Sentencia C-219 de 2024

C-219-24 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-219/24 PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-No vulneración en norma tributaria/IMPUESTO SOBRE LA RENTA-Tasa mínima de tributación (TMT) para personas jurídicas (...) no se desconoció el principio de consecutividad, pues, siguiendo los parámetros de la Corte Constitucional al respecto, lo relacionado con la tasa mínima de tributación en renta fue objeto de discusión en el primer debate conjunto de las comisiones y en las plenarias, cumpliendo así las reglas del artículo 157 superior. Así mismo, el apartado que regulaba la citada tasa mínima de tributación tampoco fue suprimida o eliminada en el interregno del trámite legislativo. Por su parte, también se satisfizo el principio de identidad flexible, pues a lo largo de todo el proceso de formación de la ley se mantuvieron cinco (5) elementos definitorios: (i) el objeto respecto del cual recae, (ii) los destinatarios núcleo de la tasa mínima de tributación, (iii) el porcentaje de esa tasa, esto es, el 15%; (iv) los caracteres generales de los factores a ser tenidos en cuenta para su cálculo, y (v) el alcance tributario concreto, esto es, que la finalidad consistía en que todos los destinatarios, en caso de que su tributación no alcanzara el 15%, debían ajustar su tributo hasta alcanzar dicho umbral. ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Término de caducidad DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia de pronunciamiento sobre nuevo cargo presentado por interviniente PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance En el trámite legislativo se debe garantizar que (1) los temas, asuntos o materias de un proyecto de ley sean aprobados en los cuatro debates previstos en el artículo 157 de la Constitución o, en los casos en que así se permite, en la sesión conjunta de las comisiones permanentes de cada cámara y en las sesiones plenarias de ambas células legislativas; y que (2) las modificaciones incluidas en segundo debate a los proyectos de ley, en virtud del principio de identidad flexible establecido en el artículo 160 superior, guarden una relación sustantiva con las materias debatidas y aprobadas en primer debate. Aunado a lo anterior, (3) corresponde a la Corte Constitucional analizar cada caso, de acuerdo a las características del proceso legislativo, con miras a establecer si se presentó una elusión del debate, configuración que, incluso, puede presentarse a partir de la suma de una serie de irregularidades que contribuyen conjuntamente a afirmar que no se satisficieron las cargas de publicidad, amplitud, deliberación y participación constitucionalmente exigidas. PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY-Criterios para determinar en qué casos se está ante la inclusión de un tema nuevo DESCONOCIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Aplicación en materia tributaria IMPUESTO SOBRE LA RENTA-Características (...) el Estatuto Tributario prevé el impuesto sobre la renta, tributo directo y obligatorio del orden nacional, que grava los ingresos que tienen la entidad de producir un incremento neto al patrimonio... este tributo (i) ingresa directamente al presupuesto de la Nación, por lo cual, ésta es su sujeto activo, (ii) se predica de las personas naturales -nacionales o extranjeras-; personas jurídicas y asimiladas; y sucesiones ilíquidas [sujeto pasivo], y (iii) “tiene por objeto gravar las utilidades o rentas percibidas durante el periodo gravable anterior para coadyuvar a sufragar las cargas públicas”. REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL SENTENCIA C-219 DE 2024 Referencia: expediente D-15.369 Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 6 del artículo 240 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 10 de la Ley 2277 de 2022, “[p]or medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”. Demandantes: Gustavo Alberto Pardo Ardila y José Alejandro Vivas Vásquez. Magistrada ponente: Diana Fajardo Rivera. Bogotá D.C., doce (12) de junio de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente, SENTENCIA Glosario §1. En atención a que algunos términos relevantes para el estudio de este asunto tienen un alcance técnico, la Sala Plena estima necesario advertir su significado al inicio de esta decisión, con el objeto de facilitar su lectura y comprensión[1]. Término Alcance Tasa mínima de tributación (TMT) Figura prevista en el parágrafo 6 del artículo 10 de la Ley 2277 de 2022, dirigida a fijar un tope o umbral mínimo de tributación del 15% en cabeza de las personas jurídicas sujetas a su aplicación. Tasa de tributación depurada (TTD) Criterio que define el porcentaje de tributación. Si este es menor al 15% surge el deber de calcular el Impuesto a Adicionar (IA), hasta alcanzar la tasa del 15%. Se calcula con fundamento en dos factores: el Impuesto Depurado (ID), que funciona como numerador, y la Utilidad Depurada (UD), que funciona como denominador. Impuesto Depurado (ID) El Impuesto Depurado (ID) equivale al impuesto neto de renta (INR) más los descuentos tributarios o créditos tributarios por aplicación de tratados para evitar la doble imposición y el establecido en el artículo 254 del ET (DTC), menos el impuesto sobre la renta por rentas pasivas provenientes de entidades controladas del exterior (IRP). Utilidad Depurada (UD) La Utilidad Depurada (UD) equivale a la suma de la utilidad contable o financiera antes de impuestos (UC) y de las diferencias permanentes consagradas en la ley y que aumentan la renta líquida (DPARL), menos los ingresos no constitutivos de renta ni ganancia ocasional, que afectan la utilidad contable o financiera (INCRNGO), menos el valor ingreso método de participación patrimonial del respectivo año gravable (VIMPP), menos las rentas líquidas por aplicación de tratados para evitar la doble imposición – CAN, las percibidas por el régimen de compañías holding colombianas – CHC y las rentas exentas de que tratan los literales a) y b) del numeral 4 y el numeral 7 del artículo 235.2 del Estatuto Tributario (RE), menos la compensación de pérdidas fiscales o excesos de renta presuntiva tomados en el año gravable y que no afectaron la utilidad contable del periodo (C). Impuesto a Adicionar (IA) Valor a adicionar sobre el impuesto de renta que se genera cuando la Tasa de Tributación Depurada (TTD) es inferior al 15%, para alcanzar, precisamente, este umbral. Sujetos destinatarios de la TMT Contribuyentes del impuesto de renta establecidos en el artículo 240 ET, es decir, las sociedades nacionales y sus asimiladas, los establecimientos permanentes de entidades del exterior y las personas jurídicas extranjeras con o sin residencia en el país, obligadas a presentar la declaración anual sobre renta y complementarios[2]. Contribuyentes del impuesto de renta establecidos en el artículo 240-1 del ET, esto es, usuarios industriales de zonas francas. Sujetos excluidos explícitamente de la TMT Sociedades que se constituyeron como Zonas Económicas y Sociales Especiales - ZESE[3] durante el periodo que su tarifa del impuesto sobre la renta sea del cero por ciento (0%). Sociedades que aplican el incentivo tributario de las zonas más afectadas por el conflicto armado - ZOMAC. Sociedades previstas en los parágrafos 5 y 7 del artículo 240 del ET, siempre que no estén obligadas a presentar el informe país por país, de conformidad con el artículo 260-5 del ET Sociedades del parágrafo 1 del artículo 240 del ET, es decir, empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta del orden departamental, municipal y distrital, en las cuales la participación del Estado sea superior del noventa por ciento (90%) que ejerzan los monopolios de suerte y azar y de licores y alcoholes. Personas jurídicas que se rijan por lo establecido en el artículo 32 del ET, disposición relacionada con el tratamiento tributario de los contratos de concesión y asociaciones público - privadas. Síntesis de la decisión §2. La Sala Plena resolvió la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el parágrafo 6 del artículo 240 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 10 de la Ley 2277 de 2022. En concepto de los demandantes, dado que entre el primer debate conjunto en las comisiones económicas permanentes de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, y el debate propiciado en las plenarias de las mismas cámaras, el enunciado fue variado en un 95%, no se satisficieron los principios de consecutividad e identidad fléxible, en los términos previstos en los artículos 157 y 160 de la Constitución, y, por lo tanto, se configuró una elusión material del debate. §3. Adelantado el trámite correspondiente, se allegaron cinco intervenciones dentro de la oportunidad respectiva. La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Instituto Colombiano de Derecho Tributario se manifestaron en contra de las pretensiones de la demanda; mientras que el consultorio jurídico de la Universidad de los Andes y el ciudadano Tomás Felipe Vásquez Vargas y otro acompañaron la petición de inexequibilidad planteada. Por su parte, la procuradora general de la Nación, Margarita Cabello Blanco, se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó declarar la exequibilidad del parágrafo 6 del artículo 240 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 10 de la Ley 2277 de 2022. §4. En atención a lo anterior, la Sala Plena consideró que el problema jurídico a resolver consistía en establecer si en el trámite legislativo del enunciado demandado se desconocieron los principios de consecutividad e identidad flexible que consagran los artículos 157 y 160 de la Constitución, respectivamente, supuestamente al ser incluido como una materia nueva, aproximadamente en el 95% de su texto, en los informes de ponencia para segundo debate en las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, sin haber sido objeto de trámite, deliberación y aprobación durante el primer debate conjunto que surtió el proyecto de ley. §5. Para la Sala, la respuesta a dicho interrogante fue negativa. Para llegar a dicha conclusión, (i) sintetizó su jurisprudencia acerca de los principios de consecutividad e identidad flexible, reseñando las principales decisiones que, al respecto, ha proferido la Sala Plena en materia tributaria; (ii) determinó el alcance del enunciado cuestionado; (iii) precisó el trámite legislativo que condujo a la aprobación del parágrafo 6 del artículo 240 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 10 de la Ley 2277 de 2022 y, posteriormente, (iv) se ocupó del estudio del caso. §6. Para ello, con fundamento en las gacetas que soportan el trámite legislativo, concluyó que (i) en efecto, ni en el proyecto de ley radicado por el Gobierno nacional ni en la exposición de motivos, se preveía enunciado o consideración alguna respecto a una tasa mínima de tributación del impuesto sobre la renta para personas jurídicas; (ii) esta referencia, no obstante, sí surgió en la ponencia para primer debate conjunto de las comisiones económicas constitucionales permanentes, oportunidad en la que, a través de dos incisos, se previó la tasa efectiva de tributación, en un 15% y conforme –indicaron los proponentes– a los lineamientos de la OCDE sobre un impuesto mínimo global en la materia. No obstante, (iii) señala la Sala, tal y como lo mencionaron los demandantes, es claro que para el segundo debate se ajustó este enunciado de manera importante. §7. Ello es así porque, a diferencia del discutido inicialmente, el nuevo enunciado incluyó: (i) la fórmula para calcular la Tasa de Tributación Depurada (TTD), estimando cada uno de los factores relevantes (el Impuesto Depurado y la Utilidad Depurada) y, en cada uno de estos, los criterios con incidencia, así como la definición de su alcance; y, (ii) la fórmula para determinar el Impuesto a Adicionar (IA) en el evento en que dicha tasa fuera inferior al 15%, diferenciando entre, por un lado, los contribuyentes cuyos estados financieros no sean objeto de consolidación, y, por otro lado, los contribuyentes residentes fiscales en Colombia cuyos estados financieros sean objeto de consolidación en Colombia. Aunado a ello, (iii) precisó, dentro de la categoría de persona jurídica, a quienes iba dirigida esta carga impositiva y qué grupos se exceptuaban de la misma. §8. Pese a lo anterior, desde un análisis sustantivo y sistemático de los principios invocados, no equivalente a una visión cuantitativa, la Sala concluyó que (i) la materia discutida desde primer debate tenía una relación clara, específica, estrecha, necesaria y evidente con los enunciados que, en el segundo debate, fueron incorporados. Tanto es así que, sin ellos, no hubiera sido posible materializar la tasa mínima de tributación propuesta desde las comisiones. Así mismo, se indicó que los aspectos que se adicionaron no constituían un asunto separable o autónomo de la tasa mínima de tributación, sino elementos instrumentales necesarios y requeridos para su efectividad fiscal. Finalmente, se destacó cómo desde el primer debate algunos asuntos –estructurales a la figura– permanecieron invariables, como el hecho de que esta tasa se predicara (i) del impuesto de renta, (ii) de las personas jurídicas, (iii) con un umbral del 15%, (iv) valorando las utilidades de las empresas y (v) estableciendo que, en caso de que el cálculo inicial fuera inferior al 15%, debía ajustarse hasta alcanzar dicho umbral. §9. En tales condiciones, se dieron por satisfechos los principios de consecutividad e identidad flexible, rechazándose la acusación de presunta elusión del debate. I. Antecedentes §10. En ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 241.4 de la Constitución Política, los ciudadanos Gustavo Alberto Pardo Ardila y José Alejandro Vivas Vásquez presentaron acción pública de inconstitucionalidad en contra del parágrafo 6 del artículo 240 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 10 de la Ley 2277 de 2022, “[p]or medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”. En síntesis, estimaron vulnerados los artículos 157 y 160 de la Constitución Política. §11. La demanda fue admitida mediante Auto del 23 de junio de 2023, suscrito por el magistrado Alejandro Linares Cantillo[4]. En esta misma providencia se dispuso (i) correr traslado a la procuradora general de la Nación[5]; (ii) fijar en lista la disposición acusada[6]; (iii) comunicar la iniciación del proceso al presidente del Congreso de la República, al secretario jurídico del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, al ministro de Justicia y del Derecho, y a la directora de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; (iv) oficiar a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que allegaran copias de las gacetas del trámite que surtió la Ley 2277 de 2022 en cada uno de los cuatro debates, incluyendo las gacetas en las que se publicó la ponencia para debate y aquellas en las que se publicaron las actas que recogieron el debate y aprobación de la disposición acusada[7]; y, (v) invitar a diferentes entidades públicas, universidades y organizaciones privadas a participar en el proceso de constitucionalidad[8]. §12. Teniendo en cuenta que la sustanciación inicial de este trámite le correspondió al entonces magistrado Alejandro Linares Cantillo, tras la finalización de su periodo, el magistrado Vladimir Fernández Andrade asumió esta labor. Sin embargo, el 16 de enero de 2024 presentó ante la Sala Plena su impedimento para continuar con el conocimiento del proceso en razón a que, en su condición de secretario jurídico del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, conceptuó sobre la constitucionalidad de la Ley 2277 de 2022 antes de su sanción presidencial. §13. En atención a dicha manifestación, los demás integrantes de la Corte Constitucional encontraron fundado el impedimento en la Sala Plena virtual celebrada el 14 de febrero de 2024[9]. En la misma fecha, efectuado el sorteo respectivo, la continuación del trámite de este expediente D-15369 fue asignado a quien ahora actúa como ponente[10]. §14. Así, una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, la Corte procede a resolver sobre la demanda de la referencia. II. Norma demandada §15. A continuación, se transcribe la disposición demandada: “LEY 2277 DE 2022 (diciembre 13) Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones El Congreso de Colombia, DECRETA (…) Artículo 10. Modifíquese el Artículo 240 del Estatuto Tributario, el cual quedará así: Parágrafo 6o. El presente parágrafo establece una tasa mínima de tributación para los contribuyentes del impuesto sobre la renta de que trata esté artículo y el artículo 240-1 del Estatuto Tributario, salvo las personas Jurídicas extranjeras sin residencia en el país, que se calculará a partir de la utilidad financiera depurada. Esta tasa mínima se denominará Tasa de Tributación Depurada (TTD) la cual no podrá ser inferior al quince por ciento (15%) y será el resultado de dividir el Impuesto Depurado (ID) sobre la Utilidad Depurada (UD), así: Por su parte, el Impuesto Depurado (ID) y la Utilidad Depurada (UD) se calculará así: ID= INR + DTC-IRP ID: Impuesto Depurado. INR: Impuesto neto de renta. DTC: Descuentos tributarios o créditos tributarios por aplicación de tratados para evitar la doble imposición y el establecido en el artículo 254 del Estatuto Tributario. IRP: Impuesto sobre la renta por rentas pasivas provenientes de entidades controladas del exterior. Se calculará multiplicando la renta líquida pasiva por la tarifa general del artículo 240 del Estatuto Tributario (renta líquida pasiva x tarifa general). UD= UC + DPARL - INCRNGO - VIMPP - VNGO - RE - C UD Utilidad Depurada. UC: Utilidad contable o financiera antes de impuestos. DPARL Diferencias permanentes consagradas en la ley y que aumentan la renta líquida. INCRNGO: Ingresos no constitutivos de renta ni ganancia ocasional, que afectan la utilidad contable o financiera. VIMPP: Valor ingreso método de participación patrimonial del respectivo año gravable. VNGO: Valor neto de ingresos por ganancia ocasional que afectan la utilidad contable o financiera. RE: Rentas exentas por aplicación de tratados para evitar la doble imposición - CAN, las percibidas por el régimen de compañías holding colombianas -CHC y las rentas externas de que tratan los literales a) y b) del numeral 4 y el numeral 7 del artículo 235-2 del Estatuto Tributario. C: Compensación de pérdidas fiscales o excesos de renta presuntiva tomados en el año gravable y que no afectaron la utilidad contable del periodo. Cuando la Tasa de Tributación Depurada (TTD) sea inferior al quince por ciento (15%) se deberá determinar el valor del Impuesto a Adicionar (IA) para alcanzar la tasa del quince por ciento (15%), así: 1. Para los contribuyentes sujetos a este artículo y al artículo 240-1 del Estatuto Tributario, cuyos estados financieros no sean objeto de consolidación, la diferencia positiva entre la Utilidad Depurada (UD) multiplicada por el quince por ciento (15%) y el Impuesto Depurado (ID), será un mayor valor del impuesto sobre la renta, que deberá adicionarse al impuesto sobre la renta (IA). IA = (UD* 15%) – ID 2. Los contribuyentes residentes fiscales en Colombia cuyos estados financieros sean objeto de consolidación en Colombia, deberán realizar el siguiente procedimiento 2.1 Calcular la Tasa de Tributación Depurada del Grupo (TTDG) dividiendo la sumatoria de los Impuestos Depurados (ID) de cada contribuyente residente fiscal en Colombia objeto de consolidación por la sumatoria de la Utilidad Depurada (UD) de cada contribuyente residente fiscal en Colombia cuyos estados financieros son objeto de consolidación, así: 2.2 Si el resultado es inferior al quince por ciento (15%), se deberá calcular el Impuesto a Adicionar por el Grupo (IAG) a partir de la diferencia entre la sumatoria de la Utilidad Depurada (UD) multiplicada por el quince por ciento (15%) menos la sumatoria del impuesto Depurado (ID) de cada contribuyente, cuyos estados financieros se consolidan, así: 2.3 Para calcular el Impuesto a Adicionar (IA) de cada contribuyente residente fiscal en Colombia, se deberá multiplicar el Impuesto a Adicionar por el Grupo (IAG) por el porcentaje que dé como resultado la división de la Utilidad Depurada) de cada contribuyente con utilidad depurada mayor a cero () sobre la sumatoria de las Utilidades Depuradas de los contribuyentes con Utilidades Depuradas mayores a cero , así: Lo dispuesto en este parágrafo no aplica para: a) Las sociedades que se constituyeron como Zonas Económicas y Sociales Especiales -ZESE durante el periodo que su tarifa del impuesto sobre la renta sea del cero por ciento (0%), las sociedades que aplican el incentivo tributario de las zonas más afectadas por el conflicto armado –ZOMAC, las sociedades de que tratan los parágrafos 5 y 7 del presente artículo, siempre y cuando no estén obligadas a presentar el informe país por país de conformidad con lo establecido en el artículo 260-5 del Estatuto Tributario. b) Las sociedades de que trata el parágrafo 1 del presente artículo. De igual forma no aplica lo indicado en este parágrafo para aquellos contribuyentes cuyos estados financieros no sean objeto de consolidación y su Utilidad Depurada (UD) sea igual o menor a cero (0) o para los contribuyentes cuyos estados financieros sean objeto de consolidación y la sumatoria de la Utilidad Depurada (UD) sea igual o menor a cero (0). c) Quienes se rijan por lo previsto en el artículo 32 de este Estatuto”. III. La demanda[11] §16. Los demandantes solicitan declarar la inexequibilidad del parágrafo 6 del artículo 240 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 10 de la Ley 2277 de 2022. Como único cargo, indican que el Congreso de la República incurrió en una elusión material del debate, lo cual se tradujo en la violación de los principios de consecutividad e identidad flexible previstos en los artículos 157 y 160 de la Constitución, respectivamente. Esto, en atención a que el mencionado parágrafo no fue estudiado ni debatido en el primer debate conjunto por las comisiones terceras permanentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes. §17. En primer lugar, con fundamento en lo sostenido en la Sentencia C- 084 de 2019[12] y en el artículo 157 de la Constitución, los promotores de la acción indican que, aunque la exigencia de que las disposiciones sean aprobadas en primer debate no es irrestricta, en tanto un texto puede ser modificado en segundo debate conforme al principio de identidad flexible previsto en el artículo 160 superior, lo cierto es que los cambios introducidos en el segundo debate no pueden ser de tal envergadura que terminen por convertir un proyecto en algo completamente distinto. Si esto sucede, la modificación sustancial del objeto material de la regulación conlleva a la elusión del debate legislativo por parte de las comisiones constitucionales permanentes, pues estarían omitiendo un deber al que no pueden renunciar. Sumado a ello, advierten que bajo el argumento de que se está frente a un asunto urgente o complejo, las mencionadas comisiones no pueden posponer la discusión de temas que deben discutirse en todas las etapas del proceso legislativo. §18. En criterio de los accionantes, del análisis del trámite legislativo del parágrafo 6 del artículo 240 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 10 de la Ley 2277 de 2022, se evidencia que más del 95% de su contenido no fue conocido y, por lo tanto, tampoco debatido por las comisiones terceras del Senado de la República y de la Cámara de Representantes. Esto, en atención a que: (i) En el proyecto de ley presentado el 8 de agosto de 2022 y en la exposición de motivos no se incluyó referencia alguna a la Tasa de Tributación Depurada. (ii) En las ponencias para el primer debate aparece por primera vez la adición del parágrafo 6 al artículo 240 del Estatuto Tributario, cuya redacción solo se componía de dos incisos. El texto aprobado en el primer debate por las referidas comisiones continuó siendo un texto de dos incisos. (iii) No obstante, en la ponencia para segundo debate en las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, publicadas en las gacetas 1358 y 1359 de 2022, se incluyó una nueva redacción del parágrafo 6 cuestionado. Esta versión tuvo modificaciones sustanciales al inicialmente aprobado, por cuanto incorporó 12 definiciones, 7 fórmulas matemáticas, 4 incisos, 2 numerales y 2 literales. §19. Por consiguiente, los accionantes afirman que se configuró una elusión material de debate dado que más del 95% de la disposición acusada no fue debatida en el primer debate. En refuerzo de lo anterior, afirman que las fórmulas matemáticas y los términos definidos en la disposición acusada para establecer la Tasa de Tributación Depurada (TTD), al igual que el Impuesto a Adicionar (IA) son elementos esenciales de una nueva obligación tributaria. En esa línea advierten que, incluso, podría configurarse una violación del principio de legalidad previsto en el artículo 338 de la Constitución y una lesión al debido proceso en la formación de las leyes. §20. A continuación, los accionantes refieren que, dado que el 95% del enunciado reprochado solo fue aprobado en dos de los cuatro debates que exige el numeral 2 del artículo 157 de la Constitución, se generó una lesión del principio de consecutividad. Igualmente, reiteraron que este hecho impacta el principio de legalidad del tributo dispuesto en el artículo 338 superior, ya que se estaría permitiendo la creación de tributos mediante leyes que no cumplen con el debido proceso legislativo, en particular con la regla de los cuatro debates de que trata el artículo 157 de la Constitución. §21. Por último, los accionantes estiman que el nuevo parágrafo 6 del artículo 240 del Estatuto Tributario “consagra un nuevo impuesto”, cuya definición y redacción no fue aprobada en primer debate por las comisiones terceras permanentes de Senado y de la Cámara de Representantes en primer debate. Como consecuencia de ello, se perdió la relación clara, específica, estrecha, necesaria y evidente que debe seguir la aprobación de la Ley –en los términos indicados en la Sentencia C-487 de 2020[13]–, puesto que lo aprobado en primer debate únicamente tiene una relación meramente tangencial con la norma aprobada en segundo debate, en tanto en este último se incorporó más del 95% del texto finalmente aprobado[14]. IV. Intervenciones §22. Dentro del término de fijación en lista[15] se recibieron cinco intervenciones. Tres de ellas proponen la exequibilidad y dos solicitan la inexequibilidad, como se recoge en el siguiente cuadro: Solicitud Intervinientes Exequibilidad Ø Departamento Administrativo de la Presidencia de la República Ø Ministerio de Hacienda y Crédito Público Ø Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT) Inexequibilidad Ø Consultorio Jurídico de la Universidad de los Andes Ø Ciudadanos Tomás Felipe Vásquez Vargas y César Camilo Cermeño Cristancho §23. Si bien el texto completo de estas intervenciones puede consultarse en la página web de la Corte Constitucional[16], a continuación se presenta un resumen de sus principales argumentos. Intervenciones que solicitan la exequibilidad de la disposición acusada §24. Ministerio de Hacienda y Crédito Público[17] y Departamento Administrativo de la Presidencia de la República[18]. El Ministerio dividió su intervención en dos partes, la primera dirigida a destacar el propósito general de la reforma tributaria adoptada mediante la Ley 2277 de 2022 y, la segunda encaminada a refutar los argumentos expuestos en la demanda. Respecto de la primera parte, en síntesis, esta entidad subrayó la importancia que tiene la Ley 2277 de 2022 para disminuir los índices de pobreza y desigualdad. §25. Luego, los escritos del Ministerio y de la Presidencia de la República comparten los argumentos e información expuesta, razón por la cual se sintetizan de manera conjunta. Coinciden en el relato del trámite legislativo con relevancia para este asunto, así: (i) el Proyecto de ley 118 de 2022 (Cámara) y 131 de 2022 (Senado) se presentó con mensaje de urgencia, por lo cual las comisiones terceras de Cámara de Representantes y del Senado de la República sesionaron de manera conjunta; (ii) el primer debate se llevó a cabo el jueves 6 de octubre de 2022, dos (2) días después de que se radicaran los informes de ponencia (Gaceta 1616 de 2022), en los términos que lo exige el artículo 157 de la Ley 5 de 1992. A su vez, para realizar la votación de los 96 artículos que componían el proyecto de ley se realizó una división del articulado por bloques. §26. Siguiendo con el trámite, (iii) el artículo 10 fue votado en el primer debate en un segundo bloque de artículos y se dejó constancia de “la proposición presentada por la senadora Ismelda Daza Cortés respecto al artículo 10 que propuso introducir la tarifa mínima de tributación (tasa de tributación depurada) para los contribuyentes del impuesto sobre la renta”[19]. Luego, ambos intervinientes (iv) hicieron referencia a la manera en la que se adelantó la votación en segundo debate en la Plenaria del Senado y en la Plenaria de la Cámara de Representantes. §27. A partir de lo anterior y con fundamento en la interpretación de varias decisiones de la Corte Constitucional, el ministerio destacó que, contrario a lo alegado por los accionantes, el trámite que culminó con la Ley 2277 de 2022 cumplió con las etapas legislativas pertinentes, al paso que aseguró la deliberación necesaria del parágrafo 6 del artículo 240 del Estatuto Tributario, pues en el informe de ponencia para primer debate se observa que, en reunión de ponentes y coordinadores del 4 de octubre de 2022, se estableció que se incluiría “un impuesto mínimo global del 15% en armonía con los lineamientos de la OCDE, ajustando la tarifa del 9% para la prestación de servicios hoteleros y parques temáticos de ecoturismo y agroturismo al 15%”. §28. Las dos entidades, en consecuencia, manifestaron que en el trámite de la disposición acusada no se vulneró el principio de identidad flexible, puesto que no se incorporaron temas nuevos o separables de la iniciativa inicial. Afirman que, de hecho, en el Acta de Plenaria número 27 de la sesión ordinaria de la Cámara de Representantes celebrada el 2 de noviembre de 2022, hubo intervenciones, como la del representante Oscar Darío Pérez que dan cuenta de que la materia objeto de regulación que se cuestiona en esta oportunidad fue discutida desde el primer debate. Por consiguiente, afirman que los cambios introducidos al parágrafo 6 demandado no constituyen ajustes que planteen un objeto material de regulación sustancialmente distinto al discutido y aprobado en primer debate. §29. Finalmente, aseguran que tampoco se desconoció el principio de consecutividad, en la medida en la que se agotaron todas las etapas requeridas para la formación de la voluntad legislativa. En suma, las dos entidades públicas concluyen que todo lo indicado da cuenta de que el trámite que culminó con la Ley 2277 de 2022 cumplió con las etapas legislativas pertinentes y se aseguró la deliberación necesaria. §30. Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT)[20]. El Instituto destaca, con fundamento en la lectura que realiza de la jurisprudencia constitucional, que la vulneración del principio de consecutividad se puede dar bajo una modalidad formal o material y que, en el presente caso, el vicio invocado es de naturaleza material. Así mismo, subraya que el artículo 157 de la Constitución, contentivo de este principio, debe leerse conjuntamente con el artículo 160 superior, referido al principio la identidad flexible. Con base en lo anterior, indica que, aunque en el proyecto de la Ley 2277 de 2022 no se hizo referencia alguna a la tasa mínima o efectiva de tributación, en las ponencias para primer debate en las comisiones terceras de la Cámara y del Senado aparece por primera vez un nuevo parágrafo 6 al artículo 240 del Estatuto Tributario, relacionado con un impuesto mínimo de tributación. §31. A su vez, indica que la ponencia para primer debate contenía los siguientes elementos: (i) la referencia a un impuesto mínimo o tasa efectiva mínima de tributación; (ii) correspondiente al 15%; (iii) aplicable al impuesto sobre la renta; (iv) calculado a las personas jurídicas; y (v) en línea con lo señalado por la OCDE. Posteriormente, en el primer debate se aprobó una tasa mínima de tributación que conservó estos mismos elementos y, tiempo más tarde, en el segundo debate se mantuvo esta misma figura, pero se desarrolló la manera en la que se determinaría o liquidaría dicha tasa mínima de tributación. En otras palabras, si bien en la ponencia para segundo debate existió una adición significativa en cuanto al número de palabras o de párrafos, la esencia y sustancia de la temática aprobada en primer debate se mantuvo en la norma discutida y aprobada en segundo debate, ya que se preservaron los cinco elementos base delimitados en el primer debate. §32. Así las cosas, para el Instituto, en el trámite legislativo de la disposición acusada se satisficieron los presupuestos que exige la jurisprudencia en torno a la identidad flexible, ya que (i) se garantizó una efectiva unidad temática; (ii) las normas aprobadas en el segundo debate tienen una conexión o identidad aproximada con aquellas votadas en el primero (conexidad material) y (iii) las modificaciones introducidas en el segundo debate no fueron de tal impacto que terminaron por convertir el proyecto en otro completamente distinto, que pudiese ser materia de regulación separable, autónoma o independiente. §33. Por último, el Instituto sostiene que en la redacción propuesta en la ponencia para segundo debate se incluyeron dos puntos que, en efecto, no fueron discutidos en el primer debate. El primero, recayó en la exclusión de la aplicación de la tasa mínima de tributación a las sociedades que aplican el incentivo tributario de las zonas más afectadas por el conflicto armado - ZOMAC, las sociedades de que tratan los parágrafos 5 y 7 del artículo 240 del Estatuto Tributario y a quienes se rijan por lo previsto en el artículo 32 de este Estatuto. El segundo, consiste en que se determinó que la tasa mínima aplica para los contribuyentes del artículo 240-1 del Estatuto Tributario, es decir, para los usuarios industriales de zona franca. §34. Con todo, para este interviniente tal situación no implica un desconocimiento del principio de identidad flexible por dos razones. Primero, respecto del aparte que consagra la desgravación de algunas personas jurídicas específicas, destaca que se centra en la materia que fue objeto de aprobación en primer debate, a saber, la tasa mínima de tributación para personas jurídicas del artículo 240 del Estatuto Tributario. Y, sobre el segundo apartado, el Instituto indica que la tasa mínima de tributación para usuarios de zona franca no corresponde a un tema independiente en la medida en que el proyecto, como un todo, regulaba el impuesto sobre la renta de estos usuarios. Intervenciones que solicitan la inexequibilidad de la disposición acusada §35. Consultorio Jurídico de la Universidad de los Andes[21]. En su intervención afirma que en el trámite legislativo adelantado sobre el parágrafo 6 del artículo 240 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 10 de la Ley 2277 de 2022, se vulneró el principio de identidad flexible y, como consecuencia, el principio de consecutividad, produciendo una elusión material del debate. Para justificar su postura, presentó un cuadro que compara las versiones de esta disposición en el proyecto de ley, la ponencia para primer debate y la ponencia para segundo debate. Con base en este esquema, destacó que si bien todos estos textos versan sobre un tema similar, la totalidad de las fórmulas, conceptos, cifras, sujetos obligados y, en esencia, todo el enunciado se discutió únicamente en los segundos debates, por lo cual “no existió un debate respecto de ninguno de los elementos fundamentales de la norma en primer debate”[22]. §36. Los ciudadanos Tomás Felipe Vásquez Vargas y César Camilo Cermeño Cristancho[23]. Los intervinientes manifestaron que en el trámite legislativo que dio origen a la disposición acusada se vulneró el principio de identidad flexible porque (i) no se encontraba en la redacción original del proyecto de ley, (ii) en el primer debate únicamente se incorporó con dos líneas, y (iii) en el segundo debate se modificó por completo. Así las cosas, en línea con la postura del demandante, sostienen que el 95% de la norma no fue objeto de discusión en el primer debate. Por consiguiente, dado que la norma discutida en segundo debate no fue discutida en el primer debate, se generó una vulneración al principio de consecutividad. Todo ello, según afirman, conllevó a una elusión material. §37. Luego, los intervinientes se refieren al alcance de la disposición acusada para afirmar que las fórmulas incluidas en esta suponen validar dos etapas: (i) determinar cuál es la “tasa efectiva de tributación” del contribuyente y (ii) en caso de ser necesario, determinar el “impuesto a adicionar”, para llevar la tasa efectiva de tributación al 15%. El primer paso de la norma establece una fórmula con numerador y denominador. Para el numerador, que es definido como “impuesto depurado”, se debe tomar el impuesto neto de renta, adicionarle los descuentos tributarios y restarle las rentas pasivas de las entidades controladas del exterior (ECE); mientras que, para identificar el denominador, que es llamado como “utilidad depurada”, las reglas son más amplias y complejas requiriendo 6 pasos (cada uno con subreglas) para llegar a un resultado final. §38. Con este contexto, los intervinientes refieren que además de los cargos expuestos por los demandantes, la disposición acusada también desconoce otros principios constitucionales, como el principio de capacidad contributiva y los principios de confianza legítima, irretroactividad y buena fe. V. Concepto de la procuradora general de la nación[24] §39. La procuradora general de la Nación solicita que se declare la exequibilidad del parágrafo 6 del artículo 240 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 10 de la Ley 2277 de 2022, en tanto, en su criterio, en el trámite de esta disposición normativa no se desconocieron los principios de consecutividad e identidad flexible. §40. Para fundamentar su posición, argumentó que (i) desde la ponencia preparada para el debate conjunto de las comisiones terceras constitucionales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, los parlamentarios propusieron introducir la tasa mínima de tributación para optimizar el recaudo del impuesto de renta, como una medida que atendía a los estudios adelantados por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico - OCDE; (ii) el texto inicial que fue aprobado por las comisiones, tuvo modificaciones derivadas de las proposiciones introducidas en primer debate –como la presentada por la senadora Imelda Daza Cortés– en virtud de las cuales, se indicó que el texto del parágrafo del artículo 10 sería ampliado con el fin de precisar su alcance con criterios técnicos; y (iii) ante la petición de los parlamentarios, según la Gaceta 1358 de 2022, la DIAN procedió a explicar en detalle cada uno de los elementos que componen las fórmulas introducidas en la disposición acusada. §41. Teniendo en cuenta lo anterior, la procuradora destaca que la disposición acusada fue objeto de deliberación por los congresistas de ambas cámaras y aprobada por las mayorías de las plenarias. Además, la ampliación de su texto en las plenarias obedeció a la necesidad de desarrollar aspectos técnicos fiscales; pero en todo caso, la idea de la tasa de tributación mínima fue conceptualizada en los primeros debates para luego ser afinada en las plenarias. En consecuencia, en su criterio, la disposición acusada cumple con los criterios previstos en la Sentencia C-726 de 2015[25] en tanto dicha norma legal se refiere a “temas tratados y aprobados en el primer debate que guardan estrecha relación con el contenido del proyecto”[26]: “Aunado a lo anterior, se advierte que la disposición acusada guarda una relación estrecha con el objeto de la Ley 2277 de 2022. Ello, dado que se trata de una enmienda fiscal orientada a implementar la tasa de tributación mínima para optimizar el recaudo del impuesto de renta de personas jurídicas, respondiendo al fin del cuerpo normativo de “adoptar una reforma tributaria (…), a partir de la implementación de un conjunto de medidas dirigidas a fortalecer la tributación de los sujetos con mayor capacidad contributiva, robustecer los ingresos del Estado, reforzar la lucha contra la evasión, el abuso y la elusión”[27]. §42. En los anteriores términos, en consecuencia, la procuradora general de la Nación solicitó declarar la exequibilidad del enunciado demandado. VI. Consideraciones de la Corte Constitucional 1. Competencia de la Corte §43. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral, 4 de la Constitución Política, este Tribunal es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues el parágrafo demandado hace parte de un cuerpo normativo con fuerza de Ley. 2. Término para instaurar la acción pública de inconstitucionalidad por vicios de forma §44. Según el numeral 3 del artículo 242 de la Constitución Política, el término de caducidad para ejercer la acción pública de inconstitucionalidad por vicios de forma es de un año[28], el cual se cuenta partir de la publicación de la ley en el Diario Oficial. §45. En el presente caso el demandante plantea un cargo por violación a los principios de consecutividad e identidad flexible, como vicio de forma en el trámite legislativo del artículo 10 (parcial) de la Ley 2277 de 2022. La Sala observa que dicha ley fue publicada en el Diario Oficial 52.247 del 13 de diciembre de 2022 y la acción pública de inconstitucionalidad se presentó el 30 de mayo de 2023, a través de correo electrónico remitido a la secretaría general de la Corte Constitucional[29]. Por lo anterior, se concluye que la acción pública de inconstitucionalidad se ejerció dentro del término de caducidad previsto en el citado numeral del artículo 242 superior, lo que acredita el presupuesto procesal para emitir un pronunciamiento de fondo. 3. Problema jurídico y metodología de la decisión §46. En atención al cargo formulado por los accionantes, en esta ocasión le corresponde a la Corte Constitucional resolver el siguiente problema jurídico: ¿El parágrafo 6 del artículo 240 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 10 de la Ley 2277 de 2022, desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible que consagran los artículos 157 y 160 de la Constitución, respectivamente, al supuestamente ser incluido como una materia nueva, aproximadamente en el 95% de su texto, en los informes de ponencia para segundo debate en las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, sin haber sido objeto de trámite, deliberación y aprobación durante el primer debate conjunto que surtió el proyecto de ley? §47. Con tal objeto, la Corte (i) referirá su jurisprudencia acerca de los principios de consecutividad e identidad flexible, reseñando las decisiones principales que, al respecto, ha proferido la Sala Plena en materia tributaria; (ii) determinará el alcance del enunciado demandado; (iii) precisará, en lo fundamental, el trámite legislativo que condujo a la aprobación del parágrafo 6 del artículo 240 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 10 de la Ley 2277 de 2022 y, posteriormente, (iv) se ocupará del análisis del cargo. §48. Antes de adelantar el examen indicado, debe resaltarse que el análisis se sujetará exclusivamente al cargo que fue explícitamente formulado por los demandantes y, en esa medida, admitido por la Corte Constitucional a través del auto admisorio de esta demanda, dado que fue sobre este reparo que se promovió un debate participativo y deliberativo con la ciudadanía e instituciones públicas que fueron convocadas o participaron en este proceso. En atención a lo anterior, aunque algunas manifestaciones incluidas en el mismo escrito de demanda y en la intervención del ciudadano Tomás Felipe Vásquez Vargas y otro se refieren tangencialmente a la presunta violación de principios sustantivos predicables del régimen de tributos, estos argumentos no fueron admitidos como cargo y, en consecuencia, no son parte del proceso de constitucionalidad que culmina su trámite con la adopción de este pronunciamiento. §49. En este sentido, la Sala Plena advierte que no encuentra satisfechos los supuestos en los que, de manera excepcional, ha admitido analizar cargos inicialmente no formulados. Así, conforme a lo establecido en el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991 y, entre otras decisiones, en la Sentencia C-284 de 2014[30], para pronunciarse sobre una cuestión de constitucionalidad no planteada dentro de los cargos de la demanda deben cumplirse los siguientes presupuestos “(i) debe haber una demanda de inconstitucionalidad con aptitud para provocar un pronunciamiento de fondo; (ii) debe versar sobre una norma efectivamente demandada, o susceptible de controlarse en virtud de una integración de la unidad normativa, de conformidad con los estrictos y precisos términos del artículo 241; (iii) el acto sujeto a control debe admitir una revisión de constitucionalidad por razones normativas no planteadas en la demanda; (iv) cuando se trate de vicios sujetos a la caducidad la acción pública debe haber sido instaurada antes de que expire el término de caducidad; (v) debe ser clara la competencia de la Corte para controlar la norma acusada; (vi) es admisible controlar el acto demandado a la luz de normas constitucionales no invocadas en la demanda, sólo si se advierte un vicio evidente de inconstitucionalidad”. Al amparo de estos presupuestos, en este caso en particular no se verifica una evidente inconstitucionalidad en el artículo demandado, que conlleve a un pronunciamiento excepcional sobre argumentos ajenos a los expuestos de manera clara y sustentada en la demanda. 4. Los principios de consecutividad e identidad flexible que rigen el trámite legislativo. Reiteración de jurisprudencia[31] §50. Los principios de consecutividad e identidad flexible se inscriben en el marco del papel de los órganos políticos y su carácter representativo y deliberativo en una democracia constitucional. Así mismo, cobran una importancia notable, debido al poder de creación normativa de nivel general que el propio sistema jurídico les confiere. En tanto estándares de naturaleza procedimental, concurren junto con otras reglas en la formación de la voluntad de las cámaras legislativas, en orden a garantizar procesos deliberativos transparentes, imparciales y reflexivos, que aseguran una legislación acorde con el principio de representatividad y el respeto a las minorías[32]. §51. El artículo 157 de la Constitución establece reglas básicas del trámite de los proyectos de ley. Prevé que ningún proyecto será ley sin (i) haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva; (ii) haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara, sin perjuicio de los casos en los cuales el primer debate pueda surtirse en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras, conforme se prevea en el Reglamento del Congreso; (iii) haber sido aprobado en cada cámara en segundo debate, y (iv) haber obtenido la sanción del Gobierno. Esta exigencia es conocida como el principio de consecutividad en el procedimiento de formación de la ley. §52. Estrechamente vinculado a la norma anterior, el artículo 160 de la Carta consagra la posibilidad de que durante el segundo debate cada cámara introduzca a los proyectos de ley las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. En consecuencia, al mismo tiempo que cada iniciativa debe ser aprobada en la respectiva comisión y en la plenaria de cada cámara, también se concede la potestad de introducir en segundo debate modificaciones, adiciones o supresiones a los textos aprobados en el primer debate, ya sea que este se haya surtido a través de sesión conjunta de las comisiones o en la comisión constitucional permanente de la cámara correspondiente[33]. Esta posibilidad de incorporar cambios a un proyecto de ley en una instancia posterior al primer debate, leída a la luz del artículo 157 de la Constitución, ha dado lugar al denominado principio de identidad flexible, en los términos en los que se explicará más adelante. §53. El principio de consecutividad implica una obligación en varias modalidades, que han sido sintetizadas por la jurisprudencia constitucional así: “(i) estudiar y debatir todos los temas propuestos ante ellas (comisiones y plenarias) durante el trámite legislativo, (ii) no omitir el ejercicio de sus competencias delegando el estudio y aprobación de un texto a otra instancia legislativa para que allí se surta el debate, y (iii) debatir y aprobar o improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, así como las proposiciones que lo modifiquen o adicionen. En general, si una irregularidad asociada a estas obligaciones ha tenido lugar, se considera que el Legislador ha incurrido en un vicio de procedimiento por elusión de debates”[34]. §54. La elusión se dice formal cuando alguna de las células legislativas omite el debate o la votación de la iniciativa legislativa o se trasladan estas etapas del trámite a un momento posterior. A su vez, la elusión material ocurre en todos aquellos supuestos en los cuales, pese a que se surte formalmente el debate y la votación del proyecto de ley, las comisiones constitucionales permanentes o las plenarias incumplen realmente su deber de manifestar su voluntad política en el sentido de aprobar o negar una iniciativa[35]. Más recientemente, en la Sentencia C-133 de 2022[36], la Sala Plena enfatizó en que la elusión del debate constituye una cuestión de relevancia constitucional en tanto afecta el proceso deliberativo inescindible y necesario en el proceso de formación legislativa, y destacó que, aunque la jurisprudencia ha ido encontrando algunos eventos en los que dicha elusión afecta la validez de la norma respectiva[37], es necesario analizar en cada caso el evento expuesto, con miras a verificar “el grado de cumplimiento de los presupuestos de amplitud, participación y deliberación mínima que resultan necesarios para garantizar el proceso deliberativo y público que impuso el Constituyente de 1991 en el trámite de formación de la voluntad democrática”, evidenciando que, incluso, puede ser la suma de algunas irregularidades las que, en conjunto, permiten configurar el incumplimiento de estos deberes en la adopción de una ley. §55. Ahora bien, si el alcance del principio de consecutividad se entiende a partir de una interpretación textual del artículo 157 de la Constitución, se concluye que todas y cada una de las disposiciones de un proyecto de ley deben haber sido discutidas a nivel de comisiones y plenarias de las cámaras. En otros términos, el articulado del proyecto de ley finalmente sancionado tendría que haber sido debatido de forma sucesiva en tales células legislativas y, por ende, los textos aprobados en primer debate deberían ser rígidamente los mismos votados en el último y convertidos en ley de la República. Esta interpretación, sin embargo, no solo resultaría extraña a un escenario político deliberativo, sino que sería contraria a la referida posibilidad de introducir modificaciones al proyecto durante el segundo debate, posibilidad expresamente prevista en el artículo 160 de la Carta Política. §56. En estas condiciones, la mencionada tensión ha sido resuelta mediante una interpretación armónica de los artículos 157 y 160 constitucionales, a partir del concepto de identidad flexible. La Corte ha considerado la necesidad de darle una mirada a la consecutividad desde la perspectiva según la cual se admite la posibilidad de incorporar cambios a los proyectos de ley en el curso del trámite legislativo, lo cual se resuelve en la obligación, no de que las específicas normas sean sometidas a los cuatro debates (tratándose de leyes), sino de que la misma materia, tema o asunto haya sido considerada en los diferentes debates previstos en la Constitución. Esto se explica bien con la noción de identidad flexible empleada en la jurisprudencia constitucional, pues desde este punto de vista, lo que se exige es que las normas aprobadas en segundo debate tengan una conexión o identidad aproximada con aquellas votadas en el primero, dada su pertenencia común a una(s) misma materia(s) objeto de regulación. §57. La exigencia derivada del principio de identidad flexible, de que el proyecto de ley se conserve sustancialmente a lo largo del trámite legislativo[38], implica que las modificaciones que en ejercicio de los principios de pluralismo y decisión mayoritaria pueden hacerse al proyecto, no sean de tal impacto que terminen por convertirlo en otro completamente distinto[39]. Se prohíbe la introducción de temas nuevos[40], que no guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del trámite[41] o, en general, conexidad material con el proyecto, con lo debatido y aprobado en las comisiones[42]. De otro modo, se ha señalado que los principios de consecutividad y de identidad flexible se predican de los proyectos de ley o de su articulado considerado en conjunto, no de los distintos artículos analizados de manera aislada[43]. §58. En el mismo sentido, la Corte ha destacado que el principio de identidad flexible implica identidad en el contenido material de las disposiciones y no que se atengan al contenido de los proyectos y se abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal contenido es susceptible. De ser así, ha advertido que el manejo de los temas de las leyes a ese nivel de especificidad imposibilitaría introducir regulaciones puntuales relacionadas con ámbitos no previstos en los proyectos iniciales. Lo que exige la Carta, ha aclarado la Sala, es que las distintas etapas del proceso legislativo se agoten en relación con la materia sometida a regulación, pero no en relación con cada uno de los puntos susceptibles de abordar la materia[44]. §59. La relación material entre las modificaciones, adiciones y supresiones a un proyecto de ley, impuesta por el principio de identidad flexible, debe ser diferenciada del principio de unidad de materia, pese a la cercanía conceptual que pueda propiciarse en el uso de ambas nociones. El principio de unidad de materia persigue que los artículos que conforman la ley o el proyecto correspondiente estén directamente relacionados con el tema general que les provee cohesión. En cambio, el mandato de identidad relativa busca que los cambios introducidos en las plenarias de las cámaras guarden relación con los diversos temas o asuntos tratados y aprobados en primer debate. De esta forma, los dos mandatos buscan garantizar el principio democrático y el régimen jurídico de formación de las leyes diseñado por el Constituyente. Sin embargo, mientras que la unidad de materia impide que en cualquier instancia legislativa se incorporen contenidos normativos ajenos al sentido general de la iniciativa, incluso si se ha insistido en ellos a través de los diversos debates, el principio de identidad obliga a que las modificaciones o adiciones que surjan en plenarias se refieran a los distintos asuntos o temas que se discutieron y votaron en primer debate[45]. §60. Frente al problema de los supuestos en los cuales las modificaciones o adiciones a los proyectos de ley en segundo debate presentan una relación material con el contenido general de la iniciativa aprobada en primer debate, la jurisprudencia constitucional ha señalado que debe identificarse una conexidad clara y específica[46], estrecha[47], necesaria y evidente[48]. Así mismo, ha planteado un conjunto de pautas orientadas a determinar los casos de incorporación de temas nuevos de un proyecto de ley. En este sentido, ha señalado: (i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente[49]; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido[50]; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico[51], y (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la comisión de conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las cámaras en torno a un tema[52]. §61. Ahora bien, un problema relevante tiene que ver con los supuestos en los cuales una norma introducida en segundo debate guarda alguna relación con una de las materias sobre las cuales se han discutido y votado iniciativas en primer debate. No se trata de una relación general con el proyecto de ley, a lo cual reconduciría el principio de unidad de materia, sino de casos en que pueden identificarse ciertos aspectos comunes entre la norma introducida y los temas alrededor de los cuales fueron discutidas y votadas normas en primer debate. La pregunta que plantean estos eventos es si tales coincidencias o, en otras palabras, cualquier cercanía temática entre la proposición nueva y lo debatido y votado por las comisiones es suficiente para entender satisfechos los principios de consecutividad e identidad flexible. §62. A la luz de la jurisprudencia constitucional, la respuesta a lo anterior ha consistido en que se desconocen los referidos principios si, no obstante, la norma novedosa tiene proximidad temática con los asuntos discutidos y votados en primer debate, implica en lo fundamental una materia autónoma e independ...