alta informalidad laboral en materia de afiliación al Sistema de Seguridad Social. En consecuencia, la disposición demandada contempla un mecanismo que es complementario a este sistema. Así, el Piso de Protección Social es un programa que brinda a la población más desprotegida unos mínimos de protección y con los cuales se logra una cobertura mayor a la hasta ahora alcanzada. 21. No es posible transgredir el mandato de progresividad, como quiera que la población objetivo de los pisos de protección se encontraba excluida de la protección del Sistema de Seguridad Social. No es, como parecen entenderlo los demandantes, la vinculación contractual laboral o contractual de prestación de servicios lo que otorga el derecho al trabajador o contratista a pertenecer al Sistema General de Pensiones, sino su nivel de ingresos, porque se trata de un régimen contributivo, tal como quedó diseñado en la Constitución Política y desarrollado por la ley. 22. Por último, se aclaró que, a partir de la ubicación de la disposición demandada, es claro que existe una conexión temática con el resto de las normas agrupadas entre sí en los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y, en particular, con la equidad. Por tanto, se trata de una norma instrumental y, por ello, no resulta parcial o totalmente vulnerado el principio constitucional de unidad de materia. E. CONCEPTO DE LA PROCURADORÍA GENERAL DE LA NACIÓN 23. Mediante concepto del 15 de abril de 2021, la Procuraduría General de la Nación solicitó declarar la exequibilidad condicionada del artículo 193 de la Ley 1955 de 2019, “bajó el entendido que las mujeres vinculadas obligatoriamente al piso de protección social y, por ende, al régimen subsidiado en salud, no están excluidas de la posibilidad de recibir durante el postparto el subsidio alimentario contemplado en el artículo 166 de la Ley 100 de 1993”. Los argumentos sobre los cuales sustentó dicha solicitud son los siguientes. 24. Afirma el Ministerio Público que el artículo 48 de la Constitución estipula que la seguridad social es un derecho irrenunciable y un servicio público obligatorio que se deberá prestar bajo la dirección, control y coordinación del Estado. En dicho marco, la Ley 100 de 1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social que protege a las personas frente a las contingencias que puedan afectar su calidad de vida. En consecuencia, se contemplan prestaciones asistenciales y económicas, que comprenden el acceso a la salud, las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes y la cobertura de los riesgos laborales en favor de “quienes tienen la capacidad financiera de contribuir con el sistema”. Las personas que no cuenten con dicha capacidad de pago podrán ser beneficiarios de los servicios asistenciales del Plan de Beneficios, a través del régimen subsidiado, a cargo del Estado o de los denominados Servicios Sociales Complementarios. 25. Con la reforma constitucional -Acto Legislativo 01 de 2005- se presentaron transformaciones significativas en el Sistema de Seguridad Social en Pensiones. A su vez, se estableció un andamiaje constitucional que soporta la posibilidad de otorgar beneficios económicos periódicos, los cuales pueden ser inferiores a un salario mínimo y distintos a los pensionales, en favor de las personas que no cumplan con las condiciones legales requeridas para acceder a una pensión, en consideración a sus dificultades socioeconómicas. En desarrollo de lo anterior, el artículo 87 de la Ley 1328 de 2009 estableció el Mecanismo de Beneficios Periódicos -BEPS- y dispuso que se trata de un servicio social complementario, que constituye una alternativa para la protección a largo plazo de las personas de escasos recursos, quienes, con sus ahorros, podrán contratar un seguro que será complementado por el Estado y equivaldrá al 20% del aporte realizado por el beneficiario. 26. En consideración a que, desde el documento Conpes Social 156 del 11 de septiembre de 2012, se diagnosticó una baja tasa de cobertura y participación en el sistema general de pensiones, por parte de los trabajadores dependientes o independientes que devenguen menos de 1 SMLV, el Mecanismo de Beneficios Periódicos -BEPS- se erige como una alternativa para lograr dicho fin. Así, no obstante que ello ya se encontraba regulado en el Decreto 1833 de 2016[14], el artículo demandado de la Ley 1955 de 2019 buscó generar una mayor cobertura de esta población, con el establecimiento del Piso de Protección Social. 27. Para la Procuraduría General de la Nación, el artículo 193 de la Ley 1955 de 2019 no viola el principio de unidad de materia. Por el contrario, por su ubicación en el Plan Nacional de Desarrollo, se trata de un mecanismo de ejecución. Según se indicó, esta disposición cuenta con un carácter instrumental que es, a su vez, una herramienta de inclusión y ampliación progresiva para aquellas personas con ingresos limitados, las cuales pueden contar con un esquema de protección básico, que permita superar la alta informalidad laboral. 28. En tal sentido, precisa que la disposición demandada fue incluida desde la presentación del proyecto de ley y cuenta con una evidente relación con la “equidad en el trabajo”. Así, se advierte que uno de los objetivos estructurales de este Plan Nacional de Desarrollo es la equidad que, en este caso, supone la inclusión de la población vulnerable en mercados de trabajo formal, la vinculación a los BEPS y a un sistema de seguridad social sostenible, progresivo y con mayor cobertura. Asimismo, considera que este objetivo se encuentra vinculado con varias líneas de acción como (i) la Línea F sobre “trabajo decente, acceso a mercados e ingresos dignos: acelerando la inclusión productiva”; y (ii) la Línea B respecto a la “Salud para todos con calidad, eficacia, sostenible para todos”. También podría estar vinculado con las líneas o metas H y K de las bases del plan que, al respecto, incluyen estrategias para desarrollar coberturas que protejan la vejez de las personas que devenguen menos de 1 SMLMV y que no puedan acceder a una pensión, así como a la cobertura por los riesgos laborales. No existe duda sobre el juicio de conexidad directo e inmediato entre el artículo demandado y los contenidos generales de la Ley 1955 de 2019, cumpliendo con ello las exigencias de unidad de materia. 29. Respecto al cuestionamiento de los demandantes, en el sentido de que se desconoce el principio de unidad de materia, en virtud de que se introduce una disposición con carácter permanente que, además, crea un nuevo componente dentro del Sistema de Seguridad Social, advierte la Procuradora que no existe un mandato especial en los artículos 150.3 y 339 de la Constitución que así lo prohíba. Al respecto, considera que la jurisprudencia constitucional no ha sido consistente e, incluso, ha declarado la constitucionalidad de disposiciones incluidas en el Plan Nacional de Desarrollo, no obstante, su vocación de permanencia[15]. La sentencia C-219 de 2019 introdujo tal consideración e indicó que se debía declarar la inconstitucionalidad de la disposición demandada por introducir un asunto de seguridad social que era transversal y permanente. Sin embargo, adujo que ello no puede considerarse como un precedente relevante para el caso ahora estudiado, por cuanto no es claro si tal providencia constituye un cambio de precedente o un nuevo requisito. Con mayor razón, la sentencia C-068 de 2020 precisó que “la regla de temporalidad no es un criterio para determinar la unidad de materia, pero es un elemento adicional que refuerza o desvirtúa la eventual conexidad de una norma demandada con la ley que la contiene”. 30. El artículo demandando no quebranta la irrenunciabilidad en materia de seguridad social. En efecto, considera que un análisis sistemático de las disposiciones relacionadas permite concluir que las personas trabajadoras que, ya se encontraban afiliadas al Sistema General de Seguridad Social en el componente contributivo, deben permanecer en el mismo. Esto, con el fin de evitar una desmejora en sus derechos, con lo cual pueden continuar disfrutando de las prestaciones económicas que son propias de ese sistema. Lo regulado en la disposición demandada tampoco significa que, si una persona que devengue menos de 1 SMLMV, opta por afiliarse al Sistema General de Seguridad Social en la modalidad contributiva, no pueda hacerlo, pero es en este caso al empleador a quien le corresponde pagar esta afiliación y, de esa forma, se exonera de la obligación de vincularse al denominado “Piso de Protección Social”. En ese sentido, considera la Procuraduría General de la Nación que la norma demandada no impide o limita la afiliación al Sistema General de Seguridad Social y, en ese sentido, no quebranta su irrenunciabilidad. 31. De otra parte, considera que lo dispuesto en el Decreto 2616 de 2013 no es comparable con lo aquí regulado, por cuanto el Piso de Protección Social no tiene un componente de cotización a cargo del trabajador o contratante. Como así se consignó en la disposición cuestionada, el aporte debe ser asumido en su integridad por el empleador y se destinará a la cuenta individual de BEPS del vinculado y al pago de la prima del seguro inclusivo, con miras a garantizar las contingencias por riesgos laborales o un ingreso en la vejez, en caso de que no se logren cumplir con los requisitos para acceder a la pensión mínima. Mientras que, de acuerdo con lo regulado en el Decreto 2616 de 2013, la afiliación al...