Sentencia C-158 de 2021

C-158-21 NOTA DE RELATORÍA. Se corrige la versión publicada de la presente sentencia, puesto que al verificarse la decisión con firmas se constata que: i) la fecha correcta de la providencia es 26 de mayo de 2021 y no 27 de mayo del mismo año, y ii) en el pie de firma del magistrado José Fernando Reyes Cuartas no obra la anotación “con aclaración de voto”, por lo que se elimina del mismo. Sentencia C-158/21 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias argumentativas CARGO DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Inexistencia INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Cargos no reúnen condiciones mínimas PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Contenido PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites AUTONOMIA TERRITORIAL-Capacidad para dirigir y gestionar determinados asuntos y materias a nivel local, departamental o regional AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Administración de recursos AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Grado de intervención legislativa en materia financiera y presupuestal AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención legislativa en recursos endógenos y exógenos En suma, las entidades territoriales gozan de autonomía para administrar sus recursos la cual se debe ejercer dentro de los límites que fijan la Constitución y las precisas reglas que determina la ley, en particular en materia económica y presupuestal. La ley puede fijar condiciones ex ante para el ejercicio de las competencias presupuestales y de planeación de las entidades territoriales (art. 151 constitucional), y puede imponer limitaciones a la autonomía de las entidades territoriales cuando su ejercicio comprometa intereses que exceden lo local y se trasladan al plano nacional. Dicho de otro modo, el derecho de las entidades territoriales a administrar sus recursos puede ser limitado a través de la ley por instrucción expresa de la Constitución, o bien cuando se compruebe que la disposición de los recursos impacta intereses de orden nacional como, por ejemplo, la política macroeconómica o la protección del tesoro nacional. La libertad de configuración legislativa será mayor o menor en función de la naturaleza de los recursos cuya disposición se limita, así habrá mayor capacidad de injerencia si se trata de recursos exógenos, y menor cuando se regula el uso de recursos endógenos. PLANEACION-Relevancia constitucional/PLANEACION-Significado SISTEMA DE PLANEACION-Contenido y alcance AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA DE PLANEACION-Contenido y alcance PLANEACION EN ENTIDADES TERRITORIALES-Instrumentos FONDOS ESPECIALES-Hacen parte del presupuesto de rentas del Presupuesto General de la Nación FONDOS ESPECIALES-Concepto/FONDOS ESPECIALES-Modalidades TIPOLOGIA DE FONDOS EN COLOMBIA-Fondo-entidad y fondo-cuenta PATRIMONIOS AUTONOMOS-Constitución en contratos de fiducia mercantil FIDUCIA MERCANTIL-Definición/CONTRATO DE FIDUCIA-Características CONTRATO DE FIDUCIA PUBLICA Y CONTRATO DE FIDUCIA MERCANTIL-Diferencias FONDO DE SUSTENTABILIDAD PRO CARTAGENA 500 AÑOS-Naturaleza jurídica/FONDO DE SUSTENTABILIDAD PRO CARTAGENA 500 AÑOS-Objetivo (…) el Fondo Pro-Cartagena es un patrimonio autónomo creado mediante la Ley 2038 de 2020 como un mecanismo para canalizar y ejecutar recursos de diferentes fuentes públicas y privadas con el objetivo de erradicar la pobreza extrema en Cartagena y la conservación de los recursos naturales del medio ambiente. La realización de este objetivo será guiado y supervisado por una Junta Directiva como órgano encargado de la dirección del Fondo, conformada por representantes de los aportantes al fondo y de la sociedad civil que se beneficiará de la ejecución de estos recursos. Mientras que la administración del Fondo corresponderá a una sociedad fiduciaria que sea elegida para tal efecto. FONDO DE SUSTENTABILIDAD PRO CARTAGENA 500 AÑOS-No desconoce el principio de autonomía territorial PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reiteración de jurisprudencia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido y alcance CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN RELACION CON EL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Carácter flexible PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleológica, temática o sistemática PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexión entre el título de la norma y su contenido POBREZA-Efectos DERECHO AL AMBIENTE SANO-Relación con derechos a la salud y a la vida MEDIO AMBIENTE Y POBREZA-Relación La Sala se aparta de esa presunción, y en contraste considera que, dado que la pobreza es un problema multidimensional de privación de derechos, es razonable que el Legislador prevea mecanismos para su solución que excedan lo puramente monetario y atiendan a las posibles causas de la pobreza, o prevengan los factores que inciden en su permanencia. Tal como se explicó en precedencia (ver sección la pobreza como una situación multidimensional de privación de derechos) la población que sufre pobreza, o pobreza extrema está privada de las condiciones necesarias para el ejercicio de sus derechos y libertades fundamentales, por regla general habitan espacios insalubres, altamente expuestos al riesgo ambiental o derivan su sustento de la explotación primaria de recursos naturales cuya conservación es esencial para su supervivencia. FACULTADES EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Jurisprudencia constitucional FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisitos POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Alcance LIMITES TEMPORALES A LA POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO-Jurisprudencia POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-No está sometida a limitación de orden temporal Expediente: D-13912 Actor: Danilo Jesús Contreras Guzmán y otros Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 1, 2, 3, 4, 7, 8 y 9 de la Ley 2038 de 2020“Por medio de la cual se crea el Fondo de Sustentabilidad Pro-Cartagena 500 años para la erradicación de la pobreza extrema en el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias para el año 2033” Magistrado ponente: JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Bogotá D. C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintiuno (2021) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial de la prevista por el artículo 241 de la Constitución Política, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES Norma demandada 1. La siguiente corresponde a la transcripción de los apartes demandados de la Ley 2038 de 2020, respecto de los cuales se admitió la demanda, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 51.388 del 27 de julio de 2020. “Ley 2038 de 2020 (julio 27) Por medio de la cual se crea el Fondo de Sustentabilidad pro Cartagena 500 años para la erradicación de la pobreza extrema en el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias para el año 2033 EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 1o. OBJETO. La presente ley tiene por objeto crear el Fondo de Sustentabilidad pro Cartagena 500 años para garantizar de forma eficiente y oportuna la ejecución de los recursos de la inversión pública y privada en materia de infraestructura ambiental, sanitaria y vial del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, la erradicación de situaciones de pobreza extrema y la conservación de los recursos naturales del medio ambiente. ARTÍCULO 2o. FONDO DE SUSTENTABILIDAD PRO CARTAGENA 500 AÑOS. El Fondo de Sustentabilidad pro Cartagena 500 Años, en adelante el “Fondo”, será un patrimonio autónomo, sin estructura administrativa y sin planta de personal, administrado por la sociedad fiduciaria que sea contratada de conformidad con las normas que rijan sobre la materia. ARTÍCULO 3o. ÓRGANO DE DIRECCIÓN DEL FONDO. El Fondo tendrá un Órgano de Dirección y Administración denominado Junta Directiva, integrada por: a) Dos (2) delegados del Presidente de la República; b) Dos (2) delegados de la Gobernación del Departamento de Bolívar. c) Dos (2) delegados del Alcalde del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias. d) Tres (3) representantes de la sociedad civil designados para periodos de tres (3) años sin derecho a reelección. e) Dos (2) representantes, si los hubiere, de los aportantes al Fondo. La Junta Directiva tendrá las siguientes funciones: 1. Aprobar los reglamentos del Fondo y de la Junta Directiva. 2. Aprobar el Plan de Dinamización para la sostenibilidad fiscal y desarrollo social y equitativo con vigencia hasta el año 2033, el cual se articulará de forma armónica con los Planes de Desarrollo Distrital y Departamental, los Planes de Ordenamiento Territorial y el ejercicio constitucional al derecho de propiedad en Cartagena de Indias para sus habitantes. 3. Ejecutar las medidas contenidas en el Plan de Dinamización para la Sostenibilidad Fiscal y Desarrollo Social y Equitativo del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias. 4. Proponer estrategias financieras, rutas administrativas y reglas de contabilidad pública transparente que realicen de forma simultánea la consolidación de los superávit presupuestales del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias para el empleo de estos recursos en la ejecución de los programas y proyectos. 5. Ordenar a la sociedad fiduciaria el inicio de los procesos de contratación y la celebración de convenios en el marco de la ejecución de los programas y proyectos definidos en el Plan de Dinamización. 6. Revisar y aprobar el informe de gestión, los estados financieros y en general la rendición de cuentas que presente la sociedad fiduciaria. 7. Hacer seguimiento a las actividades de la sociedad fiduciaria y recibir los informes sobre el desarrollo de sus operaciones. 8. Resolver los posibles conflictos de interés que se presenten en el desarrollo del objeto del Fondo. 9. Darse su propio reglamento para el ejercicio de sus funciones, incluyendo la adopción de decisiones, quórum deliberativo y decisorio, mayorías, periodicidad de sus reuniones y convocatoria. 10. Las demás que deba ejercer para el cumplimiento del objeto del Fondo, como máximo órgano de dirección y administración. PARÁGRAFO. La Junta Directiva del Fondo se reunirá como mínimo cuatro (4) veces cada año, y deberá aprobar el Plan de Dinamización para la Sostenibilidad Fiscal y Desarrollo Social y Equitativo. ARTÍCULO 4o. OBJETO DEL FONDO. El Fondo tendrá por objeto la erradicación de la pobreza extrema en el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y la conservación de los recursos naturales del medio ambiente desde la entrada en vigencia de la presente Ley hasta el año 2033 o el término que se prorrogue, a través del financiamiento de los planes, programas y proyectos que se definan en el Plan de Dinamización para la Sostenibilidad Fiscal y Desarrollo Social y Equitativo. (…) ARTÍCULO 7o. RECURSOS DEL FONDO. El fondo se compondrá de recursos que provienen y serán apropiados a partir de las siguientes fuentes: a) Los recursos que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y el Departamento de Bolívar dispongan en sus Planes de Desarrollo y los que provengan de recursos propios u operaciones de crédito público celebradas por el Distrito o por el Departamento con la banca multilateral, entidades de fomento o gobiernos extranjeros; b) Los recursos de la cooperación internacional no reembolsables entregados al Fondo; c) Los recursos del Presupuesto General de la Nación que, de acuerdo con la disponibilidad, puedan destinarse a la financiación de programas o proyectos dentro del objeto del Fondo, y de acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo. d) Los recursos que obtenga o se le asignen a cualquier título. PARÁGRAFO. Las entidades del orden nacional, territorial o particulares podrán aportar recursos a través de esquemas de cofinanciación para el desarrollo de los proyectos que sean identificados, estructurados y gestionados por el Fondo a que se refiere la presente Ley. ARTÍCULO 8o. PLAN DE DINAMIZACIÓN PARA LA SOSTENIBILIDAD FISCAL Y DESARROLLO SOCIAL Y EQUITATIVO. El Plan de Dinamización para la Sostenibilidad Fiscal y Desarrollo Social y Equitativo contendrá al menos: 1. Cronogramas de acción a las autoridades distritales y departamentales para la implementación de planes y programas, acompañados de acciones concretas en materia de apropiación de recursos y contractuales 2. Criterios de evaluación y seguimiento periódico al estado de avances de los proyectos y programas. 3. Medidas financieras para que la inversión pública y privada mejore la infraestructura y la conservación ambiental del Distrito, así como la erradicación de situaciones de extrema pobreza y la conservación de los recursos naturales medio ambientales, desde la entrada en vigencia de la presente ley hasta la duración del fondo. 4. Medidas administrativas que permitan armonizar los elementos que componen los Planes de Desarrollo Distrital y Departamental con los Planes de Ordenamiento Territorial, y el ejercicio constitucional al derecho de propiedad privada en el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias para sus habitantes. 5. Otras medidas especiales que podrán estar en el Plan de Dinamización para la Sostenibilidad Fiscal y Desarrollo Social y Equitativo o introducirse a través de modificaciones parciales: a) Pautas para la renegociación de contratos que afecten las condiciones de liquidez, disponibilidad presupuestal para la aplicación de recursos del Fondo; y b) Criterios para la terminación de los contratos del Fondo, su ampliación o su renegociación. PARÁGRAFO. La Junta Directiva del Fondo armonizará el Plan de Dinamización conforme a los Planes de Desarrollo Distrital y Departamental que se encuentren vigentes, respecto de la temporalidad y el cumplimiento del objeto del Fondo. ARTÍCULO 9o. REGLAMENTACIÓN. Facúltese al Gobierno nacional, para que en el término de seis (6) meses, contados a partir de la vigencia de la presente ley, reglamente las disposiciones necesarias para el adecuado funcionamiento del Fondo del que trata la presente ley. (…)” La demanda 2. El 1 de septiembre de 2020, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40.6, 241.4 y 242.1 de la Constitución Política, Danilo Jesús Contreras Guzmán, Carmenza Morales Brid y Giancarlo Barbastefano Morales presentaron demanda en contra de la Ley 2038 del 27 de julio de 2020, “[p]or medio de la cual se crea el Fondo de Sustentabilidad Pro-Cartagena 500 años para la erradicación de la pobreza extrema en el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias para el año 2033”.[1] 3. Mediante Auto del 2 de octubre de 2020, el magistrado sustanciador resolvió inadmitir la demanda radicada con el número D-13912 y conceder a los demandantes 3 días hábiles, contados a partir de la notificación de la providencia, para que la corrigieran en los términos anotados. 4. Mediante Auto del 17 de octubre de 2020 se admitió la demanda presentada por los ciudadanos, de acuerdo con dos de los escritos de corrección allegados oportunamente a la Secretaría General de la Corte.[2] En virtud del principio pro actione, el magistrado sustanciador consideró que los términos en que fue planteada la subsanación permitían generar dudas sobre la inconstitucionalidad de las normas demandadas. En consecuencia, el Magistrado sustanciador: (i) ordenó fijar en lista por el término de 10 días para dar la oportunidad a los ciudadanos de impugnarla o defenderla; (ii) ordenó comunicar el inicio del proceso a la Presidencia de la República, al Presidente del Congreso de la República, a los Ministerios del Interior y de Hacienda, al Director del Departamento Nacional de Planeación y a la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social; (iii) ordenó invitar a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a las Facultades de Derecho de las siguientes Universidades: Javeriana, Sergio Arboleda, Santo Tomás, Externado de Colombia, Norte de Barranquilla, Nacional, Libre de Bogotá, Los Andes, De Cartagena y el Rosario, para que, si lo consideran conveniente, intervengan en el presente proceso con el propósito de impugnar o defender la disposición acusada; (iv) dio traslado al Procurador General de la Nación, y (v) fijó en lista con el fin de otorgar a los ciudadanos la oportunidad de impugnarlas o defenderlas. 5. El escrito de demanda está estructurado en función del artículo acusado, así, los accionantes proponen argumentos de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 3, 4, 7, 8 y 9 de la Ley 2038 de 2020. Dado que los reproches formulados contra varias disposiciones se basan en argumentos idénticos, es posible identificar en la demanda cuatro cargos de inconstitucionalidad, así: (i) existencia de una omisión legislativa relativa por no haberse señalado la entidad a la que estaría adscrito el Fondo de Sustentabilidad Pro Cartagena. (ii) Afectación de la autonomía de las entidades territoriales, el principio democrático y la reserva de ley orgánica por cuanto, a juicio del accionante, solapa las competencias propias de las autoridades del orden territorial y asigna la toma de decisiones de planeación y gasto público a una Junta Directiva no elegida democráticamente, mediante un plan de dinamización que no corresponde al plan de desarrollo territorial. (iii) Vulneración del principio de unidad de materia por cuanto el título de la ley define el objeto del fondo en términos de erradicación de la pobreza, pero los artículos 1, 4 y 8 incluyen dentro de sus objetivos la conservación de recursos naturales del medio ambiente. Por último, (iv) desconocimiento de lo previsto en el artículo 150.10 para la asignación de facultades extraordinarias al Presidente de la República. 6. Por razones metodológicas, el contenido de los cargos, el análisis de su aptitud sustantiva en los eventos en que haya suscitado dudas a los intervinientes o a la Sala, y las intervenciones ciudadanas formuladas en relación con cada uno serán analizados por la Corte por separado en el orden de los cargos como fueron identificados. Intervenciones 7. Durante el trámite del presente asunto se recibieron catorce (14) escritos de intervención. Es preciso anotar que no hubo coincidencia entre todos los intervinientes sobre el número de cargos de la demanda, por lo que los argumentos de cada uno, dependiendo del asunto sobre el que recaigan, serán expuestos en el marco de los cargos mencionados. A continuación, se presenta un cuadro que resume el sentido de las intervenciones: Concepto Interviniente Pretensión subsidiaria Inhibición 1 Departamento Administrativo de Prosperidad Social[3] Exequibilidad 2 Senador Fernando Araujo Rumié[4] No presenta ninguna 3 Ciudadano Felipe De Vivero Arciniegas[5] Exequibilidad condicionada 4 Universidad Santo Tomás[6] Exequibilidad 5 Ciudadano Erik Manuel Puello Villalba[7] 6 Ciudadano Andrés Felipe Guzmán Barrios[8] 7 Ciudadano Alberto Javier Vélez Baena[9] 8 Ciudadano Álvaro Alejandro Martelo Rodríguez[10] Cargos 1 y 2: Inhibición Cargos 3 y 4: Exequibilidad 9 Universidad de Cartagena[11] Exequibilidad cargo 1 Cargos 1 y 2: Inexequible Cargo 3: Exequible Cargo 4: Inhibición 10 Universidad Externado de Colombia[12] Inexequible[13] 11 Mesa directiva del Consejo Territorial de Planeación del Distrito de Cartagena[14] (coadyuvancia) No presentan ninguna 12 Red de Empoderamiento de Mujeres de Cartagena y Bolívar[15] (coadyuvancia) 13 Ciudadano Nixon Torres Cárcamo[16] (coadyuvancia) 14 Ciudadano y Concejal de Cartagena Javier julio Bejarano[17] (coadyuvancia) Concepto del Procurador General de la Nación 8. El concepto del Ministerio público fue allegado en escrito del 14 de enero de 2021. Sin perjuicio del análisis detallado de los argumentos propuestos en torno a los cargos formulados, se advierte que el señor Procurador solicita a la Corte Constitucional pronunciarse únicamente respecto del cargo por la presunta violación del principio de unidad de materia, y declarar exequibles los artículos demandados. En contraste, considera que los demás cargos propuestos no superan el examen de aptitud y, por ende, que la Sala Plena debe inhibirse de decidirlos. II. CONSIDERACIONES Competencia 9. La Corte Constitucional es competente para resolver la controversia planteada según la competencia conferida por el artículo 241.4 de la Constitución Política, en cuanto se trata de una acción de inconstitucionalidad promovida por un grupo de ciudadanos contra disposiciones de rango legal. Estructura de la decisión 10. Al estudiar los cargos identificados por la Sala en contra de la Ley 2038 de 2020, la Corte expondrá: (i) los argumentos propuestos por los accionantes para fundamentar cada cargo; (ii) las razones propuestas por los intervinientes para impugnarlo o coadyuvarlo; (iii) el concepto del Procurador General de la Nación; (iv) la cuestión previa de la aptitud sustantiva de la demanda; (v) el problema jurídico y la ruta de decisión; y, (vi) finalmente, resolverá el problema jurídico formulado, según la estructura anunciada en cada caso. Primer cargo. Omisión legislativa relativa La demanda 11. Los accionantes alegan que en el artículo 2 de la Ley 2038 de 2020 existe una omisión legislativa relativa, en tanto que no se determina a qué entidad se encuentra adscrito el Fondo de Sustentabilidad Pro-Cartagena 500 años (en adelante el Fondo o Pro-Cartagena), y que eso vulnera los artículos 1, 209, 210 y 211 de la Constitución. 12. De acuerdo con los accionantes, la Constitución prevé una organización estatal unitaria, cuya función administrativa se desarrolla con fundamento en los principios de descentralización, delegación y desconcentración, consagrados en los artículos 1, 209, 210 y 211 de la misma Constitución. A su juicio, en dichos preceptos constitucionales “están depositados los mecanismos que permiten el adecuado funcionamiento del Estado en todos sus niveles, de forma tal que ninguna entidad u organismo oficial pueda escapar la necesidad del funcionamiento reglado al sistema de controles que caracteriza a una democracia constitucional.”[18] 13. Para los demandantes, Pro-Cartagena es un fondo-cuenta que, en virtud de lo previsto en los artículos 1, 209, 210 y 211 de la Constitución Política debe ser adscrito por la ley a una entidad del Estado.[19] Señalan que en la Sentencia C-438 de 2017, la Corte Constitucional indicó que los fondos-cuenta carecen de personalidad jurídica, por lo que, no es posible su creación como autónomos de una entidad a la que deben encontrarse “vinculados”, en tanto que no modifican la estructura de la administración pública (a diferencia de los fondos-entidad). Agregan que, el parágrafo 2 del artículo 38 de la Ley 489 de 1998 exige que el acto de constitución de los organismos consultivos o coordinadores debe señalar el Ministerio o el Departamento Administrativo al cual quedarán adscritos. 14. Los demandantes destacan, además, que la omisión legislativa descrita supone la inexistencia del control de tutela sobre las actividades del fondo, en tanto la falta de adscripción legal del Fondo a un Ministerio o Departamento Administrativo implica la inexistencia de un superior jerárquico que verifique sus actuaciones.[20] 15. Por otra parte, afirman que en este caso se acreditan los supuestos que la jurisprudencia constitucional exige para la configuración de una omisión legislativa relativa,[21] con base en los siguientes argumentos: “En el sub lite está claro que (i) existe una norma respecto de la cual se predica el cargo de la ‘omisión legislativa’, esto es, el artículo 2º de la ley 2038 de 2020 y por esa vía los textos constitucionales contenidos en los artículos 1, 209, 210 y 211 de la Constitución Política de Colombia; (ii) el precepto denunciado omite incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la carta (sic); (iii) la exclusión de este ‘ingrediente’, que en nuestro caso es la determinación de la entidad a la cual estará adscrita el fondo, carece de razón suficiente o explicable; y (iv) la omisión es un resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador, consistente en integrar a la administración pública el fondo mediante su adscripción a un ministerio o departamento administrativo.”[22] 16. Por último, el 17 de febrero de 2021, cuando ya estaba vencido el término de fijación en lista y se había recibido el concepto del señor Procurador, los demandantes allegaron un escrito mediante el cual aportan nuevos elementos para la declaración de inexequibilidad de los artículos 2 y 9 de la Ley 2038 de 2020.[23] En concreto, resaltan que el 10 de febrero de 2021 el Viceministro General del Ministerio de Hacienda dirigió un oficio a la Representante a la Cámara, María José Pizarro Rodríguez, en el que menciona que el Gobierno debe expedir la reglamentación para el adecuado funcionamiento del Fondo Pro-Cartagena, “sin embargo, [la ley] no estableció en cabeza de qué sector de la rama ejecutiva quedaría esta tarea.”[24] Para los actores este oficio da cuenta de las consecuencias prácticas que tiene la omisión del legislador. Intervenciones 17. La mayoría de los intervinientes consideran que la Corte debe inhibirse para decidir el primer cargo formulado por omisión legislativa relativa,[25] pues no se satisfacen los criterios de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. 18. Para algunos de los intervinientes, el planteamiento de los actores se fundamenta en argumentos de conveniencia que escapan al debate constitucional, cuya consideración corresponde a la órbita funcional del Legislador.[26] En este entendido, señalan, no se identifica un mandato constitucional claramente omitido por el artículo 2 de la Ley 2038 de 2020[27] y consideran, incluso, que el problema propuesto por los accionantes en relación con la adscripción del fondo corresponde a una interpretación sistemática de rango legal.[28] También indican que la afirmación de los actores de que de la omisión resulta una carencia de control de tutela y control fiscal se fundamenta en razones vagas y subjetivas[29] ya que, como resultado de una interpretación sistemática, es posible considerar que el Fondo está sujeto a tales controles. En efecto, de acuerdo con el artículo 267 de la Constitución, la Contraloría vigila la gestión fiscal, incluso, la que cumplen los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación.[30] El Departamento Administrativo de la Prosperidad Social (en adelante DPS) agrega que, por medio de la potestad reglamentaria del Presidente de la República, es posible determinar la adscripción del Fondo a un Ministerio o Departamento Administrativo.[31] 19. Adicionalmente, precisan que las demandas por omisión legislativa relativa tienen una carga argumentativa superior, en la medida en que el reproche constitucional no recae sobre un texto explícito legal, sino sobre la inexistencia del precepto que implica el incumplimiento de un mandato constitucional. A su juicio, en esta oportunidad la demanda no cumple la carga argumentativa especial que exige la jurisprudencia para que se habilite la competencia de la Corte Constitucional para juzgar una omisión legislativa relativa.[32] 20. La posibilidad de declarar la exequibilidad de la norma, fue planteada como una solicitud subsidiaria por algunos de los intervinientes.[33] A su juicio, el artículo 2 de la ley acusada se ajusta a la Constitución, dado que Pro-Cartagena “es un fondo especial tipo cuenta que no modifica la estructura administrativa, (…) permite un amplio margen de libertad al legislador (…) para crearlo y reglamentarlo.”[34] 21. Por su parte, el ciudadano Felipe De Vivero Arciniegas plantea la posibilidad de proferir una decisión de exequibilidad condicionada. Al respecto, indica que “una imprecisión de técnica legislativa no podría implicar desconocer que se creó un vehículo para enfrentar una finalidad constitucionalmente imperiosa: (…) la pobreza extrema en una ciudad como Cartagena.”[35] En tal sentido, al considerar que es un “error menor de técnica legislativa”,[36] plantea la posibilidad de que la Corte condicione el entendimiento de la norma, de manera que el Fondo se entienda adscrito al Ministerio de Hacienda. Sobre todo, en la medida que durante el trámite legislativo ya se había propuesto su adscripción a dicho Ministerio (Gacetas del Congreso 542 y 930 de 2018, y 223, 239 y 776 de 2019). En todo caso, anota que la norma no es inconstitucional pues el Gobierno, podría definir el asunto mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria prevista en los numerales 11 y 17 del artículo 189 de la Constitución. 22. Por último, la Universidad Externado de Colombia solicitó la declaratoria de inexequibilidad de las normas acusadas. Para tal efecto, con base en lo señalado en la Sentencia C-352 de 2017, argumenta que, una vez se verifique la aptitud del cargo, será posible concluir que la disposición es inconstitucional. Primero, el artículo 2 de la Ley 2038 de 2020 no señala el ministerio o departamento administrativo al que se encuentra adscrito el Fondo Pro-Cartagena; segundo, los artículos 1, 209 y 210 de la Constitución “ establecen que (…) la Administración Pública en todos sus órdenes tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley y que las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios sólo pueden ser creadas por ley o por autorización de esta, con fundamento en los principios que orientan la función administrativa.”[37] De estos mandatos se deriva el parágrafo 2 del artículo 38 de la Ley 489 de 1997, que prevé la obligación de determinar la adscripción de los órganos consultivos o coordinadores en su acto de creación. Tercero, la exclusión de ese ingrediente carece de razón suficiente, pues “si bien es cierto que el Fondo pro Cartagena 500 años se crea como un sistema de manejo de recursos públicos sin personería jurídica que no altera la estructura de la administración del Estado, también lo es que omitir a que entidad se encuentra adscrito implica una reducción o desaparición del control de tutela, al tiempo que hace nugatorio el ejercicio del control fiscal o de otros tipos.”[38] Concepto del Procurador General de la Nación 23. El Procurador sostiene que este cargo no cumple con los requisitos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia. Afirma que el escrito de los accionantes no cumple la exigencia de una mayor carga argumentativa en demandas por omisión legislativa relativa, ya que no se precisa el mandato constitucional expresamente derivado de los artículos 1, 209, 210, 211 Superiores, cuyo cumplimiento fue supuestamente omitido por el artículo 2 de la Ley 2038 de 2020[39]. En otras palabras, dice, no hay un reproche constitucional verificable. 24. La Vista Fiscal destaca que, con esta iniciativa, el Congreso hizo uso de la amplia competencia legislativa que le reconoce la Constitución en materia financiera, y creó un fondo especial con el cual “pretendió habilitar un vehículo financiero para la ejecución de planes, programas y proyectos tendientes a erradicar la pobreza extrema en dicho distrito, mediante la constitución de un patrimonio autónomo ‘de carácter fiduciario’, temporal, sin personería jurídica, adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y administrado por una Junta Directiva”.[40] En su opinión, la decisión del Congreso de no incluir expresamente la adscripción del Fondo a una entidad, se dio con el objeto de que “quedara en cabeza de las entidades territoriales en las cuales va a impactar el proyecto”.[41] Al respecto, cita la Gaceta 301 de 2020 del Congreso, contentiva del Informe de ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes.[42] 25. De igual forma, destacó que la formulación del Legislador no excluye el ejercicio de controles administrativos y fiscales. Por un lado, el control fiscal se ejerce de conformidad con lo dispuesto en el artículo 267 de la Constitución, y, por el otro, los fondos de origen presupuestal están sujetos a un sistema de control interno. Cuestiones previas 26. Dado que la mayoría de los intervinientes y el Procurador General de la Nación señalaron la ineptitud sustantiva de este cargo, corresponde evaluar si el cargo formulado por omisión legislativa relativa cumple la carga argumentativa mínima requerida para generar un juicio de constitucionalidad. Para el efecto, se reiterará el precedente constitucional relativo a los requisitos que deben cumplir los cargos de constitucionalidad, en particular se hará referencia a la carga especial que exigen los cargos por omisión legislativa relativa para, finalmente, analizar si este cargo es apto para que la Corte se pronuncie de fondo sobre el reproche formulado. Requisitos de las demandas de constitucionalidad 27. El artículo 241 de la Constitución le confía a la Corte Constitucional “la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos de este artículo” especificando, en el numeral 4, que deberá “[d]ecidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”. A su vez, el artículo 242 de la Constitución señala que los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional son regulados por la ley, según los parámetros previstos en la Constitución. 28. Los artículos 2 y 6 del Decreto 2067 de 1991[43] prescriben un conjunto de requisitos que debe cumplir una demanda de inconstitucionalidad. Así, en el artículo 2 se advierte que la demanda debe presentarse por escrito y en duplicado y que, en su contenido, el demandante está llamado a: (i) señalar las normas demandadas y transcribirlas o adjuntar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) indicar los preceptos constitucionales que considera infringidos; (iii) presentar las razones por las cuales dichas normas se estiman violadas; (iv) precisar el trámite previsto en la Constitución para expedir el acto demandado y el modo en el cual éste fue desconocido (siempre que se trate de un vicio en el proceso de formación de la norma); y, (v) explicar la competencia de la Corte Constitucional para conocer sobre la demanda. El artículo 6 dispone que, además de los anteriores requisitos, la demanda debe incluir “las normas que deberían ser demandadas para que el fallo no sea en sí mismo inocuo”[44]. 29. En cuanto al requisito de presentar las razones por las cuales se consideran violadas las normas constitucionales, la Corte ha reiterado que las demandas deben satisfacer unas condiciones mínimas de argumentación a efectos de posibilitar el control de constitucionalidad.[45] Según la jurisprudencia constitucional, el concepto de la violación se formula debidamente cuando (i) se identifican las normas constitucionales vulneradas; (ii) se expone el contenido normativo de las disposiciones acusadas –lo cual implica señalar aquellos elementos materiales que se estiman violados–[46] y (iii) se expresan las razones por las cuales los textos demandados violan la Constitución. 30. Así, las razones que sustentan la violación deben ser: (i) claras, esto es, que siguen una exposición comprensible y presentan un razonamiento de fácil entendimiento; (ii) ciertas, es decir, que recaen directamente sobre el contenido de la disposición demandada, no sobre una proposición jurídica inferida o deducida por el actor, ni sobre interpretaciones puramente subjetivas o caprichosas; (iii) específicas, al mostrar de forma diáfana la manera como la norma demandada vulnera la Carta Política, lo cual excluye argumentos vagos o genéricos; (iv) pertinentes, es decir, que planteen un problema de naturaleza estrictamente constitucional y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia; y, (v) suficientes, de forma que contengan elementos fácticos y probatorios que susciten por lo menos una sospecha o duda mínima sobre la inconstitucionalidad del precepto impugnado.[47] 31. En sus pronunciamientos, la Corte ha enfatizado que las exigencias que rigen en esta materia no resultan contrarias al carácter público de la acción de inconstitucionalidad, sino que responden a la necesidad de establecer una carga procesal mínima que tiene como finalidad permitir que la guardiana de la Constitución pueda cumplir de manera eficaz las funciones que le han sido asignadas en esta materia por la Constitución Política.[48] 32. Con todo, la Corte también ha aceptado que cuando la Constitución hace referencia a la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, “la acción de inconstitucionalidad, dado su carácter público, está regida por el principio pro actione que obliga a no proceder con excesivo rigor al examinar el cumplimiento de los requisitos de la demanda, prefiriendo una decisión de fondo antes de la inhibitoria, pues esta última podría restringir el derecho de participación ciudadana y frustrar el acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte, dando lugar a una suerte de denegación de justicia constitucional.”[49] 33. La jurisprudencia constitucional ha señalado de forma pacífica que la omisión legislativa relativa se origina cuando “al regular determinada materia, el legislador lo ha hecho de manera incompleta y que de ello se deriva una violación de la Constitución.”[50] La formulación de un cargo de este tipo impone al accionante una carga argumentativa más exigente, en tanto que el cargo recae sobre los efectos jurídicos de una exclusión que se estima contraria a la Constitución. En uno de los más recientes pronunciamientos de la Corte contenido en la Sentencia C-122 de 2020, se recogieron los supuestos que debe acreditar el demandante en estos casos, a saber: “El primero, que la omisión se le atribuya a una norma específica y concreta, pues una censura general sobre la inactividad del Legislador cuestionaría una omisión legislativa absoluta y no existiría objeto de control. El segundo, que la norma excluya de sus efectos casos que debía incluir por ser asimilables a los que sí reguló, u omita un ingrediente que, de acuerdo con la Constitución, resulta imperativo. El tercero, que la omisión demandada sea injustificada o carezca del principio de razón suficiente. El cuarto, que la omisión cuestionada genere un trato desigual e injustificado para los sujetos excluidos. El quinto, que la omisión sea la consecuencia del incumplimiento de un deber impuesto por la Carta Política al Legislador.”[51] Ineptitud sustantiva del cargo formulado por presunta omisión legislativa relativa 34. El cargo formulado por omisión legislativa relativa carece de la aptitud sustantiva mínima para generar un juicio de constitucionalidad, en tanto (i) no cumple la carga argumentativa calificada exigida a los cargos por omisión legislativa relativa, y (ii) carece de pertinencia, especificidad y suficiencia. Veamos: 35. Primero, no se acredita el cumplimiento de los criterios especiales reseñados en el párrafo 33 supra. Si bien es claro que el cargo recae sobre una disposición específica y concreta, esto es, el artículo 2 de la Ley 2038 de 2020 en la cual no se precisa la entidad a la que quedaría adscrita el Fondo de Sustentabilidad Pro-Cartagena 500 años, lo cierto es que no identifican un mandato constitucional del cual se derive un deber expreso impuesto por el Constituyente al Legislador para fijar tal adscripción en la ley. 36. Los accionantes afirman que el deber de adscribir los “fondos-cuenta” a un ministerio o departamento administrativo se deriva de la lectura conjunta de los artículos 1,[52] 209,[53] 210[54] y 211[55] de la Constitución. A su juicio, estas disposiciones constitucionales determinan los lineamientos para el funcionamiento del Estado democrático regido por un sistema de controles a las entidades públicas. A su juicio, el parágrafo 2 del artículo 38 de la Ley 489 de 1998[56] y lo dicho por la Corte en la Sentencia C-438 de 2017,[57] reconocen que, en cumplimiento de dicha norma, al crear un fondo cuenta, que no tiene la virtud de modificar la estructura de la administración pública, el legislador debe indicar a qué entidad se adscribirá. 37. Contrario a lo afirmado en la demanda, la Sala advierte que de los artículos 1, 209, 210 y 211 de la Constitución no se deriva de manera expresa la obligación a la que se refieren los demandantes. En efecto, (i) el artículo 1 se refiere a la definición del eje axial o temático sobre la forma territorial del Estado colombiano al señalar que es de carácter unitario; (ii) los artículos 209 y 210, como complemento de lo previsto en los artículos 150-7 y 206 a 208 de la Carta, se refieren a algunos de los principios que deben guiar tanto la organización estatal, como el ejercicio de la función administrativa, esto es, los principios de descentralización y desconcentración, así como los principios de delegación, igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, respectivamente; y, (iii) el artículo 209 prevé las reglas para la delegación de funciones públicas de las cuales es titular el Presidente de la República y los efectos que de la misma se derivan tanto para el delegante como para el delegatario. A estos últimos se ha referido esta Corporación en múltiples oportunidades en las que ha precisado el contenido y alcance de los precitados artículos. 38. En efecto, en la Sentencia C-561 de 1999, la Corte determinó que el artículo 209 de la Constitución “establece los principios, objeto y el control de la función administrativa, distinguiéndolos como lo ha señalado esta Corporación, entre principios finalísticos, funcionales y organizacionales.” Por su parte, la Sentencia C-805 de 2006 señaló que, en virtud de esta norma “las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado y que en todos sus órdenes la administración tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley.” En esa misma sentencia, la Corte explicó que el artículo 210 de la Constitución “prevé que las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios solo pueden ser creadas por ley o por autorización de ésta con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa y que, igualmente, corresponde a la ley determinar el régimen jurídico de las entidades descentralizadas y la responsabilidad de sus presidente, directores o gerentes.” Así mismo, la Sala Plena indicó que de los artículos 150.7, 209 y 210 de la Constitución se desprende que el Legislador tiene “(…) la potestad de configuración de la estructura de la administración nacional la cual comporta no solo la posibilidad de determinación de las características de los órganos y entidades que la conforman sino también de las funciones generales de las mismas (…)”. Por otro lado, en la Sentencia C-372 de 2002 se precisó el alcance de la facultad de delegación que la Constitución otorga al Presidente y las autoridades administrativas, en particular en lo relativo a las responsabilidades que persisten a cargo del delegante.[58] 39. Así, la Sala Plena no encuentra razones que sustenten la lectura dada por los accionantes a los artículos constitucionales referidos. Tampoco advierte que el contenido que la jurisprudencia constitucional ha reconocido a estas disposiciones se relacione en manera alguna con el reproche formulado contra el artículo 2 de la Ley 2038 de 2020. Los demandantes buscan reforzar su argumento con base en lo expresado por la Corte en la Sentencia C-438 de 2017 en relación con los fondos-cuenta. Sin embargo, la Sala observa que, aunque en esta providencia, al describir los fondos cuenta la Corte señaló que estos se encuentran adscritos a algún Ministerio o entidad de la administración pública, de esta afirmación no se sigue que la Corte haya concluido que existe un mandato constitucional que obligue al legislador a prever tal adscripción cuando crea un fondo que no corresponde a un fondo-entidad. 40. Aunque lo dicho hasta aquí sería suficiente para desestimar la aptitud del cargo, lo cierto es que los demandantes tampoco cumplen los demás requisitos definidos en la jurisprudencia para formular un cargo por omisión legislativa relativa. Así, los actores tampoco indican por qué la exclusión de la determinación de la adscripción del Fondo a una entidad “carece de razón suficiente o explicable”, ni cómo se configuró el supuesto incumplimiento por el Congreso de la República. 41. Segundo, en relación con este cargo la Sala estima que no se cumplen los requisitos de pertinencia, especificidad y suficiencia necesarios para suscitar un juicio de constitucionalidad. Si, como lo afirman los demandantes el Pro-Cartagena es un fondo cuenta, el cargo carecería de pertinencia en tanto los demandantes no identificaron los preceptos constitucionales que obligan al legislador a definir la adscripción del fondo en la ley que lo crea. Por el contrario, propusieron un debate en torno al incumplimiento del mandato legal previsto en el parágrafo 2 del artículo 38 de la Ley 489 de 1998 que, como es evidente, ni constituye parámetro de constitucionalidad, ni se refiere a ninguna clase de fondos, por cuanto su contenido, como sucede con todo ese artículo, hace relación a entidades públicas que integran la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, tanto en el nivel central como en el nivel descentralizado funcionalmente y/o por servicios. 42. Así mismo, el cargo carece de especificidad en tanto parte del presupuesto de que la supuesta omisión del Legislador en esta oportunidad supone una carencia de control de tutela y control fiscal en relación con el Fondo. Lo cierto es que el control de tutela se hace exigible respecto del ejercicio de funciones y atribuciones públicas, lo cual no ocurre en el panorama que es objeto de demanda en esta oportunidad. Los fondos que se crean como patrimonios autónomos, son cuentas que se crean como resultado de un contrato de administración celebrado previa autorización legal, cuyos recursos o bienes se administran de acuerdo a lo fijado por la ley. 43. En esa línea, tal y como lo mencionaron algunos de los intervinientes, la afirmación de los actores no toma en consideración que el artículo 267 de la Constitución dispone que la vigilancia y control fiscal por parte de la Contraloría General de la República se extiende a “todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos”, esto sin importar la naturaleza público o privada de quienes manejen los recursos o bienes públicos.[59] Así, el cargo se funda sobre una interpretación personal de la disposición demandada y desconoce la existencia de otras normas que eliminan el riesgo advertido por los accionantes. 44. En adición, el cargo carece de certeza, dado que los accionantes parten de una lectura equivocada de la norma, esto es, que el Fondo Pro-Cartagena es un fondo-cuenta. En contraste, una lectura literal del artículo 2 de la Ley 2038 de 2020 permite concluir sin ningún esfuerzo interpretativo que se trata de un patrimonio autónomo, lo cual excluye la posibilidad de que sea considerado como un fondo-cuenta o fondo especial. Así, al surgir de un contrato de fiducia mercantil, el funcionamiento del fondo no exige de su adscripción legal a ninguna entidad del Estado. 45. De todo lo anterior, se deriva la falta de suficiencia del cargo, en tanto que no despierta ninguna duda sobre la posible inconstitucionalidad del artículo demandado en este punto. 46. En consecuencia, la Sala considera que este cargo tampoco cumple con la carga argumentativa necesaria para habilitar un examen de constitucionalidad, pues carece de pertinencia, especificidad y suficiencia; además de incumplir los requisitos especiales que habilitan la competencia de la Corte para juzgar presuntas omisiones legislativas relativas. 47. En consecuencia, la Corte se declarará inhibida para decidir el cargo propuesto contra el artículo 2 de la Ley 2038 de 2020 por la presunta existencia de una omisión legislativa relativa.[60] Segundo cargo: Vulneración de la autonomía de las entidades territoriales, el principio democrático y la reserva de ley orgánica. La demanda 48. A juicio de los accionantes, los artículos 3, 7 y 8 de la Ley 2038 de 2020 vulneran los artículos 1, 3, 4, 40, 103, 113, 150.7, 151, 287, 313 y 315 de la Constitución. Lo anterior, dado que las funciones asignadas a la Junta Directiva del Fondo invaden el ámbito de competencias del alcalde, así como del Concejo Distrital, en tanto relativas a la toma de decisiones estructurales sobre asuntos de inversión pública e infraestructura. El argumento se diferencia respecto de los artículos 3 y 8, y el artículo 7, como pasa a exponerse. 49. (a) La preocupación de los actores surge porque, a su juicio, las funciones atribuidas a la Junta Directiva como órgano de dirección y administración del Fondo en los numerales 2 y 3 del artículo 3 y los contenidos del Plan de Dinamización para la Sostenibilidad Fiscal y Desarrollo Social y Equitativo previstos en el artículo 8 de la Ley 2038 de 2020,[61] “corresponden a competencias que la Constitución y la ley asignan a concejos (artículo 313 C.P.) y alcaldes (artículo 315 C.P.).”[62] En opinión de los accionantes, la posibilidad de dictar el Plan de Dinamización faculta a la Junta Directiva para adoptar una medida que tendrá vigencia por 13 años o más, y que determina el contenido de los planes de desarrollo territoriales, en virtud de la carga de armonización que impone la ley. De igual forma, parecería que la posibilidad de fijar cronogramas de acción para las autoridades distritales en la ejecución de los planes y proyectos que la misma Junta indique, irrumpe el ámbito de competencia de dichas autoridades. 50. Este panorama, señalan, le otorga a la Junta “un papel protagónico en la arquitectura y perfilamiento de las políticas, planes, programas y proyectos que se construyan en la ciudad de Cartagena de Indias para erradicar uno de sus peores males (sic) como es la pobreza extrema”.[63] De igual forma, los demandantes advierten que no es claro si tal facultad se extiende también al presupuesto distrital, ni las limitaciones que supone esa labor de coordinación, sino que “queda al “prudente” criterio de la Junta Directiva del fondo”.[64] 51. En general, los actores consideran que la ley “no supera el test de razonabilidad ni siquiera en su motivación más leve”. Para explicar dicho test citan apartes de la Sentencia C-673 de 2001. Sobre el caso concreto, anotan que la creación del fondo-cuenta no es idóneo para cumplir con el objetivo de la ley (combatir la pobreza en el Distrito de Cartagena), dado que (i) supone la usurpación de competencias del alcalde y no cumple las condiciones para tal efecto; y, (ii) no es “adecuado (…) para la superación de la pobreza, la cual es bien reconocida en el estudio del Banco de la República.”[65] 52. Adicionalmente, señalan que lo advertido supone una afectación del principio democrático porque no se permite a los representantes del pueblo ejercer sus funciones constitucionales, sino que estas se trasladan a otro órgano que, además, no cuenta con representación de la ciudadanía. Así mismo, en el entendido que se presenta una alteración de la estructura de la administración territorial y de su asignación de competencias, se vulnera también la reserva de ley orgánica. 53. (b) Por otra parte, frente al artículo 7 de la Ley 2038 de 2020, establecen que “al determinarse (…) que el fondo podrá identificar, estructurar y gestionar iniciativas, no existe duda que los centros de toma de decisión en cuanto a los proyectos que interesan al bienestar de un buen número de cartageneros, se traslada de las entidades establecidas en la Constitución, como lo son el Concejo y la Alcaldía, hacia este nuevo organismo creado por la ley 2038 de 2020”. En concreto, se refieren a que se invaden las siguientes funciones: (i) del Concejo la de “[a]doptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas” (art. 313.2 de la Constitución), y, (ii) del alcalde facultad de “[p]resentar oportunamente al concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas” (art. 315.5 de la Constitución). 54. A su vez, los accionantes afirman que la posibilidad que brinda el artículo 7 de la ley demandada de manejar el presupuesto del Fondo a la Junta Directiva, desconoce la democracia representativa a partir de la cual “los ciudadanos votamos por unos candidatos para que [tomen] dichas decisiones, y no por una Junta Directiva.”[66] Intervenciones 55. La mayoría de los intervinientes solicitan una decisión inhibitoria en relación con el segundo cargo. Al respecto, alegan que el cargo carece de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia. 56. Consideran que los argumentos surgen de una inferencia de los demandantes que no se desprende del texto de las normas acusadas, y que no hay una línea argumentativa coherente de la cual se pueda inferir cuál es la afectación de los artículos 313 y 315 de la Constitución. En ese sentido, señalan, no hay una formulación de un cargo de inconstitucionalidad.[67] Por el contrario, desconocen el real alcance de las normas accionadas, esto es, que el Fondo “se limita a la administración de los recursos que le sean apropiados o destinados, y no a todas las actuaciones, competencias o recursos que les corresponde a las autoridades territoriales en virtud de la Constitución y la Ley.”[68] 57. De igual forma, advierten que no es razonable afirmar que el deber de armonización al que se refiere el artículo 8 de la Ley 2038 de 2020, suponga que el Plan de Dinamización reemplace a los Planes de Desarrollo Distrital, de Ordenamiento Territorial o a los planes y programas de desarrollo económico y social de la ciudad.[69] Específicamente, el DPS explica que las funciones atribuidas a la Junta Directiva del Fondo se enmarcan en “el manejo y gestión de los recursos que administra”,[70] por lo que no corresponde con las de planeación de las autoridades locales. 58. Por otra parte, algunos intervinientes apuntan que con la creación del Fondo no se altera la estructura territorial, ya que su naturaleza es de fondo especial bajo la clase de cuenta, y no tiene personería jurídica ni estructura administrativa,[71] por lo que el reproche de los demandantes encaminado a una supuesta vulneración de la reserva de ley orgánica carece de fundamento.[72] 59. Igualmente mencionan que no existe afectación alguna al principio de participación, en tanto que en la integración de la Junta Directiva del Fondo se incluyen representantes de las entidades territoriales y de la sociedad civil.[73] 60. La Universidad de Cartagena fue la única en manifestarse sobre los argumentos expuestos por los demandantes en relación con el artículo 7 de la Ley 2038 de 2020. En concreto, indicó que el cargo carecía de certeza, pues se fundamenta en inferencias deducidas por el demandante, como lo es, por ejemplo, que los planes y proyectos del Fondo no responden a los intereses de la comunidad, sino a los de los integrantes de su Junta Directiva. 61. Ahora bien, de manera subsidiaria, la Universidad Santo Tomás solicita la declaratoria de exequibilidad bajo el argumento que no se transgrede el principio de autonomía territorial. A su juicio, la función de armonización no se traduce en una imposición por parte de la Junta Directiva, sino de un trabajo de coordinación. Así mismo, la supuesta irrupción a las funciones del alcalde y el Concejo se desvirtúa “al tener claro que la naturaleza del Fondo cuenta es pública y será administrado por una sociedad fiduciaria, la cual no afectará la autonomía del Distrito de Cartagena, teniendo en cuenta que es facultativo del Distrito Turístico incluir en su presupuesto partidas presupuestas con destino al fondo cuenta.”[74] 62. Por su parte, la Mesa Directiva del Consejo Territorial de Planeación del Distrito Especial de Cartagena de Indias solicita la declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones acusadas en este cargo, pues considera que hay un desconocimiento de los principios de autonomía territorial y descentralización administrativa, así como del rol constitucional asignado a ese Consejo en el artículo 340 de la Constitución. Anota que la función de armonizar el Plan de Dinamización con los Planes de Desarrollo, Ordenamiento y Financiero “socava y destruye todo el sistema de planeación participativa”[75] de la Constitución. 63. En esta misma línea, el Concejal de Cartagena Javier Julio Bejarano afirma que la Junta cuenta entonces con facultades “exorbitantes”.[76] Por su parte, la Universidad Externado advirtió que las funciones de los numerales 2 y 3 del artículo 3 de la ley acusada usurpa funciones propias de los concejos y las alcaldías consagradas en los artículos 313 y 315 de la Constitución, ya que se trata de facultades que “van más allá de las (…) que la ley asigna a las sociedades fiduciarias que administran patrimonios autónomos, al punto que dicha Junta tiene la capacidad de expedir un instrumento de política pública denominado “plan de dinamización para la sostenibilidad fiscal y desarrollo social y equitativo”, que impacta el diseño constitucional y legal señalado en la Carta Política y en las Leyes 768 de 2002 y 1617 de 2013 para determinar el régimen jurídico aplicable a Distritos como la ciudad de Cartagena de Indias.”[77]Además, señala este interviniente, la ley no podía crear un patrimonio autónomo, ya que para ello se requiere haber celebrado un contrato de fiducia, de conformidad con la Ley 80 de 1993 y sus modificaciones, lo cual es, a su vez, contradictorio a que se cree como un fondo cuenta. 64. A juicio de otros intervinientes, esta Ley afecta el principio democrático, pues la Junta no cuenta con participación ciudadana,[78] y omite una perspectiva de género y étnico-racial.[79] Adicionalmente, señalan, es una Junta en la que no media elección democrática, por lo que no tiene la legitimación para adoptar decisiones relativas a la “ejecución de la inversión pública”.[80] 65. Específicamente, el ciudadano Nixon Torres Cárcamo consideró que se había afectado la reserva de ley orgánica, en la medida en que se alteran las responsabilidades constitucionales de las autoridades locales. Concepto del Procurador General de la Nación 66. En lo relativo a la afectación de los principios de autonomía de las entidades territoriales y de participación ciudadana, el Procurador General de la Nación observa que los demandantes infieren una lectura de la norma que no corresponde a su contenido. Por el contrari...