Sentencia C-145 de 2021

C-145-21 Sentencia C-145/21 AUTONOMIA DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-No se vulnera al prohibir establecer requisitos adicionales en solicitud ambiental Las disposiciones acusadas son proporcionadas en sentido estricto, porque no suprimen ni anulan la función constitucional de protección ambiental a cargo de las CAR, no generan una afectación excesivamente gravosa a su autonomía funcional y no restringen de forma irrazonable la aplicación del principio ambiental de rigor subsidiario. Por el contrario, únicamente limitan el ejercicio de una de las funciones legales a cargo de estas corporaciones, lo que causa una afectación apenas leve al principio de autonomía funcional que, sin embargo, es compensada por la intensa satisfacción de las finalidades constitucionalmente importantes que persigue. CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aptitud del cargo para producir un pronunciamiento de fondo LICENCIA AMBIENTAL-Trámite para la obtención CONCESION DE AGUAS-Sujeción a condiciones especiales CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Naturaleza jurídica CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Funciones no pueden inscribirse dentro del concepto de descentralización territorial en sentido político administrativo CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Definición y funciones CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Objeto CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Criterios para determinar ámbito de competencia CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Creación y funcionamiento debe regularse dentro de un régimen de autonomía por expreso mandato constitucional AUTONOMIA DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Alcance AUTONOMIA DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-En materia administrativa u orgánica, financiera y patrimonial y política y funcional La autonomía de las CAR tiene preponderantemente tres facetas: orgánica, financiera y funcional. La autonomía orgánica implica que, a pesar de que para algunos efectos las CAR son consideradas entidades del orden nacional, no “están adscritas a ningún ministerio ni hacen parte de ningún sector administrativo” y tampoco “están sujetas a control de tutela ni a otros mecanismos estrictos de control administrativo que permitan a la autoridad central revocar o variar sus decisiones”. La autonomía financiera, por su parte, consiste en la facultad que ostentan dichos organismos para percibir, gestionar y administrar sus bienes y rentas propias, tales como el recaudo del porcentaje ambiental del impuesto predial, las tasas, las contribuciones de valorización, el porcentaje de las indemnizaciones, las multas, etc., (art. 46 de la Ley 99 de 1993). De otro lado, la autonomía funcional se concreta en la potestad de estas corporaciones de “exped[ir] regulaciones y fija[r] políticas ambientales en su jurisdicción en aspectos complementarios a los delineados por la autoridad central o no fijados por ésta”. MEDIO AMBIENTE-Distribución de competencias para su protección CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Reglamentación por parte del Congreso PRINCIPIO DE RIGOR SUBSIDIARIO-Alcance AUTONOMIA DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-No es un derecho absoluto La autonomía funcional de las CAR y el principio de rigor subsidiario no son absolutos y no implican que estas entidades “puedan funcionar como ruedas sueltas en el Estado, ya que la gestión ecológica exige una coordinación estrecha entre las autoridades de los distintos niveles territoriales”. El principio ambiental de rigor subsidiario y el reconocimiento de la facultad de las CAR de expedir regulaciones de protección ambiental complementarias no implica que estas tengan una potestad normativa que pueda ser ejercida al margen de la ley y los reglamentos de alcance nacional. En el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, estas entidades “se sujetan al marco que establezca el Legislador” y deben respetar el mandato previsto en el artículo 84 de la Constitución, así como el principio de gradación normativa. PRINCIPIO DE GRADACION NORMATIVA-Finalidad AUTONOMIA DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Jurisprudencia constitucional JUICIO DE PROPORCIONALIDAD DE INTENSIDAD INTERMEDIA-Aplicación EFICACIA ADMINISTRATIVA-Estandarización de trámites La estandarización de trámites es una finalidad constitucionalmente importante, porque está directamente relacionada con el principio de eficacia en la administración pública, el cual es uno de los principios constitucionales de la función administrativa, de acuerdo con lo previsto por el artículo 209 de la Constitución. En efecto, la Corte Constitucional ha señalado que la eliminación de requisitos, así como la estandarización de trámites, es una manifestación de este principio de la función administrativa el cual se concreta en “la simplificación [de] la relación Estado-ciudadano”. Referencia: Expediente D-13849 Actor: Edwin Alexander Novoa Álvarez Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 125 (parcial) del Decreto Ley 2106 de 2019, “Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública” Magistrada ponente: PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Bogotá D.C., 20 de mayo de dos mil veintiuno (2021). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. Trámite procesal 1. El 28 de julio de 2020, el ciudadano Edwin Alexander Novoa Álvarez presentó acción pública de inconstitucionalidad en contra de algunos apartados normativos del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019, “[p]or el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública”. En concreto, el demandante argumentaba que el inciso 1º y el parágrafo 1º de dicha norma desconocían (i) la autonomía de las entidades territoriales, (ii) la autonomía funcional de las Corporaciones Autónomas Regionales (en adelante las “CAR”) y el principio de rigor subsidiario y (iii) el derecho a un ambiente sano. 2. Mediante auto de 31 de agosto de 2020, el magistrado sustanciador[1] inadmitió la demanda, porque los pretendidos cargos de inconstitucionalidad formulados por el demandante no cumplieron con las exigencias argumentativas generales de las demandas de inconstitucionalidad y, por tanto, no eran aptos. El 7 de septiembre de 2020, dentro del término legal, el demandante presentó escrito de corrección de la demanda. De un lado, informó que desistía del pretendido cargo por vulneración a la autonomía de las entidades territoriales y el desconocimiento del derecho al ambiente sano[2]. De otro, precisó y complementó los argumentos relativos a la presunta violación de la autonomía funcional de las CAR y el principio de rigor subsidiario. 3. Mediante auto de 18 de septiembre de 2020, el magistrado sustanciador resolvió (i) admitir la demanda respecto del cargo por vulneración a la autonomía funcional de las CAR (art. 150.7 de la CP) y el principio de rigor subsidiario (art. 288 de la CP), (ii) correr traslado al Procurador General de la Nación, (iii) fijar en lista el proceso por el término de 10 días, (iv) comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso, al Presidente de la República y al Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible; (v) convocar a varias autoridades, entidades, instituciones y agremiaciones para intervenir en este proceso y (vi) oficiar al Presidente de la República para que remitiera la memoria justificativa o los antecedentes legislativos del Decreto Ley 2106 de 2019. 2. Norma demandada 4. A continuación, se transcribe la disposición demandada y se subrayan los apartes normativos acusados: “DECRETO <LEY> 2106 DE 2019 DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas en el artículo 333 de la Ley 1955 de 2019, y CAPÍTULO IX. AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE. (...) ARTÍCULO 125. REQUISITOS ÚNICOS DEL PERMISO O LICENCIA AMBIENTAL. Las personas naturales y jurídicas deberán presentar la solicitud de concesión, autorización, permiso o licencia ambiental, según el caso, cumpliendo los requisitos establecidos en la legislación nacional. En consecuencia, las autoridades ambientales no podrán exigir requisitos adicionales a los previstos en el Decreto Ley 2811 de 1974, Ley 99 de 1993 y demás disposiciones reglamentarias en materia ambiental. PARÁGRAFO 1o. En ningún caso por vía reglamentaria podrá facultarse a las autoridades ambientales para establecer requisitos, datos o información adicional para efectos de dar trámite a la solicitud (…)”. 3. La demanda 5. El demandante considera que la norma demandada vulnera la autonomía funcional de las CAR reconocida en el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución. Esto, dado que “cierra la posibilidad de que las CAR puedan adecuar las normas nacionales a la especificidad ambiental de su jurisdicción o al tipo de trámite solicitado, pues prohíbe la creación de requisitos adicionales”[3]. Sostiene que las expresiones acusadas del inciso 1º, así como el parágrafo 1º del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019, implican que las licencias, permisos y concesiones ambientales “serán regidas únicamente por lo mencionado desde el nivel nacional, limitando completamente”[4] el rol de las CAR en la fase de solicitud de estas autorizaciones. El demandante reconoce que el legislador tiene un amplio margen de configuración normativa para delimitar el alcance de la autonomía funcional de estas corporaciones. Sin embargo, considera que en este caso el legislador extraordinario excedió dicho margen, porque la imposibilidad de que las CAR prevean requisitos, información y datos adicionales para la solicitud y aprobación de permisos, concesiones o licencias ambientales, desconoce el núcleo esencial de su autonomía funcional[5]. En concreto, afirma que esta prohibición anula “el funcionamiento constitucional de las CAR”[6], puesto que no permite que estas puedan acoplar los lineamientos nacionales del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible a las necesidades de los ecosistemas que se encuentran bajo su competencia. 6. De otro lado, el demandante argumenta que las expresiones demandadas desconocen el principio de rigor subsidiario que se deriva del artículo 288 de la Constitución. Con fundamento en las sentencias C-535 de 1996, C-596 de 1998 y C-554 de 2007, sostiene que este principio tiene rango constitucional y permite que las normas nacionales de policía ambiental “puedan hacerse más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes de los niveles territoriales inferiores, por cuanto circunstancias locales pueden justificar una normatividad más exigente”[7]. Afirma que este principio es fundamental para entender el alcance de la autonomía funcional de las CAR en el ejercicio de su función de aprobación de licencias, permisos y concesiones ambientales, dado que, “con el fin de que estas entidades puedan tener independencia en la toma de las decisiones ambientales, tienen presupuesto propio y autonomía de hacer más rigurosas las normas nacionales de modo que se adecúen al ecosistema donde son competentes”[8]. En estos términos, agrega que la norma desconoce el principio de rigor subsidiario porque, si bien las autoridades nacionales pueden fijar lineamientos generales en materia ambiental, no pueden impedir que las CAR exijan el cumplimiento de requisitos y soliciten información adicional, pues ello afecta “la facultad de dar mayor rigor a las normas nacionales, elemento sin el cual, no es posible la materialización del principio de rigor subsidiario”[9]. 7. Con fundamento en lo anterior, solicita a la Corte que “declare INEXEQUIBLE (sic) los apartes demandados del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019”[10]. En subsidio, pide declarar la “EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de la norma, señalando la debida interpretación y aplicación que deberá realizarse de la misma”[11]. 4. Intervenciones 8. Durante el trámite del presente asunto se recibieron 6 escritos de intervención. El siguiente cuadro resume los principales argumentos de las solicitudes presentadas. El contenido detallado de estos escritos será examinado por la Corte en la parte motiva de la presente sentencia. Interviniente Argumentos Solicitud Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) La norma demandada es exequible, por tres razones. De un lado, garantiza los derechos y principios previstos en los artículos 1[12], 13[13] y 29[14] de la Constitución Política. De otro, está fundamentada en el artículo 84 de la Constitución, el cual prevé que “cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio”. Por último, las autoridades ambientales territoriales, en aplicación del principio de rigor subsidiario, “podrán imponer estándares más exigentes para la protección del medio ambiente en sus respectivos territorios”. Sin embargo, “la imposición de estándares más exigentes, no se refiere al establecimiento de nuevos requisitos [para] proceder con el análisis de la solicitud por parte del interesado, sino fijar estándares de evaluación de la información recibida por parte del peticionario del instrumento ambiental, más rigurosos (…) para tener certeza de los posibles impactos que se puedan ocasionar y así fijar medidas adecuadas para la mitigación, prevención, corrección y compensación de los posibles impactos”[15]. De esta forma, sostener que la norma afecta la competencia funcional de las CAR implicaría aceptar que estas tienen la “facultad legislativa para imponer requisitos adicionales con el fin de contar con ‘toda la información’ necesaria para decidir un trámite o permiso ambiental”[16]. Exequibilidad Departamento Administrativo de la Función Pública La norma demandada es exequible. Primero, “el Legislador quiso racionalizar y unificar los requisitos para el trámite de solicitud de concesión, autorización, permiso o licencia ambientales, evitando que las autoridades ambientales pertenecientes a los distintos niveles administrativos impongan requisitos o reglamentaciones adicionales a los establecidos en Ley 99 de 1993 y los Decretos 2811 de 1974 y 1076 de 2015”[17]. No obstante, esto “debe diferenciarse de la aprobación misma de la respectiva licencia, que [está] sujeta al cumplimiento de una serie de condicionamientos técnicos y ambientales [como] la verificación o definición de los términos de referencia establecidos para la respectiva actividad, las evaluaciones de los estudios ambientales y de diagnóstico ambiental de alternativas, entre otros, que están llamados a ser revisados por las autoridades ambientales”[18]. De tal suerte que la disposición en juicio “preserva en su integridad las competencias legales de las CAR, encaminadas a prevenir la ocurrencia de daños o aminorar los impactos ambientales negativos en sus zonas de influencia”[19]. Segundo, las CAR no “tienen asignadas en la Constitución Política ni en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993 potestades de normación o reglamentación general en materia de requisitos ambientales”[20]. Así las cosas, “en virtud de lo previsto en el artículo 121 Superior, las entidades públicas no están autorizadas para ‘ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley’”[21]. Exequibilidad[22] Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible La norma demandada es exequible, porque no limita “la autonomía funcional a las [CAR] por el hecho de que estas no puedan exigir requisitos adicionales a los previstos” en la ley[23]. Por el contrario, dicha norma pretende garantizar que “a los usuarios gestores de dichos trámites ante las autoridades ambientales, no se les vulnere la seguridad jurídica, y el debido proceso administrativo”[24]. Exequibilidad Universidad del Rosario (GAP) La norma acusada es exequible siempre y cuando se entienda que prohíbe exigir “documentos adicionales [para acreditar] requisitos de forma en los procesos de licenciamiento y permisos ambientales, pero que no se afecten las facultades de fondo”[25]. Lo anterior, porque, sin el condicionamiento, la disposición acusada “vulnera el principio de rigor subsidiario, al limitar de manera injustificada la competencia de las autoridades ambientales, territoriales y específicamente de las CAR para exigir requisitos de fondo adicionales de acuerdo con su autonomía”[26]. Exequibilidad condicionada Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible (ASOCARS) La norma demandada es inexequible. De un lado, vulnera el artículo 150.7 de la Constitución, en tanto “deja sin contenido (…) la autonomía política y funcional [de las CAR], al suprimir de tajo la aplicación del principio de rigor subsidiario y limitar a las normas de carácter nacional el otorgamiento o no de las licencias, permisos y demás autorizaciones”[27]. De otro lado, transgrede el artículo 150.10, por cuanto el “Presidente de la República desbordó las precisas facultades otorgadas por el Congreso (…) en tanto que no se simplifican, suprimen o reforman los trámites ambientales a los que hace referencia el aparte demandado, sino que establece una prohibición que afecta el funcionamiento de las CAR y el adecuado cumplimiento de su cometido como administradora de los recursos naturales renovables y el medio ambiente”[28]. Inexequibilidad Universidad Libre La norma demandada es inexequible. Esto, porque (i) desconoce el principio de rigor subsidiario “en tanto hace más flexible el trámite para obtener las licencias ambientales”[29] y (ii) menoscaba “la autonomía de los gobiernos locales”[30], por cuanto despoja a las CAR de “la potestad de definir trámites más exigentes a los previstos en la ley para el otorgamiento de una licencia ambiental”[31]. Así las cosas, “no es coherente que [el Estado defienda] la diversidad y al mismo tiempo impida a las [CAR] establecer requisitos acordes a la variedad de los ecosistemas en los cuales (…) operan”[32]. Inexequibilidad 5. Pruebas 9. Mediante autos de 18 de septiembre y 13 de octubre de 2020, el entonces magistrado sustanciador dispuso oficiar al Presidente de la República para que, en el término de 10 días contados a partir de la notificación de dicha providencia, remitiera “la memoria justificativa o cualquier otro antecedente legislativo del Decreto Ley 2106 de 2019”. El 22 y 23 de octubre de 2020[33], la Secretaría Jurídica de la Presidencia remitió a la Corte copia de la memoria justificativa acopiada por el Departamento Administrativo de la Función Pública. 6. Concepto del Procurador General de la Nación 10. El Procurador General solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada[34]. Sostiene que dicha disposición “es respetuosa de la autonomía con que se concibieron las Corporaciones Autónomas Regionales”[35], por las siguientes tres razones. 11. Primero, “aunque el ordenamiento superior sí estableció un régimen de autonomía para las CAR, no previó que fuera absoluto”[36]. Por tanto, tal autonomía (i) “no implica el desconocimiento de la jerarquía normativa en materia de protección del medio ambiente”[37] y (ii) “tampoco las eximió de que sus funciones y facultades respondieran a los principios de coordinación y complementariedad con los demás entes del Estado”[38]. 12. Segundo, señala que si bien “en el marco de la autonomía funcional las CAR pued[en] exigir requisitos más estrictos y rigurosos [esto] no implica una autorización para crear nuevos requisitos”[39]. Así, por virtud de la autonomía funcional con que cuentan dichas entidades, estas “tienen la potestad de imponer estándares más exigentes tendientes a proteger los ecosistemas de sus regiones”[40]. En criterio del Ministerio Público, el respeto por estas directrices “es una garantía [de los derechos] al debido proceso y a la seguridad jurídica de quienes realizan una solicitud”[41] que no afecta la protección al medio ambiente. 13. Por último, las CAR y las entidades territoriales no pueden imponer requisitos adicionales a los previstos por el legislador para aprobar permisos, concesiones o licencias ambientales. Esto, porque los artículos 84, 333 y 334 de la Constitución prescriben que (i) la actividad económica y la iniciativa privada son libres, y sólo pueden ser limitadas por exigencias de orden legal; y (ii) está prohibido imponer requisitos adicionales al ejercicio de una actividad cuando esta haya sido reglamentada de manera general[42]. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 14. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política. 2. Metodología de decisión 15. La Sala Plena seguirá la siguiente metodología para resolver la demanda sub judice. Primero, examinará si el cargo formulado por el demandante es apto y permite adelantar un control constitucional de las expresiones demandadas (sección II.3 infra). Luego, en caso de verificarse la aptitud del cargo, estudiará si las expresiones demandadas del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019 vulneran la autonomía funcional de las CAR reconocida por el artículo 150.7 de la Constitución. En esta sección, la Sala (i) formulará el problema jurídico específico, (ii) determinará la metodología para solucionarlo y (iii) resolverá el caso concreto (sección II.4 infra). 3. Cuestión previa – aptitud sustancial de la demanda 16. Requisitos generales de las demandas de inconstitucionalidad y exigencias argumentativas. El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 prevé los requisitos generales de las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad. Al respecto, prescribe que estas deben señalar (i) las normas acusadas como inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente por cualquier medio, o aportando un ejemplar de la publicación oficial, (ii) las normas constitucionales infringidas, (iii) las razones que sustentan la acusación, comúnmente denominadas “concepto de violación”, (iv) el trámite legislativo impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado, cuando fuere el caso; y (v) la razón por la cual la Corte es competente. 17. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que, en la formulación del concepto de violación, el demandante debe satisfacer cinco exigencias mínimas de argumentación: claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia[43]. En estos términos, las razones por las cuales el demandante considera que la norma demandada vulnera la Constitución Política deben ser (i) claras, es decir “seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible”[44], (ii) ciertas, lo que significa que deben recaer sobre una “proposición jurídica real y existente”[45] y no estar basadas en “interpretaciones puramente subjetivas o caprichosas (…) de los textos demandados”[46]; (iii) específicas, es decir, concretas y no “genéric[a]s o excesivamente vag[a]s”[47], (iv) pertinentes, lo que implica que planteen argumentos de “naturaleza estrictamente constitucional”[48] y no de legalidad, “conveniencia o corrección de las decisiones legislativas”[49]; y (v) suficientes, esto es, capaces de “generar una duda inicial sobre la constitucionalidad de la disposición demandada”[50]. 18. Análisis de aptitud del cargo formulado por el demandante. La Sala Plena encuentra que el cargo por vulneración a la autonomía funcional de las CAR es apto, puesto que satisface las exigencias mínimas de argumentación. 19. Primero, el cargo es claro, porque las acusaciones siguen un hilo de argumentación lógico. En efecto, el demandante explica que la norma vulnera la autonomía funcional de las CAR y desconoce el principio de rigor subsidiario, en tanto anula la posibilidad de que estas corporaciones y otras autoridades ambientales impongan requisitos adicionales y soliciten información diferente a la prevista en la ley como condición para dar trámite a licencias, autorizaciones y permisos ambientales. Segundo, el cargo es cierto, porque las acusaciones recaen sobre una proposición jurídica real y existente. En efecto, una simple lectura de la norma demandada da cuenta de que las expresiones demandadas en efecto prohíben que las autoridades ambientales -dentro de ellas las CAR- impongan requisitos adicionales a los previstos en la ley y en los decretos reglamentarios de alcance nacional para dar trámite a la solicitud de permisos, licencias y concesiones ambientales. Además, es cierto que las CAR son titulares de la facultad de aprobar permisos, licencias y concesiones ambientales (art. 30.9 de la Ley 99 de 1993). 20. Tercero, es específico, porque el demandante expone tres razones concretas por las cuales considera que la imposibilidad de imponer nuevos requisitos, así como de solicitar información adicional para el trámite de solicitud para aprobación de estas autorizaciones ambientales, desconoce la autonomía funcional de las CAR y el principio de rigor subsidiario. De un lado, indica que la disposición acusada “cierra la posibilidad de que las CAR puedan adecuar las normas nacionales a la especificidad ambiental de su jurisdicción o al tipo de trámite solicitado”. De otro lado, sostiene que el legislador extraordinario excedió el margen de configuración para delimitar el alcance de la autonomía de estas corporaciones, porque tal prohibición desconoce el núcleo esencial de dicha autonomía. Por último, argumenta que el principio de rigor subsidiario permite que las normas nacionales de policía ambiental “puedan hacerse más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes de los niveles territoriales inferiores, por cuanto circunstancias locales pueden justificar una normatividad más exigente”. Sin embargo, la norma demandada impide que estas corporaciones ejerzan “la facultad de dar mayor rigor a las normas nacionales, elemento sin el cual, no es posible la materialización del principio de rigor subsidiario”. 21. Cuarto, la acusación satisface la carga de pertinencia, dado que el demandante contrasta el contenido de la norma demandada con un parámetro de constitucionalidad: la autonomía funcional que el artículo 150.7 de la Constitución otorga a las CAR. Asimismo, explica que, de acuerdo con las sentencias C-535 de 1996, C-596 de 1998 y C-554 de 2007, el principio de rigor subsidiario tiene rango constitucional y, por lo tanto, no puede ser anulado ni desconocido por el legislador. Por último, el cargo es suficiente, puesto que, por las razones expuestas, logra generar una duda mínima de constitucionalidad de las expresiones demandadas que exige a la Corte determinar el alcance de la autonomía funcional de las CAR y examinar si la imposibilidad de imponer requisitos adicionales y solicitar mayor información para efectos de dar trámite a la solicitud de aprobación de estas autorizaciones ambientales, desconoce el ámbito de protección constitucional mínimo de dicha garantía institucional. 22. En consecuencia, el cargo por vulneración a la autonomía funcional de las CAR y el principio de rigor subsidiario es apto. Por lo tanto, a continuación, la Sala llevará a cabo el examen de constitucionalidad de la norma demandada. 4. Examen de constitucionalidad de la norma demandada 23. Demanda y solicitudes de inexequibilidad. El demandante, ASOCARS y la Universidad Libre sostienen que las expresiones demandadas del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019 vulneran el artículo 150.7 de la Constitución y desconocen el principio de rigor subsidiario. De un lado, argumentan que (i) la disposición acusada impide que “las CAR puedan adecuar las normas nacionales a la especificidad ambiental de su jurisdicción o al tipo de trámite solicitado, pues prohíbe la creación de requisitos adicionales”[51] y (ii) el legislador excedió su margen de configuración normativa, porque la imposibilidad de que las CAR prevean requisitos adicionales para la aprobación de permisos, autorizaciones, concesiones o licencias ambientales, desconoce el núcleo esencial de su autonomía funcional[52]. Además, señalan que, si bien las autoridades nacionales pueden fijar lineamientos generales en materia ambiental, no pueden impedir que las CAR soliciten requisitos adicionales y específicos, pues ello afecta “la facultad de dar mayor rigor a las normas nacionales, elemento sin el cual no es posible la materialización del principio de rigor subsidiario”[53]. Así, concluyen que las expresiones demandadas “dejan sin contenido (…) la autonomía política y funcional [de las CAR], al suprimir de tajo la aplicación del principio de rigor subsidiario y limitar a las normas de carácter nacional el otorgamiento o no de las licencias, permisos y demás autorizaciones”[54]. 24. Solicitudes de exequibilidad. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, el Departamento Administrativo de la Función Pública y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible sostienen que el artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019 se ajusta a la Constitución. De un lado, afirman que la unificación de requisitos e información prevista en la norma garantiza la organización del Estado colombiano como una “república unitaria” (art. 1 CP)[55]. De otro, argumentan que si esta norma no existiera el derecho a la igualdad de los solicitantes de concesiones, autorizaciones, permisos o licencias ambientales (art. 13 CP) se vería afectado, como quiera que éstos estarían sometidos a exigencias distintas en función de la autoridad ante la cual presenten su solicitud[56]. A su turno, consideran que las expresiones acusadas protegen los derechos al debido proceso y a la seguridad jurídica (art. 29 CP), porque “prohíb[en] exigir requisitos adicionales (…) que podrían resultar exagerados, imprevisibles o desproporcionados”[57]. 25. Por otra parte, indican que la norma demandada materializa el mandato previsto en el artículo 84 de la Constitución, el cual prevé que “cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio”. De igual forma, precisan que las CAR no tienen asignadas en la Constitución Política ni en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993 potestades de reglamentación general en materia de requisitos ambientales, de modo que, por virtud del artículo 121 superior no pueden “ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”[58]. Por último, argumentan que las autoridades ambientales, en aplicación del principio de rigor subsidiario, “podrán imponer estándares más exigentes para la protección del medio ambiente en sus respectivos territorios”[59]. Sin embargo, esto no implica la creación de nuevos requisitos, únicamente habilita la aplicación de “estándares de evaluación de la información recibida por parte del peticionario del instrumento ambiental más rigurosos”[60]. 26. Solicitud de exequibilidad condicionada. El Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario afirma que el examen de constitucionalidad debe partir de la diferenciación entre requisitos de forma y de fondo en el trámite de aprobación de autorizaciones ambientales. Los requisitos de fondo son aquellos que “están encaminados a asegurar la protección y cuidado de los ecosistemas y organismos que se encuentran en su jurisdicción atendiendo a las particularidades propias de cada uno de ellos”. Los requisitos de forma se refieren a aquellos que son instrumentales y meramente operativos. De este modo, argumenta que la norma es exequible, siempre y cuando se entienda que únicamente prohíbe exigir “documentos adicionales [para acreditar] requisitos de forma en los procesos de licenciamiento y permisos ambientales”[61], pero “no afect[a] las facultades [de las CAR, para exigir requisitos adicionales] de fondo”[62]. 27. Problema jurídico. La Sala Plena resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Las expresiones demandadas del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019 vulneran la autonomía funcional de las CAR (art. 150.7 de la CP) y el principio ambiental de rigor subsidiario desarrollado por la jurisprudencia constitucional, al prohibir que (i) para dar trámite a las solicitudes de requisitos, permisos, autorizaciones y licencias ambientales, las CAR exijan requisitos adicionales a los previstos en el Decreto Ley 2811 de 1974, Ley 99 de 1993 y demás disposiciones reglamentarias en materia ambiental, y (ii) por vía reglamentaria se faculte a estas corporaciones para establecer requisitos, datos o información adicionales, como condición para dar trámite a la solicitud de estas autorizaciones, permisos, concesiones y licencias? 28. Metodología de decisión. Para resolver el problema jurídico planteado la Sala Plena seguirá la siguiente metodología. A título preliminar, delimitará el contenido y contexto normativo del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019 (sección 4.1 infra). Luego, reiterará la jurisprudencia constitucional en torno a (i) la naturaleza jurídica de las CAR y (ii) el alcance de la autonomía que la Constitución les garantiza (sección 4.2 infra). Posteriormente, describirá los principios constitucionales de articulación de las competencias ambientales de las CAR con aquellas que ostentan las autoridades ambientales del sector nacional. Asimismo, describirá la metodología que la Corte ha empleado para evaluar las restricciones del legislador a la autonomía de las CAR (sección 4.3 infra). Por último, examinará si la norma demandada vulnera los artículos 150.7 de la Constitución y desconoce el principio de rigor subsidiario desarrollado por la jurisprudencia constitucional (sección 4.4 infra). 4.1. Delimitación del contenido normativo de la disposición acusada 29. El inciso primero del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019 establece que, para efectos de dar trámite a una solicitud de aprobación de un permiso, licencia, autorización o concesión ambiental, las autoridades ambientales no pueden exigir “requisitos”, “datos” o “información” adicionales a los previstos en el Decreto Ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993 y los decretos reglamentarios de aplicación nacional. Por su parte, el parágrafo 1º ibidem, prohíbe facultar por vía reglamentaria a estas autoridades ambientales para establecer requisitos, datos o información adicional para efectos de dar trámite a la solicitud. 30. Con el objeto de determinar el alcance de las prohibiciones que las normas demandadas prevén, así como los efectos que estas pueden tener en el ejercicio de las funciones de protección ambiental a cargo de las CAR, a continuación, la Sala Plena expondrá cuáles son las “autoridades ambientales” que son competentes para aprobar permisos, licencias, concesiones y autorizaciones ambientales. Asimismo, explicará cuál es el procedimiento y las fases del trámite administrativo de aprobación de estas autorizaciones y determinará cuáles son los “requisitos”, “datos” e “información” que los interesados deben presentar para que las autoridades den trámite a la solicitud de aprobación. 31. La Ley 99 de 1993 otorga a diferentes autoridades ambientales la función de aprobar y conceder licencias, autorizaciones, permisos y concesiones ambientales. Dentro de estas se encuentran (i) autoridades ambientales nacionales -ANLA-, (ii) algunas entidades territoriales -municipios y distritos- y (iii) las CAR. En particular, el artículo 30.9 de la Ley 99 de 1993 dispone que las CAR tienen la función de “otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la Ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente”. De igual forma, prevé que estas corporaciones tienen la competencia de “otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva”. 32. El proceso administrativo de aprobación de estos permisos, autorizaciones, licencias y concesiones ambientales tiene tres fases: (i) solicitud de aprobación, (ii) evaluación de la solicitud y (iii) expedición del acto administrativo que concede o niega la respectiva solicitud. La Ley 99 de 1993, el Decreto Ley 2811 de 1974 y el Decreto 1075 de 2016 determinan los requisitos e información que debe ser entregada y evaluada en cada una de estas fases. A continuación, la Corte describirá los requisitos e información que los interesados deben cumplir y entregar como condición para que la autoridad ambiental respectiva adelante la primera fase, es decir, la solicitud de aprobación. 33. Licencias ambientales. El artículo 2.2.2.3.1.2. del Decreto 1075 de 2016, en concordancia con la Ley 99 de 1993, prescribe que “son autoridades competentes para otorgar o negar licencia ambiental” la ANLA, las CAR, los municipios, distritos y áreas metropolitanas cuya población urbana sea superior a un millón (1.000.000) de habitantes y las autoridades ambientales creadas mediante la Ley 768 de 2002. El trámite de aprobación de la licencia ambiental está dividido principalmente en tres fases: (i) pronunciamiento sobre la exigibilidad y/o aprobación del diagnóstico ambiental de alternativas (DAA)[63], (ii) solicitud de licencia ambiental por parte del interesado, (iii) evaluación de la solicitud y (iv) expedición del acto administrativo que otorga o niega la licencia. 34. Los artículos 57 y 58 de la Ley 99 de 1993 prevén de forma general los requisitos que los particulares deben cumplir y la información que deben entregar en esta fase como condición para dar trámite a una solicitud de licencia ambiental. Estos requisitos e información, sin embargo, se encuentran pormenorizados en el artículo 2.2.2.3.6.2. del Decreto 1076 de 2015. En términos generales, estas disposiciones legales y reglamentarias disponen que el interesado deberá: (i) presentar el Diagnóstico Ambiental de Alternativas[64] en los casos en los que este sea necesario, (ii) el formulario Único de Licencia Ambiental, (iii) el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) y los planos que lo soportan, (iv) informar sobre el costo estimado de inversión y operación del proyecto y (v) adjuntar, entre otros, el poder debidamente otorgado cuando se actúe por medio de apoderado, la constancia de pago para la prestación del servicio de evaluación de la licencia ambiental, y el documento de identificación o certificado de existencia y representación legal, en caso de personas jurídicas. 35. Es importante resaltar que el Decreto 1076 de 2015 prescribe que los solicitantes deberán presentar el EIA de acuerdo con los términos de referencia que fije el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Sin embargo, prevé que cuando el Ministerio no haya fijado los términos de referencia para la elaboración de un determinado EIA, “las autoridades ambientales los fijarán de forma específica para cada caso”[65]. De otro lado, las resoluciones expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible por las cuales se acogen los términos de referencia para la elaboración de EIA, así como las Resoluciones 1275 de 2006[66] y 1670 de 2017[67], establecen que las autoridades ambientales y las CAR pueden solicitar información adicional como requisito para darle trámite a la solicitud. Al respecto, disponen que “la presentación del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) con sujeción a los términos de referencia adoptados en esta resolución, (…) no limita la facultad que tiene la autoridad ambiental de solicitar al interesado la información adicional específica que se considere indispensable para evaluar y decidir sobre la viabilidad del proyecto, a pesar de que la misma no esté contemplada en los términos de referencia”[68]. 36. Una vez presentada la solicitud de licencia ambiental y verificado el cumplimiento de los requisitos, así como la entrega de la información citada, la autoridad ambiental competente de la aprobación evalúa la solicitud y decide si concede o no la licencia ambiental. 37. Permisos y autorizaciones. El Decreto Ley 2811 de 1974 dispone que la autoridad ambiental competente podrá conceder dos tipos de permisos[69]. De un lado, el artículo 55 prevé el “permiso para el uso temporal de partes delimitadas de recursos naturales renovables de dominio público” que se otorgará “a quien ofrezca y asegure las mejores condiciones para el interés público”, por un plazo no mayor a diez años. De otro lado, el artículo 56 reconoce el “permiso para el estudio de recursos naturales, cuyo propósito sea proyectar obras o trabajos para su futuro aprovechamiento”. El permiso de estudios podrá otorgarse por un plazo máximo de dos años. Asimismo, el Decreto Ley ibidem prevé que la autoridad ambiental podrá otorgar autorizaciones cuando los recursos naturales se encuentren en terrenos de propiedad privada[70]. 38. El Gobierno Nacional reglamentó estas normas mediante dos decretos, los cuales son relevantes para el asunto sub judice. Primero, el Decreto 1076 de 2015 prevé los requisitos que deben cumplir las solicitudes para (i) la prospección y exploración de aguas subterráneas[71], (ii) los vertimientos[72], (iii) el aprovechamiento forestal persistente[73], único[74], doméstico[75] o de árboles aislados[76]; (iv) la recolección de especímenes de especies silvestres con fines de elaboración de estudios ambientales[77] o con fines de investigación científica no comercial[78]; (v) la emisión atmosférica para fuentes fijas[79]; (vi) el funcionamiento de zoológicos[80]; (vii) el funcionamiento de los jardines botánicos[81] y (viii) la caza[82]. Segundo, el Decreto 1541 de 1978 dispone los requisitos para el permiso de ocupación de cauces, playas, lechos y ríos[83]. 39. Sin perjuicio de las particularidades exigidas por la administración a cada uno de estos trámites, el Decreto 1076 de 2015 dispone que la autoridad ambiental competente podrá exigir al peticionario la información que considere necesaria para el estudio de su solicitud, en dos supuestos. De un lado, para el trámite de la solicitud de la exploración de aguas subterráneas, deberá aportar “los demás datos que el peticionario o la autoridad ambiental competente consideren convenientes”[84]. De otro, para el permiso de vertimientos, deberá allegar “los demás aspectos que la autoridad ambiental competente considere necesarios para el otorgamiento del permiso”. 40. Concesiones. El artículo 31 de la Ley 99 de 1993 prevé que las CAR son competentes para otorgar concesiones para (i) el uso de aguas superficiales y subterráneas y (ii) para aprovechamientos forestales. Estas concesiones se encuentran reguladas en el Decreto Ley 2811 de 1974, que dispone el procedimiento aplicable a las concesiones de aguas[85] y “el uso de baldíos desprovistos de bosques, aun dentro de área de reserva forestal, durante el tiempo necesario para que el concesionario establezca bosques artificiales y los pueda aprovechar”[86]. Las concesiones para la explotación de los recursos naturales renovables “se otorgarán en los casos expresamente previstos por la ley”. Así, el artículo 96 del Decreto Ley 2811 de 1974 señala que la solicitud para el otorgamiento de una concesión deberá ser presentada por (i) “el dueño o el poseedor del predio o industria” o (ii) “el tenedor, a nombre del propietario o del poseedor”. En el mismo sentido, el artículo 97 ibidem prevé que para que “pueda hacerse uso de una concesión se requiere: a.- su inscripción en el registro [y] b.- la aprobación de las obras hidráulicas para el servicio de la concesión”. 41. El Decreto 1076 de 2015 reglamentó los requisitos para la solicitud de concesiones ambientales. En relación con la solicitud de concesión para obtener “el derecho al aprovechamiento de las aguas”[87], el artículo 2.2.3.2.9.1. dispone que “las personas naturales o jurídicas y las entidades gubernamentales que deseen aprovechar aguas (…) deberán dirigir una solicitud a la Autoridad Ambiental competente”. Asimismo, exige a los interesados presentar: (i) datos de identificación; (ii) nombre de la fuente de donde se pretende hacer la derivación, o donde se desea usar el agua; (iii) nombre del predio o predios, municipios o comunidades que se van a beneficiar, y su jurisdicción; (iv) información sobre la destinación que se le dará al agua; (v) cantidad de agua que se desea utilizar en litros por segundo y (vi) el término por el cual se solicita la concesión. Además, la norma dispone que el solicitante deberá aportar “los demás datos que la Autoridad Ambiental competente y el peticionario consideren necesarios”. 42. De otro lado, el Decreto 1076 de 2015 prevé requisitos específicos para la solicitud de algunas concesiones de aguas con características especiales. Por ejemplo, el artículo 2.2.3.2.10.4. dispone que las solicitudes de concesión para uso industrial deberán “anexar el estudio de factibilidad del proyecto industrial cuyas especificaciones establecerá la autoridad ambiental competente”, el artículo 2.2.3.2.10.6. señala que las solicitudes para aprovechamiento de agua para refrigeración de maquinarias deberán “contener, además el dato exacto de la cantidad de agua que se necesita para dicho fin y la memoria descriptiva de las operaciones practicadas para determinar el caudal del río o de la corriente así como de las operaciones de lavado”. A su turno, el artículo 2.2.3.2.10.8. ordena que los interesados en una concesión de aguas para el uso energético deberán anexar (i) “el estudio de factibilidad del proyecto completo, en los casos y con los requisitos exigidos por la autoridad ambiental competente” y (ii) “la potencia y la generación anual estimada”. 43. En relación con los aprovechamientos forestales, el artículo 2.2.1.1.4.1. dispone que para “adelantar aprovechamientos forestales persistentes de bosques naturales” el solicitante debe (i) presentar la solicitud formal; (ii) acreditar la “capacidad para garantizar el manejo silvicultural, la investigación y la eficiencia en el aprovechamiento y en la transformación” y, por último, (iii) aportar el plan de manejo forestal. Además, de conformidad con el artículo 2.2.1.1.7.1., el interesado en realizar aprovechamiento de bosques naturales o productos de la flora silvestre está obligado a aportar (i) el nombre del solicitante; (ii) la ubicación del predio, jurisdicción, linderos y superficie; (iii) el régimen de propiedad del área; (iv) las “especies, volumen, cantidad o peso aproximado de lo que se pretende aprovechar y uso que se pretende dar a los productos” y (v) el “mapa del área a escala según la extensión del predio”. 44. Por último, resulta relevante lo previsto por el artículo 2.2.1.1.7.18 del Decreto 1076 de 2015, que dispone que “los términos de referencia generales para la elaboración de los planes de aprovechamiento forestal, de manejo forestal y de las consideraciones ambientales, así como de los estudios para el aprovechamiento de productos de la flora silvestre serán realizados por las Corporaciones (…) [que] elaborarán términos de referencia de acuerdo con las características sociales, económicas, bióticas y abióticas de cada región”. Esto, sin perjuicio de que, “en todo caso, el Ministerio del Medio Ambiente podrá establecer criterios generales a los cuales se deberán someter dichos términos de referencia”. 45. Síntesis del contenido y contexto normativo de la disposición acusada. Las disposiciones legales y reglamentarias referidas dan cuenta de que las CAR son autoridades ambientales que ostentan la competencia de aprobar permisos, autorizaciones, concesiones y licencias ambientales en los territorios que están dentro de su jurisdicción regional. El trámite de aprobación de autorizaciones tiene principalmente tres fases: (i) presentación de la solicitud, (ii) evaluación de la solicitud y (iii) expedición del acto administrativo que concede o niega el permiso, concesión, autorización o licencia. Los requisitos que los particulares deben cumplir, así como la información y datos que estos deben presentar como condición para que la autoridad ambiental competente de trámite a su solicitud, se encuentran regulados de manera general en leyes y decretos leyes. Sin embargo, estos requisitos, así como la información y datos que deben ser presentados, se encuentran desarrollados y pormenorizados en decretos reglamentarios expedidos por el Presidente y el MADS. Estas normas permiten que, en algunos casos, las autoridades ambientales del orden territorial y regional, tales como las CAR, fijen términos de referencia para la elaboración y estudio de los EIA y soliciten al interesado información adicional a la prevista en las normas reglamentarias de alcance nacional, que consideren necesaria para analizar la viabilidad ambiental de una obra o proyecto. 46. En este sentido, la Sala Plena resalta que el inciso primero y el parágrafo 1º del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019 producen principalmente dos efectos jurídicos. Primero, prohíben que, en la fase de solicitud de estas autorizaciones, las autoridades ambientales y, en particular, las CAR exijan requisitos e información adicionales a los previstos en la Ley y en los decretos reglamentarios de alcance nacional, como condición para dar trámite a la solicitud presentada por el particular. Segundo, impiden que por vía reglamentaria se faculte a las CAR a imponer requisitos adicionales y solicitar información adicional para dar trámite a las solicitudes. De este modo, para efectos de dar trámite a una solicitud, las CAR sólo podrán exigir al interesado el cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley, los Decretos Ley y los reglamentos de alcance nacional y únicamente podrán solicitar la entrega de la información que estas normas establezcan. 47. A continuación, la Sala Plena examinará si el primer inciso y el parágrafo 1º del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019 suponen una limitación desproporcionada a las facultades de protección ambiental a cargo de las CAR y, en este sentido, vulneran el artículo 150.7 de la Constitución y desconocen el principio de rigor subsidiario desarrollado por la jurisprudencia constitucional. Para ello, definirá la naturaleza jurídica, funciones y el alcance de la autonomía funcional de estas corporaciones. De igual forma, describirá la relación que existe entre dicha autonomía y el principio ambiental de rigor subsidiario. Luego, hará referencia a los límites que la Constitución impone a las facultades del legislador de configurar el régimen jurídico de las CAR y definir el grado de autonomía con el que estas corporaciones pueden ejercer sus funciones. Por último, con fundamento en estas consideraciones, resolverá el caso concreto. 4.2 Las Corporaciones Autónomas Regionales en el ordenamiento constitucional. Naturaleza jurídica, funciones y autonomía (i) Consagración constitucional y naturaleza jurídica de las CAR 48. Las CAR en la Constitución Política. Las CAR son organismos constitucionales autónomos “encargados de la protección del medio ambiente en su jurisdicción”[88]. Estas corporaciones son una de las herramientas institucionales previstas por el constituyente para llevar a cabo la implementación de la “constitución ecológica” y garantizar la protección de los ecosistemas “desde un ámbito más cercano al ciudadano”[89]. Las reglas de creación y funcionamiento de estas corporaciones, sin embargo, no fueron definidas en la Constitución. El constituyente únicamente dispuso la creación de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena (art. 331 de la CP[90]) y delegó al legislador la creación de otras CAR, así como el desarrollo de sus funciones, organización y presupuesto “dentro de un régimen de autonomía” (art. 150.7 de la CP[91]). Actualmente, el régimen jurídico de las CAR se encuentra previsto, principalmente, en la Ley 99 de 1993 la cual define la naturaleza jurídica y funciones de estas corporaciones y prevé reglas de articulación para el ejercicio coordinado de sus competencias ambientales con aquellas de las autoridades ambientales del orden nacional -central y descentralizado- y las entidades territoriales. 49. Naturaleza jurídica de las CAR. El artículo 23 de la Ley 99 de 1993 prevé que las CAR “son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado (sic) por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica”. La jurisprudencia constitucional ha precisado que las CAR tienen una “naturaleza jurídica especial”[92] y son entidades estatales sui generis. Esto es así, dado que sus características, funciones y regulación legal son diferentes al de las entidades territoriales y al de aquellas del sector central o descentralizado por servicios[93]. 50. De un lado, las CAR se diferencian de las entidades territoriales, porque cuentan con un régimen de autonomía específico y las funciones que estas corporaciones desarrollan no pueden inscribirse dentro del concepto de descentralización territorial. Además, el ámbito territorial de ejercicio de sus competencias “es de carácter regional (…) está asociado con ecosistemas o cuencas específicos”[94] y, de esta forma, no coincide con la división político-administrativa de las entidades territoriales que lo integran. De otro lado, las CAR son titulares de competencias “misiones y actividades específicas e inconfundibles”[95], que son disímiles a las de las entidades del sector central y descentralizado[96]. Con fundamento en estas consideraciones, la Corte Constitucional ha señalado que las CAR son “entidades de naturaleza mixta, técnica y política, encargadas de funciones de administración de los recursos naturales, y de planeamiento ambiental”[97] que “tienen una naturaleza intermedia entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios”[98]. (ii) Objeto, funciones y ámbito de competencia de las CAR 51. Objeto y funciones de las CAR. El artículo 30 de la Ley 99 de 1993 dispone que las CAR tienen dos objetos principales. Primero, “la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables”. Segundo, “dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes” que regulen la disposición, administración, manejo y aprovechamiento del medio ambiente y los recursos naturales renovables. Asimismo, esta disposición precisa que las CAR deben cumplir dichos propósitos “conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente”. 52. El artículo 31 de la Ley 99 de 1993 prevé las funciones de las CAR. Al respecto dispone que estas corporaciones tienen, entre otras, las siguientes competencias: (i) ejercer la función de “máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente”, (ii) ejecutar las “políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental”, (iii) coordinar el proceso de preparación de los “planes, programas y proyectos de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades integradas del Sistema Nacional Ambiental (SINA)” y (iv) otorgar “concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la Ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente”. Este Tribunal ha resaltado que facultad de las CAR de otorgar licencias, permisos, autorizaciones y concesiones ambientales, a pesar de ser de consagración legal, tiene una relación intrínseca con la autonomía de las CAR reconocida por la Constitución porque “permite un control más próximo al ciudadano frente a los proyectos que, eventualmente, pueden deteriorar los ecosistemas”[99]. 53. Ámbito territorial de competencia de las CAR. El ámbito territorial de competencia de las CAR está fijado en atención a criterios de especialización funcional, territorial y cultural, los cuales tienen como propósito garantizar que “la relación de los asentamientos humanos con su entorno específico sea equilibrada y perdurable”[100]. La especialización funcional[101] de estas entidades permite que la potestad de planeación ambiental se ejerza de acuerdo con parámetros y lineamientos que cuenten con soporte técnico y científico[102]. De otro lado, el ámbito de competencia de las CAR está “especializado regionalmente”[103] con el propósito de que la protección del medio ambiente responda a las particularidades de “los ecosistemas en el orden regional”[104]. Por su parte, el criterio de identidad cultural busca “garantizar que el factor humano sea determinante en el ejercicio de las atribuciones de la respectiva corporación, facilitando de este modo la participación de las personas de la región en las decisiones que los afectan”[105]. Así, el ámbito de competencia de las CAR responde a una concepción comprehensiva de la ecología[106] y el desarrollo sostenible que comprende factores técnicos, culturales y políticos[107]. (iii) La autonomía como garantía institucional de las CAR 54. Reconocimiento constitucional de la autonomía de las CAR. El artículo 150.7 de la Constitución dispone que le corresponde al Congreso “reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía”. La Corte Constitucional ha indicado que la autonomía de las CAR es una “garantía institucional”[108] que les confiere la potestad general de ejercer sus funciones con un determinado grado de libertad e independencia[109] y, de esta forma, prohíbe la injerencia desproporcionada del legislador, las autoridades nacionales y las entidades territoriales en el cumplimiento de sus competencias. El reconocimiento constitucional de la autonomía de las CAR tiene como propósito (i) descentralizar la protección ambiental, (ii) garantizar que “las regiones tengan mayor injerencia sobre sus intereses ambientales”[110] y (iii) asegurar una mayor protección al medio ambiente que se ajuste a las necesidades específicas d...