Sentencia C-152 de 2023

C-152-23 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-152/23 AUTONOMIA DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-En materia administrativa u orgánica, financiera y patrimonial y política y funcional AUTONOMIA DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-No es un derecho absoluto CONSTITUCION ECOLOGICA Y MEDIO AMBIENTE SANO-Protección constitucional CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodología Tradicionalmente, la Corte ha señalado que este juicio se integra de dos etapas. En la primera se debe determinar cuál es el alcance material o núcleo temático de la ley que contiene el precepto acusado, para lo cual se puede acudir (i) a los antecedentes legislativos (esto es, a la exposición de motivos, a los informes de ponencia y a las gacetas en las que consten los respectivos debates); (ii) al título de la ley; o (iii) al contenido básico del estatuto legal que se examina. Y, en la segunda, se debe verificar si, en atención a los criterios de conexidad ya indicados, efectivamente existe un vínculo objetivo y coherente entre la norma acusada y el núcleo temático que identifica a la ley. Sin embargo, no es necesario que todas las expresiones que exteriorizan una relación de conexidad estén acreditadas en un caso concreto, pues basta con la verificación de una de ellas para dar por demostrado el cumplimiento del requisito de unidad de materia, con lo que se logra por parte de la Corte una valoración deferente con el principio democrático (CP art. 150.1), según el mandato de prelación anteriormente señalado. CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Naturaleza jurídica CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Objeto (...) dentro de la denominada “Constitución Ecológica” o “Constitución Verde”, la labor misional a cargo de las corporaciones autónomas regionales es determinante para materializar los principios de protección al ambiente consignados en la Carta y en la ley, pues a través de ellas se propicia la articulación en torno a los asuntos de relevancia ambiental a lo largo del territorio nacional y de acuerdo con las particularidades y especificidades de cada ecosistema, procurando, a la vez, la óptima gestión de los recursos naturales en un marco de equilibrio entre el desarrollo sostenible y el cuidado de la naturaleza, a partir de la adopción de esquemas de coordinación y armonización con las funciones ambientales de las entidades territoriales y de los organismos del sector central de la administración pública. CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Reglamentación por parte del Congreso CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Definición y funciones DERECHO DE PARTICIPACION EN MATERIA AMBIENTAL-Alcance DERECHO DE PARTICIPACION EN MATERIA AMBIENTAL-Elementos esenciales La Corte Constitucional ha indicado que lo que se busca por medio de la intervención de la comunidad, es que los proyectos que impacten al medio ambiente se equilibren con medidas de protección y se armonicen con sus intereses, antes de que se ocasione un daño irreversible. En este sentido, se ha establecido que son tres los elementos esenciales que permiten garantizar el derecho a la participación ambiental, a saber: (i) el acceso a la información; (ii) la participación pública y deliberativa de la comunidad; y (iii) la existencia de mecanismos administrativos y judiciales para la defensa de los anteriores contenidos normativos. Nótese que se trata de un conjunto de acciones que resultan armónicas con lo señalado en el citado principio 10 de la Declaración de Río. DETERMINACION DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Alcance de la competencia atribuida al Congreso En desarrollo de la cláusula de competencia legislativa, el numeral 7° del artículo 150 de la Constitución, de manera expresa, le otorga al Congreso la facultad para expedir las leyes destinadas a “d]eterminar la estructura de la administración nacional” y, por esa vía, (1) no solo crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos y “otras entidades del orden nacional”, (2) sino también -tal y como ya se mencionó- “reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía”. El alcance de esta función se traduce en la identificación de la naturaleza jurídica del órgano que hará parte de la administración pública, incluyendo el deber de señalar tanto sus objetivos como su estructura orgánica. Esta modalidad de iniciativa legislativa se sujeta, en principio, a la iniciativa exclusiva y privativa del Gobierno nacional, en los términos señalados en el artículo 154 del texto superior. IGUALDAD COMO VALOR, PRINCIPIO Y DERECHO FUNDAMENTAL-Fundamento JUICIO DE IGUALDAD-Carencia de parámetros de comparación JUICIO DE IGUALDAD-Etapas JUICIO DE IGUALDAD-Metodología de análisis MEDIDA REGRESIVA-Escrutinio constitucional MODIFICACIÓN EN LA COMPOSICIÓN DEL CONSEJO DIRECTIVO DE LA CAR EN RÉGIMEN DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LA REGIÓN METROPOLITANA BOGOTÁ CUNDINAMARCA-No vulnera principio de unidad de materia (...) no se incurrió en una violación al principio de unidad de materia, pues la modificación en la composición del Consejo Directivo de la CAR surge como una forma de articulación entre las funciones de este órgano y aquellas propias de la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca (RMBC), en lo atinente al desarrollo de las atribuciones que en materia ambiental se cumplen por esta última, aspecto que subyace a lo regulado, entre otras, en el numeral 7° del parágrafo transitorio 2° del artículo 1° del AL 02 de 2020 (artículo 325 de la Constitución) y que encuentra respaldo en los antecedentes legislativos que condujeron a la aprobación de la norma, en donde se consideró expresamente que “la región debe tener participación en los órganos de gobierno de la Corporación”, en atención a la convergencia que se puede presentar entre las competencias ambientales, sobre todo en lo referente al Río Bogotá. MODIFICACIÓN EN LA COMPOSICIÓN DEL CONSEJO DIRECTIVO DE LA CAR-No vulnera el principio de progresividad en materia de participación ambiental La Corte advierte que, en relación con el artículo demandado, al no regularse el contenido de un derecho, sino al desarrollarse una competencia por parte del Congreso, que se encuentra justificada en el artículo 150, numeral 7°, de la Constitución, “no (...) es aplicable el principio de progresividad y el mandato de no regresividad”, como lo fijó la jurisprudencia de la Corte en la citada sentencia C-046 de 2018. PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD EN MATERIA DE PROTECCION AL MEDIO AMBIENTE-Alcance PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y REGLA DE NO REGRESION-Diferencias PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Ámbito de aplicación (...) si bien el principio de progresividad y el mandato de no regresión aplican respecto de todos los derechos constitucionales, incluido el derecho a la participación, lo cierto es que la Corte ha entendido que su rigor y exigibilidad no tiene aplicación respecto del ejercicio de competencias que, aun cuando se relacionan con un derecho, no hacen parte del contenido de este último, sino de una atribución constitucional o legal sometida al ejercicio de una autoridad distinta, en ocasiones conforme a un régimen de discrecionalidad y en otras plenamente reglado. PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Contenido y alcance La jurisprudencia de la Corte ha revaluado la visión inicial -construida a partir de las premisas de la teoría de las generaciones- que circunscribía el ámbito de aplicación de este principio a los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) y ha entendido que éste se predica de todos los derechos constitucionales. Con base en lo anterior, se ha establecido que las obligaciones de respetar, proteger y realizar predicables de dichos derechos no solo imponen al Estado deberes de abstención, sino también le exigen una actuación positiva, la cual implica una intervención de carácter prestacional para la generación de políticas públicas y la disposición de recursos. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleológica, temática o sistemática PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido y alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas aplicables PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vulneración constituye un vicio material REGIÓN METROPOLITANA BOGOTÁ CUNDINAMARCA-Finalidad En general, con la creación de la RMBC se busca (a) mejorar los procesos de planificación del territorio, con especial interés en optimizar la gestión del suelo; (b) impulsar la implementación de políticas públicas en materia de ordenamiento territorial; y (c) superar los problemas ambientales, sociales y económicos de la región por la falta de integración, a partir de una autoridad con la potestad de tomar decisiones de jerarquía superior a las de los vinculados (el Consejo Regional), en temas históricamente sensibles para las entidades territoriales. UNIDAD DE MATERIA-Garantiza la transparencia y coherencia del proceso legislativo REPÚBLICA DE COLOMBIA Corte Constitucional -Sala Plena- SENTENCIA C-152 DE 2023 Referencia: Expediente D-14877 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 54 de la Ley 2199 de 2022, “por medio de la cual se desarrolla el artículo 325 de la Constitución Política y se expide el Régimen Especial de la Región Metropolitana Bogotá - Cundinamarca” Demandantes: Danilo Ramírez Vargas y Carolina Ramírez Pérez Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá D.C., diez (10) de mayo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. El 5 de julio de 2022, los ciudadanos Danilo Ramírez Vargas y Carolina Ramírez Vargas, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución, presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 54 de la Ley 2199 de 2022, “por medio de la cual se desarrolla el artículo 325 de la Constitución Política y se expide el Régimen Especial de la Región Metropolitana Bogotá - Cundinamarca”. 2. En auto del 27 de julio de 2022, el magistrado sustanciador admitió la demanda y ordenó (i) correr traslado del expediente a la Procuradora General de la Nación para que rindiera el concepto a su cargo (CP arts. 242.2 y 278.5); (ii) fijar en lista el proceso, en aras de permitir la intervención ciudadana (Decreto Ley 2067 de 1991, art. 7°); (iii) comunicar el inicio de esta actuación al Presidente del Congreso, al Presidente de la República, al Ministro de Justicia y del Derecho, y a la Directora de la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, para que, si lo estimaban conveniente, señalaran las razones para justificar una eventual declaratoria de exequibilidad o inexequibilidad del precepto legal acusado (CP art. 244); e (iv) invitar a participar a varias entidades, asociaciones y universidades, con el fin de que presentaran su opinión sobre la materia objeto de controversia (Decreto Ley 2067 de 1991, art. 13)[1]. 3. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia[2]. A. NORMA DEMANDADA 4. A continuación se transcribe el contenido de la disposición acusada, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial 51.942 del 8 de febrero de 2022: LEY 2199 DE 2022 (febrero 8) Por medio de la cual se desarrolla el artículo 325 de la Constitución Política y se expide el Régimen Especial de la Región Metropolitana Bogotá - Cundinamarca EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA Artículo 54. Adiciónese el siguiente parágrafo al artículo 26 de la Ley 99 de 1993[[3]]: Parágrafo 4. El Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR estará conformado de la siguiente manera: Consejo Directivo de la CAR 1 Representante del Presidente de la República 1 Representante del Ministro de Ambiente 1 Gobernador de Cundinamarca, quien preside 1 Gobernador de Boyacá 1 Alcalde de Bogotá 4 Alcaldes de municipios del territorio CAR 1 Representante de comunidades indígenas 1 Representante del sector privado 1 Representante de ONGs del territorio CAR 1 Director de la Región Metropolitana 1 Rector o su representante de una Universidad acreditada como de alta calidad de la región. B. PRETENSIÓN DE LA DEMANDA Y COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 5. Pretensión. Los accionantes solicitan a esta corporación que declare la inexequibilidad del precepto legal demandado, por contrariar los artículos 13, 40, 79 y 158 de la Constitución, a partir de la formulación de tres cargos: (i) transgresión del mandato de progresividad por constituir una medida regresiva en materia de participación ambiental (CP arts. 40 y 79); (ii) desconocimiento de la cláusula de igualdad (CP art. 13); y (iii) vulneración del principio de unidad de materia (CP art. 158). 6. Competencia. Esta corporación es competente para resolver la demanda planteada según lo dispuesto por el artículo 241.4 del texto superior, en cuanto se trata de una acción promovida por dos ciudadanos en contra de una norma de rango legal, que se ajusta en su expedición a la atribución consagrada en el numeral 1° del artículo 150 de la Constitución[4]. C. ESTRUCTURA DE LA PRESENTE SENTENCIA 7. Dada la diversidad de las razones expuestas para solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma acusada, la metodología que se utilizará en esta sentencia implicará resumir por separado y mediante acápites diferenciados cada uno de los cargos impetrados, seguido de las intervenciones y del concepto de la Procuradora General de la Nación, luego de lo cual, y en la medida en que no existe ningún cuestionamiento a la aptitud de la demanda, se planteará el problema jurídico, se desarrollarán las materias objeto de pronunciamiento y se concluirá con una determinación que ponga fin a cada una de las alegaciones realizadas. Finalmente, cabe señalar que el examen de los cargos no sigue el mismo orden planteado por los demandantes, sino aquél que le brinda a este tribunal la oportunidad de abarcar con mayor claridad el juicio propuesto. D. EXAMEN DEL PRIMER CARGO: Vulneración del principio de unidad de materia[5] 8. Fundamentos de la demanda. Los accionantes afirman que los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales fueron creados como su órgano de administración y, entre otras, adoptan decisiones que involucran el manejo del presupuesto, al mismo tiempo que influyen en los acuerdos que se expiden con ocasión del cumplimiento de sus funciones, en materia de protección al ambiente y de aprovechamiento de los recursos naturales en las zonas donde ejercen su jurisdicción. Por este motivo, su conformación con miembros del sector privado y de las ONGs es una concreción del principio de participación en materia ambiental, “(…) que garantiza a los ciudadanos [intervenir] efectivamente no solo en la toma de decisiones sino en la estructura administrativa que la[s] sustenta”[6]. 9. Para el efecto, se advierte que, según el artículo 26 de la Ley 99 de 1993, la integración de los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales exige una participación activa de los ciudadanos, a través de dos (2) representantes del sector privado y de dos (2) representantes de las entidades sin ánimo de lucro, “que tengan su domicilio en el área de jurisdicción de la corporación y cuyo objeto principal sea la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, elegido[s] por ellas mismas.” Sin embargo, a partir de la expedición del precepto legal demandado y tan solo para el caso de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (en adelante “CAR”), mediante una norma de excepción, se restringe dicha participación y se prevé únicamente la asistencia de (i) un representante del sector privado y de (ii) un representante de las ONGs del territorio CAR. 10. Por virtud de lo anterior, se considera que la norma acusada vulnera el principio de unidad de materia (CP art. 158), ya que el título y el articulado de la Ley 2199 de 2022 tienen por objeto reglamentar el artículo 325 del texto superior, modificado por el artículo 1° del Acto Legislativo 02 de 2020[7], en el que se ordena crear la Región Metropolitana de Bogotá - Cundinamarca[8] y proferir el régimen especial que la regula. Por lo anterior, “es evidente que el artículo [demandado] no tiene relación alguna con las demás disposiciones normativas [de la ley mencionada], porque modifica la conformación de la Junta Directiva de la CAR[,] [cuando], desde el artículo 1° la ley [en cita], [se] enuncia que pretende adoptar el régimen especial para la nueva región, así como definir y reglamentar su funcionamiento, temas que son abiertamente incompatibles con la estructura de la corporación autónoma afectada”. Lo anterior implica, en criterio de los demandantes, que no se satisface el criterio de conexidad temática. 11. Por lo demás, tampoco existe conexidad teleológica, pues los fines buscados por la Ley 2199 de 2022 son opuestos a los del artículo que se demanda, cuando se constata que nada de lo dispuesto en este último apunta a convertirse en un desarrollo de la Región Metropolitana, y en sus dinámicas vinculadas con la economía, movilidad, servicios públicos, etc. 12. Por último, se descarta la existencia de una conexidad sistemática, puesto que “(…) la [disminución] en la participación de la sociedad civil en la Junta Directiva de la CAR, no encuentra relación alguna con la creación de la Región (…) mencionada (…)” , lo que se agrava cuando se evidencia que la regulación que se modifica, es decir, la Ley 99 de 1993, corresponde a un cuerpo normativo distinto a la creación de regiones, pues su objetivo es integrar el SINA (Sistema Nacional Ambiental). 13. Intervenciones que solicitan la declaratoria de inexequibilidad. Para varios intervinientes[9], además de los argumentos expuestos en la demanda, se comprueba el incumplimiento del principio de unidad de materia, (i) cuando se advierte que la Ley 2199 de 2022 es de naturaleza orgánica, mientras que, por su parte, la Ley 99 de 1993 tiene la connotación de legislación ordinaria[10]. En este sentido, se afirma que, si bien el artículo cuestionado se encuentra desde el texto radicado del proyecto de ley, no se observa durante el trámite legislativo “(…) una argumentación suficiente que satisfaga los criterios de conexidad temática, teleológica y sistemática que sustenten la inclusión [del] artículo en una ley orgánica cuyo objeto es adoptar el régimen especial para la [RMBC]”[11], sobre todo cuando la regulación que se modifica trata una materia totalmente distinta, como lo es la concerniente a la organización del Sistema Nacional Ambiental. 14. Por lo demás, (ii) se sostiene que la CAR no es un organismo que debería estar en el ámbito de ordenación de la Ley 2199 de 2022, pues su objeto es desarrollar el AL 02 de 2020, que creó la citada Región Metropolitana de carácter especial. Por ello, se concluye que: “no goza de claridad ni pertinencia la modificación del Consejo Directivo de la [CAR] respecto del funcionamiento de la [RMBC], máxime si las funciones que corresponde ejecutar a los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, abarcando al Consejo Directivo de la [CAR], se refieren estrictamente a asuntos que atañen”[12] a su ámbito de influencia territorial. 15. Finalmente, (iii) se afirma que “no es objeto ni fin de la Ley [2199 de 2022], el modificar la participación en la composición del Consejo Directivo de la CAR, por cuanto directa o indirectamente no se relaciona con la regulación del funcionamiento de la Región Metropolitana”[13], por más de que esta última tenga dentro de sus competencias la facultad de articularse con las autoridades ambientales. 16. Intervenciones que solicitan la declaratoria de exequibilidad. Para los intervinientes que se apartan de la pretensión formulada en la demanda sí existe conexidad temática[14], (i) cuando se advierte que el AL 02 de 2020 habilitó al Legislador para pronunciarse sobre la CAR, con el límite de no modificar su régimen de financiamiento y los municipios que componen su jurisdicción[15], por lo que los ajustes en su arquitectura responden a la necesidad de articular sus funciones ambientales con las del nuevo órgano de carácter regional, esto es, la RMBC, lo cual se puede comprobar en los artículos 9 y 10 de la Ley 2199 de 2022. 17. También se acredita la conexidad teleológica, (ii) ya que en la exposición de motivos se aludió de forma expresa a la necesidad de realizar una adecuada planeación en términos ambientales para lograr un desarrollo sostenible, mayor cohesión social y mejorar la gobernanza en el territorio[16], por lo cual resultaba necesario ajustar el órgano de dirección de la CAR, de cara a la obligación de articular sus funciones con el nuevo actor regional. 18. Por último, se cumple con (iii) la conexidad sistemática, ya que la norma demandada “(…) versa sobre la manera como la [RMBC] va a poder interactuar y ser oída en la CAR (…) para la toma de las decisiones que le competen a dicha entidad. // Sumado a lo anterior, el artículo acusado también guarda relación con el marco normativo que dio origen a la Región (…), puesto que el Acto Legislativo 02 de 2020 fue claro en señalar que uno de los ejes de la integración supralocal sería, precisamente, el hecho de compartir dinámicas ambientales entre el Departamento, el Distrito Capital y los municipios de Cundinamarca (…)”[17]. 19. Concepto de la Procuraduría General de la Nación. La Vista Fiscal inicia su intervención señalando que al Congreso le corresponde establecer la estructura orgánica de las entidades que conforman el sector público, de acuerdo con lo previsto en los artículos 114 y 150 del texto superior. En desarrollo de esta atribución, y en armonía con lo regulado en la Ley 489 de 1998[18], el alcance de este mandato implica, entre otras, la definición de la naturaleza y del régimen jurídico de la entidad, la determinación de sus órganos de administración y dirección, así como la forma de proceder a su integración y designación. En cuanto a las corporaciones autónomas regionales, por vía jurisprudencial, se ha admitido que su creación y funcionamiento se sujeta a un amplio margen de configuración del Legislador, siempre que se salvaguarde su autonomía y se asegure la no “injerencia [de] las entidades del orden regional en la gestión de sus intereses”[19]. 20. Para la Procuraduría, el nuevo diseño adoptado por el Legislador para determinar la composición del Consejo Directivo de la CAR no es arbitrario, porque “(a) articula la institución con la nueva entidad administrativa de asociatividad regional de régimen especial (Región Metropolitana Bogotá - Cundinamarca); (b) fortalece la representación de los gobiernos locales al aumentar de 4 a 5 los asientos de los alcaldes del territorio de la CAR; (c) robustece el carácter técnico del órgano (…), al incluir un representante proveniente de la academia; [y] (d) no anula la representatividad de los actores que originalmente integraban este órgano (…), por cuanto los sectores que existían en la normativa previa siguen contando con representación”[20]. 21. En cuanto al cargo concreto objeto de examen, se sostiene que sí existe una relación entre los postulados del artículo acusado y la ley que lo contiene, debido a que se busca articular a la autoridad ambiental con las competencias y la jurisdicción en el territorio de la nueva región metropolitana. Lo anterior, teniendo en cuenta que, por mandato constitucional, esta asociatividad tiene como uno de sus componentes la gestión ambiental (CP art. 325), de suerte que se demandan procesos de planificación y de implementación de políticas que partan de la interdependencia geográfica de ambos órganos. 22. Por ello, la conexidad se advierte igualmente al revisar varias de las disposiciones de la Ley 2199 de 2022, en las que se fijan las competencias en materia ambiental de la RMBC. En particular, en el artículo 10 se establecen los siguientes mandatos: “Artículo 10. Competencias por áreas temáticas. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo anterior, la Región Metropolitana ejercerá sus competencias en las siguientes áreas temáticas: (…) En materia ambiental: 1. Articular, en asocio con las autoridades ambientales y demás actores públicos y privados responsables, el Plan de Seguridad Hídrica y el Plan de Acción Climática para la Región Metropolitana, y coordinar la ejecución de programas y proyectos para su implementación por parte de los entes territoriales, en desarrollo de la Ley 1844 de 2017. 2. Coordinar con el Distrito Capital, el Departamento de Cundinamarca y los municipios asociados a la Región Metropolitana la ejecución de estudios de amenaza, vulnerabilidad y riesgo natural y antrópico e identificar y gestionar los proyectos prioritarios para su implementación. 3. Articular la estructuración y ejecución de proyectos ambientales con el Departamento, el Distrito Capital y municipios que integren la Región, cuando así lo determine el Consejo Regional, cumpliendo los lineamientos definidos por las autoridades ambientales. 4. Aprobar, en coordinación con la corporación autónoma regional, la inclusión de la Estructura Ecológica Principal Regional en el plan estratégico y de ordenamiento metropolitano.” 23. Con fundamento en lo anterior, la Procuraduría concluye que: “(…) el artículo 54 de la Ley 2199 de 2022 atiende a las finalidades constitucionales de la nueva Región Metropolitana Bogotá - Cundinamarca, pues incorpora un mecanismo que facilita su articulación con el funcionamiento de la corporación autónoma regional de mayor incidencia en el territorio, advirtiéndose así la existencia de una conexidad razonable”[21]. 24. Finalmente, en el siguiente cuadro se resumen la totalidad de las intervenciones y solicitudes formuladas, en relación con la norma sometida a control y el principio de unidad de materia: -- Cuestionamiento / Comentario Solicitud Procuraduría General de la Nación Se evidencia una relación entre la norma acusada y la Ley 2199 de 2022, en tanto que la primera busca articular a la CAR con las competencias y la jurisdicción en el territorio de la RMBC. Además, ello se verifica con lo dispuesto en el artículo 10 de la ley en cita, al regular las funciones ambientales de la nueva asociatividad. Exequible ASOCAR No se observa durante el trámite legislativo “(…) una argumentación suficiente que satisfaga los criterios de conexidad temática, teleológica y sistemática que sustenten la inclusión [del] artículo en una ley orgánica cuyo objeto es adoptar el régimen especial para la [RMBC]”. La CAR no es un organismo que debería estar en el ámbito de ordenación de la Ley 2199 de 2022, pues su objeto es desarrollar el Acto Legislativo 02 de 2020, que creó la ya mencionada asociatividad regional especial. Inexequible Ministerio de Ambiente Se advierte el incumplimiento de la unidad de materia, cuando consta que la Ley 2199 de 2022 es de naturaleza orgánica, mientras que, por su parte, la Ley 99 de 1993 tiene la connotación de legislación ordinaria. Inexequible Gobernación de Cundinamarca La norma legal acusada guarda conexidad temática, sistemática y teleológica con la Ley 2199 de 2022, pues ella básicamente se inscribe dentro de la lógica de adoptar medidas para lograr la articulación en materia ambiental entre la CAR y la RMBC. Exequible Universidad Libre La modificación dispuesta al Consejo Directivo de la CAR no se relaciona con el contenido común de la Ley 2199 de 2022, ni resulta afín con el tema general que allí se regula, por lo que se incurre en una incongruencia interna. Inexequible CAR El AL 02 de 2020 no autorizó al Congreso para modificar la estructura orgánica de la CAR. Por lo demás, el artículo 150, numeral 7°, autoriza reglamentar la creación y funcionamiento de todas las corporaciones autónomas regionales, más no regular una sola de ellas. Inexequible Alcaldía de Bogotá D.C. Existe conexidad temática, cuando se advierte que se busca regular en la Ley 2199 de 2022, todo lo concerniente a la estructura básica de la RMBC, lo que supone incluir aspectos afines a la dinámica ambiental y, por ende, a las relaciones que podrían existir con otros órganos con competencias en la materia. Y, también consta la existencia de una conexidad teleológica, pues al ser el medio ambiente un asunto de interés para la nueva asociatividad regional no resulta ajeno al marco objeto de regulación, lo referente a la incorporación de ajustes a la institucionalidad de la CAR, para lograr una planificación armónica en esta área. Exequible 25. Planteamiento del problema jurídico. De acuerdo con los argumentos expuestos en la demanda, en las distintas intervenciones y teniendo en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, le corresponde a la Corte decidir si el artículo 54 de la Ley 2199 de 2022, que regula lo concerniente a la conformación del Consejo Directivo de la CAR, como lo afirman los accionantes, vulnera el principio de unidad de materia. 26. Con el fin de abordar la definición del citado problema jurídico, la Sala Plena se referirá (i) al alcance del principio de unidad de materia; (ii) al régimen de creación de las corporaciones autónomas regionales, con énfasis en la organización de la CAR; (iii) a los objetivos y al marco general de actuación de la RMBC; y (iv) al esquema de definición legal de la estructura de la administración nacional. Con base en ello, (v) se procederá a la solución del caso concreto. 27. El principio de unidad de materia[22]. Soporte normativo, alcance y finalidades. Los artículos 158 y 169 de la Constitución Política consagran el principio de la unidad de materia, cuyos preceptos se complementan con lo señalado en el artículo 148 de la Ley 5ª de 1992. De conformidad con los dos primeros, “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”, a lo cual se añade que “[e]l título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido (…)”. Por su parte, en armonía con lo expuesto, la citada norma del Reglamento del Congreso establece que: “Cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia. Sus decisiones serán apelables ante la Comisión”[23]. 28. Desde una perspectiva general[24], se entiende que el principio de unidad de materia exige que las disposiciones de una ley guarden conexidad entre sí y con la materia principal que se regula, ya sea referida a un solo asunto o incluso a una pluralidad de ellos, a partir de la identificación de unos ejes temáticos dominantes, sin que ello se traduzca, necesariamente, en una diversidad de materias[25]. Es allí en donde cobra importancia el título, al servir como guía del contenido primordial al que se refiere la ley. 29. La relevancia de este mandato se fundamenta en la salvaguarda de la racionalidad del principio democrático y en la transparencia y publicidad del proceso legislativo. En lo que atañe al primero de los valores sustanciales objeto de protección, por cuanto el Congreso de la República debe estar sujeto a una regla de coherencia interna en el ejercicio de la función legislativa[26], por medio de la cual se garantice que la producción normativa se realiza a partir de temas que son previamente definidos y frente a los cuales los congresistas, sin importar su filiación política o las mayorías existentes, tienen la oportunidad de concurrir en su discusión y de proponer reformas a los textos propuestos. En este orden de ideas, al evitar que se introduzcan asuntos totalmente ajenos o extraños a los que sirvieron de soporte para impulsar la actividad del Legislador, se protege la probidad, sensatez y solidez del debate democrático. En este sentido, en la sentencia C-714 de 2008, la Corte resaltó que el principio de unidad de materia busca impedir que los legisladores “(…) sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que[,] por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas”[27]. 30. Con el principio de unidad de materia también se salvaguarda, como ya se dijo, los mandatos de transparencia y publicidad del proceso legislativo, no solo porque se excluye la posibilidad de que se añadan textos distantes al marco regulatorio dominante, sino también porque la comunidad tiene la oportunidad de conocer e identificar en qué consisten las iniciativas que cursan y cuya aprobación por el Congreso impactará en la sociedad[28]. Incluso, la coherencia interna que se exige aporta elementos para amparar la seguridad jurídica, en la medida en que evita, o al menos reduce, las dificultades interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la aprobación de disposiciones que no tengan relación con la materia principal a la cual se refiere la ley[29]. 31. Reglas que se imponen para su examen constitucional[30]. La Corte ha señalado en su jurisprudencia que la interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar sus finalidades y terminar por anular el principio democrático[31], significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Social de Derecho (CP arts. 1° y 4). Por tal razón, solamente aquellos apartes o proposiciones extrañas o inconexas de una ley pueden llegar a ser declaradas inexequibles[32], lo que exige que razonable y objetivamente “(…) no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante”[33]. 32. Por esta razón, en la sentencia C-212 de 2022, la Corte identificó dos reglas que permiten asegurar la exigibilidad de este mandato. Así, por una parte, esta corporación señaló (i) que el examen de la unidad de materia “no debe ser excesivamente exigente ni extremadamente deferente, de manera que el escrutinio no puede desconocer el amplio margen de configuración” otorgado al Congreso, ni tampoco afectar la racionalidad legislativa que se demanda con ocasión de la exigibilidad del citado principio; y, por la otra, (ii) surge un mandato de prelación a favor del principio básico de autonomía legislativa, siendo exigible un esfuerzo argumentativo mayor por parte de la Corte, para declarar que una disposición vulnera lo previsto en los artículos 158 y 169 de la Carta[34]. 33. Con el ánimo de identificar si efectivamente existe una relación de conexidad entre la norma que integra una iniciativa y el texto integral de la ley, la Sala ha decantado cuatros criterios, a saber: (i) el criterio de conexidad causal, que se refiere a la identidad que debe existir entre la ley y cada una de sus disposiciones, en lo que atañe a su origen. En concreto, “lo que se espera es que las razones por las cuales se expidió la ley sean las mismas que dieron lugar a la consagración de cada uno de los artículos en particular”[35]. (ii) El criterio de conexidad temática, que alude a la vinculación objetiva y razonable entre la materia dominante o el asunto general sobre el que versa una ley, y la materia o temática sobre la que recae una disposición en particular, “sin que ello implique que una misma ley no pueda referirse a varios asuntos”. (iii) El criterio de conexidad teleológica, que se define a partir de la identidad de los objetivos y fines que se persiguen tanto por la ley en general como por cada una de sus normas en particular. Y, (iv) el criterio de conexidad sistemática, que se entiende como la relación que debe existir entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, a fin de que constituyan un cuerpo organizado[36]. 34. Dentro de estas pautas que constituyen jurisprudencia reiterada de la Corte[37], se han identificado dos manifestaciones específicas que se originan de los criterios de conexidad sistemática y teleológica, respectivamente. Así, por una parte, este tribunal ha reseñado la existencia de un vínculo de carácter metodológico en cuanto a la conexidad sistemática, que se manifiesta en que las necesidades de técnica legislativa pueden justificar la incorporación de una determinada disposición en una ley[38]; y, por la otra, se advierte la referencia a un vínculo de carácter consecuencial respecto de la conexidad teleológica, por virtud del cual cabe verificar si los efectos de la norma demandada se relacionan con los fines y con las consecuencias que se esperan de una ley[39]. 35. Por lo demás, desde la sentencia C-026 de 1993, esta corporación ha entendido que es suficiente que en el título se señalen los temas generales que serán objeto de regulación, pues constituye un exceso exigir que en él se incluya una referencia a todas y cada una de las normas que integran la ley. Por tal razón, se avala la posibilidad de recurrir a frases omnicomprensivas que incluyan los distintos asuntos que hubiesen sido regulados, por ejemplo, a través de la fórmula: “y se dictan otras disposiciones”. 36. Metodología para el juzgamiento del principio de unidad de materia. Tradicionalmente, la Corte ha señalado que este juicio se integra de dos etapas[40]. En la primera se debe determinar cuál es el alcance material o núcleo temático de la ley que contiene el precepto acusado, para lo cual se puede acudir (i) a los antecedentes legislativos (esto es, a la exposición de motivos, a los informes de ponencia y a las gacetas en las que consten los respectivos debates); (ii) al título de la ley; o (iii) al contenido básico del estatuto legal que se examina. Y, en la segunda, se debe verificar si, en atención a los criterios de conexidad ya indicados, efectivamente existe un vínculo objetivo y coherente entre la norma acusada y el núcleo temático que identifica a la ley. Sin embargo, no es necesario que todas las expresiones que exteriorizan una relación de conexidad estén acreditadas en un caso concreto, pues basta con la verificación de una de ellas para dar por demostrado el cumplimiento del requisito de unidad de materia, con lo que se logra por parte de la Corte una valoración deferente con el principio democrático (CP art. 150.1), según el mandato de prelación anteriormente señalado. 37. En todo caso, y para efectos del juzgamiento del principio de unidad de materia, en las sentencias C-852 de 2005, C-896 de 2012 y C-353 de 2017, se le otorgó un valor específico al trámite legislativo, como criterio indicativo de la existencia de una regla de coherencia interna en la aprobación de una ley, por virtud de la cual: “si una disposición con una conexión lejana a la materia del proyecto fue objeto de discusión y votación a lo largo de todo el trámite legislativo y, en esa medida, alrededor de la misma se desarrolló un adecuado proceso de deliberación, el requerimiento de conexidad podría resultar menos exigente, en tanto ya se habría controlado uno de los riesgos que pretende enfrentarse con el reconocimiento (…) del principio de unidad de materia”[41], relacionado con la transparencia y publicidad del proceso legislativo[42]. 38. Cabe señalar que el mencionado criterio está sujeto al cumplimiento de las subreglas que la Corte ha establecido respecto de la verificación de los principios de consecutividad e identidad flexible[43], circunstancia por la cual la posibilidad de incorporar cambios a las iniciativas legislativas en curso supone que el texto que se añade o que se modifica debe guardar conexión con las disposiciones que fueron votadas en una instancia anterior[44]. Esto implica que la unidad de materia no se materializa por el hecho de que una norma haya estado presente desde el proyecto original o que haya tenido todos sus debates reglamentarios, sino porque, aún en el escenario en el que la relación entre el texto aprobado y el proyecto de ley no se advierta como palmaria y evidente (articulación lejana), es posible advertir una conexión a partir de los criterios que han sido identificados por la Corte, cuya satisfacción puede resultar en principio menos exigente, cuando una norma ha estado brindada con un adecuado proceso de deliberación normativa y de amplia discusión congresional, al excluir la ocurrencia de los riesgos de la falta de publicidad, transparencia y racionalidad que se protegen mediante este principio de coherencia legislativa. 39. Finalmente, como se deriva de todo lo expuesto, la observancia de este mandato no opera como un simple límite procesal a las atribuciones de cada una de las cámaras, sino que actúa como una restricción al ejercicio de la competencia para legislar, en el sentido de que debe desenvolverse dentro de un eje temático dominante. Por tal razón, la Corte ha sostenido que se trata de un vicio de carácter material y no meramente formal, “(…) pues el juicio que debe adelantar el juez constitucional involucra un escrutinio sobre la coherencia entre el contenido normativo del precepto acusado y la materia general del estatuto normativo en el que la disposición se encuentra integrada. De ahí que a la acción [pública de] inconstitucionalidad (…) no se le aplique el término de caducidad por vicios de forma establecida en el artículo 242.3 de la Constitución”[45]. 40. El régimen de creación de las corporaciones autónomas regionales, con énfasis en la organización de la CAR. El actual texto superior se refiere a las corporaciones autónomas regionales en tres artículos. Así, (i) el artículo 150.7 delega en el Legislador la atribución de “reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía”[46]. A su vez, (ii) el artículo 325 (parágrafo transitorio 2) establece que la RMBC no modifica el régimen de financiación, ni los municipios que componen la jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR)[47]. Por último, (iii) el artículo 331 crea la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, señala sus funciones y delega en el Legislador, entre otros aspectos, la determinación de su organización y fuentes de financiación[48]. 41. El desarrollo legal sobre las corporaciones autónomas regionales. Con excepción de la citada Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena creada constitucionalmente y regulada en la Ley 161 de 1994[49], el resto de las corporaciones tiene su origen en la Ley 99 de 1993[50], que, además, creó el hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) y el Sistema Nacional Ambiental (SINA). 42. El artículo 23 del citado régimen normativo del año 1993 precisa la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales, al señalar que se trata de “entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del [MADS]”[51]. 43. Como se advierte de lo expuesto, a través de estos entes se ejercen atribuciones administrativas ambientales que, debido a la homogeneidad de los ecosistemas que sustentan su creación, exceden el ámbito puramente local, toda vez que se orientan a la administración, protección y preservación de entornos ecológicos que superan o no coinciden con los límites de las divisiones políticas territoriales, es decir, que se ubican en ámbitos geográficos de competencia de más de un municipio o departamento. Sin embargo, en el área en el que ejercen jurisdicción son la máxima autoridad ambiental[52], (a) sin perjuicio del deber de ejecutar las políticas del MADS[53], y (b) de coordinar o armonizar su labor con las funciones ambientales de las entidades territoriales que confluyen en su mismo espacio físico, de conformidad con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad[54]. 44. Precisamente, en la sentencia C-596 de 1998, esta corporación declaró la exequibilidad condicionada de la siguiente expresión: “(…) encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales no renovables” contenida en el ya citado artículo 23 de la Ley 99 de 1993, en el sentido de considerar que el ejercicio de las competencias asignadas a las corporaciones autónomas no puede ir desmedro de la esfera legítima de autonomía de las entidades territoriales, por lo que al reglamentar la creación y funcionamiento de estos entes corporativos, “(…) se debe determinar los ámbitos de responsabilidad y participación que, conforme a las reglas de coordinación, concurrencia y subsidiaridad, corresponden a las entidades territoriales”. De esta manera, a juicio de la Corte, el régimen de autonomía de las corporaciones autónomas no supone un actuar por fuera del mandato de colaboración armónica, ni de la obligación de armonizar sus competencias con las atribuciones concurrentes del Estado central y de las entidades territoriales. 45. En línea con lo anterior, en la sentencia C-145 de 2021, se examinó una norma dirigida a la simplificación de trámites en la administración pública, por virtud de la cual las autoridades ambientales, al pronunciarse sobre solicitudes de concesión, autorización, permiso o licencias ambientales, no pueden exigir requisitos adicionales a los previstos en el Decreto Ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993 y en las demás disposiciones reglamentarias en materia ambiental[55]. Para el demandante, el precepto en mención quebrantaba la autonomía de las corporaciones autónomas, al impedir que estas autoridades desarrollaran su rol de administración con plenitud, acoplando los lineamientos nacionales a las necesidades de los ecosistemas que se encuentran bajo su competencia, en armonía con el principio de rigor subsidiario que se deriva del artículo 288 de la Constitución. 46. Para la Corte, la labor de las corporaciones autónomas está directamente relacionada con el mandato constitucional de protección del medio ambiente y el principio de rigor subsidiario. En este sentido, son competentes para expedir regulaciones ambientales en su jurisdicción “en aspectos complementarios a los delineados por la autoridad central o no fijados por esta” y para establecer “estándares más exigentes de protección ambiental que se acoplen a las particularidades de los ecosistemas” sometidos a su administración. En todo caso, este marco de actuación se halla sujeto al amplio margen de configuración del Legislador, por virtud del cual, y en aras de armonizar las funciones de las autoridades ambientales, puede (i) limitar la facultad de las corporaciones de expedir regulaciones ambientales complementarias aplicables a su jurisdicción y (ii) adoptar pautas o reglas generales a las que deben sujetarse estos entes corporativos para el desarrollo de sus atribuciones. 47. Sin embargo, este poder de configuración no es ilimitado, por lo que más allá del examen de las restricciones que se impongan conforme con el juicio de proporcionalidad, la articulación de las funciones de las corporaciones y de las autoridades ambientales del orden nacional (a) no puede anular la función constitucional de protección ambiental a cargo de dichos entes; (b) “debe respetar un mínimo de autonomía en el ejercicio de las funciones legales de las corporaciones”; y (c) “no puede implicar una desmejora en la salvaguarda de los ecosistemas que estén bajo la jurisdicción de estas entidades”. 48. En el caso en mención, luego de adelantar un juicio de proporcionalidad de intensidad intermedia, se concluyó que las limitaciones impuestas por la norma demandada a las corporaciones autónomas se encuentran justificadas, por cuanto buscan ampliar las garantías del debido proceso administrativo; otorgar seguridad jurídica y eficiencia administrativa en los procesos dirigidos a conceder autorizaciones en materia ambiental; y materializar el principio de supresión de requisitos administrativos (CP art. 84). Por lo demás, su alcance es idóneo para lograr dichos fines y no se traduce en una supresión o alteración de las funciones constitucionales y legales de protección ambiental a cargo de las corporaciones, ni causa una afectación excesivamente gravosa a la autonomía de las corporaciones en el ejercicio de su función de aprobación de licencias, permisos y concesiones ambientales. Por el contrario, dicha norma logra un adecuado equilibrio entre los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en materia de protección ambiental a cargo de las distintas autoridades comprometidas, tanto del orden nacional como del nivel territorial. 49. Por otra parte, el artículo 30 de la Ley 99 de 1993 indica que el objetivo de las corporaciones autónomas regionales es “(…) la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones (…) vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento (…)”. 50. En cuanto a sus funciones, el artículo 31 de la ley en cita señala un catálogo amplio de competencias para las corporaciones autónomas que se derivan de la administración genérica del medio ambiente y que se traducen, entre otras, (i) en la facultad para evaluar y otorgar autorizaciones, permisos y licencias para la explotación de los recursos naturales o para adelantar proyectos que puedan afectarlos; (ii) para establecer valores o límites permisibles de contaminación; (iii) para ejercer control y seguimiento sobre toda actividad de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos no renovables, y sobre el uso del agua, el suelo, el aire y los demás recursos renovables; (iv) así como para imponer sanciones en caso de que se vulneren las normas sobre protección ambiental. 51. Por ende, y como lo ha sostenido este tribunal, dentro de la denominada “Constitución Ecológica”[56] o “Constitución Verde”[57], la labor misional a cargo de las corporaciones autónomas regionales es determinante para materializar los principios de protección al ambiente consignados en la Carta[58] y en la ley, pues a través de ellas se propicia la articulación en torno a los asuntos de relevancia ambiental a lo largo del territorio nacional y de acuerdo con las particularidades y especificidades de cada ecosistema, procurando, a la vez, la óptima gestión de los recursos naturales en un marco de equilibrio entre el desarrollo sostenible y el cuidado de la naturaleza, a partir de la adopción de esquemas de coordinación y armonización con las funciones ambientales de las entidades territoriales y de los organismos del sector central de la administración pública. 52. Sobre la creación legal de las corporaciones autónomas regionales. Para la Corte, en su jurisprudencia reiterada, estos entes corporativos corresponden a organismos constitucionales autónomos con identidad propia y que tienen una naturaleza jurídica especial, ya que no encuadran dentro de las categorías de entidades descentralizadas por servicios así como tampoco corresponden a una entidad territorial (CP art. 286), pues el ámbito de ejercicio de sus competencias –según se ha señalado– es de carácter regional y está asociado con ecosistemas o cuencas específicas[59]. Por tal motivo, son consideradas entidades sui generis[60]. 53. Con excepción de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena creada directamente por el artículo 331 de la Constitución, el resto de las corporaciones tiene su origen en la facultad otorgada al Legislador para “reglamentar la creación y funcionamiento” de este organismo “dentro de un régimen de autonomía”, en los términos previstos en el numeral 7° del artículo 150 del texto superior. De este mandato surgen dos importantes consecuencias. Por virtud de la primera, se considera que solo por medio de la ley se pueden crear corporaciones autónomas regionales[61], pues ellas se expanden al territorio de más de una entidad territorial, por lo que su origen no podría provenir de una ordenanza (CP art. 300.7), ni menos de un acuerdo municipal o distrital (CP art. 313.6). Y, por razón de la segunda, el régimen de autonomía de dichos entes se somete a la regulación que sobre el particular expida el Legislador o, dicho de otra forma, la Constitución no definió el contenido básico de autonomía de estos organismos y delegó en la ley el cumplimiento de esa tarea. 54. Con sujeción a lo anterior, la Corte ha destacado que, aunque la “(…) autonomía de las corporaciones se revela parecida a la de un órgano autónomo e independiente, en los términos del art. 113 de la Constitución”[62], dicha garantía se diferencia por el hecho de encontrarse condicionada “(…) a la configuración normativa que al efecto diseñe el Legislador dentro de su discrecionalidad política”[63]. Ello es así, toda vez que el texto superior, “a diferencia de lo que se prevé en relación con los órganos autónomos en general y con las entidades territoriales, no establece reglas puntuales que delimiten la esencia o el núcleo esencial de la autonomía propia de dichas corporaciones”[64]. 55. De manera que, aunque su régimen debe asegurar un actuar de forma independiente, lo cierto que el mismo no tiene un contenido material fijado directamente por la Carta. Lo que supone que el Congreso, en virtud de la cláusula general de competencia (CP arts. 114 y 150.1) y dada la atribución específica contenida en el numeral 7° del artículo 150 del texto superior, es el titular de la potestad para definir (i) el tipo de funciones que se deben cumplir por este ente corporativo y (ii) la estructura orgánica necesaria para el efecto, lo que incluye la determinación de sus órganos de dirección y administración, sin que este imposibilitado para revisar o modificar los esquemas que haya adoptado y realizar los ajustes que estime pertinentes, de acuerdo con los límites que en materia de producción normativa incorpora la Constitución y sin perjuicio del respeto a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. 56. Respecto del papel que cumplen las corporaciones autónomas regionales, este tribunal ha señalado que ellas tiene como propósito: (a) descentralizar la protección ambiental; (b) garantizar que las regiones tengan mayor injerencia sobre sus intereses; y (c) asegurar un esquema de proximidad en la salvaguarda del ambiente, en el sentido de adecuar la toma de medidas a las necesidades específicas de cada ecosistema[65]. 57. Por otra parte, en cuanto a la identificación de la estructura y esquema de funcionamiento de las corporaciones, se ha hecho referencia a su composición en tres facetas de autonomía definidas por el Legislador[66]: (i) administrativa u orgánica; (ii) financiera o patrimonial, y (iii) funcional. 58. La autonomía administrativa u orgánica implica que, por razón de su naturaleza jurídica, no están adscritas a un ministerio ni a un departamento administrativo[67], por lo que no se encuentran sujetas a “control de tutela ni a otros mecanismos estrictos de control administrativo que permitan a la autoridad central revocar o variar sus decisiones”[68]. 59. La autonomía financiera o patrimonial consiste en “la facultad que ostentan dichos organismos para percibir, gestionar y administrar sus bienes y rentas propias, tales como el recaudo del porcentaje ambiental del impuesto predial, las tasas, las contribuciones de valorización, el porcentaje de las indemnizaciones, las multas, etc. (Ley 99 de 1993, art. 46)”[69]. 60. A las anteriores expresiones se agrega la autonomía funcional, la cual se concreta en la potestad que tienen estos entes de expedir regulaciones y fijar las políticas ambientales en su jurisdicción en aspectos complementarios a los delineados por la autoridad central y en un régimen de armonía con las competencias propias de las entidades territoriales que concurren en su espacio geográfico[70]. 61. Finalmente, la jurisprudencia de la Corte ha resaltado que la autonomía de las corporaciones autónomas no es absoluta[71], por lo que debe articularse con “el marco del Estado unitario previsto en el artículo 1° de la Carta”[72] y ejercerse de acuerdo con la delimitación del contenido y alcances que le haya otorgado el Legislador, según se mencionó en el acápite anterior de esta providencia. En todo caso, su ejercicio se debe efectuar “de forma armónica con el artículo 84 de la Constitución”[73] y con la protección que brindan los principios ambientales que rigen la planificación ambiental entre entidades competentes, como sucede con los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario[74]. 62. Sobre las corporaciones autónomas regionales que existen en el país y la organización dispuesta para el cumplimiento de sus funciones. De acuerdo con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993 y siguiendo lo manifestado en las pruebas recaudadas durante el trámite del presente proceso[75], consta que en la actualidad existen 33 corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible en el país, “(…) de las cuales 26 son corporaciones autónomas regionales, de conformidad con lo señalado por el artículo 33 de la [citada] Ley 99 de 1993, y siete son corporaciones para el desarrollo sostenible, en tanto gozan de un régimen especial, siendo encargadas de la administración del ambiente y los recursos naturales de un número igual de ecosistemas considerados estratégicos para el país, reguladas por los artículos 34, 35, 37, 38, 39, 40 y 41 de la referida ley”[76]. 63. Cada corporación autónoma se integra por las entidades territoriales que, por sus características, constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica[77]. Así las cosas, por ejemplo, la Corporación Autónoma Regional del Magdalena, CORPAMAG, incluye “las áreas de la Sierra Nevada de Santa Marta ubicada dentro del departamento del Magdalena, (…) con 29 municipios y el área rural del Distrito de Santa Marta”[78]. Geográficamente, la localización de las distintas corporaciones se puede observar en el siguiente mapa[79]: 64. Es preciso señalar que se excluye del espacio geográfico de jurisdicción de las corporaciones autónomas regionales, las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Natur...