Sentencia C-160 de 2017

C-160-17 Sentencia C-160/17 INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento legislativo especial para la paz (fast track) y facultades presidenciales para la paz DECRETO LEY SOBRE CAMBIO DE ADSCRIPCION DE LA AGENCIA DE RENOVACION DEL TERRITORIO EN EJERCICIO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Procedimiento aplicable en control constitucional DECRETO LEY QUE MODIFICA LA ADSCRIPCION DE LA AGENCIA DE RENOVACION DEL TERRITORIO DEL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL AL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Cumplimiento de criterios formales, al tenor de facultades extraordinarias del Acto Legislativo 1 de 2016 y haberse dictado dentro de los 180 días, pero no cumple con los criterios de conexidad estricta, suficiente y necesidad estricta El Decreto Ley 2204 de 2016, que modifica la adscripción de la Agencia para la Renovación del Territorio del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural al Departamento Administrativo de la Presidencia de la Republica, cumple con los criterios formales del control de constitucionalidad al haber sido expedido por el Presidente de la República, al tenor de las facultades extraordinarias del artículo 2° del Acto Legislativo 1 de 2016 y haberse dictado dentro de los 180 días en los cuales se habilitan esas facultades. Igualmente, se ajusta al criterio de conexidad objetiva, ya que la ART ejerce un rol cierto y verificable en la implementación de los puntos primero y cuarto del Acuerdo Final. Sin embargo, el decreto incumple con los criterios de conexidad estricta, suficiente y de necesidad estricta. Lo precedente, pues el Gobierno no presentó una carga argumentativa mínima para exponer y demostrar que el cambio de adscripción de la mencionada entidad era necesario y no sólo conveniente para la implementación del Acuerdo Final y además que las vías legislativa ordinaria y extraordinaria no eran idóneas para realizar dicha modificación. FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA IMPLEMENTAR EL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Requieren de justificación estricta por parte del Presidente de la República FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA IMPLEMENTAR EL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Refrendación popular del Acuerdo Final, como condición para su entrada en vigencia REFRENDACION POPULAR DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Jurisprudencia constitucional sobre etapas que exigía y competencia del Congreso para avalar dicho proceso REFRENDACION POPULAR-Límites del concepto/REFRENDACION POPULAR-Elementos La Sala encuentra que el concepto de Refrendación Popular se caracteriza de manera concreta por los siguientes elementos: (i) Proceso: no se trata de “actos únicos o simplificados” sino de un acto complejo. Ello implica “la intervención de diversas autoridades en un ejercicio de frenos y contrapesos”. Motivo por el cual en los referendos constitucionales aprobatorios y en los plebiscitos se exige o autoriza “la intervención previa y posterior de otros órganos además del cuerpo electoral”. (ii) Participación ciudadana: la participación ciudadana se caracteriza por presentarse a través de: (a) mecanismos de aprobación, convalidación, certificación, ratificación y diversas formas de participación directa o indirecta del pueblo; (b) con o sin intervención de organismos representativos; (c) al final o de forma previa; (d) ser de naturaleza deliberativa, decisiva o propositiva; (e) de carácter formal o informal; (f) ser interpretada por un órgano de representación; (g) generar resultados vinculantes o no y, si lo son, pueden serlo de distinto modo, según el mecanismo, sus resultados y el organismo sujeto a sus efectos. (iii) Los resultados deben ser respetados, interpretados y desarrollados de buena fe, en un escenario de búsqueda de mayores consensos: La Corte destaca que cuando la participación ciudadana es previa es legítimo que el proceso continúe y concluya en virtud de las competencias de una autoridad instituida. En estos casos se entiende la participación como consulta previa al pueblo y vale como Refrendación Popular si los actos subsiguientes se encaminan a interpretar, respetar y desarrollar sus resultados de buena fe. (iv) Proceso que puede terminarse por la decisión libre y deliberativa de una autoridad revestida de legitimidad democrática, como puede ser el Congreso: esta Corporación estableció que para la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016 no era necesario apelar a un nuevo mecanismo de participación ciudadana directa, sin perjuicio de que debieran cumplirse los requisitos establecidos en la Sentencia C-699 de 2016. No obstante, se precisó la importancia de implementar los escenarios y espacios adecuados para escuchar a todos los sectores de la sociedad, y como condición constitutiva de la Refrendación Popular se determinó que los resultados interpretados, respetados y desarrollados de buena fe, estuvieran“a cargo principalmente de una autoridad revestida por la Constitución de legitimidad democrática” (Resalta la Sala), como es el caso del Congreso de la República, órgano legislativo donde tienen asiento los representantes del pueblo, elegidos por voto popular, quienes ejercen una de las formas más importantes de democracia indirecta y de representación popular. (v) Control constitucional: Finalmente, corresponde a la Corte realizar una revisión automática, posterior e integral, en cuyo “(...) escenario se da una nueva oportunidad para la participación ciudadana directa, a través de argumentos, que defienda o se oponga a la exequibilidad de la disposición constitucional”. PROCESO DE PAZ ENTRE GOBIERNO NACIONAL Y FARC EP-Reseña histórica/PROCESO DE PAZ ENTRE GOBIERNO NACIONAL Y FARC EP-Etapas/PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Resultado negativo, constituyó un mandato político del pueblo que vinculó al Presidente y no menguó sus competencias constitucionales para continuar adelantando el proceso de negociación en procura de garantizar la paz/PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Efecto de la votación/PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Participación ciudadana previa y posterior/PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Propuestas de los promotores del NO/REFRENDACION POPULAR-Verificación y certificados del Congreso de la República/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Ejercicio de facultades de control político en Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y Construcción de una Paz Estable y Duradera/PROCESO DE REFRENDACION POPULAR-Participación de las tres ramas del poder público/PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Respeto, interpretación y desarrollo de buena fe de los resultados/PROCESO DE REFRENDACION POPULAR Y ENTRADA EN VIGENCIA DEL ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Cumplimiento de requisitos establecidos en sentencia C-699 de 2016 CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETOS CON FUERZA DE LEY EXPEDIDOS EN VIRTUD DE ARTICULO 2 DEL ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Alcance/NORMAS SUPERIORES TRANSITORIAS CONTENIDAS EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Dispositivos diferentes y con especificidades propias DERECHO CONSTITUCIONAL DE EXCEPCION-Ámbito FACULTADES EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Límites ESTADOS DE EXCEPCION-Control jurídico lo impone la Constitución/ESTADOS DE EXCEPCION-Control jurídico por la Corte Constitucional/ESTADOS DE EXCEPCION-Control jurídico automático sobre decreto declaratorio y de desarrollo PAZ-Presupuesto para la eficacia del Estado Social de Derecho/PAZ-Su búsqueda debe evitar a toda costa la fractura del orden constitucional/ INSTRUMENTOS DE JUSTICIA TRANSICIONAL HACIA LA PAZ-Jurisprudencia constitucional/DERECHOS DE LAS VICTIMAS EN EL MARCO DE PROCESOS DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Jurisprudencia constitucional DERECHO A LA PAZ-Naturaleza/DERECHO A LA PAZ EN EL DERECHO INTERNACIONAL-Propósito fundamental/DERECHO A LA PAZ-Derecho de tercera generación/DERECHO A LA PAZ-Derecho subjetivo/DERECHO A LA PAZ-Deber jurídico La Paz constituye (i) uno de los propósitos fundamentales del Derecho Internacional; (ii) un fin fundamental de Estado colombiano; (iii) un derecho colectivo en cabeza de la Humanidad, dentro de la tercera generación de derechos; (iv) un derecho subjetivo de cada uno de los seres humanos individualmente considerados; y (v), un deber jurídico de cada uno de los ciudadanos colombianos, a quienes les corresponde propender a su logro y mantenimiento. RAMAS DEL PODER PUBLICO-Colaboración armónica/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Papel esencial/ DELEGACION LEGISLATIVA-Relevancia de las condiciones en las cuales se ejerce por el Ejecutivo CONTROL CONSTITUCIONAL MATERIAL DE DECRETOS EXPEDIDOS EN VIRTUD DE FACULTADES OTORGADAS POR ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Características El control constitucional material de los decretos expedidos en virtud de las facultades otorgadas por el Acto Legislativo 01 de 2016 tiene las siguientes características: (i) Es expreso, en efecto, el tercer inciso del artículo 2º del Acto legislativo 01 de 2016 establece que “Los decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de este artículo tendrán control de constitucionalidad (…)”. (ii) Es objetivo: tiene como parámetro de control la Constitución Política, que es preexistente al acto analizado y se convierte en referente obligatorio para el escrutinio que adelanta esta Corte (art. 4 superior). Se trata de un cotejo entre el decreto emitido y el parámetro normativo de control, por eso es un juicio estrictamente jurídico en el que se esgrimen razones de derecho para afirmar o negar la validez de la normativa sometida a control. La objetividad del control no cambia porque se trate de medidas que tengan que ver con la implementación y el desarrollo normativo de un documento tan complejo como lo es un acuerdo de paz, que sin duda involucra aspectos jurídicos, políticos e incluso éticos. Efectivamente, esta situación no impide que el tribunal constitucional pueda acudir a criterios objetivos de interpretación porque el parámetro de control es la Constitución. Con todo, el ejercicio hermenéutico debe considerar el contexto transicional. (iii) Debe ser garante de la pervivencia del Estado Social de Derecho y sus componentes centrales: la separación de poderes, la democratización, entre otros. (iv) Incluye una revisión formal y material. El control material deriva de la idea según la cual, en un Estado Social de Derecho, todo acto está sujeto a la legalidad como forma de afrontar el riesgo de la arbitrariedad. Esto explica que la Constitución imponga límites a los poderes de manera expresa o desde el efecto vinculante de su concepción como sistema normativo. En ese sentido toda restricción prevista al ejercicio de los poderes del Estado debe tener una autoridad que la vigile y la haga cumplir. En este caso, esta idea se refuerza con la decisión explícita del constituyente derivado que estableció el control constitucional expresamente en el artículo 2º del Acto legislativo 01 de 2016 como forma de garantizar el ejercicio de una potestad dentro de los límites que impone la Carta. (v) Es automático: no depende de la actuación ciudadana ni del mismo órgano que ejerce el control (inciso final del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016) (vi) Es posterior (inciso final del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016) (vii) Debe considerar especificidades derivadas del escenario en el que se conceden las facultades legislativas, pues se trata de un mecanismo diseñado para una situación particular con características igualmente especiales, por esta razón: a. deberá considerar el establecimiento de límites que tomen en consideración que el objeto y fin de la habilitación con la que cuenta el ejecutivo es la búsqueda de la paz; b. esa finalidad debe ser alcanzada en un contexto complejo como el de la justicia transicional, escenario en el que habrán de implementarse los acuerdos de paz. (viii) las facultades legislativas del presidente establecidas en el Acto Legislativo contienen sus propios límites temporales y materiales (incisos 1 y 2 del art. 2 del Acto legislativo 01 de 2016) CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETOS EXPEDIDOS EN VIRTUD DE FACULTADES OTORGADAS POR ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Verificación de límites formales y materiales/CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETOS EXPEDIDOS EN VIRTUD DE FACULTADES OTORGADAS POR ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Verificación de los requisitos de necesidad estricta y conexidad objetiva, estricta y suficiente ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Asuntos expresamente excluidos en la regulación mediante la habilitación legislativa extraordinaria Expediente RDL-001 Asunto: Revisión de constitucionalidad del Decreto Ley 2204 de 2016 “Por el cual se cambia la adscripción de la Agencia de Renovación del Territorio” Magistrado Ponente: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Bogotá D.C., nueve (9) de marzo de dos mil diecisiete (2017) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de conformidad con el procedimiento establecido en los Decretos 2067 de 1991 y 121 de 2017, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, en cumplimiento de lo dispuesto en el inciso tercero del artículo transitorio sobre facultades presidenciales para la paz, incorporado a la Constitución mediante el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016 “Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, remitió a esta Corporación, el día once (11) de enero de dos mil diecisiete (2017), copia auténtica del Decreto Ley 2204 de 2016 “Por el cual se cambia la adscripción de la Agencia de Renovación del Territorio”. En virtud del reparto efectuado en la sesión de Sala Plena de esta Corporación celebrada el dieciocho (18) de enero de dos mil diecisiete (2017), el conocimiento del proceso de control automático de constitucionalidad del mencionado decreto correspondió al Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, quien culminó su periodo constitucional el viernes 3 de febrero de 2017. En su reemplazo fue elegido el Magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo quien tomó posesión como Magistrado titular el lunes 6 de febrero de los corrientes, razón por la que le correspondió asumir como ponente el trámite del presente asunto, hasta que su posición fue derrotada en Sala Plena. En cuanto al procedimiento aplicable, resulta pertinente señalar que el 26 de enero de 2017 fue publicado el Decreto Ley 121 de 2017 “Por el cual se adiciona un capítulo transitorio al Decreto 2067 de 1991”, con el fin de establecer unas reglas específicas y diferenciales, de carácter transitorio, para el ejercicio del control de constitucionalidad de los actos legislativos, leyes y decretos con fuerza de ley aprobados y expedidos en el marco del Acto Legislativo 01 de 2016, el cual señala el trámite a seguir tratándose de decretos legislativos como el que aquí se revisa, permitiendo darle curso a la actuación respectiva. El Magistrado Sustanciador, mediante Auto del treinta (30) de enero de dos mil diecisiete (2017), asumió el conocimiento del presente asunto y decretó la práctica de algunas pruebas con la finalidad de verificar, de una parte, la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016 y, de otra, determinar si este decreto ley es constitucional. Posteriormente se ordenó la fijación en lista para efectos de permitir la intervención ciudadana y se dispuso la comunicación de la iniciación del presente asunto al Presidente de la República para los fines del artículo 244 de la Constitución Política, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, para los efectos señalados en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991. De igual forma, se dio traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia, en los términos del artículo 3° del Decreto Ley 121 de 2017. Adicionalmente, en observación del artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, se invitó (i) a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana de Juristas, a la Academia Colombiana de la Abogacía, a la Corporación DeJusticia, a la Comisión Colombiana de Juristas -CCJ-, (ii) a la Agencia de Renovación del Territorio (ART), al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS), a la Agencia Colombiana para la Reintegración (ACR), a la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), a la Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial, a la Defensoría Delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales y, (iii) a los decanos de las Facultades de Derecho de las universidades de Antioquia, Nacional de Colombia, Distrital, Francisco José de Caldas, Militar, Externado de Colombia, del Atlántico, UIS, San Buenaventura, Andes, Libre, Gran Colombia, EAFIT, del Rosario, del Norte, Pontificia Javeriana, del Sinú, Pontificia Bolivariana, Santo Tomas, Sergio Arboleda y Autónoma de Bucaramanga. La ponencia original fue derrotada en Sala Plena. El nuevo reparto correspondió a la ahora Magistrada Ponente, siguiente en orden alfabético. La primera parte de esta providencia, hasta el fundamento 67, fue elaborada por los Magistrados que comparten la posición mayoritaria. II. TEXTO DEL DECRETO LEY OBJETO DE REVISIÓN El contenido del Decreto Ley 2204 de 2016 “Por el cual se cambia la adscripción de la Agencia de Renovación del Territorio”, sometido a revisión de esta Corporación, publicado en el Diario Oficial No. 50.102 del 30 de diciembre de 2016, es el siguiente: DECRETO-LEY 2204 DE 2016 (Diciembre 30) “Por el cual se cambia la adscripción de la Agencia de Renovación del Territorio”. El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, “por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”, y CONSIDERANDO: Que el artículo 22 de la Constitución Política establece que la paz es un derecho y deber de obligatorio cumplimiento. Que en la búsqueda de una paz estable y duradera y la terminación definitiva del conflicto armado el Gobierno nacional suscribió, el 24 de noviembre de 2016, con el grupo armado Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, Ejército del Pueblo (FARC-EP) un nuevo Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Que el día 30 de noviembre de 2016, el Congreso de la República, adoptó la decisión política de refrendar el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Que el Acuerdo Final desarrolla cinco ejes temáticos relacionados con i) una Reforma Rural Integral; ii) Participación Política; iii) Fin del Conflicto; iv) Solución Integral al Problema de las Drogas Ilícitas; y v) Acuerdo sobre las Víctimas del Conflicto; así como un sexto punto atinente a la implementación, verificación y refrendación de dichos acuerdos. Que de manera transversal en el Acuerdo Final, se da especial relevancia al enfoque territorial, entendido como el reconocimiento de las necesidades, características y particularidades económicas, culturales y sociales de los territorios y la adopción de medidas y acciones integrales para ser implementadas con participación activa de las comunidades, tendientes a garantizar la sostenibilidad socioambiental del Estado. Que mediante el Decreto–Ley 2366 de 2015 se creó la Agencia de Renovación del Territorio (ART) cuyo objeto es coordinar la intervención de las entidades nacionales y territoriales en las zonas rurales afectadas por el conflicto priorizadas por el Gobierno nacional, a través de la ejecución de planes y proyectos para la renovación territorial de estas zonas, que permitan su reactivación económica, social y su fortalecimiento institucional, para que se integren de manera sostenible al desarrollo del país. Que la Agencia de Renovación del Territorio (ART) se encuentra actualmente adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR). Que existe una relación directa entre las funciones de la Agencia de Renovación del Territorio (ART) y las acciones previstas para implementar el componente territorial del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto Armado y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, lideradas por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Que la atribución de definir cómo está integrado un sector administrativo y de establecer la adscripción o vinculación de un organismo o entidad a determinado ministerio o departamento administrativo es privativa del legislador. Que en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016 se concedieron facultades presidenciales para la paz, señalando que el Presidente de la República dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del citado acto legislativo queda facultado para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido debe tener por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Que se requieren ejercer las citadas facultades para cambiar la adscripción de la Agencia de Renovación del Territorio al Sector Administrativo de la Presidencia de la República, DECRETA: ART. 1º—Cambio de adscripción de la Agencia para la Renovación del Territorio (ART). La Agencia para la Renovación del Territorio, creada mediante el Decreto 2366 de 2015, se adscribe al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. ART. 2º—Vigencia. El presente decreto rige a partir de su publicación. Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D. C., a 30 de diciembre de 2016. III. INTERVENCIONES 1. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República Luis Alejando Ramírez Álvarez, apoderado de la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, y la Doctora Cristina Pardo Schlesinger, facultada para representar al Presidente en virtud del Decreto 29801 de 2010, radicaron oficio en la Secretaría General de esta Corporación el 3 de febrero de 2017. En éste solicitaron declarar exequible el Decreto Ley 2204 de 2016, Por el cual se cambia la adscripción de la Agencia de Renovación del Territorio y, a la vez, presentó respuesta al Auto del 30 de enero de 2017. En su escrito, se refieren a los parámetros de constitucionalidad aplicables a los decretos expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias, en especial, las conferidas por el Acto Legislativo 01 de 2016. Señalan que si bien no hay claridad sobre precedentes jurisprudenciales en la materia, sí existen parámetros aplicables por analogía relacionados con facultades extraordinarias. En estos, la Corte ha identificado límites temporales, referentes al término perentorio para que el presidente cumpla sus facultades, y materiales, correspondiente a que el contenido de los decretos deben responder a los asuntos señalados en la Ley habilitante. Precisa que, con el Acto Legislativo 01 de 2016, le fueron otorgadas al Presidente facultades extraordinarias "para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final”. Por ende, los decretos expedidos deben tener relación de conexidad material con el contenido del Acuerdo y cumplir con la conexidad teleológica de facilitar y asegurar su implementación y desarrollo. Bajo estos parámetros, señala respecto del contenido material de los decretos leyes expedidos en virtud del artículo 2 del acto legislativo 01 de 2016, que: “i) su contenido se refiera a los mismos temas que el Acuerdo (conexidad material); ii) tengan la finalidad de facilitar, agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo (conexidad teleológica); y iii) la temática regulada no abarque las materias que fueron expresamente excluidas de la habilitación”. Acorde con esto y siguiendo los parámetros sentados en la Sentencia C-699 de 2016, precisó que los requisitos para la implementación del Acuerdo Final, además de los temporales, son los siguientes: “i) Pueden ejercerse durante un tiempo limitado, correspondiente a 180 días posteriores a la Refrendación Popular. ii) Deben tener una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el contendido material del acuerdo. Lo anterior teniendo en cuenta que su amplitud temática y el margen razonable de configuración con que debe contar el ejecutivo. iii) Deben tener la finalidad de facilitar, agilizar y asegurar el desarrollo normativo del Acuerdo Final. iv) No pueden abordar materias que sean de reserva de acto legislativo, ley estatutaria, ley orgánica, códigos, leyes que necesitan mayoría calificada o absoluta, ni para decretar impuestos. v) Deben ser el mecanismo más ágil y expedito para implementar el Acuerdo. vi) Deben respetar en general el ordenamiento constitucional”. Advierte que el Decreto 2204 de 2016, por el cual se cambia la adscripción de la Agencia de Renovación del Territorio, satisface los parámetros comentados. Al efecto precisa que respeta el límite temporal y la conexidad material. En este sentido, pone de presente el objetivo del Decreto Ley 2366 de 2015, por el cual se crea la Agencia de Renovación del Territorio (ART). Considera que “el objetivo y funciones descritas tienen un vínculo estrecho con el componente territorial del Acuerdo Final, el cual es un elemento transversal en su contenido”[1]. Igualmente, expone algunos puntos del Acuerdo Final que tienen especial relación con la materia, como son el Punto l- “Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral”; y el punto 4, referente a la Solución al Problema de las Drogas Ilícitas. Para la Secretaría, estos objetivos tienen conexidad “con las funciones de liderar, formular, establecer y adoptar la política integral de sustitución de cultivos de la ART, enunciadas en los numerales 15, 16 y 17 del artículo 4 del Decreto 2366 de 2015”. Con este presupuesto se evidencia, en su criterio, la relación entre las funciones de la ART y las acciones previstas para implementar el acuerdo, e, igualmente, que “por expresa disposición del Acuerdo estas funciones deben ser ejercidas desde el sector de la Presidencia de la República”. Puntualiza que “expresamente el punto 4.1 del Acuerdo hace alusión a que ese papel de liderazgo en materia de sustitución de cultivos debe ser cumplido por una instancia que encabeza la Presidencia de la República, como lo es el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito”. Respecto a la exclusión normativa, advierte que no trata sobre materias expresamente excluidas de las facultades extraordinarias, puesto que la disposición en estudio no se relaciona con “materias de reserva de actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, códigos, leyes que necesiten mayorías calificadas o absolutas, ni leyes tributarias”. Así, presenta respuesta a la pregunta ii hecha en el Auto del 30 de enero de 2017, en el que se solicitó explicar “porqué para el cambio de adscripción de la Agencias de renovación del Territorio resulta estrictamente necesario apelar a las facultades extraordinarias conferidas por el acto legislativo 01 de 2016”, indicando: “i) porque la definición de la adscripción de una entidad a un sector administrativo determinado es un asunto propio de la administración que puede ser resuelto de forma más eficiente por el ejecutivo; ii) porque la medida tiene una estrecha relación de conexidad temática y teleológica con el Acuerdo Final, lo cual hace que se trate de una circunstancia excepcional que obliga a que su implementación deba hacerse de la forma más ágil y expedita; y iii) porque una vez en ese campo y descartado que se trate de una materia que exija de un rango legal superior al de una ley ordinaria, la forma de cumplir con la esencia del acto legislativo 01 de 2016 es optando por la modalidad que garantice dicho objetivo, como lo es en este caso un decreto con fuerza de ley”. Advierte que someter la disposición en estudio al proceso ordinario ante el Congreso, “desconocería la esencia y razón de ser el acto legislativo 01 de 2016 y vaciaría de contendió las funciones extraordinarias conferidas al Presidente”. Finalmente, señala que según el artículo 42 de la Constitución Política, la Ley 489 de 1998, y la Sentencia C-1437 de 2000, la determinación sobre “la adscripción de una entidad a un sector administrativo específico requiere de una ley, presupuesto con el que cumple el Decreto 2204 de 2016”. En consecuencia concluye que el Decreto se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico vigente. 2. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Por medio de escrito presentado en esta Corporación el 17 de febrero de 2017, Edward Daza Guevara, en representación del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, solicitó que se declare exequible el Decreto Ley 2204 de 2016. Comienza destacando la importancia de tomar medidas para garantizar la seguridad y la estabilidad de los contenidos del Acuerdo Final, debido a que se trata de un proceso de largo alcance. Medidas que deben asumirse de la mano del Gobierno Nacional, encargado de la definición e implementación política. Este propósito, advierte, se circunscribe al marco jurídico constitucional, en especial, en lo relacionado con el derecho a la paz. Garantía superior que funge como presupuesto del proceso democrático, libre, abierto y es condición necesaria para el goce efectivo de derechos fundamentales. Bajo estos presupuestos, expone que la norma en estudio se acompasa con el marco axiológico determinado por la Constitución, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como con otros instrumentos internacionales. Igualmente, se ajusta a los elementos democráticos, pues está en armonía con la “cláusula general de competencia dentro de la facultad delegada”. Motivo por el cual, al no avizorarse contradicción entre la norma y nuestro ordenamiento jurídico y al ser un instrumento para materializar el Acuerdo Final, considera que debe ser declarada exequible. 3. Agencia de Renovación del Territorio (ART) Mariana Escobar Arango, en calidad de Directora General de la Agencia de Renovación del Territorio (ART), el 21 de febrero de 2017, radicó en la Secretaría General de esta Corporación, escrito solicitando declarar la exequibilidad del Decreto Ley 2204 de 2016. Precisa que, en virtud del artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política, el Congreso está facultado para “revestir de precisas facultades extraordinarias al Presidente, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la convivencia pública lo aconseje”. Para el ejercicio de estas competencias, el legislador extraordinario debe cumplir con presupuestos temporales y materiales. Sostiene que mediante el Acto Legislativo 01 de 2016, el Congreso le atribuyó al Presidente de la República facultades para expedir decretos con fuerza de ley, en ejercicio de las cuales se expidió el Decreto Ley 2204 de 2016. Para ello, se cumplió con el presupuesto temporal, puesto que fue expedida dentro del término de 180 días después de la entrada en vigencia del Acuerdo y, materiales, por cuanto con la adscripción se procura implementar el Acuerdo de la forma más ágil y expedita. Resalta que el cambio de adscripción de la ART es de especial importancia puesto que es necesario “definir el sector administrativo desde el cual se deberá implementar la política pública que se desprenderá de la implementación del Acuerdo Final, coordinando la intervención de las entidades nacionales y territoriales en las zonas rurales afectadas por el conflicto que sean priorizadas por el Gobierno”. Explica, después de citar el objetivo de la ART (artículo 3º Decreto 2366 de 2015), que ésta tiene entre sus funciones, las relacionadas con “la ejecución de las políticas del Gobierno Nacional para la intervención de las zonas rurales de conflicto priorizadas”. Igualmente, afirma que esta entidad “debe tener en cuenta dentro de los planes y programas a desarrollar en las zonas rurales de conflicto priorizadas, un enfoque territorial, diferencial y de género”. Este enfoque, debe evidenciarse en “el desarrollo y materialización de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)”, cuyo objetivo se encuentra ligado a la Reforma Rural Integral, contemplada en el Acuerdo Final. Adicionalmente, destaca que el Punto 4 del Acuerdo Final, referido a la “solución al Problema de las Drogas Ilícitas”, se relaciona con las funciones de “liderar, formular, establecer y adoptar la política integral de sustitución de cultivos de la Agencia de Renovación del Territorio” (artículos 15, 16 y 17 del artículo 4º del Decreto 2366 de 2015). Concluye que el cambio de adscripción es necesario para lograr la materialización los compromisos adquiridos y se justifica en la medida en que “existe una relación directa entre los objetivos y las funciones asignadas a la ART […] y las acciones previstas para implementar el componente territorial del Acuerdo Final […], lideradas por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República”. 4. Universidad Externado de Colombia El 21 de febrero de 2017, Marcos Criado de Diego, Andrés Mauricio Gutiérrez Beltrán, Federico Suarez Ricaurte, en calidad de miembros del Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia, presentaron escrito solicitando se declare la exequibilidad del Decreto Ley 2204 de 2016. Explican que el 30 de noviembre de 2016, después de un extenso debate democrático se avaló el proceso de refrendación ciudadana y el Congreso de la República ratificó el texto del “segundo acuerdo de paz”. Por lo que concluyen que el Acto Legislativo 01 de 2016 cumple las exigencias establecidas por la Corte Constitucional y, por tanto, se encuentra vigente la habilitación con fundamento en la cual fue expedido el Decreto Ley 2204 de 2016. De otra parte, proponen que la Corte Constitucional, para la eventual revisión de los Decretos Ley expedidos bajo la facultad del Acto Legislativo 01 de 2016, realice un control de constitucionalidad inspirado en la revisión de los decretos con fuerza de ley proferidos bajo el amparo de las facultades extraordinarias, con el objetivo de que el ejecutivo tenga una carga de argumentación superior tendiente a demostrar las razones por las cuales utiliza el mecanismo de habilitación legislativa de índole extraordinaria, consistente en: (i) ¿Qué contenido del Acuerdo Final se tiene que implementar mediante la habilitación legislativa extraordinaria?; (ii) ¿Por qué esa reforma desarrolla el Acuerdo Final y (iii) ¿Cuál es la relación directa y franca entre la propuesta normativa y los aspectos concretos del Acuerdo Final que la correspondiente reforma pretende acometer? Por lo expuesto, al realizar un análisis concreto del Decreto Ley 2204 de 2016, concluyen que existe una justificación orgánica, funcional y sustantiva para el cambio de adscripción. 5. Universidad del Rosario Rocío del Pilar Peña Huertas, Alejandro Abonado Romero y Angie Daniela Yepes, en calidad de docentes, investigadores y practicantes del Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria, respectivamente, presentaron escrito a esta Corporación el 22 de febrero de 2017, solicitando que se declare la exequibilidad de la disposición en estudio. Precisan que la modificación de la estructura de la Administración Nacional es de competencia del Congreso de la República en virtud del artículo 150 Superior. Sin embargo, en virtud del Acto legislativo 01 de 2016, se concedieron facultades extraordinarias al Ejecutivo, motivo por el cual, se encuentra facultado para realizar el cambio de adscripción de ART. Decisión que, en su concepto, se encuentra ajustada al criterio finalista del Acto Legislativo, esto es, “facilitar y asegurar la implementación” del Acuerdo final. Sin embargo, pone de presente que la interpretación que se realice de la ley habilitante debe ser restrictiva puesto que las facultades conferidas son una excepción al principio de participación democrática. En este sentido, destaca que solo se justifica apelar a esta en circunstancias extraordinarias. 6. Universidad Santo Tomás El 23 de febrero de 2017, Ciro Nolberto Güecha Medina y Carlos Rodríguez Rodríguez Mejía, en calidad de decano de la facultad de derecho de la Universidad Santo Tomas, y el profesor y asesor del Consultorio Jurídico Internacional de la misma entidad, respectivamente, presentaron escrito en el que conceptúan respecto de la constitucionalidad del Decreto Ley 2204 de 2016. Manifestaron que (i) la materia tratada por el decreto con fuerza de ley sí puede ser desarrollada por la facultad que le otorga al Presidente el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016; (ii) el Acuerdo Final pretende garantizar el Derecho a la Paz y (iii) es constitucional el cambio de adscripción de la Agencia de Renovación del Territorio del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. En consecuencia, concluyen que el Decreto Ley objeto de revisión constitucional es acorde con las competencias y materias establecidas por el Acto Legislativo 01 de 2016 que faculta al Presidente de la República para expedir normas con fuerza de ley que faciliten la implementación y desarrollo del Acuerdo Final. IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Ministerio Público emitió concepto Nº 006259 del 21 de febrero de 2017, en el cual, luego de transcribir el Decreto Ley 2204 de 2016 “Por el cual se cambia la adscripción de la Agencia de Renovación del Territorio”, objeto de revisión de constitucionalidad, realiza el siguiente análisis constitucional: Manifiesta que, con el fin de adelantar el juicio de constitucionalidad, previamente se debe tener claridad sobre (i) la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016 y (ii) la naturaleza del control que ha de ejercer la Corte Constitucional. Al respecto, encuentra la Vista Fiscal que en el Congreso de la República se surtieron sendos debates en ambas Cámaras que culminaron con la aprobación de una propuesta de refrendación del Acuerdo Final. Por lo que atañe al examen de constitucionalidad previsto para los decretos proferidos en virtud de las facultades que el Constituyente directamente otorgó al Gobierno para expedir normas con fuerza de ley, el Ministerio Público considera que consiste en un control automático, posterior e integral. Respecto de la revisión de la competencia para expedir los decretos de facultades presidenciales para la paz, estima que la Corte Constitucional deberá discernir si “los decretos leyes expedidos en virtud del Acto Legislativo 01 de 2016 pueden utilizarse para regular aquellos asuntos que de ordinario requerirían iniciativa gubernamental; ya que en dichos casos el decreto ley expedido termina sustraído en forma absoluta del control del Congreso” de la República. Precisado lo anterior, realiza la evaluación en concreto del Decreto Ley 2204 de 2016, concluyendo que (i) resulta constitucional frente a sus requisitos formales de expedición y (ii) se respetó el límite temporal para que el Gobierno hubiere desarrollado su competencia excepcional. Igualmente, afirma que existe conexidad directa con el Acuerdo Final por cuanto la medida adoptada directamente se encuentra dirigida a facilitar la materialización del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. Así mismo, manifiesta que el decreto evaluado no incurre en ninguna de las prohibiciones previstas para el ejercicio de las facultades legislativas especiales para la paz. En este sentido, afirma que al revisar las finalidades y competencias del Ministerio de Agricultura es claro que estas incorporan aquel aspecto de renovación del territorio en las áreas rurales de manera ordinaria, pero es dable entender que para facilitar y asegurar la implementación de los acuerdos, se quiera concentrar este tema -en esta coyuntura- en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Finalmente, advierte que el decreto objeto de estudio no ofrece ningún inconveniente sustancial, “dado que su alcance es la modificación de un aspecto estructural de la Rama Ejecutiva del Poder Público, como es el cambio de adscripción de un organismo, asunto que corresponde ordinariamente a la ley”. Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita declarar la constitucionalidad del Decreto Ley 2204 de 2016 “Por el cual se cambia la adscripción de la Agencia de Renovación del Territorio”. V. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1. De conformidad con lo dispuesto en el inciso tercero del Artículo Transitorio de la Constitución sobre Facultades Presidenciales para la Paz, incorporado mediante el artículo 2° del Acto Legislativo 1 de 2016, “por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre el control de constitucionalidad del Decreto Ley 2204 de 2016 “Por el cual se cambia la adscripción de la Agencia de Renovación del Territorio”, adoptado con fundamento en las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República mediante el precitado Artículo Transitorio. 2. Dado que el artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2016 dispuso que el mismo entraría a regir “a partir de la Refrendación Popular del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, procede la Corte a establecer previamente si dicha condición se encuentra satisfecha y, por lo mismo, si el Acto Legislativo, con fundamento en el cual se ha expedido el decreto objeto de control automático de constitucionalidad, se encuentra vigente. El Acto Legislativo 01 de 2016 condiciona su entrada en vigencia a la Refrendación Popular del Acuerdo Final 3. El artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2016 establece que este “rige a partir de la Refrendación Popular del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”. El control de la Corte, en consecuencia, no puede limitarse al decreto en forma aislada, sino que le corresponde establecer previamente si el Acto Legislativo 01 de 2016, con fundamento en el cual se expidió y con base en el cual la Corte tendría competencia para ejercer su control, entró en vigencia, para lo cual deberá verificar si se cumplió el requisito de la Refrendación Popular del Acuerdo Final previsto en la precitada disposición. 4. La Refrendación Popular como requisito para la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016 ha de verificarse respecto del “Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”, celebrado entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP en desarrollo de la agenda incorporada al Acuerdo General suscrito entre las partes el 26 de agosto de 2012 en la ciudad de La Habana (Cuba). 5. Conviene precisar que el Acuerdo Final cuya refrendación ha de verificarse fue suscrito el 24 de noviembre de 2016, y que el mismo constituyó un Nuevo Acuerdo respecto del inicialmente suscrito el 24 de agosto del mismo año, al que se le introdujeron “cambios y modificaciones sustanciales”. En efecto, en el preámbulo del Acuerdo del 24 de noviembre, las partes dejaron consignado sobre el particular lo siguiente: “(….) que los diálogos de La Habana entre delegados y delegadas del Gobierno Nacional, presidido por el Presidente Juan Manuel Santos y delegados y delegadas de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo, con la decisión mutua de poner fin al conflicto armado nacional, tuvieron origen como resultado del Encuentro Exploratorio sucedido en la capital de la República de Cuba entre el día 23 de febrero y el día 26 de agosto de 2012; (….) que como resultado de los diálogos exploratorios referidos se produjo un Acuerdo General para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, firmado en la fecha última citada ante testigos nacionales y ante delegados de la República de Cuba y del Reino de Noruega que sirvieron igualmente como testigos, y que, desde entonces, asienten el proceso como países garantes; (….) (….) que en desarrollo de la agenda aprobada en el Acuerdo en mención se instaló la Mesa de Conversaciones el día 18 de octubre de 2012 en la ciudad de Oslo, capital del Reino de Noruega, para luego continuar actividades en la capital cubana sin solución de continuidad hasta la celebración del acto de suscripción del Nuevo Acuerdo Final; (….) que como consecuencia de lo atrás enunciado el 24 de agosto del año que cursa las partes suscribieron un Acuerdo Final Para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera; que dicho acuerdo fue objeto de consulta al pueblo en los términos de un plebiscito acogido por las partes en su correspondiente momento, en fecha establecida para tal propósito (el pasado 2 de octubre), y mediando sentencia proferida por la Corte Constitucional que indicó al país los términos y condiciones del camino escogido; (….) que el veredicto de las urnas arrojó la prevalencia del NO sobre el SI, sin que ello significara rechazo al derecho a la paz ni a los derechos fundamentales; (….) Haciendo valer la decisión de las partes de proseguir con la búsqueda de la paz escuchando previamente a quienes manifestaron sus reservas a contenidos del Acuerdo Final primeramente signado, con el anhelo de llegar a un nuevo acuerdo de mayor consenso; que lo alcanzado con ello fue haber logrado enriquecer y modificar el Acuerdo anterior, teniendo en cuenta las inquietudes y las propuestas, aclaraciones y definiciones puntuales hechas por los más variados grupos y organizaciones sociales, sectores de opinión y movimientos y partidos políticos; que después de estudiar con desprevención y esmero todo lo puesto a consideración de las partes negociadoras por los interesados, se introdujeron importantes y numerosos cambios y modificaciones sustanciales a los textos antiguos convirtiendo el Acuerdo de Paz anterior en un nuevo Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera; (….) que el nuevo Acuerdo Final que se suscribe en la fecha corresponde a la libre manifestación de la voluntad del Gobierno Nacional y de las FARC-EP - habiendo atendido sí, diversas iniciativas de sectores del pueblo de Colombia -, obrando de buena fe, y con la plena intención de cumplir lo acordado; (….) Teniendo presente que el nuevo Acuerdo Final recoge todos y cada uno de los acuerdos alcanzados en desarrollo de la agenda del Acuerdo General suscrita en La Habana en agosto de 2012; (….); (….) (….) que el nuevo Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera debe ser objeto de refrendación, de acuerdo con el punto 6 de la agenda del Acuerdo General; que dicha refrendación puede efectuarse mediante sistemas de participación ciudadana como son el plebiscito, la iniciativa legislativa, la consulta, el cabildo abierto y otros, o por corporaciones públicas elegidas mediante sufragio sobre cuyos miembros recaiga representación con mandato tales como el Congreso de la República, las asambleas departamentales y concejos municipales; que dicha refrendación se decide por las partes y habrá de hacerse como las normas pertinentes o sentencias lo indiquen; Reconociendo todo lo anteriormente enunciado y en particular el mandato constitucional indelegable que sentencia que es al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa a quien corresponde convenir y ratificar acuerdos de paz; El Gobierno de la República de Colombia y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia- Ejército del Pueblo, hemos acordado: Suscribir el presente Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, con las modificaciones sustanciales que hacen del mismo, un nuevo Acuerdo, (…) y que a continuación se consigna”. (Negrilla fuera del texto) Se trata de establecer, en consecuencia, si respecto del Acuerdo Final suscrito el 24 de noviembre de 2016 cabe predicar la Refrendación Popular que exige el artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2016 como requisito para su entrada en vigencia. Ha de realizarse tal examen dentro del marco conceptual de la expresión “Refrendación Popular” contenida en el artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2016, partiendo del alcance normativo otorgado a este concepto en la Sentencia C-699 de 2016. 6. Igualmente, para efectos de este análisis ha de tenerse en cuenta que mediante el Decreto 1391 de 2016 el Presidente de la República, con fundamento en los artículos 103 de la Constitución y 1º de la Ley 1806 de 2016[2], convocó al pueblo para que el domingo 2 de octubre de 2016, en ejercicio de su soberanía, decidiera si apoyaba o rechazaba el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera suscrito el 24 de agosto de 2016. Refrendación Popular del Acuerdo Final 7. El artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2016 estableció el requisito de la Refrendación Popular del Acuerdo Final como condición para su entrada en vigencia, sin embargo, no señaló el mecanismo, ni las características de dicha refrendación. No obstante, durante su trámite en el Congreso quedó claro que tal exigencia se refería a la participación directa de los ciudadanos y que la forma de realizarse la decidía el Presidente de la República como titular de la competencia para suscribir acuerdos de paz. En forma simultánea, el Congreso expidió la Ley 1806 de 2016 por medio de la cual autorizó al Ejecutivo para someter a consideración del pueblo el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, mediante el plebiscito especial regulado en dicha ley. 8. Efectivamente el Presidente de la República, con fundamento en los Artículos 103 de la Constitución Política y 1º de la Ley 1806 de 2016[3], mediante Decreto 1391 de 2016 convocó al pueblo para que el domingo 2 de octubre de 2016, en ejercicio de su soberanía, decidiera si apoyaba o rechazaba el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera suscrito el 24 de agosto de 2016. Como consecuencia del resultado de la votación, según se verá más adelante, las partes del Acuerdo reabrieron las conversaciones con el objeto de acatar los lineamientos de la participación ciudadana y, por consiguiente, incorporarle ajustes y modificaciones conforme a las propuestas de diversos sectores de la sociedad, y finalmente suscribieron un Nuevo Acuerdo el 24 de noviembre de 2016. 9. Posteriormente, el Congreso de la República en ejercicio de sus competencias de control político aprobó el día 29 de noviembre de 2016 en el Senado de la República y el día 30 de noviembre en la Cámara de Representantes, sendas proposiciones mediante las cuales declaró cumplida la Refrendación Popular del Acuerdo Final y, por lo mismo, vigente el Acto Legislativo 01 de 2016. Como quiera que algunos sectores del Congreso expresaron su desacuerdo con el cumplimiento del requisito de la Refrendación Popular, procede esta Corte a constatar si se encuentra o no satisfecho tal presupuesto para la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016, de conformidad con lo decidido en la Sentencia C-699 de 2016, de lo cual depende la competencia de esta Corporación para adelantar el presente juicio de constitucionalidad. 10. Así, la Corte Constitucional por medio de la Sentencia C-699 de 2016 estableció las etapas que exigía la Refrendación Popular, y determinó que el Congreso es el competente para avalar dicho proceso. Puntualmente señaló que: “Debe ser el Congreso de la República, o una autoridad revestida de legitimidad democrática, quien defina dentro del más amplio margen de apreciación si se han cumplido los principios de la Refrendación Popular señalados en esta providencia, y si el Acto Legislativo ha entrado en vigencia. Primero, porque le asiste competencia para ello. El Congreso cuenta, por ejemplo, con las facultades de control político previstas en los artículos 244 y siguientes de la Ley 5 de 1992, bajo la figura de citación para discusión de políticas o temas generales. En desarrollo de las mismas, controla políticamente que la voluntad ciudadana previamente expresada haya sido respetada, interpretada y desarrollada de buena fe, en un escenario de búsqueda de mayores consensos. Cuando verifique que así fue, puede declarar concluido el proceso de Refrendación Popular, y el Acto Legislativo habrá entrado en vigencia. De otro lado, el Congreso puede también intervenir en la conclusión del proceso de Refrendación Popular en ejercicio de sus funciones de reforma constitucional o legislativas, con fundamento en la cláusula general de competencias, en virtud de la cual el listado de sus atribuciones no sería taxativo. Pero estos son solo unos casos mencionados a título de ilustración. Debe decirse, en particular, que el Acto Legislativo 1 de 2016 faculta al Congreso para implementar el acuerdo final por un procedimiento especial. Por tanto, el Congreso tiene también competencia para interpretar cuándo esas facultades entran en vigencia, pues el órgano encargado de aplicar la Constitución tiene, como presupuesto analítico necesario, la competencia para interpretarla. 23. Debe ser el Congreso quien defina la vigencia del Acto Legislativo, en segundo lugar, porque un proceso de Refrendación Popular por consulta previa de la ciudadanía solo es tal, si los resultados del mecanismo previo de participación ciudadana son interpretados, respetados y desarrollados de buena fe, en un escenario de búsqueda de mayores consensos. Esta condición constitutiva de la Refrendación Popular involucra juicios de valor sobre asuntos colectivos de gran trascendencia, cuya verificación requiere un vigoroso debate público. Por tanto, es preciso no solo que haya un espacio político de deliberación, enmarcado por los mencionados principios de la Refrendación Popular, sino además a cargo principalmente de una autoridad revestida por la Constitución de legitimidad democrática, que encarne o represente precisamente al pueblo y garantice el respeto y el desarrollo de buena fe de su dictamen. En el Congreso de la República, por ejemplo, hallan asiento los representantes del pueblo, con su diversidad política y cultural, y es entonces posible que allí surjan contradicciones en torno a la concurrencia de los requisitos de la Refrendación Popular reconocidos en esta sentencia. Las discrepancias que afloren en el seno del Congreso, y que sean susceptibles de control de la Corte Constitucional, se decidirán dentro de sus competencias por alguno de los cauces ordinarios contemplados en el artículo 241 de la Constitución, o cuando deba ejercer sus atribuciones de revisión constitucional establecidas en el Acto Legislativo 1 de 2016” (Subrayados fuera de texto). En relación al requisito de la Refrendación Popular dijo la Corte en la precitada Sentencia: “19. El ordenamiento jurídico no define entonces qué debe entenderse por Refrendación Popular, y es además claro que –según el caso- el plebiscito o el referendo pueden servir para refrendar popularmente los actos de un proceso de terminación del conflicto, pero no son los únicos aptos para ello. Además, según los antecedentes parlamentarios del Acto Legislativo 1 de 2016 el término Refrendación Popular es deliberadamente genérico y comprehensivo, capaz de abarcar distintos métodos de ratificación, sin que estuvieran presentes características necesarias y suficientes que agotaran su significado. Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corte ha señalado que cuando una norma o reforma constitucional contemplan una institución jurídica, pero no la desarrollan expresamente, hay “un amplio margen de configuración” para las autoridades llamadas a aplicarlas o configurarlas. Esto indica que en principio son posibles distintas formas de Refrendación Popular del acuerdo final, que pueden ser definidas por los órganos encargados de aplicar el Acto Legislativo. 20. (…) Una Constitución debe interpretarse de forma integral y armónica. La jurisprudencia constitucional ha señalado, en sintonía con una tendencia más amplia en el derecho comparado, que una Constitución debe interpretarse de forma integrada, armónica y coherente. Los límites del concepto de Refrendación Popular, vienen determinados por sus márgenes semánticos, su contexto de expedición, los principios constitucionales que aspiran a realizar, sus relaciones con otras previsiones normativas, y las aproximaciones conceptuales relevantes en la jurisprudencia nacional, la teoría constitucional y jurídica en general. A falta de definición expresa en el ordenamiento, debido a que no se identifica estrictamente con un mecanismo de participación ciudadana en específico, y a causa de que está prevista como una condición para la entrada en vigencia de un esquema institucional para facilitar la transición hacia la paz, un análisis jurídico integral de la expresión “Refrendación Popular” ofrece el siguiente marco conceptual. En ese contexto preciso, la Refrendación Popular designa un (i) proceso, (ii) en el cual haya participación ciudadana directa, (iii) cuyos resultados deben ser respetados, interpretados y desarrollados de buena fe, en un escenario de búsqueda de mayores consensos, (iv) proceso que puede concluir en virtud de una expresión libre y deliberativa de una autoridad revestida de legitimidad democrática, (v) sin perjuicio de eventuales espacios posibles de participación ciudadana para la r...