Sentencia C-170 de 2020

C-170-20 Sentencia C-170/20 DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ADICIONA EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Exequibilidad parcial CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Establece tres clases de estados de excepción ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado ESTADOS DE EXCEPCION-Control político y control jurídico ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ADICIONA EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Contenido y alcance PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Proceso presupuestal PROCESO PRESUPUESTAL-Principios y reglas/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL PRESUPUESTO-Objetivo (…) en virtud del principio de legalidad, la ley anual de presupuesto contendrá el monto de los ingresos y “la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva”. Este principio supone que se incluyan en la ley de apropiaciones las erogaciones, es decir, la autorización máxima de gasto a los órganos que conforman el PresGN, siempre que las partidas incluidas correspondan a los títulos que contempla el inciso 2º del artículo 346 constitucional. ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO-Regulación de programación, modificación y ejecución de los presupuestos PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance (…) en estados de excepción el Ejecutivo se convierte en Legislador transitorio, pues tiene la facultad de intervenir el PresGN. Así, está facultado para cambiar la destinación de algunas rentas; reasignar partidas y realizar operaciones presupuestales con el propósito de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Esta prerrogativa se desarrolla al amparo de los artículos 215 superior y 47 de la LEEE. OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO-Internas o externas/OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO-Definición ACTOS ASIMILADOS A OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO-Definición OPERACIONES CONEXAS DE CREDITO PUBLICO-Definición ESTADOS DE EXCEPCION-Competencia extraordinaria del Gobierno Nacional para modificar el Presupuesto General de la Nación (…) (i) las adiciones al presupuesto pueden ser generadas por el Presidente de la República durante los estados de excepción; (ii) la fuente de los recursos debe encontrarse previamente determinada; y (iii) en caso de que la fuente de los recursos se determine mediante un decreto legislativo este debe ser examinado automáticamente por la Corte Constitucional. En la medida en que la fuente de la adición debe estar previamente establecida, la jurisprudencia ha reconocido el carácter instrumental de la norma de adición. OPERACIONES DE CRÉDITO EN EL MARCO DE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN-Reglas (…) el examen de autorizaciones de operaciones de empréstito y la simplificación de las operaciones de crédito decretadas por el Presidente como Legislador de excepción involucra la protección de intereses nacionales, incluso en situaciones de anormalidad, requieren de la participación de las Ramas Ejecutiva y Legislativa y, son urgentes para atender oportunamente las causas de la emergencia. Por lo tanto, son válidas siempre que: (i) estén limitadas temporal y materialmente a superar la situación que motivó el estado de excepción; (ii) observen los principios constitucionales relacionados con la deuda pública, tales como el límite de endeudamiento previsto en el artículo 364 superior y el principio de sostenibilidad fiscal consagrado en el artículo 334 de la Carta; (iii) preserve la competencia del control fiscal en cabeza de la Contraloría General de la República, y (iv) no anule el control político del que es titular el Congreso de la República. JUICIO DE NECESIDAD O DE INSUFICIENCIA DE MEDIDAS ORDINARIAS EN DECLARATORIA DE ESTADO DE EMERGENCIA-Contenido (…) el principio de necesidad debe ser comprendido en el marco de la razonabilidad, por lo tanto, no puede eliminar el margen de apreciación que debe tener el gobierno para enfrentar la crisis, aspecto indispensable y connatural a sus funciones constitucionales. Por lo tanto, corresponde al Presidente apreciar la suficiencia o insuficiencia de las atribuciones de las entidades estatales para atender la emergencia. Sin embargo, esa facultad no es absoluta ni arbitraria ya que debe sujetarse al marco normativo de los estados de excepción (la Constitución Política, los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia y la LEEE). DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ADICIONA EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Inexequibilidad parcial por cuanto no supera el juicio de necesidad jurídica (…) el decreto bajo examen, que en sus 2 primeros artículos hace una adición presupuestal y en los artículos 3°, 4° y 5° lleva a cabo la liquidación de las apropiaciones incorpora normas que no son de rango legal y podrían haberse expedido por el Presidente en uso de sus facultades ordinarias. Es indiscutible que los contenidos de estos artículos son propios de un decreto que no tiene fuerza de ley, pues se trata de las normas necesarias para ejecutar la ley del presupuesto a las que hace referencia el artículo 67 del EOP. Este precepto, que por ser orgánico tiene un rango especial en el sistema de fuentes, le otorga al Presidente la competencia para expedir el decreto liquidatorio como suprema autoridad administrativa, no como Legislador de excepción. Por lo tanto, no existe ninguna razón para que en un estado de emergencia el poder usado para expedirla haya cambiado. Referencia: Expediente RE-263 Revisión de constitucionalidad del Decreto 519 del 5 de abril de 2020 “Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.” Magistrada sustanciadora: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO. Bogotá, D. C., diez (10) de junio de dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 7º del artículo 241 de la Constitución Política, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES A través del Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el país por el término de 30 días calendario, contados a partir de la vigencia del mismo. En desarrollo de dicha declaratoria de estado de excepción, fue expedido el Decreto Legislativo 519 del 5 de abril de 2020 “Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. Esta normativa fue remitida a la Corte para su control automático de constitucionalidad, mediante oficio del 13 de abril de 2020, suscrito por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.[1] Esta Corporación asumió el conocimiento del asunto a través de auto del 22 de abril siguiente. La referida decisión ordenó comunicar el inicio del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, a los Ministerios del Interior, de Justicia y del Derecho, de Hacienda y Crédito Público, de Salud y Protección Social y del Trabajo. Esto con el fin que participaran en el presente trámite si lo estimaban oportuno. Igualmente, la providencia ordenó fijar en lista el asunto para la intervención ciudadana e invitar: (i) a las facultades de derecho de las universidades Sergio Arboleda, Javeriana, Externado de Colombia, la Sabana, del Rosario y Libre de Bogotá; (ii) al Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social de la universidad Externado de Colombia y al Observatorio Laboral de la universidad del Rosario; (iii) al Centro de Investigación Económica y Social-FEDESAROLLO; (iv) al Colegio Médico Colombiano y a la Federación Médica Colombiana; (v) a la Federación Colombiana de Sindicatos Médicos, a la Confederación de Trabajadores de Colombia y a la Central Unitaria de Trabajadores; y (vi) a la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral, para que intervinieran en el proceso si lo consideraban oportuno. Finalmente, ordenó oficiar a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, de Salud y de la Protección Social y del Trabajo para que, en lo relativo a sus competencias, aportaran información relacionada con la necesidad de adoptar las medidas contenidas en el Decreto 519 de 2020, las razones de la insuficiencia de las apropiaciones iniciales del presupuesto general de la Nación y la destinación de los recursos a los que se refiere la normativa bajo examen. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la Nación, la Corte procede a decidir sobre el decreto de la referencia. II. TEXTO DE LA NORMA BAJO EXAMEN A continuación, se transcribe el texto del decreto legislativo analizado, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 51.279 del 6 de abril de 2020. “DECRETO 519 DE 2020 (abril 05) Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y CONSIDERANDO Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Que según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el presidente (sic) de la República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Que estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. Que la Organización Mundial de la Salud declaró el 11 de marzo de 2020 que el brote del nuevo coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación, por lo que instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación del contagio. Que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, «Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus», en la que se establecieron disposiciones destinadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al nuevo coronavirus COVID-19. Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de la Republica (sic) declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto. Que en función de dicha declaratoria, y con sustento en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución Política, le corresponde al presidente de la República (sic), con la firma de todos los ministros, adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19, con graves afectaciones al orden económico y social. Que el Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 9 de marzo de 2020 0 muertes y 3 casos confirmados en Colombia. Que pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 5 de abril de 2020 35 muertes y 1485 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (725), Cundinamarca (52), Antioquia (172). Valle del Cauca (196), Bolívar (45), Atlántico (51), Magdalena (12), Cesar (16), Norte de Santander (25), Santander (12), Cauca (12), Caldas (16), Risaralda (37), Quindío (23), Huila (34), (15), Meta (14), Casanare (2), San Andrés y Providencia (2), Nariño (6), Boyacá (13), Córdoba (3), Sucre (1) y La Guajira (1). Que según la Organización Mundial de la Salud - OMS, en reporte de fecha 6 de abril de 2020 a las 03:45 GMT-5, - Hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 1,174,855 casos, 64,471 fallecidos y 209 países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19. Que los efectos que se derivan de las circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica afectan el derecho al mínimo vital de los hogares más vulnerables, por lo que se requieren (sic) adoptar medidas excepcionales con el fin de brindar apoyos económicos a la población más desprotegida. Que la Organización Internacional del Trabajo, en el comunicado de fecha de 18 de marzo de 2020 sobre el « EL COVID-19 y el mundo del trabajo: Repercusiones y respuestas afirma que «[...] El Covid-19 tendrá una amplia repercusión en el mercado laboral. Más allá de la inquietud que provoca a corto plazo para la salud de los trabajadores y de sus familias, el virus y la consiguiente crisis económica repercutirán adversamente en el mundo del trabajo en tres aspectos fundamentales, a saber: 1) la cantidad empleo (tanto en materia de desempleo como de subempleo); 2) la calidad del trabajo (con respecto a los salarios y el acceso a protección social); y 3) los efectos en los grupos específicos más vulnerables frente a las consecuencias adversas en el mercado laboral [ ... ]. Que la Organización Internacional del Trabajo, en el referido comunicado, estima «[...] un aumento sustancial del desempleo y del subempleo como consecuencia del brote del virus. A tenor de varios casos hipotéticos sobre los efectos del Covid-19 en el aumento del PIB a escala mundial [...], en varias estimaciones preliminares de la OIT se señala un aumento del desempleo mundial que oscila entre 5,3 millones (caso "más favorable") y 24,7 millones de personas (caso “más desfavorable"), con respecto a un valor de referencia de 188 millones de desempleados en 2019. Con arreglo al caso hipotético de incidencia "media", podría registrarse un aumento de 13 millones de desempleados (7,4 millones en los países de ingresos elevados). Si bien esas estimaciones poseen un alto grado de incertidumbre, en todos los casos se pone (sic) de un aumento sustancial del desempleo a escala mundial. A título comparativo, la crisis financiera mundial que se produjo en 2008-9 hizo aumentar el desempleo en 22 millones de personas.» Que la Organización Internacional del Trabajo -OIT, en el citado comunicado, insta a los Estados a adoptar medidas urgentes para (i) proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generadas (sic) por el coronavirus COVID-19; (ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; (iii) estimular la economía y el empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida. Que de conformidad con la declaración conjunta del 27 de marzo de 2020 del presidente del Comité Monetario y Financiero Internacional y la directora gerente del Fondo Monetario Internacional, «Estamos en una situación sin precedentes en la que una pandemia mundial se ha convertido en una crisis económica y financiera. Dada la interrupción repentina de la actividad económica, el producto mundial se contraerá en 2020. Los países miembros ya han tomado medidas extraordinarias para salvar vidas y salvaguardar la actividad económica. Pero es necesario hacer más. Se debe dar prioridad al apoyo fiscal focalizado para los hogares y las empresas vulnerables a fin de acelerar y afianzar la recuperación en 2021.» Que la Corte Constitucional, en Sentencia C-434 del 12 de julio de 2017, en la cual efectuó la revisión constitucional del Decreto Legislativo 733 de 2017, «Por el cual se dictan disposiciones en materia presupuestal para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa, departamento de Putumayo, a través de la modificación del Presupuesto de la Nación para la fiscal de 2017 y se efectúa la correspondiente liquidación», precisó que: «La Constitución establece, como regla general, que no se podrá hacer erogación o gasto alguno con cargo al tesoro público, ni trasferir créditos que no se hallen incluidos en el presupuesto de gastos decretados por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales (art. 345 C.P.) Así mismo, de manera específica, los artículos 346 y 347 de la Carta Política prevén que el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá ser aprobado por el Congreso de la República. […] sin embargo, el Constituyente también hizo la salvedad de que las citadas reglas en materia presupuestal tienen aplicación en tiempos de paz o normalidad institucional, de modo que, en estados de excepción, se deja abierta la posibilidad de que otro centro de producción normativa y, en específico, el Ejecutivo, quien en tales situaciones se convierte en legislador transitorio, intervenga el presupuesto general de la Nación, cambie la destinación de algunas rentas, reasigne partidas y realice operaciones presupuestales, con el propósito de destinar recursos para la superación del estado de excepción.» Que de conformidad con el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, es necesario adicionar el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 con el fin de incluir los recursos necesarios para la implementación de medidas efectivas dirigidas a conjurar la emergencia y mitigar sus efectos, en especial, fortalecer el sistema de salud para que garantice las condiciones necesarias de atención y prevención del Coronavirus COVID-19, así como contrarrestar la afectación de la estabilidad económica y social que ha conllevado la emergencia. Que el artículo 83 del Estatuto Orgánico de Presupuesto dispone que: «Los créditos adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el Gobierno en los términos que este señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo.»' Que para efectos de concretar las medidas económicas y sociales que el Gobierno nacional busca implementar para conjurar la grave crisis ocasionada por la pandemia COVID -19, se hace necesario aprobar créditos adicionales y realizar traslados, distribuciones, y desagregaciones al Presupuesto General de la Nación del 2020, en el marco de las facultades otorgadas al Gobierno nacional mediante el artículo 83 del Decreto 111 de 1996 - Estatuto Orgánico de Presupuesto, la Ley 137 de 1994 y el artículo 18 de la Ley 2008 de 2019. Que de conformidad con el artículo 30 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, y el artículo 3 de la Ley 2008 de 2019, constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público especifico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador (sic). Los fondos sin personería jurídica estarán sujetos a las normas y procedimientos establecidos en la Constitución Política, el Estatuto Orgánico del Presupuesto, la respectiva ley anual de presupuesto y las demás normas que reglamenten los órganos a los cuales pertenecen. Que en virtud de las medidas adoptadas en la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica a que hace referencia el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, se creó el Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME, mediante la expedición del Decreto 444 del 21 de marzo de 2020, como un fondo cuenta sin personería jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuyo objeto es atender las necesidades de recursos para la atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento. Que el artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto faculta al Gobierno para dictar el Decreto de liquidación del Presupuesto General de la Nación, y prevé que el decreto se acompañará con un anexo que tendrá el detalle del gasto. Que para adoptar las medidas para hacer frente a la emergencia y contrarrestar la extensión de sus efectos sociales y económicos se requiere contar con autorizaciones amplias y suficientes en relación con el cupo de endeudamiento de la Nación, de forma que se permita acceder a distintas fuentes de financiamiento y garantizar la disponibilidad de recursos para financiar las apropiaciones presupuestales. Que en mérito de lo expuesto, DECRETA: TITULO I ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN ARTICULO 1. ADICIONES AL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL. Adiciónese el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 en la suma de QUINCE BILLONES CIEN MIL MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($15.100.000.000.000), según el siguiente detalle: ARTÍCULO 2. ADICIONES AL PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES. Adiciónese el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020, en la suma de QUINCE BILLONES CIEN MIL MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($15.100.000.000.000), según el siguiente detalle: ARTICULO 3. LIQUIDACIÓN DE LA ADICIÓN DEL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL. Adiciónese el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 en la suma de QUINCE BILLONES CIEN MIL MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($15.100.000.000.000), según el siguiente detalle: ARTÍCULO 4. LIQUIDACIÓN DE LA ADICIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES. Adiciónese el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal 2020, en la suma de QUINCE BILLONES CIEN MIL MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($15.100.000.000.000), según el siguiente detalle: ARTICULO 5. ANEXO. El presente decreto se acompaña de un anexo que contiene el detalle del gasto. TITULO II OTRAS DISPOSICIONES ARTICULO 6. FINANCIAMIENTO DE APROPIACIONES PRESUPUESTALES. Por el tiempo que duren los efectos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 2020, y en aras de garantizar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, se autoriza al Gobierno nacional a efectuar las operaciones de crédito público interno o externo que se requieran para financiar las apropiaciones del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2020, sin afectar las autorizaciones conferidas por el artículo primero de la Ley 1771 de 2015 y las normas que regulan la materia. La celebración de estas operaciones sólo requerirá autorización impartida por el Ministro de Hacienda y Crédito Público mediante Resolución, sin perjuicio si (sic) las mismas se encuentran en trámite de autorización. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público reglamentará estas operaciones mediante acto administrativo. ARTÍCULO 7. VIGENCIA. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dado en Bogotá D.C., a los 5 de Abril (sic) de 2020 LA MINISTRA DEL INTERIOR ALICIA VICTORIA ARANGO OLMOS LA MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES CLAUDIA BLUM DE BARBERI EL MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, ALBERTO CARRASQUILLA BARRERA LA MINISTRA DE JUSTICIA Y DEL DERECHO MARGARITA LEONOR CABELLO BLANCO EL MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL CARLOS HOLMES TRUJILLO GARCÍA EL MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL RODOLFO ENRIQUE ZEA NAVARRO EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL FERNANDO RUIZ GÓMEZ EL MINISTRO DEL TRABAJO ÁNGEL CUSTODIO CABRERA BÁEZ LA MINISTRA DE MINAS Y ENERGÍA MARÍA FERNANDA SUÁREZ LONDOÑO EL MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO JOSÉ MANUEL RESTREPO ABONDANO LA MINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL MARÍA VICTORIA ANGULO GONZÁLEZ EL MINISTRO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE RICARDO JOSÉ LOZANO PICÓN EL MINISTRO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO JONATHAN MALAGÓN GONZÁLEZ LA MINISTRA DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES SYLVIA CRISTINA CONSTAÍN RENGIFO LA MINISTRA DE TRANSPORTE ÁNGELA MARÍA OROZCO GÓMEZ LA MINISTRA DE CULTURA CARMEN INÉS VÁSQUEZ CAMACHO LA MINISTRA DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN MABEL GISELA TORRES TORRES EL MINISTRO DEL DEPORTE ERNESTO LUCENA BARRERO Anexo del Decreto “Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” DETALLE DE LA COMPOSICION DE LA ADICIÓN AL PRESUPUESTO DE RENTAS DE 2020 PESOS ” III. INTERVENCIONES[2] Primera Intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República La Secretaría Jurídica de la Presidencia solicitó a la Corte que declare la EXEQUIBILIDAD del decreto de la referencia por las siguientes razones: Luego de describir de manera general los antecedentes, el contenido y los objetivos del decreto legislativo, la interviniente destacó que las medidas de aislamiento preventivo obligatorio decretadas en este contexto han tenido incidencia en los diferentes sectores de la economía, particularmente en el empleo y en el abastecimiento de los bienes básicos y de los servicios públicos en los hogares. Sostuvo que la emergencia generada por el COVID-19 “ha afectado los mercados financieros, ha producido la devaluación del peso (…), así como también ha afectado el aparato productivo y el mercado laboral de millones de personas confinadas”. Al respecto citó las conclusiones de una reunión extraordinaria realizada el pasado 27 de marzo por la Junta Directiva del Banco de la República, que dan cuenta que, además de que la pandemia afecta la actividad económica doméstica y contrae el comercio internacional, el país está severamente afectado por el desplome en el precio del petróleo. En consecuencia, indicó que es necesario complementar la provisión de liquidez con disposiciones que contribuyan a aliviar la carga financiera de las familias y de las empresas. Indicó que la adición al presupuesto general de la Nación (en adelante PresGN) de la vigencia fiscal de 2020 es indispensable porque el aprobado no contempló los rubros necesarios para atender los efectos de la pandemia. Las fuentes derivadas del ajuste presupuestario se tomarán a título de préstamo del Fondo de Ahorro y Estabilización (en adelante FAE) y del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (en adelante FONPET) hasta $15,1 billones de pesos. Estos recursos tendrán la finalidad de atender las medidas que se financien a través del Fondo de Mitigación de Emergencias (en adelante FOME). Estas previsiones buscan conjurar la crisis y mitigar sus efectos, al igual que financiar las apropiaciones actuales del PresGN para la vigencia fiscal de 2020. En relación con el contenido del decreto, la Secretaria Jurídica lo sintetizó y precisó que las medidas que adopta tienen una duración limitada a la vigencia fiscal de 2020 y que la autorización del artículo 6º “tiene una extensión temporal condicionada y, por lo tanto, puede ser menor a dicha vigencia”. Posteriormente, hizo referencia a los requisitos formales y materiales que deben observar los decretos legislativos que desarrollen el estado de emergencia económica, social y ecológica, y evaluó cómo esta normativa cumple tales presupuestos. En primer lugar, indicó que el Decreto 519 de 2020 cumple los requisitos formales, pues (i) fue expedido en desarrollo del Decreto 417 de 2020 que declaró el estado de emergencia; (ii) fue proferido por el Gobierno con la firma del Presidente y de todos los ministros; (iii) se expidió el 5 de abril de 2020 dentro de la vigencia del estado de emergencia; (iv) está debidamente motivado; (v) su aplicación se extiende a todo el territorio nacional; y (vi) no contiene medidas relativas a tributos. En segundo lugar, sostuvo que también cumple los requisitos sustantivos por las siguientes razones: (i) Respeta la conexidad interna. Las medidas pretenden superar el estado de emergencia e impedir la extensión de sus efectos porque contemplan operaciones presupuestales para que, mediante el FOME, se otorguen recursos económicos a las entidades que lo necesiten para enfrentar la crisis. Además, consagra autorizaciones suficientes para el endeudamiento público. Cumple el requisito de la conexidad externa, en concordancia con una de las razones invocadas por el Decreto 417 de 2020, relacionada con la potencial necesidad de requerir recursos económicos adicionales para hacer frente a la emergencia. Para tal efecto, autorizó al Gobierno Nacional a efectuar las operaciones presupuestales requeridas y contempló la creación del FOME. Ese fondo se encargaría de administrar de forma rápida, sencilla e independiente, los recursos adicionales que serían destinados a financiar la emergencia. Además, el acto jurídico que declaró el estado de emergencia advirtió las razones para disponer de estas fuentes presupuestales basadas en: a) el cambio en el panorama fiscal del país por una menor demanda mundial de petróleo; b) el desplome de su precio; y, c) un menor crecimiento económico. (ii) Satisface el criterio de finalidad, ya que las medidas están encaminadas a conjurar los efectos de la crisis y a mitigar su impacto. También, porque los recursos apropiados se dirigirán directa y específicamente al FOME con ese propósito. Así, se infiere de una lectura sistemática de esta normativa y el Decreto 444 de 2020, que creó el fondo para “(…) atender las necesidades de recursos para la atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y en el marco del Decreto 417 de 2020”. Además, dispuso que los recursos del FOME podrán usarse para atender la emergencia generada por la pandemia e impedir la extensión de sus efectos en el territorio nacional. (iii) Atiende el requisito de necesidad. Los artículos 1º a 5º del decreto en estudio obedecen al mandato constitucional de la legalidad del presupuesto (artículo 345[3] de la Carta). Para incluir estos recursos en la ley anual de presupuesto debe establecerse el monto de ingresos y, de otro lado, las erogaciones como una autorización máxima de gasto a los órganos que lo conforman. Estas medidas desarrollan el inciso 2º del artículo 346 de la Constitución. La Sentencia C-432 de 2017 estableció que, aunque en principio, los presupuestos de rentas y gastos deben ser aprobados por el Congreso, ante la existencia de un estado de excepción, el Ejecutivo se convierte en Legislador transitorio con tal facultad. En el mismo sentido, el artículo 83 del Estatuto Orgánico de Presupuesto (en adelante EOP) dispone que: “(…) los créditos adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el Gobierno en los términos que éste señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo”. A partir de lo anterior, resultaba necesario adicionar el presupuesto de ingresos y de gastos del PresGN, de conformidad con el artículo 83 del EOP-, con el fin de incluir los recursos necesarios para la implementación de medidas efectivas dirigidas a conjurar la emergencia y a mitigar sus efectos. Dicha actuación debía acompañarse de la liquidación de los respectivos presupuestos -de ingresos y de gastos- y del detalle del gasto, el cual está incluido en un anexo a la referida liquidación según lo dispuesto en el artículo 67 del EOP. En efecto, la sola adición de la Ley anual de presupuesto resulta insuficiente y corresponde solo al primer paso del trámite, ya que el Gobierno debe dictar la liquidación del PresGN. Por esta razón, se requería incluir los artículos 3º, 4º y 5º en este decreto legislativo, pues en ellos se realiza la mencionada liquidación y se incluye el anexo del gasto, con el que las entidades iniciarán la ejecución presupuestal en la respectiva vigencia fiscal. Señaló que las medidas de adición al presupuesto son necesarias porque el presupuesto de ingresos y de gastos de las entidades que hacen parte del PresGN 2020 no contempla los rubros que hoy son necesarios para atender y mitigar los efectos del COVID-19. Esta circunstancia obedece a que en cumplimiento de las normas sobre preparación del PresGN (artículo 47 del EOP), el proceso de elaboración del presupuesto para la vigencia fiscal del año 2020, comenzó en febrero de 2019 y se aprobó en octubre del mismo año, mucho antes de la aparición del primer caso de COVID-19 a nivel mundial (diciembre de 2019). Si bien el artículo 87 del EOP previó la constitución de un Fondo de Compensación Interministerial para atender faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos que conforman el PresGN para casos de excepcional urgencia, los recursos de este fondo corresponden a $46.846.000.000. Por lo tanto, son insuficientes ante las necesidades que demanda la emergencia actual. Frente a la necesidad de contar con recursos adicionales se expidió el Decreto 444 de 2020, mediante el cual se creó el FOME y se establecieron como fuentes de financiación (artículo 3º) las siguientes: (i) los préstamos que pide la Nación al FAE, estimados en $12,1 billones correspondientes al 80% de los recursos ahorrados en dicho fondo (artículo 10) y (ii) los préstamos a la Nación del FONPET (Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales) por un monto cercano a los $3 billones (artículos 12 y 13 del DL 444). Esos valores suman los $15,1 billones que adicionan al PresGN para la vigencia fiscal 2020. En conclusión, reiteró la necesidad de las medidas objeto de estudio, cuyo sustento también aparece claro en los Decretos 417 y 444 de 2020, particularmente en este último, cuyo artículo 16, dispuso: “(...) los recursos del FOME se presupuestarán en la sección del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para ser distribuidos a las entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación. Dichos recursos deberán destinarse exclusivamente para conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos en el territorio nacional, en el marco del Decreto 417 de 2020”. Para analizar la necesidad de la medida contemplada en el artículo 6º del decreto examinado, recordó que el decreto que declaró el estado de emergencia hizo referencia al efecto negativo que trae sobre los ingresos que financian el PresGN 2020 la súbita e importante caída de los precios del petróleo. Explicó que la inesperada ruptura del acuerdo de recorte de la producción de crudo de la OPEP y la menor demanda mundial de crudo, implicó un desplome del precio que tendrá un efecto negativo sobre los ingresos tributarios y que por dividendos recibe la Nación. Señaló que se espera una desaceleración del crecimiento económico mundial en línea con el costo económico que tendrá el cierre de actividades no esenciales en muchos países. Esto ralentizará la actividad económica nacional (menor crecimiento, consumo e inversión) lo cual afectará los ingresos fiscales de la Nación. De modo que, las consecuencias combinadas de estas dos variables implican que las finanzas públicas del país irremediablemente se verán afectadas. Esto aumentará el déficit fiscal del Gobierno Nacional pues se espera no solo una disminución de ingresos sino un incremento de los gastos para atender la emergencia. La Secretaría Jurídica sostuvo que esta es la razón por la cual se hace indispensable “diversificar las fuentes de financiamiento y obtener ingresos adicionales a los inicialmente contemplados”. De ahí la necesidad de que el Gobierno esté autorizado para el endeudamiento público y le asegure un acceso ágil a recursos con los que se atienda la emergencia. Sin embargo, también debe garantizar la correcta ejecución de las apropiaciones autorizadas por el Congreso en el PresGN. Expresó que actualmente, el Gobierno Nacional cuenta con autorizaciones ordinarias de endeudamiento (Ley 1771 de 2015) que ascienden a US$2.393 millones al 31 de marzo de 2020, cupo que cubre las cuatro vigencias fiscales 2016-2019, cuyos remanentes habrían alcanzado para cubrir las necesidades de financiamiento del 2020. Sin embargo: “[la pandemia] ha afectado la volatilidad y los costos de endeudamiento en los mercados de capitales, principalmente el mercado de deuda pública interna, por medio del cual se proyectaba financiar el 81% de las necesidades de financiamiento del Gobierno nacional (sic) (…) en relación con el 81% de recursos provenientes de fuentes internas, estas se realizan a través de la colocación de títulos de deuda pública - TES en el mercado local. De las colocaciones inicialmente proyectadas por esta fuente para 2020, al 31 de marzo se había financiado el 32,5 %, en tanto que el 67,5% restante equivalente a cerca de $23,6 billones de pesos se encuentran (sic) pendiente por financiar”. Sobre los bonos TES como fuentes internas, indicó que sus volúmenes de negociación en el mercado secundario se redujeron durante las últimas dos semanas de abril. Por eso, se disminuyeron las subastas semanales de TES, lo que implicó una reducción total de $1.5 billones en el programa de subastas anual de la Nación. Sobre las fuentes externas que corresponden al 19% de las fuentes de financiación restantes, el 46% son de emisión de bonos en el mercado internacional de capitales, en tanto que el 54% restante proviene de la banca de desarrollo multilateral y bilateral. La financiación proveniente del mercado internacional de capitales finalizó el pasado 21 de enero de 2020, con la emisión de $1.350 millones de dólares y rendimientos de 3,1% a 10 años y 3,9% a 30 años. Agregó que la volatilidad generada por la pandemia ha ocasionado un aumento generalizado en las primas de riesgo en el país y una desvalorización significativa de la deuda pública. En este sentido, los créditos default swaps -CDS- a 5 años crecieron en cerca de 200 puntos básicos entre el 6 y el 20 de marzo, lo que representa un incremento significativo en el costo de financiamiento del país. Sostuvo que los mercados de deuda, a los cuales tiene acceso la Nación, se han visto afectados por la coyuntura, lo cual se refleja en alza en las tasas de interés. Anotó que, a diferencia del financiamiento que se gestiona en los mercados de capitales internos y externos, los préstamos con bancos de desarrollo tienen condiciones financieras previamente definidas que resultan favorables para la Nación, porque son menos susceptibles a las variaciones de riesgo del país. Por eso, de los USD 1.600 millones que se tenía previsto financiar en el año fiscal 2020 con estas fuentes, el país está en capacidad de incrementar ese monto a cerca de USD 4.000 millones, en la medida en que se requieran (si la Nación no tiene liquidez y si las demás fuentes de financiamiento no se materializan). Por todo lo anterior, y porque no existen dentro del ordenamiento jurídico ordinario previsiones legales suficientes para alcanzar los objetivos perseguidos con rapidez, es necesario que el Ejecutivo cuente con flexibilidad para recomponer las fuentes de financiamiento oportunamente, durante el tiempo de la emergencia. Por eso, el artículo 6º del decreto en estudio dispone que, por un término limitado (por el que duren los efectos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica) se autoriza al Gobierno a efectuar las operaciones de crédito público que se requieran para financiar las apropiaciones del PresGN 2020, de forma expedita. (iv) El Decreto 519 de 2020 está conforme con el juicio de proporcionalidad, pues la adición presupuestal dotará al Gobierno con los recursos para (a) garantizar la prestación de los servicios requeridos para atender la emergencia sanitaria, (b) aliviar los efectos adversos sobre la población en condición vulnerable por la pandemia, y (c) dar los insumos requeridos para mantener y restablecer el empleo y la actividad económica del país. Bajo cada uno de estos frentes de acción, los recursos del FOME se han destinado y/o destinarán para atender diferentes necesidades o programas. Para ilustrar lo anterior, la interviniente presentó una tabla donde constan los montos asignados a cada programa, que pueden ser sujeto de modificaciones. Aclaró que la misma se elaboró con la información que se tenía a la fecha de su escrito, por lo cual no corresponde a una lista de acciones definitivas: Tabla 1 Valores del FOME por programa FONDO DE MITIGACIÓN DE EMERGENCIAS –FOME Billones 1. Atención a la emergencia sanitaria $7.100 Entidades receptoras Medidas para la atención en salud en todo el territorio nacional $6.800 Ministerio de Salud y Protección Social, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, otras entidades del Presupuesto General de la Nación. Fortalecimiento de la red de sanidad del sector Defensa $300 Ministerio de Defensa 2. Ayuda social a la población en condición vulnerable $4.206 Entidades receptoras Giro extraordinario Programas Sociales (Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Colombia Mayor) $638 Ministerio del Trabajo, Prosperidad Social Devolución IVA a través de los programas Familias en Acción y Colombia Mayor $400 Ministerio del Trabajo, Prosperidad Social Asistencia humanitaria alimentaria para adultos mayores $300 Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo de Desastres Programa Ingreso Solidario $740 Ministerio de Hacienda y entidades financieras que dispersen las transferencias Financiación de servicios públicos estratos 1 y 2, por 2 meses $1.800 Financiera de Desarrollo Territorial –Findeter Atención adultos mayores en lista de espera- Colombia Mayor $98 Ministerio del Trabajo Transferencia económica a trabajadores cesantes - cajas de compensación $230 Ministerio del Trabajo 3. Protección del empleo y reactivación económica $1.900 Entidades receptoras Subsidio a la comisión de las garantías del Fondo Nacional de Garantías $1.900 Fondo Nacional de Garantías Elaborada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público La interviniente afirmó que los programas mencionados deben implementarse para resguardar los principios que rigen el Estado Social de Derecho, en particular el respeto por la dignidad humana y la solidaridad. Por ello, resultaba indispensable dotar al Ejecutivo de los recursos necesarios para lograr estos objetivos. (v) En relación con el criterio de motivación de incompatibilidad, afirmó que las medidas adoptadas por el decreto bajo examen no suspenden o derogan leyes, no obstante, sí modifican el PresGN para la vigencia fiscal del 2020. La Secretaría Jurídica sostiene que, con fundamento en el principio de legalidad del gasto y en lo dispuesto en los artículos 346 de la Constitución y 15 del EOP, “ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto”. La interviniente hizo un recuento del proceso presupuestal ordinario y señaló que el proyecto de la ley del PresGN que el Gobierno Nacional sometió a consideración del Congreso, contiene autorizaciones de gasto de las entidades que lo conforman, las cuales fueron elaboradas “bajo un escenario de ordinaria necesidad”. Por esta razón, no se contemplaron las erogaciones extraordinarias que demanda la pandemia. La Secretaría Jurídica indicó que la insuficiencia de los mecanismos ordinarios de financiación del Estado, así como la imposibilidad de apropiar los recursos requeridos para hacerle frente a la grave crisis económica y social en el PreGN, “a la luz de [las normas que regulan el] proceso presupuestal ordinario”, sustenta las medidas extraordinarias de adición y liquidación presupuestal; y, autorización al Gobierno Nacional para efectuar las operaciones de crédito público, contempladas en el Decreto 519 de 2020. (vi) El decreto cumple el requisito de no discriminación pues, en ningún caso, impone tratos discriminatorios por motivos de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. (vii) Satisface el criterio de ausencia de arbitrariedad pues las medidas adoptadas se ajustan a las facultades constitucionales del Presidente en los estados de emergencia y, además, no limitan, afectan, ni suspenden derechos humanos o libertades fundamentales. (viii) Cumple el requisito de intangibilidad pues no contiene medidas que puedan afectar derechos fundamentales ni derechos intangibles. Tampoco limitan el ejercicio de la acción de tutela o de otras garantías constitucionales, ni desmejoran los derechos sociales de los trabajadores. Por el contrario, las medidas contenidas en la normativa materializan los principios que estructuran el Estado Social de Derecho. A partir de lo expuesto, la Secretaría Jurídica solicita que se declare la exequibilidad del Decreto 519 de 2020. Informe del Ministerio de Hacienda y Crédito Público La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República anexó el informe rendido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público[4] en el que responde las preguntas formuladas en el Auto del 22 de abril de 2020. En dicho documento expuso razones similares a las consignadas por la interviniente, relacionadas con la necesidad de adoptar las medidas fiscales contenidas en el decreto. De manera similar, refirió la insuficiencia de las apropiaciones iniciales del PresGN para sustentar el criterio de motivación de incompatibilidad. Finalmente, expuso sobre la destinación de los recursos al fundamentar el requisito de proporcionalidad (Ver Tabla 1 Valores del FOME por programa). Segunda Intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República El 7 de mayo de 2020, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República intervino por segunda vez en el trámite y en cumplimiento de las órdenes proferidas en el Auto del 22 de abril de 2020. En tal sentido, remitió a esta Corporación los informes rendidos por el Ministerio de Salud y Protección Social y el Ministerio del Trabajo. Informe del Ministerio de Salud y Protección Social La Viceministra de la Protección Social respondió a las preguntas formuladas por la Corte en los siguientes términos. En relación con la necesidad de adoptar las medidas específicas contenidas en el Decreto 519 de 2020, en lo que tiene que ver con las funciones de su cartera, explicó que el Ministerio de Hacienda le asignó recursos en una cuantía de $6,8 billones para la atención de la emergencia actual. Con ellos se pretende adoptar 4 grandes medidas: “i) fortalecimiento del aseguramiento ($ 5,7 billones); ii) fortalecimiento de las medidas de salud pública ($ 31 mil millones); iii) ampliación de la oferta de servicios ($ 1,1 billones); y iv) fortalecimiento institucional del Ministerio de Salud y protección Social ($ 14 mil millones)”. Asimismo, aclaró que la metodología para la determinación de los recursos fue la siguiente: (i) los lineamientos para el aislamiento domiciliario debido al COVID-19 y (ii) la estimación de costos de atención de pacientes infectados que, a su vez, considera a) la atención de emergencias; b) la atención individual en salud[5]; c) las incapacidades de los cotizantes[6]; y d) la oferta de camas de cuidado intensivo (camas con respirador y camas de aislamiento y cuidado intermedio)[7]. Para responder a las preguntas relacionadas con la insuficiencia de las apropiaciones iniciales del PresGN y la destinación de los recursos a los que se refiere el decreto bajo examen, el Ministerio explicó la propuesta de financiación del plan que previó para la atención de la crisis generada por el COVID-19. El instrumento adopta medidas para el fortalecimiento del aseguramiento (como la compensación económica temporal de aislamiento para afiliados al régimen subsidiado); y de las medidas de salud pública (como la inyección de recursos a los laboratorios de salud pública para garantizar el diagnóstico oportuno). De igual manera, establece estrategias para la ampliación de la oferta de los servicios de salud (como la adecuación de camas de cuidados intermedios e intensivos); y para el fortalecimiento institucional del Ministerio (como el acompañamiento a las entidades territoriales con asesoría técnica), entre otras. Por último, informó que el plan referido implica la inversión adicional de recursos por valor de $6.8 billones cuya distribución se detalla en la siguiente tabla: Tabla 2 Plan de Inversión recursos FOME del Ministerio de Salud Recursos Fondo de Mitigación de la Emergencia del Plan de Acción para Covid-19 Área Medida Asignación* Aseguramiento Compensación por aislamiento $350.000 Incapacidades población general $98.000 Atenciones en salud (paquetes) $4.600.000 Incapacidades RH en salud 100%IBC $150.000 Compensación talento humano $452.777 Pruebas rápidas $20.000 Salud Pública Fortalecimiento laboratorios territorial $21.000 Redes, vigilancia y otros INS $10.000 Prestación de servicios Ventiladores $360.000 Monitores $56.000 Cama hospitalaria $40.000 Bombas de infusión $15.000 Adecuación cama hospitalaria intermedia a UCI $450 Adecuación cama hospitalaria a intermedia $6.500 Unidades portátiles Rx $10.000 Dotación cama: hospitalaria, intermedio, UCI $4.000 Elementos de bioseguridad $30.000 Otras adecuaciones físicas $200.000 Nóminas hospitales $300.000 Albergues $45.000 Fortalecimiento Institucional MSPS Transporte y otros $9.000 Conformación equipos asesores territoriales $5.000 Total $6.782.727 Elaborada por el Ministerio de Salud y Protección Social. (*cifras en millones) Informe del Ministerio del Trabajo El Viceministro (E) de Relaciones Laborales del Ministerio respondió a las preguntas formuladas por la Corte de la siguiente manera: En cuanto a la necesidad de adoptar las específicas medidas contenidas en el Decreto 519 de 2020, el Ministerio reiteró las consideraciones que demuestran la necesidad de la intervención de esa cartera para contrarrestar efectos del COVID-19. En particular, destacó el aumento del desempleo y explicó que esta circunstancia exige medidas que mantengan el empleo y el crecimiento económico. Por esta razón, el Gobierno expidió los Decretos Legislativos 552 de 2020 y 553 de 2020 que especificaron los recursos que se requieren del FOME para el programa Colombia Mayor y la entrega de beneficios económicos del Mecanismo de Protección al Cesante. Con respecto a la insuficiencia de las apropiaciones iniciales del PresGN para alcanzar los fines pretendidos relacionados con las funciones de su cartera, el Ministerio explicó detalladamente los dos programas que reciben o recibirán recursos del FOME, así: Programa Colombia Mayor Los adultos mayores son la población de mayor vulnerabilidad frente al COVID-19 pues, según la OMS, la tasa de mortalidad aumenta exponencialmente a partir de los 65 años. Por esta razón, son necesarias medidas de mayor aislamiento para esta población[8]. Esta situación, reduce significativamente su posibilidad de generar ingresos y cubrir sus necesidades básicas. Las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, regulan el otorgamiento de un subsidio económico a los adultos mayores en estado de indigencia o pobreza extrema a través del Programa Colombia Mayor. Este cuenta actualmente con 500.000 adultos mayores en lista de priorización para ser beneficiarios del subsidio de $80.000, los cuales aún no han podido ser atendidos por restricciones de índole presupuestal y por la limitación de los recursos que administra el Fondo de Solidaridad Pensional -FSP-[9]. En atención a las circunstancias descritas y debido a que es necesario proveer protección económica inmediata a esta población, se planteó una alternativa que se concretó en el Decreto Legislativo 553 de 2020 y consiste en realizar una transferencia económica no condicionada para los beneficiarios registrados en las listas de espera de Colombia Mayor y priorizó el acceso a las personas de 70 años en adelante que cumplan con los requisitos del programa (aproximadamente 407 mil personas). De este modo, el Ministerio calculó el monto de la transferencia económica mensual no condicionada en $5.039.020.800 Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante -FOSFEC El Ministerio recordó que la Ley 1636 de 2013 creó el Mecanismo de Protección al Cesante (en adelante MPC) dirigido a las personas que pierdan su trabajo. Se trata de una forma de articulación de políticas activas y pasivas del mercado laboral, que tiene por objeto minimizar los riesgos del cesante y su familia en momentos de desempleo y facilitar la ubicación laboral. Para su funcionamiento opera el citado fondo que es administrado por las 43 cajas de compensación familiar y se encarga de otorgar auxilios a los beneficiarios que cumplan con los requisitos de acceso. El artículo 6º del Decreto 488 de 2020, determinó beneficios relacionados con el MPC y adicionó a las prestaciones económicas otorgadas a través de la Ley 1636 de 2013, una transferencia económica para cubrir los gastos de cada beneficiario por un valor de 2 SMMLV, divididos en 3 mensualidades iguales que se pagarán mientras dure la emergencia, y hasta donde permita la disponibilidad de recursos del FOSFEC. De acuerdo con las proyecciones de ASOCAJAS, las cajas de compensación familiar solamente pueden atender 104 mil beneficiarios con los recursos disponibles (alrededor de $338.878.501.325) hasta que tengan disponibilidad de recursos provenientes del aporte parafiscal del 4% de las empresas. Por esta razón, se hacía necesario contemplar la transferencia de recursos del FOME a las cajas para atender de manera eficiente a la población cesante y no dejarla en listas de espera. El Ministerio señaló que, a la fecha, los datos enviados por las cajas de compensación indican que de las 454.000 solicitudes presentadas a 27 de abril se han revisado el 48% de las postulaciones y se han asignado $170.741.563.200. Por último, la entidad presentó un resumen del presupuesto del Ministerio del Trabajo en el que destacó que el 91.64% de los recursos asignados corresponde a rubros de transferencias de pensiones en los conceptos de funcionamiento y el 7,49% a recursos de inversión. Sobre el particular indicó que “menos del 1% tan solo el 0.96% de la apropiación asignada al Ministerio, no está marcada como una destinación específicamente relacionada con los temas de pensiones, protección al adulto mayor, víctimas y compensación de IVA; es decir, que corresponden a los gastos de bienes y servicios de personal transferencias e inversión propias del Ministerio”. A partir de lo anterior, el interviniente concluyó que el presupuesto ordinario no tiene los recursos para atender los efectos de la emergencia en el corto plazo ni para financiar planes de reactivación económica. Con respecto a su destinación, el interviniente señaló que el artículo 5º de la normativa en estudio señala que estos recursos se encuentran destinados en su totalidad al FOME y, el artículo 4º ídem, estableció que la destinación de los recursos de dicho fondo está a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Intervenciones de la Universidad Externado de Colombia El Centro Externadista de Estudios Fiscales del Departamento de Derecho Fiscal de la universidad, solicitó que se declare la EXEQUIBILIDAD del decreto bajo examen por las siguientes razones: En primer lugar, indicó que el Decreto 519 de 2020 es instr...