Sentencia C-072 de 2025

C-072-25 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-072/25 PROHIBICION DE OTORGAR FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EXPEDIR CODIGOS-Desconocimiento al otorgarse facultad al ejecutivo para adoptar un nuevo régimen sancionatorio aduanero y de decomiso de mercancías, así como el procedimiento aplicable La Sala Plena concluyó que las normas acusadas desconocen el artículo 150, numeral 10, de la Constitución, por cuanto lo que buscaba era dotar al ejecutivo de expresas facultades legislativas para crear un nuevo estatuto disciplinario en materia aduanera y, por tanto, incurrió en la prohibición constitucional consagrada en el numeral 10 del artículo 150 superior referida a la imposibilidad de conceder facultades extraordinarias para expedir las referidas unidades normativas sistemáticas e integrales. En ese orden se concluyó que la facultad concedida en la norma acusada implica (i) la adopción de un cuerpo normativo que regula de forma general, única y completa el régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas, (ii) la expedición de un procedimiento que debe ser aplicado por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y (ii) dicha regulación es sistemática, armónica e integral, es decir, es un código. INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Configuración FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Contenido y alcance FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Carácter excepcional y restrictivo LIMITES DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Jurisprudencia constitucional PROHIBICION DE OTORGAR FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EXPEDIR CODIGOS-Alcance El artículo 150.2 de la Constitución Política, establece que la expedición de códigos está sujeta a reserva de ley en sentido formal, cuando señala que corresponde al Congreso de la República hacer las leyes y, por medio de ellas ejercer entre otras la función de “Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”, competencia que no puede ser delegada al presidente de la República, mediante facultades extraordinarias, según los preceptúa el numeral 10 del citado artículo. PROHIBICION DE OTORGAR FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EXPEDIR CODIGOS-Reglas (...) (i) existe una clara prohibición constitucional de conferir facultades extraordinarias para la expedición de códigos, (ii) estos son entendidos como cuerpos normativos caracterizados por configurar una unidad sistemática en torno a una rama específica del derecho, de modo pleno, integral y total, (iii) es posible “introducir modificaciones puntuales a los códigos” vía decretos leyes, siempre que, estas modificaciones no recaigan sobre aspectos sustanciales, estructurales o sistemáticos y (iv) la prohibición de reforma, derogación, adición o modificación de códigos en el ejercicio de facultades extraordinarias se extiende a leyes especiales dictadas por fuera de los códigos. CODIGO-Criterios para establecer cuando un cuerpo normativo se configura como código (...) (i) Criterio de la práctica institucional o tradición jurídica. De acuerdo con este criterio, las prácticas institucionales consistente en “reconocer determinadas materias como objeto de codificación debe ser tenida en cuenta para delimitar el alcance de esta reserva”; (ii) Criterio del significado constitucional de la materia y de la inexistencia de reservas legislativas especiales, según el cual, “para definir si se impone la codificación resultará necesario, de una parte, descartar la existencia de una reserva legislativa especial y, de otra, evaluar si el objeto de la regulación adquiere una trascendencia constitucional especial en atención a los fines previstos en el artículo 2 y, de manera particular, a la garantía de los derechos de las personas”; (iii) Criterio del grado de dispersión de las competencias o de los medios para la regulación. De acuerdo con el cual “se refiere al grado de dispersión o concentración de las competencias para regular una materia. Si para la regulación de una determinada área de la realidad social la Constitución asigna facultades de regulación a diferentes autoridades o prevé diversos medios para ello, la posibilidad de que los asuntos sean objeto de codificación disminuye. Ella aumentará, por el contrario, cuando las competencias para la regulación se encuentren radicadas exclusivamente en el Congreso de la República y se prevea solo una forma de intervención”. EXPEDICION DE CODIGOS-Competencia legislativa SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Aplicación REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL SENTENCIA C-072 DE 2025 Ref.: Expediente D-15.887 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 68 de la Ley 2277 del 13 de diciembre de 2022, “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”. Magistrada Sustanciadora CRISTINA PARDO SCHLESINGER Bogotá, D. C., veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en especial de la prevista por el artículo 241.4 de la Constitución Política, profiere la siguiente SENTENCIA Síntesis de la decisión La Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”, mediante la cual se habilitó al ejecutivo para expedir normas con fuerza de ley para “expedir un nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento aplicable a seguir por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).” El demandante planteó como único cargo la infracción del artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política que contiene el principio de reserva de ley atribuida al Congreso de la República, en este caso, para “expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones.” En este orden, consideró que el Congreso de la República desconoció la prohibición constitucional que dispone que dichas facultades no pueden ser conferidas para expedir códigos. Por otro lado, dichas prerrogativas fueron concedidas pese a la indicación expresa de la Corte Constitucional, contenida en la Sentencia C-441 de 2021, que había otorgado un plazo al Congreso de la República, para adoptar una ley que contuviera un nuevo régimen sancionatorio aduanero, de decomiso de mercancías y de los procesos aplicables, so pena de generarse un grave vacío normativo. El problema jurídico que le correspondió estudiar a la Sala fue determinar (i) si resulta admisible, en términos constitucionales, que el Congreso de la República otorgue facultades extraordinarias al ejecutivo, por el término de 6 meses, para adoptar un nuevo régimen sancionatorio aduanero y de decomiso de mercancías, así como el procedimiento aplicable; o si por el contrario, tal autorización se traduce en una trasgresión de los límites impuestos, concretamente el de expedir códigos, consagrado en el numeral 10 del artículo 150 superior y (ii) si, pese a la existencia de una indicación expresa dada al legislador, adoptada por una sentencia de la Corte Constitucional proferida en sede de control abstracto, de adoptar un régimen jurídico especial y sistemático, puede el Congreso delegar tal función al gobierno, en uso de la concesión de facultades extraordinarias. En primer término, la Corte Constitucional integró la unidad normativa, es decir, no sólo se estudiaría la constitucionalidad del artículo 68 de la Ley 2277 del 13 de diciembre de 2022, sino también del contenido del Decreto Ley 920 de 2023, “Por medio del cual se expide el nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia aduanera, así como el procedimiento aplicable”, que se había adoptado con base en las facultades previstas. En efecto, esta figura procede cuando se requiere incluir en el juicio constitucional otros enunciados normativos que tienen con la norma demandada una relación “íntima e inescindible” razón por la cual, para evitar una sentencia inocua, es necesario extender a las mismas el examen de constitucionalidad. En efecto, al declararse la inconstitucionalidad del artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, se produciría la inconstitucionalidad por consecuencia del decreto ley adoptado por el ejecutivo en ejercicio de las mismas. Para dar solución al anterior problema jurídico, la Corte reiteró (i) los límites al ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al presidente de la República por el Legislador, específicamente la restricción referida a la prohibición de otorgar facultades extraordinarias para expedir cuerpos normativos sistemáticos e integrales, que en realidad constituyen códigos y (iii) el alcance de la indicación contenida en la Sentencia C-441 de 2021. En aplicación de las reglas de decisión identificadas en la jurisprudencia constitucional, la Sala Plena concluyó que las normas acusadas desconocen el artículo 150, numeral 10, de la Constitución, por cuanto lo que buscaba era dotar al ejecutivo de expresas facultades legislativas para crear un nuevo estatuto disciplinario en materia aduanera y, por tanto, incurrió en la prohibición constitucional consagrada en el numeral 10 del artículo 150 superior referida a la imposibilidad de conceder facultades extraordinarias para expedir las referidas unidades normativas sistemáticas e integrales. En ese orden se concluyó que la facultad concedida en la norma acusada implica (i) la adopción de un cuerpo normativo que regula de forma general, única y completa el régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas, (ii) la expedición de un procedimiento que debe ser aplicado por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y (ii) dicha regulación es sistemática, armónica e integral, es decir, es un código. Por su parte, se consideró que la Sentencia C-441 de 2021 contenía una indicación clara al Congreso de la República, de adoptar una ley, en sentido formal, que adoptara el régimen sancionatorio de aduanas y decomiso, y que, por tal razón, había diferido la inconstitucionalidad de disposiciones que permitían hacerlo a través de otras figuras, como decretos expedidos por el ejecutivo en desarrollo de una ley marco. En consecuencia, la Sala Plena declaró la inexequibilidad del artículo 68 de la Ley 2277 de 2022 y, en consecuencia, también la inconstitucionalidad del Decreto Ley 920 de 2023, “Por medio del cual se expide el nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia aduanera, así como el procedimiento aplicable”. No obstante, la Sala encontró que su expulsión inmediata podía causar traumatismos por cuanto el vacío en un régimen sancionatorio generaría un escenario de impunidad. Por ello, moduló los efectos de la sentencia y otorgó un plazo al Congreso para que expidiera la ley que regule el régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento aplicable, hasta el 20 junio de 2026. I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad el ciudadano Wadys Tejada Flórez presentó demanda en contra del artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”. El demandante plantea como único cargo la infracción del artículo 150, numeral 10 de la Constitución Política que contiene el principio de reserva de ley atribuida al Congreso de la República, en este caso, para “expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones.” En este orden, considera que el Congreso de la República habilitó al ejecutivo, en el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, para expedir normas con fuerza de ley, desconociendo la prohibición constitucional que dispone que dichas facultades no pueden ser conferidas para expedir códigos. 2. La Sala Plena de la Corporación, en sesión del cinco (5) de junio de dos mil veinticuatro (2024), previo reparto de rigor, remitió el asunto al despacho de la suscrita magistrada para impartir el trámite correspondiente. Teniendo en cuenta estas consideraciones se procede a decidir sobre su admisión. 3. Mediante auto del 20 de junio de 2024, la magistrada sustanciadora inadmitió la demanda por cuanto el actor no estableció con claridad el objeto demandado y los cargos formulados no satisfacían los requisitos de especificidad, suficiencia y pertinencia. 4. El actor presentó oportunamente el escrito de corrección de la demanda. Mediante auto del 11 de julio 2024, el despacho de la magistrada ponente consideró que el demandante subsanó el cargo relacionado con el presunto desconocimiento de las condiciones para la concesión de las facultades extraordinarias al gobierno nacional, dispuestas en el numeral 10 del artículo 150 superior. En su concepto, de acuerdo con el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, el Congreso otorgó facultades extraordinarias al presidente para que en calidad de legislador extraordinario expidiera “un nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento aplicable a seguir por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)”. En otras palabras, la delegación legislativa busca adoptar de forma integral y sistemática un nuevo estatuto sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas sin aplicar de manera primordial las disposiciones que regula el procedimiento administrativo común y principal contenido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 5. En el auto admisorio, el despacho ponente comunicó el proceso al presidente de la República y al del Congreso de la República, a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público; de Comercio, Industria y Turismo; de Justicia y del Derecho y a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). De igual forma, invitó al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, al centro de estudios jurídicos y sociales Dejusticia, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Centro de Investigaciones Económicas, Administrativas y Contables de Universidad de Medellín (CIECA), al Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana y a las Facultades de Derecho de las Universidades Nacional de Colombia, Javeriana, Externado de Colombia, EAFIT, del Rosario, de Antioquia, de los Andes, de Cartagena y de la Sabana, para que se pronunciaran sobre lo que consideraran pertinente. Igualmente, fijó en lista a fin de permitir a los ciudadanos defender o impugnar la norma demandada e invitó a participar a otras organizaciones académicas[1]. 6. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional decide la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA 7. A continuación, se transcribe y resalta la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 52.247 del 13 de diciembre de 2022: LEY 2277 DE 2022 (diciembre 13) “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones.” ARTÍCULO 68. FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EXPEDIR UN NUEVO RÉGIMEN SANCIONATORIO Y DE DECOMISO DE MERCANCÍAS EN MATERIA DE ADUANAS, ASÍ COMO EL PROCEDIMIENTO APLICABLE. Revístase al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses contados a partir de la promulgación de la presente ley, para expedir un nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento aplicable a seguir por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). Se conformará una Subcomisión integrada por tres (3) representantes de la Cámara de Representantes y tres (3) senadores, de las Comisiones Terceras, que serán designados por los presidentes de las respectivas corporaciones para acompañar el proceso de elaboración del régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como del procedimiento aplicable. III. DEMANDA 8. El demandante plantea como único cargo la infracción del artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política que contiene el principio de reserva de ley atribuida al Congreso de la República, en este caso, para “expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones.” En este orden, considera que el Congreso de la República habilitó al ejecutivo, en el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, para expedir normas con fuerza de ley, desconociendo la prohibición constitucional que dispone que dichas facultades no pueden ser conferidas para expedir códigos. Así, el artículo 150 numeral 10 superior consagra que “Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos.” 9. El demandante aduce que el principio de reserva de ley es una manifestación de los principios democrático y de separación de poderes. Para el actor, es característico del estado constitucional que el Congreso de la República, como órgano de representación popular, goce de una competencia general para la elaboración de leyes. Incluso, resalta que dicha facultad exige que algunas materias sean exclusivas del legislador ordinario, siendo la expedición de códigos y la reforma de sus disposiciones una de ellas. Lo anterior implica que el presidente de la República, en calidad de legislador extraordinario, tiene prohibida la expedición de códigos con base en el inciso tercero del numeral 10° del artículo 150 Constitucional. 10. Conforme lo anterior, señala la demanda, a partir de la distribución funcional entre el legislador ordinario y el legislador extraordinario es que ciertas decisiones normativas deben tener rango de ley (reserva material) y, en algunos casos, tienen que estar, además, atadas a los procedimientos democráticos de elaboración de las leyes (reserva formal). 11. El señor Tejada Flórez cita varios pronunciamientos de la Corte Constitucional, en donde se han desarrollado los conceptos de reservar material y formal de ley. Así, con apoyo en la Sentencia C-810 de 2014, considera que en el caso de la “reserva material, la función primaria de producción de la ley corresponde al Congreso, aun cuando la Constitución permite, que en determinadas condiciones, dicha atribución sea trasladada al Presidente de la República para que, de manera excepcional, actúe como legislador extraordinario, conservando la norma expedida su rango legal y garantizándose la intervención del Congreso de la República en la definición precisa de las materias, límites y condiciones de la habilitación legislativa (art. 150, numeral 10 C.P.); y en la reserva formal, que la Constitución Política excluye la posibilidad de acudir al legislador extraordinario y exige la participación directa del Congreso como órgano máximo de deliberación política y de representación democrática, tal como ocurre con las leyes orgánicas, estatutarias y marco o cuando se pretende decretar impuestos o expedir códigos. [2] 12. En el escrito de demanda, el actor también recuerda la diferencia entre la cláusula general de competencias y la reserva de ley. Por un lado, “la primera figura es aquella en la que el legislador ordinario no tiene la obligación de desarrollar integralmente la materia, pues basta que el Congreso delimite el tema para que el Presidente de la República realice la concreción por medio de reglamentos administrativos, además de otorgarle al Presidente las facultades extraordinarias para dicha regulación legislativa, sin que se vulnere la cláusula general de competencias. Por otro lado, y cuando se trata de una materia con reserva de ley, el Congreso tiene mayor exigencia de regulación y la potestad reglamentaria del Presidente se ejerce de manera completamente subordinada y subsidiaria a la ley.” Una de estas materias es la expedición de códigos y su respectiva reforma, sobre lo cual el demandante afirma que “por vía de facultades extraordinarias el legislador extraordinario sólo puede modificar un código siempre y cuando la reforma no afecte la estructura general del código, no comprenda cambios esenciales, ni establezca la regulación sistemática e integral de una materia (sentencia C-1713 de 2000)”.[3] 13. Posteriormente, el ciudadano se refiere a la expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) que nació con el objeto de realizar una reforma legislativa estructural que permitiera contar con un nuevo Código Contencioso Administrativo para el país, cambiando el Código Contencioso Administrativo de 1984. Adicionalmente, realiza un recuento de las partes del nuevo Código que, para efectos del problema jurídico de la demanda, incluye la regulación del procedimiento administrativo sancionatorio que realice la Administración Pública. 14. De la misma manera, hace especial énfasis en la obligatoriedad que “tiene el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo sobre las leyes especiales y de la integración que hace el mismo Código para llenar los vacíos legales de la norma especial acogiendo la coordinación y armonía que debe existir entre ambas jerarquías, pues de no ser así, el objetivo del legislador ordinario de haber codificado y compilado el procedimiento administrativo común y principal no se alcanzaría, porque el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no sería un cuerpo normativo sistemático, completo, metódico, coordinado y con fuerza obligatoria dotado de una pretendida integralidad respecto a la regulación del procedimiento administrativo común y principal.”[4] 15. Conforme lo anterior, el demandante recalca que la facultad otorgada por el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022 permitió que el presidente de la República expidiera un nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento aplicable a seguir por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), materializado en el Decreto Ley 920 de 2023. En ese orden, se avaló la modificación de la Ley 1437 de 2011 y la creación de una norma especial sancionatoria en materia aduanera. 16. El demandante pasa entonces a hacer referencia al contenido del Decreto Ley 920 de 2023. Sobre el particular refiere que este altera estructural y esencialmente la primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo al realizar modificaciones a las disposiciones que son propias del procedimiento administrativo común y principal causando que la DIAN no se remita a aquellas disposiciones, sino al procedimiento administrativo especial expedido por el presidente. Además, recalca que dicha reforma, de haberse querido, debió ser realizada por el legislador ordinario mediante la expedición de una ley especial, y no mediante un otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República, pues “el decreto ley es una norma que cumple con reserva de ley en sentido material, pero carece de reserva de ley en sentido formal porque el proceso de formación del mismo no está atado a los procedimientos democráticos de elaboración de las leyes expedidas por el Congreso de la República.”[5] 17. Finalmente, el ciudadano resalta que la Administración Pública incurrió en arbitrariedad y autoritarismo al expedir el Decreto Ley 920 de 2023 por cuanto (i) fue la misma DIAN la encargada de originar el proyecto de Decreto Ley del nuevo régimen sancionatorio y decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento administrativo especial que sería aplicado por ella misma posteriormente, (ii) el proyecto de Decreto Ley fue sometido a publicación para comentarios y observaciones del público en general por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público como si se tratara de la expedición de un decreto reglamentario y (iii) la DIAN elaboró y revisó el informe de observaciones y respuestas del proyecto de Decreto Ley para decidir si aceptaba, total o parcialmente, o negaba los comentarios realizados por el público en general a la normativa, “aumentando la arbitrariedad y autoritarismo de la Administración Pública”. 18. El demandante solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad diferida y no simple del artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, con la finalidad de evitar un vacío normativo en el nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías. También solicita que la Corte Constitucional disponga “(i) que el fallo sólo producirá efectos hacia el futuro y, en consecuencia, en ningún caso afectarán las situaciones jurídicas consolidadas y (ii) otorgue un tiempo razonable para que el nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento administrativo especial aplicable sean expedidos únicamente por el legislador ordinario representando por el Congreso de la Republica en virtud del principio de reserva de ley consagrado en el artículo 150 superior.”[6] 19. Sobre el objeto específico de la demanda, mediante auto del 20 de junio de 2024, la magistrada sustanciadora solicitó al actor establecer con claridad el objeto demandado. En ese sentido, se le solicitó aclarar si el objeto de su demanda se dirigía exclusivamente en contra artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”, o también contra el Decreto Ley 920 de 2023. 20. De igual forma, se le dijo que algunos de sus argumentos eran de naturaleza legal más no constitucional. En efecto, el actor sostenía que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo es un cuerpo completo y, por tanto, no resultaría posible adoptar normas especiales en materia sancionatoria aduanera. No obstante, en el auto inadmisorio se le indicó que la limitación constitucional establecida en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución se dirige a la imposibilidad de otorgar facultades extraordinarias al ejecutivo para expedir códigos, mas no se encuentra dirigida a prohibir normas especiales en determinadas materias. 21. En el escrito de corrección, aclaró que el objeto de la demanda se dirigía contra el artículo 68 de la Ley 2277 del 13 de diciembre de 2022, “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”. No hizo aclaración en relación con la naturaleza no constitucional de los argumentos dirigidos a la supuesta imposibilidad de hacer modificación al Código Contencioso Administrativo. 22. La Constitución Política de 1991 le otorgó al Congreso de la República, como legislador ordinario, un margen de acción amplio en materia legislativa y, en aplicación del principio de colaboración armónica, puede asignarle al Ejecutivo algunas competencias en el campo legislativo, que tienen carácter excepcional y son de interpretación restrictiva. En ese orden, las facultades extraordinarias que le otorga el Congreso de la República, encaminadas a que el presidente ejerza la potestad legislativa, deben cumplir con los límites temporales y materiales establecidos en la Carta Política. 23. En relación con la expedición de códigos, la reserva de ley impide que el legislador delegue en el presidente de la República, su adopción en todos los ramos de la legislación, “prohibición que se extiende a los actos de la modificación o adición de los mismos, cuando ello implique la alteración de su estructura general o de su esencia de los mismos”. En otros términos, por vía de facultades extraordinarias, el legislador extraordinario solo puede modificar un código siempre y cuando la reforma no afecte su estructura general, no comprenda cambios esenciales, ni establezca la regulación sistemática e integral de una materia. 24. Para el actor, de acuerdo con el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, el Congreso otorgó facultades extraordinarias al presidente para que en calidad de legislador extraordinario expidiera “un nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento aplicable a seguir por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)”. En otras palabras, la delegación legislativa busca adoptar de forma integral y sistemática un nuevo estatuto sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas sin aplicar de manera primordial las disposiciones que regula el procedimiento administrativo común y principal contenido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 25. Para explicar que dicha regulación es integral y sistemática, el ciudadano explica que las facultades extraordinarias establecidas en el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022 comprenderían no solamente la consagración de las infracciones administrativas aduaneras en que pueden incurrir los responsables de las obligaciones aduaneras y las sanciones aplicables por la comisión de dichas infracciones, sino que además abarca la regulación completa y con pretensión de integralidad del procedimiento administrativo especial conformado por (i) la formación del acto administrativo, (ii) el procedimiento administrativo sancionatorio propiamente dicho, (iii) el régimen probatorio, (iv) la caducidad de la acción administrativa, (v) la notificación o publicación de esa decisión administrativa, (vi) la impugnación de la decisión (recursos), (vii) la revocatoria directa y (viii) la firmeza de los actos; etapas y actuaciones. 26. Agrega que ello implica la regulación de las las garantías constitucionales del debido proceso y permite adoptar normas especiales en materia de derecho a la defensa, pruebas, recursos, términos, entre otros. Es decir, se está permitiendo “se realicen modificaciones, cambios o excepciones a la estructura y a la esencia del procedimiento administrativo común y principal contenido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo que se traduce en una transgresión de la prohibición establecida en el numeral 10 del artículo 150 superior por cuanto los cambios esenciales y estructurales a los Códigos solamente pueden ser realizados por el Congreso de la República y no a través del otorgamiento de facultades extraordinarias.” 27. Concluye el ciudadano Wadys Tejada Flórez que “la facultad de reformar los códigos de forma estructural y esencial es una facultad que únicamente es conferida al legislador ordinario por la Constitución Política y no puede ser delegada en el Presidente de la República en su rol de legislador extraordinario, dado que los códigos y las reformas que contemplan cambios esenciales y estructurales están protegidos por el principio de reserva de ley en sentido material y formal consagrado en el numeral 10 del artículo 150 superior, exigiendo que la expedición del nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento administrativo especial sea expedido exclusivamente por el Congreso de la República.” IV. INTERVENCIONES 28. Dentro del término otorgado por la magistrada sustanciadora para intervenir en el presente proceso de constitucionalidad, se recibieron las siguientes intervenciones. Academia Colombiana de Jurisprudencia 29. La Academia Colombiana de Jurisprudencia solicitó declarar la inexequibilidad del artículo 68 de la Ley 2277 del 2022, al considerar que la norma demandada vulnera el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, así como el precedente constitucional. 30. En primer lugar, advirtió la entidad interviniente que, de acuerdo al principio de reserva de ley, “le corresponde al legislador regular las materias que el constituyente decidió que fueran desarrolladas por ley, imponiendo como límite al poder legislativo delegar su función y al poder ejecutivo abrogarse esta competencia (Sentencias C-619 de 2012 y C-570 de 1997)” Por lo anterior, dicha competencia “no puede ser delegada al presidente de la República mediante facultades extraordinarias”. Al respecto, la interviniente recordó que de acuerdo a la sentencia C-313 de 2007, la Corte Constitucional al interpretar el alcance de la prohibición de otorgar facultades extraordinarias para expedir códigos, estableció que “no hay impedimento para la modificación puntual de disposiciones consignadas en códigos, siempre y cuando dicha modificación no sea estructural, integral, completa o de tal magnitud que en la práctica equivalga a la expedición de ese tipo de estatutos”. 31. En ese sentido, la interviniente consideró relevante traer a colación la sentencia C-441 de 2021 donde se precisó que “el régimen sancionatorio aduanero y el decomiso de mercancías, así como el procedimiento aplicable, no están sometidos a variables en constante transformación ni requieren conocimientos altamente técnicos que escapen del alcance del legislador ordinario” por lo que concluyó que no existe en este caso fundamento para conferir facultades extraordinarias al presidente cuando no se evidencia que en materia aduanera se requiera la agilidad, la urgencia y el dinamismo propio de materias que son objeto de una ley marco, y dicha lógica “debe ser extensible a la falta de necesidad de conferir facultades extraordinarias cuando el Congreso está totalmente facultado para cumplir directamente su función legislativa”. 32. Por otra parte la interviniente, al poner de manifiesto el análisis de los antecedentes legislativos de la Ley 2277 de 2022, hizo énfasis en que la ponencia para el primer debate sustentó las facultades en el cumplimiento a la sentencia C-441 de 2021; así “estimó pertinente otorgar facultades extraordinarias al presidente de la República, dada la imperiosa necesidad de expedir una ley que regule el régimen, sancionatorio aduanero y de decomiso de mercancías”. Agrega que el ejecutivo, de igual forma, buscó fundamentar su posición en la Sentencia C-269 de 2022 sin tener en consideración que, en dicho caso, la norma pretendía hacer modificaciones puntales al régimen sancionatorio cambiario. Considera la Academia Colombiana de Jurisprudencia que, en la materia sancionatoria de aduanas y decomiso, resulta claro que la Sentencia C-441 de 2021 defendió una competencia exclusiva del legislador ordinario. En palabras del interviniente, “la misma corte manifestó que la función sancionadora aduanera y de decomiso de mercancías no puede escapar del alcance del legislador ordinario; es decir, es de “competencia exclusiva” del Congreso de la República”. De manera que “esta restricción no se debe exceptuar confiriendo facultades extraordinarias al presidente; menos aún, sin establecer precisiones, directrices ni limitaciones”. 33. Finalmente, la entidad interviniente señaló que (i) “si la razón en realidad pudiese obedecer a una urgencia y necesidad de regular la materia, el legislador ordinario tuvo un tiempo razonable para expedir el régimen sancionatorio aduanero y su procedimiento aplicable, respetando la reserva de ley. (ii) Si bien la competencia legislativa del Congreso es facultativa, esta se encuentra limitada por los parámetros constitucionales superiores. De manera que en virtud de lo anterior la Corte Constitucional “en su discernimiento, podría estimar el fenómeno de la reviviscencia de la normatividad derogada como consecuencia de los fallos de inexequibilidad, que es el efecto ordinario que el ordenamiento jurídico dispone para estos casos en general.” Ministerio de Hacienda y Crédito Público 34. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó se declarara la exequibilidad del artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, al considerar que no se vulnera el principio de reserva de ley consagrado en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política. 35. Para sustentar su petición, indicó que la disposición demandada no desconoció la prohibición en cabeza del Congreso de revestir al presidente de facultades extraordinarias para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas o marco, ni para decretar impuestos, toda vez que “la materia objeto de las facultades extraordinarias conferidas, contrario a lo dicho por el demandante, es susceptible de ser regulada por el presidente de la República mediante una norma con fuerza de ley”. Esto, en atención a que no se le facultó para expedir una “unidad sistémica en torno a una rama específica del derecho, de modo pleno, integral y total”, o para expedir un “cuerpo normativo único, coherente y exhaustivo revestido de fuerza obligatoria”, sino para regular aspectos puntuales como el régimen sancionatorio, decomiso de mercancías y el procedimiento aplicable a este. En esta medida, ha sido el Gobierno Nacional quien “ha regulado en decretos independientes cada una de las materias de los asuntos aduaneros”. 36. En este sentido, el interviniente recordó las precisiones conceptuales que la Corte Constitucional ha delimitado frente a la expresión “código”, subrayando que ésta comporta elementos como “(i) la existencia de un cuerpo normativo único con fuerza obligatoria; (ii) que se refiera a una rama específica del derecho; (iii) que involucre una pretensión de regulación sistémica, de integralidad, y plenitud; y (iv) que exista la manifestación expresa del legislador de erigir dicho cuerpo jurídico en código”; además, debe aplicarse una pauta de interpretación que se refiere “al grado de dispersión o concentración de las competencias para regular una materia”. Así, cuando las competencias o facultades de regulación se encuentran exclusivamente conferidas al Congreso de la República, aumentará la posibilidad de que los asuntos abordados sean objeto de codificación. Caso contrario sucede cuando dichas facultades están en cabeza de distintas autoridades. 37. Así las cosas, refirió el interviniente que “en materia de aranceles, tarifas, régimen de aduanas y comercio exterior, la Constitución estableció una especial colaboración entre las ramas del orden público (sic), legislativa y ejecutiva, por lo que, tratándose de la distribución de competencias como criterio para enervar la calidad de código, la Constitución Política asignó facultades de regulación a diferentes autoridades como el congreso y el ejecutivo bajo la potestad reglamentaria”. Además, “consagró diversos medios para ello, como la promulgación de la ley marco de aduanas, de decretos reglamentarios, o, en línea con el artículo 150.10 de la Constitución, de normas con fuerza material de ley producto del otorgamiento de facultades extraordinarias al presidente de la República por parte del Congreso”. 38. Aunado a lo anterior, el interviniente hizo un recuento de diferentes pronunciamientos jurisprudenciales donde la Corte constitucional ha declarado la inexequibilidad de artículos que otorgaron facultades extraordinarias al presidente para expedir cuerpos normativos “con regulación sistemática e integral sobre una rama específica del derecho” (Sentencias C-255 de 1995, C-100 de 2013, C-275 de 2000) e hizo énfasis en la sentencia C-269 de 2022, en la cual la Corte declaró la exequibilidad del artículo 30 de la Ley 1430 de 2010 que otorgó la facultad extraordinaria al presidente de la República para modificar el régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo cambiario a seguir por la DIAN. Sobre el particular sostuvo que “si bien se encarga de regular una materia concreta, en los términos de la facultad excepcional conferida al Gobierno Nacional, lo cierto es que no se trata de una disposición de alcance global respecto a su aplicación, por el contrario, se refiere a una normativa que solamente debe aplicar, en los casos concretos, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, lo cual, sin duda alguna, por sí solo no se convierte en una unidad sistemática que irradie toda una rama del derecho, máxime que, como en el presente caso, solo se refiere al régimen sancionatorio en materia cambiaria y a los procedimientos aplicables por la DIAN”. 39. Finalmente, el interviniente hizo referencia a la presunta modificación del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, en adelante CPACA, por parte del artículo 68 de la Ley 2277 del 2022. Al respecto, mencionó que existe una integración normativa contenida en el artículo 2 del CPACA que indica que “(...) a) existen leyes especiales que deben aplicarse; b) la operatividad del CPACA en nada afecta estas leyes especiales; y c) en lo no previsto en aquellas, se aplica éste”. En esa medida, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público concluyó que dichas normas especiales no se restringen en los códigos, por lo que el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, “en su condición de norma especial no modifica el CPACA. Por el contrario, el CPACA aplicará en lo no previsto en el decreto con fuerza de ley expedido con ocasión de las facultades extraordinarias otorgadas al presidente de la República”. Presidencia de la República 40. La Presidencia de la República solicitó a la Corte Constitucional declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo respecto a la presunta vulneración del principio de reserva de ley contenido en el numeral 10 del artículo 150 constitucional, al considerar que la demanda no cumple con los requisitos de certeza y especificidad. Esto, por cuanto la acusación del accionante “no se dirige estrictamente a cuestionar el contenido material de la norma acusada, sino un texto distinto que no fue vinculado al proceso de constitucionalidad. Este es, el Decreto Ley 920 de 2023, expedido con base en dichas facultades” De ahí que “la acusación del actor es producto de una construcción subjetiva, basada en conjeturas que no explican ni evidencian la incompatibilidad con el mandato constitucional presuntamente vulnerado”. 41. En subsidio, solicitó la interviniente que se declare la exequibilidad del artículo 68 de la Ley 2277 del 2022, dado que su contenido no vulnera el principio de reserva de ley, por cuanto: (i) “El régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como su procedimiento no tienen la connotación de código”. Al respecto, la interviniente señaló que, de acuerdo con la Corte Constitucional, la expedición de códigos tiene reserva exclusiva de ley y, por tanto, esta facultad constitucional no puede ser delegada por el Congreso al presidente de la República. De ahí que, para la interviniente, la disposición demandada no evidencia una vulneración al precepto constitucional por cuanto el artículo 68 de la Ley 2277 del 2022, “no otorga facultades para expedir un código” ya que la facultad para “expedir un nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento aplicable”, no implica regular el régimen aduanero en forma completa, integral y sistemática sino que se circunscribe al aspecto sancionatorio y de decomiso de mercancías, así como el procedimiento aplicable a este. Por esta razón, concluye la interviniente, “no acierta el actor al afirmar que la intención del legislador era habilitar al presidente de la República para expedir un código en materia sancionatoria aduanera y, mucho menos, para reformar o modificar el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA”. (ii) “Inexistencia de impedimentos para que el presidente de la República expida vía decreto ley el régimen sancionatorio, de decomiso y el procedimiento aplicable en materia de aduanas porque éste no tiene la naturaleza jurídica de código”. Así, de acuerdo con la interviniente, la jurisprudencia constitucional al estudiar cargos similares al presente, ha declarado exequibles disposiciones que han permitido que “en ejercicio de sus facultades extraordinarias, el presidente de la República expida regímenes sancionatorios y sus respectivos procedimientos administrativos”. Al respecto, se trajo a colación la sentencia C-269 de 2022 que declaró la exequibilidad del artículo 30 de la Ley 1430 de 2010, que otorgó facultades extraordinarias al presidente para modificar el régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo cambiario a seguir por la DIAN. Esto, dado que en esa ocasión, la Corte encontró que dichas normas no cumplían “con las características de la regulación que se asemejen a lo que se ha entendido como un “código”, toda vez que, “si bien se encarga de regular una materia concreta, en los términos de la facultad excepcional conferida al Gobierno Nacional, lo cierto es que no se trata de una disposición de alcance global respecto a su aplicación, sino que, por el contrario, se refiere a una normativa que solamente debe aplicar, en los casos concretos, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”. De ahí que la interviniente concluyera que al ser una materia delegable por vía de facultades extraordinarias y no corresponder a la categoría de código, la disposición acusada no riñe con las normas constitucionales invocadas como violadas. (iii) “El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA tiene un carácter supletivo con respecto a leyes especiales que no tienen la naturaleza de códigos, caso en el cual la remisión al CPACA solo es aplicable respecto de vacíos o en aspectos que no se hayan previsto en las leyes especiales”. Así las cosas, concluyó la interviniente, las disposiciones demandadas “no comportan -y de ningún modo- una reforma a la estructura general y esencial del procedimiento sancionatorio común contenido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA.” Ministerio de Comercio Industria y Turismo 42. El Ministerio de Comercio industria y Turismo solicitó que se declarara la exequibilidad del artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, “por el cual se otorgan facultades extraordinarias al presidente de la República para regular el régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas”, al considerar que no es contrario a la prohibición contenida en el numeral 10 del artículo 150 constitucional. Esto, dado que “en virtud de la norma acusada el legislador no confirió al presidente facultades para expedir un código”. 43. En primer lugar, para sustentar su petición, el Ministerio indicó que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, “un régimen sancionatorio no logra constituir un código, es decir un cuerpo normativo sistemático, integral y completo que agote la temática correspondiente”. En esa medida, “es posible concluir que cuando la Constitución prohíbe que el presidente reciba facultad legislativa para expedir un código, lo que hace es impedir que el legislador lo autorice para producir un “cuerpo normativo sistemático, completo, metódico, y coordinado dotado de una pretendida integralidad respecto a la regulación de un fenómeno jurídico”. 44. Siguiendo esta misma línea, el régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento aplicable a este, no logra erigirse en un código a la luz de la definición adoptada por la Corte Constitucional. De esta forma, “por su propia naturaleza instrumental y por su posición en el régimen general, no es posible atribuirle a la regulación que se expida en la materia la categoría de “código”; de lo cual se concluye que el legislador no incurre por este aspecto en violación de la prohibición del artículo 150-10 de la Carta”. 45. Finalmente, el Ministerio reiteró los precedentes jurisprudenciales de las sentencias C-052 de 1997, C-564 de 2000 y C-269 de 2022, donde se evidencia la existencia de una línea jurisprudencial muy clara “en cuanto a la legitimidad de la concesión de facultades extraordinarias al presidente para regular las normas sancionatorias de un régimen jurídico específico, no solo -como se intuye de las transcripciones- porque el asunto de fondo puede ser regulado por un decreto con fuerza de ley, sino porque al hacerlo, el legislador no contraviene la prohibición constitucional de otorgar facultades al presidente para dictar códigos.” Centro de Estudios Tributarios Antioquia - CETA 46. El Centro de Estudios Tributarios Antioquia, en adelante CETA, solicitó a la Corte declarar exequible el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022. Para sustentar lo anterior, el interviniente manifestó que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, “en materia sancionatoria aduanera se requiere que exista una ley material para cumplir con el principio de legalidad. Pero ello no quiere decir que se requiera de una emitida por el Congreso de la República, sino que puede ser emitida a través de un Decreto – Ley, previa habitación delimitada por el Congreso de la República”. 47. En esa misma línea, el interviniente adujo que “no es cierto que la habilitación objeto de la demanda sea equivalente a la expedición de un código aduanero, pues la materia no se agota con el régimen de infracciones, procedimiento, pruebas y formación de los actos administrativos propios de la actividad. Un verdadero código aduanero debería, en teoría, contener también una parte sustantiva, y los principios generales que le aplican a la materia; en los términos de la Corte, debería ser un cuerpo normativo sistemático, completo, metódico, y coordinado dotado de una pretendida integralidad respecto a la regulación de un fenómeno jurídico; o configurar una unidad sistemática en torno a esta rama específica del derecho, de modo pleno, integral y total”. Por lo anterior, observó el interviniente, el legislador está facultado para dotar de facultades extraordinarias al ejecutivo para regular a través de decretos con fuerza de ley el régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia aduanera. Esto, en la medida en que no se constituye un código o “regulación integral de esa área del derecho”. Así, de acuerdo con la sentencia C-269 de 2022, la delegación de estas facultades ha sido aceptada bajo unos parámetros y límites constitucionales determinados que se cumplen en el caso en comento. 48. Finalmente, la entidad interviniente solicitó a la Corte a considerar “la necesidad de garantizar la seguridad jurídica del régimen de aduanas”. Esto, por cuanto “los cambios normativos constantes en materias que no deberían ser esencialmente cambiantes pueden fomentar conductas de evasión, elusión y dificultades en la administración de los riesgos tributarios”. Así, en su concepto, “un fallo de inexequibilidad podría tener consecuencias jurídicas para los procedimientos sancionatorios en curso a cargo de la DIAN, así como para los procesos de cobro coactivo vigentes. En particular, podría dar lugar a la excepción de inconstitucionalidad por parte de los administrados o a la aplicación del principio de favorabilidad, que también puede ser invocado por los contribuyentes en relación con la expedición de un nuevo régimen sancionatorio, eventualmente más favorable, en comparación con el actualmente vigente”. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN 49. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en adelante DIAN, solicitó a la Corte declarar la constitucionalidad del artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, mediante el cual se otorgaron facultades extraordinarias para expedir un nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento aplicable. 50. En primer lugar, a juicio de la interviniente, los accionantes plantearon un cargo de legalidad y no de inconstitucionalidad, “al considerar que se vulnera la estructura del CPACA. Aspecto que no es del resorte de la Corte Constitucional”. Ello, en la medida en que el cargo de vulneración no comporta certeza ni especificidad frente a por qué la norma demandada modifica el CPACA y “si la prohibición del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución es de resorte exclusivo del legislador o puede ser delegado al presidente de la República”. 51. En segundo lugar, de acuerdo con el artículo 150 constitucional, las facultades extraordinarias otorgadas al presidente y que se relacionan con una delegación legislativa incorporan limitantes temporales y materiales que, en criterio de la interviniente, “están plenamente determinados en el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022”. Esto, por cuanto “concede un término de 6 meses (límite temporal) para expedir un nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en temas aduaneros y el procedimiento que debe seguir la U.A.E DIAN (límite material)”. Ahora bien, en el marco de las facultades extraordinarias otorgadas al presidente, se reconoce la expedición de normas con fuerza de ley; sin embargo, se excluye la expedición de códigos. De ahí que para la interviniente “es claro que la expedición de códigos tiene reserva exclusiva de ley, no puede ser delegada esa competencia constitucional en cabeza del presidente de la República. Sin embargo, el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022 no otorga facultades para expedir un código porque no es para regular todo el régimen aduanero en forma completa, integral y sistemática sino solo el aspecto sancionatorio y de decomiso de mercancías, así como el procedimiento aplicable a este”. 52. En tercer lugar, la jurisprudencia constitucional “ha considerado exequibles normas sobre las facultades delegadas al presidente de la República para modificar otros regímenes sancionatorios. Por tanto, el presidente de la República no tiene impedimentos para que expida vía decreto ley el régimen sancionatorio, de decomiso y el procedimiento aplicable en materia de aduanas.” Esto, en tanto las normas en comento no constituyen códigos. De ahí que, para la interviniente, “las normas expedidas en ejercicio de facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, relativas al régimen sancionatorio, de decomiso y el procedimiento aplicable en materia de aduanas, no riñen con las normas constitucionales y no corresponden a la categoría de código como lo señaló la Corte Constitucional.” 53. En cuarto lugar, señaló la interviniente que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA “reconoce que existen leyes especiales, que no tienen la naturaleza de códigos, y que la remisión al código solo es aplicable en caso de vacíos o en aspectos que no se hayan previsto en esas leyes especiales”. De esta forma, “se permite la integración normativa y la complementación con otro tipo de normas”. Ahora bien, el artículo 2 del CPACA contempla que las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código y a renglón seguido dispone dos particularidades: “i) Esa sujeción es “sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales”; es decir, dejando a salvo aquellas regulaciones que se encuentren en normas especiales que puede ser de cualquier naturaleza, leyes, leyes código, entre otras; ii) Es una disposición supletiva, en el sentido que “en lo no previsto” en los procedimientos regulados en leyes especiales, “se aplicarán las disposiciones de este Código””. 54. De lo anterior concluyó entonces la interviniente que “existe una simbiosis normativa permitida al interior de nuestro sistema jurídico, que reconoce la aplicación de normas especiales, y que, en caso de inexistencia o vacío de éstas, se remite al CPACA. Tales normas especiales no necesariamente deben tener la condición jurídica de códigos como lo tiene el CPACA”. 55. Finalmente, de acuerdo a la interviniente, las facultades extraordinarias otorgadas al presidente en virtud de la disposición demandada, “son para expedir un nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en temas aduaneros y el procedimiento que debe seguir la UAE-DIAN. Estas se concretaron con la expedición del Decreto Ley 920 de 2023, que deviene de la declaratoria de inconstitucionalidad del numeral 4 del artículo 5° de la Ley 1609 de 2013”. Así las cosas, “el actual régimen contenido en el Decreto Ley 920 de 2023 tiene la naturaleza de ley, mas no administrativa porque de acuerdo con la Corte “las materias que son expresión del poder punitivo o sancionador del Estado no son objeto de regulación a través de decretos administrativos que se expidan con sujeción a las reglas generales contenidas en una ley marco”. Por lo anterior, la norma demandada “tiene naturaleza de ley ordinaria y no de código” Intervención ciudadana: César Camilo Cermeño Cristancho y Oscar Javier García Suárez 56. Los intervinientes, César Camilo Cermeño Cristancho y Oscar Javier García Suárez solicitaron a esta Corporación declarar inexequible el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, por cuanto vulnera el inciso 3 del numeral 10 del artículo 150 constitucional, “concretamente lo relacionado con la prohibición constitucional al Legislador de expedir funciones extraordinarias al presidente de la República para la expedición de códigos”. 57. Para sustentar lo anterior, los intervinientes hicieron un recuento jurisprudencial de lo que la Corte Constitucional ha entendido por código. De esta forma, identificaron de acuerdo con las sentencias C-710 de 2001 y C-313 de 2007 las características propias a esta figura jurídica: “(i) se trata de un cuerpo normativo (ii) regula un fenómeno jurídico específico, que pueden ser sustantivo y/o procesal (iii) su regulación es completa, metódica y coordinada”. A partir de lo anterior, encontraron los intervinientes que el Decreto Ley 920 de 2023 comporta todas las características de un código mencionadas anteriormente, e incluso, regula “un fenómeno jurídico específico”. De ahí que no sea “posible negar que el legislador terminó por otorgar facultades extraordinarias al ejecutivo para la expedición de un código, pues el resultado de dicha facultad culminó con la expedición de una norma que posee todos los caracteres que conforman un código”. 58. Por otra parte, en pro del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, consignado en el artículo 228 de la Constitución Política, es menester “reconocer las características propias de la norma que el Legislador está habilitando a su expedición en aras de identificar que, tipo de norma es realmente, y si el Ejecutivo realmente está habilitado como legislador extraordinario a la expedición de dicha norma”. En este orden de ideas, “se entiende que las normas tendrán el tratamiento jurídico correspondiente a su naturaleza intrínseca, independiente del nombre o la forma que se le dé a la misma. Por consiguiente, si el legislador habilita al Ejecutivo a expedir un código bajo una formalidad diferente, dicha norma seguirá siendo un código por más que se le haya dado un nombre diferente”. 59. Aunado a lo anterior, los intervinientes consideraron relevante el caso estudiado por la sentencia C-725 del 2000, en virtud de la cual, la Corte declaró inconstitucional el Decreto 1...