Sentencia C-212 de 2020

C-212-20 Sentencia C-212/20 DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ADICIONA EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Exequibilidad parcial ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Exequibilidad DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de la Corte Constitucional CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Establece tres clases de estados de excepción ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado ESTADOS DE EXCEPCION-Control político y control jurídico ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido A la luz del artículo 215 de la Constitución Política, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos por los artículos 212 y 213 (…) que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. CALAMIDAD PUBLICA-Definición La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características El artículo 215 de la Constitución Política prescribe, además, que el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, solo puede declararse “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que, en el marco del Estado de Emergencia, los decretos legislativos tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados, (ii) firmados por el Presidente y todos los Ministros, así como (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Asimismo, tales decretos (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia y (v) podrán, de forma transitoria, crear nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la República (…) en el marco del estado de emergencia, el Congreso: (i) examinará, hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y la oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar, los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales, y (iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal El examen formal del decreto implica que la Corte verifique, en su orden, el cumplimiento de tres requisitos básicos: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Asimismo, en los casos en los cuales se hubiere declarado el estado de emergencia en solo una parte del territorio, la Corte debe examinar que los decretos legislativos no la excedan CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material El examen material comprende varios escrutinios que, como lo ha señalado la Corte, son expresión de los principios que guían los estados de excepción ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Exequibilidad del Decreto Legislativo 417 de 2020 DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ADICIONA EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Contenido/DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ADICIONA EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Finalidad ESTADO DE EXCEPCION-Faculta al gobierno para modificar el presupuesto EMERGENCIA SOCIAL-Alcance de modificaciones en Presupuesto General de la Nación ESTADO DE EXCEPCION-Permite al gobierno efectuar los créditos adicionales y traslados presupuestales ocasionados, constituyendo la fuente del gasto el decreto que declaró el Estado de Excepción PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Toda modificación efectuada debe ser informada al Congreso de la República/PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Créditos adicionales ESTADOS DE EXCEPCION–Competencia extraordinaria del Gobierno Nacional para modificar el Presupuesto General de la Nación El artículo 345 de la Constitución Política prevé el principio de legalidad del presupuesto, según el cual “corresponde al Congreso, como órgano de representación plural, decretar y autorizar los gastos del Estado”. Esta disposición constitucional supedita la aplicación de dichas reglas a los “tiempos de paz”, categoría que la jurisprudencia constitucional ha precisado como tiempos de “normalidad institucional”. Contrario sensu, la Corte Constitucional ha insistido en que, en estados de excepción, es decir, tiempos de “anormalidad institucional”, el Ejecutivo “se convierte en legislador transitorio” para “interven[ir] el Presupuesto General de la Nación, (…) con el propósito de destinar recursos para la superación del estado de excepción”. En todo caso, la Corte ha precisado que dicha modificación del PNG “tiene un alcance apenas instrumental, por cuanto la renta estaba previamente decretada y la fijación de los gastos no puede hacerse sino con estricta sujeción a las finalidades previstas en el decreto mediante el cual se declaró la conmoción”. DECRETO DE LIQUIDACION DEL PRESUPUESTO-Expedición por Gobierno Por su parte, en el marco de los estados de excepción, habida cuenta de que la adición presupuestal es llevada a cabo por medio de Decreto Legislativo, que no mediante el trámite legislativo ordinario, el acto de liquidación tiene como único propósito especificar el “detalle del gasto”, contenido en el anexo que acompaña la liquidación, con lo cual “permite ejercer un control más apropiado por parte de las entidades encargadas de vigilar los dineros del Estado” DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ADICIONA EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Inexequibilidad parcial por cuanto no supera el juicio de necesidad jurídica Los artículos 3, 4 y 5 del Decreto Legislativo 522 de 2020 no satisfacen el juicio de necesidad. La liquidación de la adición al PGN prevista por los artículos 3, 4 y 5 del Decreto Legislativo sub examine supera el juicio de necesidad fáctica, que no el juicio de necesidad jurídica. Lo primero, por cuanto la liquidación de la adición presupuestal efectuada por los artículos 1 y 2 del Decreto Legislativo es necesaria para disponer de los recursos destinados a “capitalizar el Fondo Nacional de Garantías”, en los términos del Decreto Legislativo 492 de 2020. Lo segundo, habida cuenta de que el Gobierno Nacional podía, “en ejercicio de funciones administrativas”, liquidar la referida adición presupuestal. En efecto, con fundamento en el artículo 67 del EOP, el Gobierno Nacional podía liquidar la adición al PGN mediante decreto ejecutivo, tal como ha ocurrido en estados de excepción previos. Por lo demás, los decretos de liquidación de adiciones presupuestales dispuestas por medio de Decretos Legislativos están sometidos al control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado, en los términos de los artículos 20 de la LEEE y 136 de la Ley 1437 de 2011. Expediente: RE-264 Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 522 de 6 de abril de 2020, “[p]or el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” Magistrado ponente: CARLOS BERNAL PULIDO Bogotá, D.C., primero (1°) de julio de dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales, en especial de las previstas por los artículos 215 y 241.7, y de conformidad con los trámites previstos por la Ley 137 de 1994 y el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la facultad prevista por el artículo 215 de la Constitución, el Gobierno Nacional profirió el Decreto Legislativo 417 de 2020, mediante el cual declaró el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”. 2. Por medio de la comunicación de 13 de abril de 2020[1], la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto Legislativo 522 de 6 de abril de 2020, “[p]or el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. 3. En la sesión virtual de la Sala Plena de 16 de abril de 2020, el expediente de la referencia fue repartido por sorteo al magistrado Carlos Bernal Pulido[2]. 4. Mediante el auto de 22 de abril de 2020, el magistrado sustanciador avocó la revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 522 de 6 de abril de 2020 y ordenó la práctica de pruebas. De una parte, ofició al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que remitiera el “soporte técnico” del Decreto Legislativo sub examine y respondiera preguntas relativas a asuntos generales del Decreto, así como respecto de cada uno de los artículos y su anexo. De otra parte, ofició al Fondo Nacional de Garantías (en adelante, FNG), para que “se pronunci[ara] sobre las preguntas antes formuladas que guarden relación con sus funciones o con asuntos de su interés” y remitiera “copia de los documentos técnicos e información disponible en relación con las preguntas formuladas”. 5. Recibidas las pruebas decretadas y cumplidos los trámites propios de estos procesos de control de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional decide el asunto de la referencia. 1. Decreto Legislativo objeto de revisión 6. El siguiente es el texto del Decreto Legislativo 522 de 2020, “[p]or el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, publicado en el Diario Oficial 51.279 de 6 de abril de 2020: DECRETO 522 DE 2020 (abril 6) Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”, y CONSIDERANDO Que, en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Que, según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Que estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. Que la Organización Mundial de la Salud declaró el 11 de marzo de 2020 que el brote del nuevo coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación, por lo que instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación del contagio. Que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”, en la que se establecieron disposiciones destinadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al nuevo coronavirus COVID-19. Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de la Republica declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto. Que, en función de dicha declaratoria, y con sustento en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución Política, le corresponde al presidente de la República, con la firma de todos los ministros, adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19, con graves afectaciones al orden económico y social. Que el Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 9 de marzo de 2020 0 muertes y 3 casos confirmados en Colombia. Que, pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 5 de abril de 2020 35 muertes y 1485 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (725), Cundinamarca (52), Antioquia (172). Valle del Cauca (196), Bolívar (45), Atlántico (51), Magdalena (12), Cesar (16), Norte de Santander (25), Santander (12), Cauca (12), Caldas (16), Risaralda (37), Quindío (23), Huila (34), (15), Meta (14), Casanare (2), San Andrés y Providencia (2), Nariño (6), Boyacá (13), Córdoba (3), Sucre (1) y La Guajira (1). Que según la Organización Mundial de la Salud –OMS, en reporte de fecha 6 de abril de 2020 a las 03:45 GMT-5, –Hora del Meridiano de Greenwich–, se encuentran confirmados 1,174,855 casos, 64,471 fallecidos y 209 países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19. Que los efectos que se derivan de las circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica afectan el derecho al mínimo vital de los hogares más vulnerables, por lo que se requieren adoptar medidas excepcionales con el fin de brindar apoyos económicos a la población más desprotegida. Que la Organización Internacional del Trabajo, en el comunicado de fecha de 18 de marzo de 2020 sobre el “El COVID-19 y el mundo del trabajo: Repercusiones y respuestas” afirma que “(...) El Covid-19 tendrá una amplia repercusión en el mercado laboral. Más allá de la inquietud que provoca a corto plazo para la salud de los trabajadores y de sus familias, el virus y la consiguiente crisis económica repercutirán adversamente en el mundo del trabajo en tres aspectos fundamentales, a saber: 1) la cantidad empleo (tanto en materia de desempleo como de subempleo); 2) la calidad del trabajo (con respecto a los salarios y el acceso a protección social); y 3) los efectos en los grupos específicos más vulnerables frente a las consecuencias adversas en el mercado laboral (...)”. Que la Organización Internacional del Trabajo, en el referido comunicado, estima “(...) un aumento sustancial del desempleo y del subempleo como consecuencia del brote del virus. A tenor de varios casos hipotéticos sobre los efectos del Covid-19 en el aumento del PIB a escala mundial (...), en varias estimaciones preliminares de la OIT se señala un aumento del desempleo mundial que oscila entre 5,3 millones (caso “más favorable”) y 24,7 millones de personas (caso “más desfavorable”), con respecto a un valor de referencia de 188 millones de desempleados en 2019. Con arreglo al caso hipotético de incidencia “media”, podría registrarse un aumento de 13 millones de desempleados (7,4 millones en los países de ingresos elevados). Si bien esas estimaciones poseen un alto grado de incertidumbre, en todos los casos se pone de un aumento sustancial del desempleo a escala mundial. A título comparativo, la financiera mundial que se produjo en 2008-9 hizo aumentar el desempleo en 22 millones de personas”. Que la Organización Internacional del Trabajo –OIT, en el citado comunicado, insta a los Estados a adoptar medidas urgentes para (i) proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generadas por el coronavirus COVID-19; (ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; (iii) estimular la economía y el empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida. Que de conformidad con la declaración conjunta del 27 de marzo de 2020 del presidente del Comité Monetario y Financiero Internacional y la directora gerente del Fondo Monetario Internacional, “Estamos en una situación sin precedentes en la que una pandemia mundial se ha convertido en una crisis económica y financiera. Dada la interrupción repentina de la actividad económica, el producto mundial se contraerá en 2020. Los países miembros ya han tomado medidas extraordinarias para salvar vidas y salvaguardar la actividad económica. Pero es necesario hacer más. Se debe dar prioridad al apoyo fiscal focalizado para los hogares y las empresas vulnerables a fin de acelerar y afianzar la recuperación en 2021”. Que la Corte Constitucional, en Sentencia C-434 del 12 de julio de 2017, en la cual efectuó la revisión constitucional del Decreto Legislativo 733 de 2017, “Por el cual se dictan disposiciones en materia presupuestal para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa, departamento de Putumayo, a través de la modificación del Presupuesto de la Nación para la vigencia fiscal de 2017 y se efectúa la correspondiente liquidación”, precisó que: “La Constitución establece, como regla general, que no se podrá erogación o gasto con cargo al tesoro público, ni trasferir créditos que no se hallen incluidos en el presupuesto de gastos decretados por el Congreso, por asambleas o por concejos 346 y 347 de la Carta Política prevén que el presupuesto de rentas ley de apropiaciones deberá ser aprobado por el Congreso de la República. (...) sin embargo, el Constituyente también hizo la salvedad de que las citadas reglas en materia presupuestal tienen aplicación en tiempos de paz o normalidad institucional, de modo que en estados de excepción se deja abierta la posibilidad de que otro centro de producción normativa y, en específico el Ejecutivo, quien en tales situaciones se convierte en legislador transitorio, intervenga el presupuesto general de la Nación, cambie la destinación de algunas rentas, reasigne partidas y realice operaciones presupuestales, con el propósito de destinar recursos para la superación del estado de excepción”. Que de conformidad con el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, es necesario adicionar el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 con el fin de incluir los recursos necesarios para la implementación de medidas efectivas dirigidas a conjurar la emergencia y mitigar sus efectos, en especial, fortalecer el sistema de salud para que garantice las condiciones necesarias de atención y prevención del Coronavirus COVID-19, así como contrarrestar la afectación de la estabilidad económica y social que ha conllevado la emergencia. Que el artículo 83 del Estatuto Orgánico de Presupuesto dispone que: “Los créditos adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el Gobierno en los términos que este señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo”. Que para efectos de concretar las medidas económicas y sociales que el Gobierno nacional busca implementar para conjurar la grave crisis ocasionada por la pandemia COVID-19, se hace necesario aprobar créditos adicionales y realizar traslados, distribuciones, y desagregaciones al Presupuesto General de la Nación del 2020, en el marco de las facultades otorgadas al Gobierno nacional mediante el artículo 83 del Decreto 111 de 1996 –Estatuto Orgánico de Presupuesto, la Ley 137 de 1994 y el artículo 18 de la Ley 2008 de 2019. Que de conformidad con el artículo 30 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, y el artículo 3 de la Ley 2008 de 2019, constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público especifico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador. Los fondos sin personería jurídica estarán sujetos a las normas y procedimientos establecidos en la Constitución Política, el Estatuto Orgánico del Presupuesto, la respectiva ley anual de presupuesto y las demás normas que reglamenten los órganos a los cuales pertenecen. Que en virtud de las medidas adoptadas en la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica a que hace referencia el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, se creó el Fondo de Mitigación de Emergencias –FOME, mediante la expedición del Decreto 444 del 21 de marzo de 2020, como un fondo cuenta sin personería jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuyo objeto es atender las necesidades de recursos para la atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento. Que el artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto faculta al Gobierno para dictar el Decreto de liquidación del Presupuesto General de la Nación, y prevé que el decreto se acompañará con un anexo que tendrá el detalle del gasto. Que para adoptar las medidas para hacer frente a la emergencia y contrarrestar la extensión de sus efectos sociales y económicos se requiere contar con autorizaciones amplias y suficientes en relación con el cupo de endeudamiento de la Nación, de forma que se permita acceder a distintas fuentes de financiamiento y garantizar la disponibilidad de recursos para financiar las apropiaciones presupuestales. Que, en mérito de lo expuesto, DECRETA: ARTÍCULO 1. ADICIONES AL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL. Adiciónese el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 en la suma de TRES BILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA MIL MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($3,250,000,000,000), según el siguiente detalle: RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 2020 CONCEPTO VALOR I - INGRESOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL 3.250.000.000.000 2. RECURSOS DE CAPITAL DE LA NACIÓN 3.250.000.000.000 TOTAL ADICIÓN 3.250.000.000.000 ARTÍCULO 2. ADICIONES AL PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES. Adiciónese el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020, en la suma de TRES BILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA MIL MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($3,250,000,000,000), según el siguiente detalle: ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 2020 CTA SUBC CONCEPTO APORTE RECURSOS TOTAL PROG SUBP NACIONAL PROPIOS SECCIÓN: 1301 MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO A. PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO 3.250.000.000.000 3.250.000.000.000 TOTAL ADICIÓN SECCIÓN 3.250.000.000.000 3.250.000.000.000 TOTAL ADICIÓN 3.250.000.000.000 3.250.000.000.000 ARTÍCULO 3. LIQUIDACIÓN DE LA ADICIÓN DEL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL. Adiciónese el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 en la suma de TRES BILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA MIL MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($3,250,000,000,000), según el siguiente detalle: RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 2020 CONCEPTO VALOR I - INGRESOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL 3.250.000.000.000 2. RECURSOS DE CAPITAL DE LA NACIÓN 3.250.000.000.000 TOTAL ADICIÓN 3.250.000.000.000 ARTÍCULO 4. LIQUIDACIÓN DE LA ADICIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES. Adiciónese el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020, en la suma de TRES BILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA MIL MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($3,250,000,000,000), según el siguiente detalle: ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 2020 CTA SUBC CONCEPTO APORTE RECURSOS TOTAL PROG SUBP NACIONAL PROPIOS SECCIÓN: 1301 MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO A. PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO 3.250.000.000.000 3.250.000.000.000 TOTAL ADICIÓN SECCIÓN 3.250.000.000.000 3.250.000.000.000 TOTAL ADICIÓN 3.250.000.000.000 3.250.000.000.000 ARTÍCULO 5. ANEXO. El presente decreto se acompaña de un anexo que contiene el detalle del gasto. ARTÍCULO 6. VIGENCIA. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dado en Bogotá D.C., a los 6 de abril de 2020. [Siguen las firmas del Presidente de la República y de todos los ministros del despacho] Anexo del Decreto “Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica”. DETALLE DE LA COMPOSICIÓN DE LA ADICIÓN AL PRESUPUESTO DE RENTAS DE 2020 Pesos CONCEPTOS TOTAL I - INGRESOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL 3,250,000,000,000 2.0.00 RECURSOS DE CAPITAL DE LA NACIÓN 3,250,000,000,000 2.0.00.2 RECURSOS DE CAPITAL 3,250,000,000,000 2.0.00.2.01 DISPOSICIÓN DE ACTIVOS 3,250,000,000,000 TOTAL ADICIÓN 3,250,000,000,000 ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 2020 CTA PROG SUBC SUBP OBJG PROY REC CONCEPTO APORTE NACIONAL RECURSOS PROPIOS TOTAL SECCIÓN: 1301 MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO TOTAL ADICIÓN SECCIÓN 3,250,000.000,000 3,250,000.000,000 A. FUNCIONAMIENTO 3,250,000.000,000 3,250,000.000,000 UNIDAD: 130101 GESTIÓN GENERAL 3,250,000,000,000 3,250,000.000,000 04 TRASNFERENCIAS DE 3,250,000.000,000 3,250,000.000,000 CAPITAL 04 02 A ENTIDADES PÚBLICAS 3,250,000.000,000 3,250,000.000,000 04 02 05 A OTRAS ENTIDADES 3,250,000.000,000 3,250,000.000,000 PÚBLICAS 04 02 05 002 CAPITALIZACIÓN DEL 3,250,000.000,000 3,250,000.000,000 FONDO NACIONAL DE GARANTÍAS (FNG) 11 OTROS RECURSOS DEL TESORO 3,250,000.000,000 3,250,000.000,000 TOTAL ADICIÓN 3,250,000.000,000 3,250,000.000,000 2. Intervenciones 7. La Corte Constitucional recibió 7 escritos de intervención en el presente asunto. Cuatro solicitan la exequibilidad del Decreto Legislativo sub examine; dos, su inexequibilidad, y el último, no formula solicitud alguna. Las intervenciones de quienes solicitan la exequibilidad resaltaron que el Decreto Legislativo 522 de 2020 cumple con los requisitos formales y materiales definidos por la jurisprudencia constitucional. Además, señalaron lo siguiente: Interviniente Contenido Universidad Santo Tomás[3] El Decreto Legislativo pretende “garantizar la gestión de las rentas contenidas en los instrumentos presupuestales de la Nación a través de las respectivas adiciones y sus respectivos decretos de liquidación”. Presidencia de la República[4] Como se dispuso en el Decreto Legislativo 417 de 2020, “es necesario adicionar el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020, con el fin de incluir los recursos necesarios para la implementación de estas medidas dirigidas a conjurar la emergencia y mitigar sus efectos”. Además, el Decreto Legislativo sub examine tiene como fin capitalizar el FNG, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto Legislativo 492 de 2020, con el objetivo de “brindar la liquidez requerida por los pequeños y medianos empresarios para hacer frente a esta crisis”. Departamento Nacional de Planeación[5] Afirmó que se adhiere “a cada uno de los argumentos expuestos” por la Presidencia de la República en su intervención. Asociación Nacional de Empresarios de Colombia[6] Las medidas adoptadas son necesarias para “crear créditos adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación destinados a atender los gastos ocasionados por el estado de excepción, otorga recursos para salir adelante de la crisis derivada de la pandemia”. Este Decreto Legislativo busca “facilitar el acceso a diferentes formas de financiamiento y garantizar la disponibilidad de recursos para financiar las apropiaciones presupuestales a través de la inyección de recursos (…) al Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020”. 8. Por su parte, las intervenciones de quienes solicitan la inexequibilidad se sintetizan en el siguiente cuadro: Universidad de los Andes[7] El Decreto Legislativo sub examine cumple con los requisitos formales y los juicios materiales, salvo el de “motivación suficiente”, porque no distingue “cuánto dinero se distribuye a cada de estos rubros, ni por qué estos rubros son los que merecen la inversión de este monto” [8]. Esto, al margen de que la “tabla anexada en el Decreto expone la distribución del monto en el rubro de Funcionamiento [y], en el desglose de distribución de dineros en el rubro de funcionamiento, se demuestra que es el mismo monto para los rubros de: Entidades públicas, Capitalización de Fondo Nacional de Garantías”. Universidad Externado de Colombia[9] El Decreto Legislativo 522 de 2020 es de “de carácter instrumental” y está “muy relacionado con el análisis constitucional” de los Decretos Legislativos 417 y 492 de 2020. Sin embargo, debe ser declarado inexequible, porque tiene “una estrecha relación de prejudicialidad” con el Decreto Legislativo 492 de 2020, que, no supera los juicios de conexidad, necesidad y proporcionalidad. Esto, por cuanto no existe justificación alguna para “capitalizar el Fondo Nacional de Garantías”. 9. Por último, los gobernadores del pueblo indígena Yukpa intervinieron en el presente trámite, pero no formularon solicitud alguna respecto de la constitucionalidad del Decreto Legislativo 522 de 2020. No obstante, manifestaron que los Decretos Legislativos 417 y 637 de 2020 son “altamente discriminatorios con el Pueblo Indígena Yukpa y, en general, con todos los pueblos indígenas en Colombia por [su] condición de etnias y de raza”[10] y, por tanto, deben ser declarados inexequibles. 3. Concepto del Procurador General de la Nación 10. Mediante escrito de 4 de junio de 2020, el Procurador General de la Nación solicitó “declarar exequible el Decreto Legislativo 522 de 2020”[11]. Esto, por cuanto, en su criterio, el Decreto Legislativo sub examine cumple con los requisitos formales y materiales exigidos para la expedición de los decretos legislativos que dicte el Gobierno Nacional con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política. 11. En relación con los requisitos formales, el Procurador General de la Nación afirmó que el Decreto Legislativo sub judice[12]: (i) “lleva la firma del Presidente de la República y de los 18 ministros”; (ii) “señala expresamente los hechos que motivaron su expedición y razones que justifican la adopción de medidas especiales para adicionar al Presupuesto General de la Nación 2020 y los recursos necesarios para atender la emergencia y mitigar sus efectos”; (iii) “fue expedido en desarrollo del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional” y (iv) fue proferido “dentro del término de vigencia del estado de excepción [previsto por] el artículo 1° del Decreto 417 de 2020”. Por lo demás, el Procurador señaló que, si bien no es un requisito formal, “se observa que el Decreto 522 del 6 de abril de 2020 se remitió́ a la Corte Constitucional el 13, esto es, el día siguiente a su expedición”. 12. En relación con los requisitos materiales, el Procurador General de la Nación resaltó que el Decreto Legislativo sub judice satisface los juicios de: (i) conexidad externa, por cuanto tiene relación con “la necesidad de buscar recursos adicionales para atender los efectos derivados de la pandemia y con las estrategias adoptadas para reducir el contagio y mitigar los efectos de la crisis”[13]; (ii) conexidad interna, porque “existe una relación de conexidad entre la adición presupuestal y la liquidación, en la que se hace expreso que el movimiento tiene como propósito capitalizar al Fondo Nacional de Garantías”[14]; (iii) arbitrariedad e intangibilidad, debido a que “no establece medidas que afecten el núcleo esencial de ningún derecho fundamental o permitan la suspensión de derechos intangibles”[15] y (iv) no contradicción específica, porque “respeta el principio de legalidad del presupuesto (art. 345 C.P.) y desarrolla los principios contenidos en el Estatuto Orgánico del Presupuesto que facultan al Gobierno para realizar créditos adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación, destinados a atender los gastos ocasionados por los estados de excepción (art. 83)”[16]. 13. Así mismo, el Procurador General de la Nación concluyó que el Decreto Legislativo cumple con los juicios de: (v) finalidad, por cuanto la modificación del Presupuesto General de la Nación (en adelante, PGN) es “apta para efectos de conjurar la crisis económica y social que trajo la propagación del coronavirus”[17]; (vi) motivación suficiente, porque “el Gobierno Nacional dio cuenta de las razones que justifican las adiciones presupuestales (…) para atender a las necesidades financieras adicionales a las previstas, en las líneas de acción priorizadas”[18]; (vii) “necesidad y subsidiariedad”, toda vez que (a) “es necesario disponer de recursos adicionales para mitigar los efectos adversos que la pandemia ha generado en materia de salud, economía y trabajo”[19], (b) “el Presidente de la República no tiene competencias normativas ordinarias para intervenir en el Presupuesto General de la Nación”[20] y (c) “las apropiaciones iniciales del Presupuesto General de la Nación resultan insuficientes para conjurar la crisis”[21]; (viii) incompatibilidad, debido a que “las modificaciones al Presupuesto General de la Nación se encuentran justificadas por la contingencia de la propagación del coronavirus”[22]; (ix) proporcionalidad, porque “ninguna de las medidas adoptadas resulta excesiva en relación con la naturaleza de la emergencia que se pretende conjurar”[23] y, por último, (x) no discriminación, habida cuenta de que “no contiene criterios discriminatorios”[24]. 14. Por último, el Ministerio Público hizo especial énfasis en que el Decreto Legislativo sub judice “instrumentaliza la incorporación al Presupuesto General de la Nación de la vigencia de 2020 de los montos máximos de los recursos de capital con destino al fortalecimiento del Fondo Nacional de Garantías”, según lo dispuesto por el Decreto Legislativo 492 de 2020[25]. Al respecto sostuvo que “en el Decreto 492 de 2020 se autorizó al Ministerio de Hacienda y Crédito Púbico y a las entidades de la rama ejecutiva del orden nacional a realizar aportes al FNG, mediante cualquier mecanismo de fortalecimiento patrimonial. Asimismo, se establece que los recursos para cumplir con dicho propósito de fortalecimiento provendrán de: a) excedentes de capital y dividendos de las entidades estatales que integran la rama ejecutiva del orden nacional; y b) los recursos de la cuenta especial de la que trata el artículo 144 de la Ley 1753 de 2015”. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 15. La Corte Constitucional es competente para ejercer control de constitucionalidad sobre el Decreto Legislativo 522 de 6 de abril de 2020, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 215 y 241.7 de la Constitución Política. 2. Problema jurídico y metodología 16. Problema jurídico. Corresponde a la Sala Plena resolver el siguiente problema jurídico: ¿El Decreto Legislativo 522 de 2020 cumple con los requisitos formales y materiales previstos por la Constitución, la Ley 137 de 1994 y la jurisprudencia constitucional? 17. Metodología. Para resolver el problema jurídico, la Sala Plena seguirá la siguiente metodología: (i) caracterizará los estados de excepción y, en particular, el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; (ii) determinará el alcance del control de constitucionalidad de los Decretos Legislativos; (iii) expondrá los fundamentos del Decreto Legislativo 417 de 2020 para declarar el Estado de Emergencia; (iv) explicará el contenido del Decreto Legislativo 492 de 2020; (v) reiterará su jurisprudencia sobre la facultad del Gobierno Nacional para modificar el PGN en el marco del Estado de Emergencia; (vi) verificará si el Decreto Legislativo 522 de 2020 cumple con los requisitos formales exigidos para su expedición y, por último, (vii) examinará si el referido Decreto Legislativo supera los juicios materiales de constitucionalidad. 3. Caracterización general de los estados de excepción. El Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica 18. La Corte Constitucional ha definido la naturaleza y el alcance del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, previsto por el artículo 215 de la Constitución Política. Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha precisado las fuentes, los criterios y los estándares que se deben tener en cuenta en el marco del control de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicta el Presidente de la República. A continuación, la Corte reitera su jurisprudencia sobre la materia, con el propósito de aplicarla en el control de constitucionalidad del Decreto Legislativo 522 de 2020. 19. Los artículos 212 a 215 de la Constitución Política regulan los estados de excepción. Con fundamento en estas disposiciones, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i) Guerra Exterior, (ii) Conmoción Interior y (iii) Emergencia Económica, Social y Ecológica. 20. La regulación constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en el carácter reglado, excepcional y limitado, de los mismos. Al respecto, la Constitución prevé un complejo sistema de controles con las finalidades de garantizar “el carácter excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”[26] y que “el uso de estas herramientas sea una potestad reglada, (…) sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad”[27]. La naturaleza reglada, excepcional y limitada, de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994 (en adelante, LEEE)[28], así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[29]. 21. La Constitución Política dispone un complejo sistema de controles políticos específicos para los estados de excepción, tales como (i) la autorización del Senado para la declaratoria del Estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución, y, finalmente, (v) la competencia del Congreso para declarar la responsabilidad política del Presidente y de los Ministros por la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, sin la configuración de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales. 22. La Constitución también prevé el control judicial constitucional automático de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción, según lo dispuesto por los artículos 212 a 215 de la Constitución Política. Este control de constitucionalidad también está regulado por los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991. 23. A la luz del artículo 215 de la Constitución Política, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos por los artículos 212 y 213 ibidem que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella”. La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente. 24. En relación con la naturaleza de los acontecimientos que pueden dar lugar a la declaratoria de la emergencia, la Corte ha resaltado que “no solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”[30]. En tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede provenir de una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o de una causa técnica, como es el caso del cierre de una frontera internacional o “accidentes mayores tecnológicos”[31]. 25. Desde la expedición de la Constitución Política, se han declarado estados de emergencia económica, social y ecológica, por distintas razones: (i) la fijación de salarios de empleados públicos[32]; (ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[33]; (iii) los desastres naturales[34]; (iv) la revaluación del peso frente al dólar[35]; (v) el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[36]; (vi) las actividades relacionadas con el manejo, el aprovechamiento y la inversión de los recursos captados del público[37]; (vii) los servicios públicos de seguridad social y atención en salud[38], y, por último, (viii) la situación fronteriza con Venezuela[39]. 26. El artículo 215 de la Constitución Política prescribe, además, que el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, solo puede declararse “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que, en el marco del Estado de Emergencia, los decretos legislativos tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados, (ii) firmados por el Presidente y todos los Ministros, así como (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Asimismo, tales decretos (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia y (v) podrán, de forma transitoria, crear nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. 27. Por último, el referido artículo 215 prevé que el decreto que declare el Estado de Emergencia debe indicar el término dentro del cual el Presidente ejercerá las facultades extraordinarias y convocar al Congreso, si este no se hallare en funcionamiento, para que se reúna dentro de los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. Este mismo artículo instituye que, en el marco del estado de emergencia, el Congreso: (i) examinará, hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y la oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar, los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales, y (iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional. 4. Alcance del control de constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica 28. Los estados de excepción pretenden, en el marco de la Constitución Política, responder a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado con el mero ejercicio de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una característica propia del Estado constitucional democrático es que los estados de excepción no pueden ser omnímodos ni arbitrarios. El ordenamiento superior prevé una serie de requisitos que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de excepción, como en aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para conjurar la crisis. Tales requisitos son analizados por la Corte para verificar la compatibilidad de dichos decretos con la Constitución Política. Esto, bajo el entendido de que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios y, en todo caso, sometidos a las condiciones impuestas por la Constitución. 29. La Corte ha señalado que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas, las cuales constituyen parámetro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Constitución Política que regulan los estados de excepción (Arts. 212 a 215 CP); (ii) la regulación prevista por la LEEE; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos intangibles) (Arts. 93.1 y 214 CP). La existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las competencias en el marco de un estado de excepción concreta el principio de legalidad que, como lo ha indicado esta Corte, implica que: (i) el Gobierno debe actuar con sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción y (ii) las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en razón de la crisis no deben ser incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos. 30. La jurisprudencia de esta Corte ha señalado que el control de constitucionalidad de los decretos expedidos al amparo del Estado de Emergencia tiene dos facetas: formal y material. Este escrutinio tiene por objeto asegurar que todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional. 31. El examen formal del decreto implica que la Corte verifique, en su orden, el cumplimiento de tres requisitos básicos: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Asimismo, en los casos en los cuales se hubiere declarado el estado de emergencia en solo una parte del territorio, la Corte debe examinar que los decretos legislativos no la excedan. 32. El examen material comprende varios escrutinios que, como lo ha señalado la Corte, son expresión de los principios que guían los estados de excepción. La práctica decisional de esta Corte evidencia algunas divergencias en el orden, contenido y agrupación de tales juicios. Si bien dichas diferencias no han afectado el rigor del control constitucional, es oportuno unificar su alcance, a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los juicios, con la indicación del orden en que deben ser aplicados. 33. En particular, la Corte Constitucional ha sostenido que los Decretos Legislativos deben superar los siguientes juicios de constitucionalidad: (i) finalidad, (ii) conexidad material, (iii) motivación suficiente, (iv) ausencia de arbitrariedad, (v) intangibilidad, (vi) no contradicción específica, (vii) incompatibilidad, (viii) necesidad, (ix) proporcionalidad y (x) no discriminación. El contenido de estos juicios se presentará en la sección correspondiente al examen material de las medidas adoptadas mediante el Decreto Legislativo 522 de 2020. 5. El Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por medio del Decreto Legislativo 417 de 2020 34. Declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Mediante el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República y los ministros del despacho declararon el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, “en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto”[40]. Asimismo, dispusieron que el Gobierno Nacional adoptaría, mediante decretos legislativos: (i) las medidas anunciadas en su parte considerativa, (ii) “todas aquellas medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos” y (iii) las “operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo”[41]. 35. Fundamentos de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. El Presidente de la República y los ministros del despacho fundamentaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en presupuestos fácticos y jurídicos. Los presupuestos fácticos se refieren a razones de salud pública y de estabilidad económica, así: 35.1. Salud pública. El Gobierno Nacional sostuvo, entre otras, las siguientes razones: (i) el 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud “declaró el actual brote de enfermedad por coronavirus COVID-19 como una pandemia”; (ii) mediante la Resolución 385 de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social “declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional (…) y, en virtud de la misma, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 y mitigar sus efectos”[42], pero, (iii) pese a estas medidas, para el 17 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social reportó 75 casos de contagio confirmados en Colombia. 35.2. Estabilidad económica. El Gobierno Nacional manifestó, entre otras, las siguientes razones: (i) las medidas sanitarias implican la “reducción de los flujos de caja de personas y empresas”; (ii) el precio internacional del petróleo “presentó una caída del 24%”; (iii) “el coronavirus COVID-19 ha ocasionado sorpresiva e imprevisiblemente el deterioro del mercado financiero internacional, una menor demanda global y una caída en las perspectivas de crecimiento mundial”; (iv) el posible aumento de casos de contagio “constituye un reto de dimensiones inusuales para el Sistema Nacional de Salud, (…) lo cual exige la disposición de ingentes recursos económicos”; (v) “es evidente la afectación al empleo que se genera por la alteración a diferentes actividades económicas, entre otros, de los comerciantes y empresarios que, además, alteran los ingresos de los habitantes y el cumplimiento de los compromisos previamente adquiridos, por lo que es necesario promover mecanismos que permitan impulsar las actividades productivas de aquellos y la mitigación de los impactos económicos negativos que la crisis conlleva”. 36. En relación con los presupuestos jurídicos, el Gobierno Nacional sostuvo, entre otros, que: (i) los referidos presupuestos fácticos “constituye[n] una grave afectación al orden económico y social del país, que justifica la declaratoria del Estado de Emergencia, Económica y Social”; (ii) “se han venido usando los mecanismos ordinarios de los que disponen las instituciones económicas en tiempos normales, los cuales han sido adecuados, pero insuficientes para contener el choque sorpresivo y profundo que ha sufrido la economía”; (iii) “las medidas a disposición del Banco de la República y del Gobierno Nacional son insuficientes para conjurar el efecto [de la crisis] (…) en la salud pública, el empleo, el ingreso básico de los colombianos, la estabilidad económica de los trabajadores y de las empresas, la actividad económica de los trabajadores independientes, y la sostenibilidad fiscal de la economía” y (iv) “el país se encuentra enfrentando una situación repentina e inesperada que afecta de manera grave el orden económico y social por hechos absolutamente imprevisibles y sobrevinientes que no pueden ser controlados a través de las potestades ordinarias de que goza el Gobierno nacional”. Por lo anterior, el Gobierno Nacional insistió en que “se hace necesario por la urgencia y gravedad de la crisis y por la insuficiencia de los mecanismos jurídicos ofrecidos, entre otros, (…) el Decreto 111 de 1996 Estatuto Orgánico del Presupuesto, recurrir a las facultades del Estado de Emergencia con el fin de dictar decretos con fuerza de ley que permitan conjurar la grave crisis generada por el nuevo coronavirus”. 37. Medidas anunciadas por el Decreto Legislativo 417 de 2020. El Gobierno Nacional manifestó la necesidad de “ingentes recursos económicos” para “atender las necesidades de los directamente afectados” por el nuevo coronavirus e “impedir la extensión de los efectos hacia los demás habitantes del país”. Asimismo, el Gobierno sostuvo que se necesitan “recursos adicionales” para “enfrentar las mayores necesidades sociales y económicas ocasionadas por la situación a que se refiere el presente decreto”, así como “recursos líquidos” para “para atender las crecientes necesidades generadas con esta crisis”. En tales términos, dentro de las medidas anunciadas por el Decreto Legislativo 417 de 2020 se encuentran las siguientes: (i) fortalecer el Fondo Nacional de Garantías, “con el fin de garantizar la continuidad del acceso al crédito de las personas naturales o jurídicas en Colombia, y subsidiar las comisiones de las garantías otorgadas por el FNG”; (ii) “descapitalizar entidades financieras con participación accionaria estatal”; (iii) “aliviar las obligaciones de diferente naturaleza, como tributarias, financieras, entre otras, que puedan verse afectadas en su cumplimiento de manera directa por efectos de la crisis” y (iv) “autorizar al Gobierno Nacional para efectuar las operaciones presupuestales necesarias” para implementar las medidas adoptadas en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. 38. Declaratoria de exequibilidad del Decreto Legislativo 417 de 2020. Mediante la sentencia C-145 de 2020, la Corte Constitucional declaró exequible el referido Decreto Legislativo 417 de 2020. En esta decisión, la Corte constató que el referido Decreto Legislativo cumplió con los requisitos formales y materiales exigidos por la Constitución Política, la LEEE y la jurisprudencia para su expedición. Primero, la Corte Constitucional verificó que el Decreto Legislativo (i) fue suscrito por el Presidente de la República y los ministros del gabinete; (ii) fue motivado de forma adecuada, (iii) determinó el ámbito temporal y territorial del Estado de Emergencia, (iv) no exigía convocar al Congreso y (v) se notificó a la OEA y a la ONU. Además, la Sala Plena resaltó que el Gobierno Nacional remitió el Decreto Legislativo de forma oportuna para su revisión por parte de la Corte. 39. Segundo, la Corte analizó los presupuestos fáctico y valorativo del Decreto Legislativo, así como la suficiencia de las atribuciones ordinarias del Gobierno para enervar los hechos que justificaron la declaratoria del Estado de Emergencia. Primero, la Corte concluyó que el Decreto Legislativo satisfizo el presupuesto fáctico, por cuanto superó los juicios de: (i) realidad, habida cuenta de la existencia de hechos que “afectan la salud pública mundial por el surgimiento del virus denominado COVID-19” y “gener[aron] profundas y trascendentales afectaciones económicas y sociales”; (ii) identidad, por cuanto “se constató que el origen de la situación excepcional no surgió de una interacción política internacional ni de las tensiones sociales internas que pudieran ocasionar un estado de guerra exterior o de conmoción interior” y (iii) sobreviniencia, porque “se demostró que se está ante una nueva crisis global de salud pública de origen epidemiológico y/o de procesos ambientales y de base zoonótica”. Para la Sala Plena, existen “hechos adicionales y circunstancias de agravación del panorama fiscal por su presentación concurrente con la pandemia” que, “como la caída en el precio del petróleo y la incertidumbre de los mercados, [están] directa o indirectamente conectados con la pandemia global [e] impactan severamente en el país”. 40. Segundo, en relación con el presupuesto valorativo del Decreto Legislativo, la Corte resaltó que el Gobierno Nacional “ejerció apropiadamente sus facultades constitucionales dentro del margen razonable de análisis”, por cuanto expuso “la evidente la neces...