Sentencia C-056 de 2021

C-056-21 Sentencia C-056/21 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Requisitos en la carga argumentativa ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ponderación entre eficacia del principio pro actione y cumplimiento de requisitos CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Carácter rogado DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Incumplimiento de carga argumentativa INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia en los cargos CAMBIO CLIMATICO-Concepto CAMBIO CLIMATICO-Marco normativo CAMBIO CLIMATICO-Obligaciones de mitigación y adaptación del sector energético MERCADO DE ENERGIA-Mecanismos de contratación PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Jurisprudencia constitucional RESERVA DE LEY-Definición PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-No es absoluto/RESERVA DE LEY-Contenido RESERVA DE LEY-Determinación del régimen de la prestación de los servicios públicos CLAUSULA DE RESERVA DE LEY EN REGULACION DE SERVICIOS PUBLICOS-Alcance y límite LIBERTAD ECONOMICA EN MATERIA DE SERVICIOS PUBLICOS-Alcance POTESTAD REGLAMENTARIA-Definición POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Alcance POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Características En primer lugar, se ejerce por “derecho propio”, por cuanto es una potestad atribuida al Presidente directamente por la Constitución y, por tanto, su ejercicio no requiere “autorización de ninguna clase por parte del legislador”. Es importante precisar, sin embargo, que la Corte Constitucional ha precisado que el legislador puede ordenarle al Presidente que ejercite la potestad reglamentaria “con el fin de garantizar el efectivo cumplimiento de las leyes, en caso que el legislador considere que por la materia de que se trata se requiere de una pronta y urgente reglamentación”. En estos casos, la expedición del reglamento constituye un “deber jurídico legal que ha de cumplir el Gobierno Nacional”, porque “si bien es cierto que la Constitución consagra en el artículo 113 la separación de funciones también destaca la colaboración armónica de los distintos órganos para la realización de los fines del Estado”. En segundo lugar, es irrenunciable, “por cuanto es un atributo indispensable para que la Administración cumpla con su función de ejecución de la ley”. En tercer lugar, es permanente o “inagotable”, pues “puede ejercerse en cualquier tiempo”. Por último, es intransferible, dado que (i) “la ley no puede atribuir la potestad reglamentaria [del Presidente] a otros órganos administrativos distintos al presidente de la República, pues la radicación de aquella función la hace directamente la Constitución Política” y (ii) no puede ser delegada sino en los casos y con las formalidades que la misma Constitución determina. POTESTAD REGLAMENTARIA DEL MINISTERIO-Competencia residual en la especialidad/POTESTAD REGLAMENTARIA DE MINISTERIOS-Carácter técnico u operativo dentro de la órbita competencial La potestad reglamentaria de los ministros es subsidiaria y residual frente a la potestad reglamentaria del Presidente. Es subsidiaria, puesto que los actos normativos que los ministros expidan en ejercicio de esta potestad tienen una jerarquía normativa inferior a los que expide el primer mandatario y, por ello, no pueden “contrariar lo dispuesto en un decreto reglamentario del Presidente de la República”. Esto es así, dado que los ministerios son “órganos dependientes cuyas competencias generales están previstas en la ley. La manera como están regulados en la Constitución claramente indica su subordinación al Presidente de la República, de tal modo que no tienen competencias autónomas. Todas las que se les atribuyan deben ejercerlas bajo la dirección del Presidente de la República”. De otro lado, es residual, porque (i) para que los ministros puedan ejercer competencias reglamentarias debe existir “un contenido o materia legal que pueda ser regulado” el cual “traza las fronteras dentro de las cuales debe desplegarse la facultad de regulación de los Ministerios” y (ii) solo puede ejercerse “cuando la materia requiere todavía un mayor nivel de especificidad no alcanzado por la ley o por el reglamento [del Presidente] que la ha desarrollado en un primer momento”. REGULACION DE SERVICIOS PUBLICOS-Competencia genéricamente estatal LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SERVICIOS PUBLICOS-Facultad para distribuir competencias entre diferentes autoridades, o entre éstas y los particulares cuando cumplan funciones públicas POTESTAD REGLAMENTARIA-Expedición por ministerios sin disminución del Presidente (…) el legislador está facultado para atribuir potestad reglamentaria a los ministros de forma directa y ordenarles reglamentar una determinada materia. Una atribución de esta naturaleza no desconoce el carácter intransferible de la potestad reglamentaria del Presidente, puesto que no implica que ésta se traslade a los ministros. En estos eventos la potestad reglamentaria del primer mandatario se mantiene incólume, puede ser ejercida en cualquier tiempo y el ministro debe ejercer su potestad derivada o de segundo grado con sujeción a la ley y los decretos reglamentarios que expida el primer mandatario. De la misma forma, la Corte Constitucional ha sostenido que el legislador está facultado para ordenarle al Presidente, así como a otras autoridades administrativas, reglamentar una determinada materia. Este tipo de órdenes no infringen el principio de separación de poderes ni desconocen que la potestad reglamentaria del Presidente se ejerce por “derecho propio”. ECONOMIA SOCIAL DE MERCADO-Modelo adoptado en la Constitución Política/ECONOMIA SOCIAL DE MERCADO-Características LIBERTADES ECONOMICAS-Contenido y alcance/LIBERTADES ECONOMICAS-No constituyen derechos fundamentales LIBERTADES ECONOMICAS-Tipos LIBRE COMPETENCIA-Concepto LIBRE COMPETENCIA-Prerrogativas que comprende LIBERTAD DE EMPRESA-Concepto/LIBERTAD DE EMPRESA-Garantías que comprende/LIBERTAD DE EMPRESA-Prerrogativas que comprende su núcleo esencial AUTONOMIA DE LA VOLUNTAD PRIVADA-Manifestaciones LIBERTADES ECONOMICAS-No son absolutas INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Alcance/INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Clasificación LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Objetivos INTERVENCION DEL ESTADO EN EL FOMENTO ECONOMICO REGIMEN JURIDICO DE SERVICIOS PUBLICOS-Fijación por el legislador SERVICIOS PUBLICOS-Concurrencia en prestación de particulares y Estado LIBERTAD DE EMPRESA EN SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-No es absoluto DERECHO AL AMBIENTE SANO-Desarrollo sostenible DESARROLLO SOSTENIBLE-Contenido y alcance NORMA DE INTERVENCION ECONOMICA EN MATERIA DE SERVICIOS PUBLICOS-Competencia del legislador limitada por el ordenamiento constitucional/NORMA DE INTERVENCION ECONOMICA EN MATERIA DE SERVICIOS PUBLICOS-Aspectos que la medida legislativa debe tener en cuenta para determinar su razonabilidad y proporcionalidad TEST DEBIL DE PROPORCIONALIDAD-Aplicación en restricciones a la libertad económica SISTEMA DE CUOTA DE COMPRA DE ENERGIA ELECTRICA-Instrumento de fomento económico El sistema de cuota de compra de energía que la norma implementa es un instrumento de fomento económico a la generación de energía proveniente de FNCER que no está proscrito por la Constitución. Como se expuso, el legislador está facultado para incorporar instrumentos de intervención económica en la parte instrumental de la Ley del PND que otorguen incentivos al desarrollo de ciertas actividades económicas que se consideran “benéficas para el desarrollo económico y la prosperidad general” y establezcan regulaciones a la prestación de servicios públicos con el propósito contribuir a alcanzar las metas generales de planeación previstas en las bases de esta ley. Referencia: Expediente D-13541 Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 296 de la Ley 1955 de 2019, por la cual se expide el “Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’” Magistrada ponente: PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Bogotá, D.C., 11 de marzo de dos mil veintiuno (2021) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites previstos por el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. Trámite procesal 1. El 16 de octubre de 2019, el ciudadano Hugo Palacios Mejía presentó acción pública de inconstitucionalidad en contra del artículo 296 de la Ley 1955 de 2019, por la cual se expide el “Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’”. 2. Mediante los autos de 7 y 29 de noviembre de 2019, el magistrado sustanciador resolvió (i) admitir la demanda en relación con cinco cargos de inconstitucionalidad[1], (ii) rechazar el cargo por violación al principio de unidad de materia, (iii) oficiar a los secretarios del Senado y la Cámara de Representantes, para que remitieran los antecedentes legislativos de la Ley 1955 de 2019, (iv) fijar en lista el proceso por el término de 10 días, (v) correr traslado al Procurador General de la Nación y (vi) convocar a varias autoridades, entidades, instituciones y agremiaciones para intervenir en este proceso. 3. El 6 de diciembre de 2019, el demandante presentó recurso de súplica en contra del auto de 29 de noviembre de 2019, en el que solicitó a la Corte admitir el cargo por violación al principio de unidad de materia. Mediante el auto de 29 de enero de 2020, la Sala Plena de la Corte Constitucional confirmó el auto de 29 de noviembre de 2019, que rechazó el referido cargo de inconstitucionalidad. 4. Mediante comunicación del 5 de marzo de 2020, el Presidente del Senado de la República remitió a la Corte Constitucional los antecedentes legislativos de la Ley 1955 de 2019. Entre el 16 de marzo y el 30 de julio de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura ordenó la suspensión de los términos judiciales en los procesos de constitucionalidad con ocasión de la pandemia generada por el COVID-19. 5. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional decide la demanda de la referencia. 2. Norma demandada 6. A continuación, se transcribe la disposición demandada: “LEY 1955 DE 2019 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…) ARTÍCULO 296. MATRIZ ENERGÉTICA. En cumplimiento del objetivo de contar con una matriz energética complementaria, resiliente y comprometida con la reducción de emisiones de carbono, los agentes comercializadores del Mercado de Energía Mayorista estarán obligados a que entre el 8 y el 10% de sus compras de energía provengan de fuentes no convencionales de energía renovable, a través de contratos de largo plazo asignados en determinados mecanismos de mercado que la regulación establezca. Lo anterior, sin perjuicio de que los agentes comercializadores puedan tener un porcentaje superior al dispuesto en este artículo. El Ministerio de Minas y Energía, o la entidad a la que este delegue, reglamentará mediante resolución el alcance de la obligación establecida en el presente artículo, así como los mecanismos de seguimiento y control, sin perjuicio de la función sancionatoria de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD). Las condiciones de inicio y vigencia de la obligación serán definidas en dicha reglamentación”. 3. Relación de siglas y abreviaturas 7. La Corte utilizará el siguiente listado de siglas y abreviaturas para facilitar la lectura de esta decisión: ANDEG Asociación Nacional de Empresas Generadoras CMNUCC Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático CREG Comisión de Regulación de Energía y Gas DNP Departamento Nacional de Planeación FNCER Fuentes no convencionales de energía renovable GEI Gases efecto invernadero IPCC Panel Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático IRENA Agencia Internacional para las Energías Renovables MinAmbiente Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible MEM Mercado de Energía Mayorista MinMinas Ministerio de Minas y Energía NDC Contribuciones determinadas a nivel nacional PNACC Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático PNCC Política Nacional de Cambio Climático PND Plan Nacional de Desarrollo SER Asociación de Energías Renovables de Colombia SIN Sistema Interconectado Nacional SuperServicios Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios UPME Unidad de Planeación Minero Energética 4. Demanda 8. El demandante formula cinco cargos de inconstitucionalidad. Sostiene que el artículo 296 del PND vulnera: (i) el principio de reserva de ley, (ii) la potestad reglamentaria del Presidente, (iii) el derecho a la igualdad y la libre competencia, (iv) la libertad de empresa y la iniciativa privada y (v) la finalidad social del Estado y el mandato de prestación eficiente de los servicios públicos. Con fundamento en lo anterior, solicita que la Corte declare la inexequibilidad total del artículo 296 del PND. En subsidio, que se declare la inexequibilidad de las expresiones “estarán obligados”, “el alcance de la obligación establecida en este artículo” y “las condiciones de inicio y vigencia de la obligación serán definidos en dicha reglamentación”, o “ajuste el texto del artículo 296 de manera que exprese un significado coherente, de acuerdo con los designios de la Constitución”[2]. 4.1. Primer cargo: desconocimiento del principio de reserva de ley 9. El demandante argumenta que el artículo 296 del PND vulnera los artículos 150.21, 333, 365 y 367 de la Constitución, los cuales disponen que la definición del régimen jurídico de los servicios públicos y las normas que fijen el “alcance” de las libertades económicas y limiten su ejercicio están sometidas a reserva de ley. Afirma que la jurisprudencia constitucional[3] ha sostenido que, en materias sujetas a reserva de ley, la potestad reglamentaria solamente podrá ejercerse “sobre aspectos marginales y muy puntuales”[4]. En su criterio, la norma demandada ordena que, mediante un reglamento, el MinMinas defina aspectos relativos a la prestación de los servicios públicos de comercialización y generación de energía eléctrica, así como el ejercicio de libertades económicas en el MEM[5], que no son marginales ni puntuales. En particular, ordena al MinMinas fijar el “el alcance” de la obligación de compra de energía, a pesar de que el artículo 333 de la Constitución prevé que el “alcance” de las libertades económicas debe ser fijado por la ley. Asimismo, dispone que el reglamento deberá determinar (i) el mecanismo mediante el cual los contratos de compra de energía serán asignados y (ii) las condiciones de estos contratos, lo cual desconoce que “el asunto de cómo se celebran los contratos en Colombia, entre particulares, y el de cómo escogen las personas a sus contrapartes contractuales, y a qué precios, no ha sido tratado nunca como un tema marginal o puntual”[6]. Por último, prescribe que el MinMinas definirá el inicio y la vigencia de la obligación legal de compra de energía, los cuales son elementos “sustanciales [de una obligación] que, normalmente, se definen en las reglas constitucionales y legales sobe promulgación y derogación de las leyes”[7]. 4.2. Segundo cargo: desconocimiento de la potestad reglamentaria del Presidente 10. El demandante argumenta que el inciso 2 del artículo 296 del PND vulnera la potestad reglamentaria del Presidente (numerales 11 y 17 del artículo 189 y 370 de la Constitución), por tres razones. De un lado, desconoce que la potestad reglamentaria del Presidente tiene carácter “previo y superior”[8] respecto de la facultad regulatoria de los ministerios, la cual es “residual y subsidiaria”[9]. Lo anterior, porque ordena al MinMinas regular aspectos relevantes de la obligación de compra de energía de manera directa, “sin que tal orden quede condicionada de ninguna manera, según el texto de la norma, a una definición previa del Presidente”[10]. De otro lado, limita de forma anticipada la facultad del Presidente, prevista en el artículo 189.17[11] de la Constitución, de decidir cuáles de los ministerios deben “concurrir con él a reglamentar este artículo”[12], puesto que el inciso 2 exige que sea el MinMinas quien profiera la reglamentación correspondiente. Dicha exigencia es contraria a la Constitución, dado que “el Congreso no puede decidir cuáles ministerios o jefes de Departamento Administrativo deben reglamentar una ley”[13]. Por último, afirma que la Corte Constitucional[14] ha sostenido que el Presidente tiene la facultad “no condicionada ni limitada”[15] de definir “cuándo una ley requiere reglamento y en qué sentido”[16] y, por esto, “el Congreso no puede decidir, sin más, que una ley o un artículo de una ley deben ser reglamentados por un Ministerio”[17]. En este sentido, sostiene que “la orden específica y concreta de reglamentar”[18] impuesta al MinMinas, viola el artículo 189.11 de la Constitución. 4.3. Tercer cargo: vulneración de la libre iniciativa privada, la libertad de empresa y la libertad contractual 11. El demandante señala que la norma demandada afecta el “núcleo esencial” de los derechos a la libre iniciativa privada, la libertad de empresa y la libertad contractual (art. 333 de la Constitución). Primero, el inciso 1 del artículo 296 del PND limita la libre iniciativa privada, porque impide que los comercializadores “mayoristas” escojan el tipo de energía que compran para atender la demanda, pues obliga a estos agentes a que un porcentaje de la energía que adquieren en el MEM (8-10%) provenga de fuentes no convencionales de energía renovable (FNCER). Segundo, la norma restringe la libertad de empresa y la libertad contractual, dado que no permite que los agentes comercializadores y generadores pacten libremente las condiciones de los contratos mediante los cuales se debe cumplir la obligación de compra de energía[19]. En efecto, el inciso 1 prescribe que esta obligación debe cumplirse, necesariamente, “a través de contratos de largo plazo asignados en determinados mecanismos de mercado que la regulación establezca”. Esto implica que los agentes no tienen la potestad de: (i) escoger, “en relación con los porcentajes indicados, a cuál generador comprar la energía”[20], (ii) decidir libremente “a qué plazo serán los contratos de compra de la energía que provenga de fuentes no convencionales”[21] ni (iii) acordar “el precio de la energía que adquieran, porque este vendrá definido por contratos ‘asignados’ por medio de mecanismos de mercado que definirá el regulador”[22]. 4.4. Cuarto cargo: vulneración del derecho a la igualdad y a la libre competencia 12. El demandante sostiene que el artículo 296 del PND vulnera el derecho a la igualdad y la libre competencia (arts. 13 y 333 de la Constitución)[23]. Argumenta que la Corte Constitucional[24] ha sostenido que existe un “vínculo” entre el derecho a la igualdad y el derecho a la libre competencia, en la medida en que el ejercicio de este último presupone la existencia de un mercado en el que los empresarios competidores participan “en igualdad de condiciones”. En su criterio, la norma demandada desconoce el mandato de trato paritario entre los competidores que participan en el MEM, porque otorga un trato discriminatorio a (i) los generadores de energía proveniente de fuentes convencionales y (ii) los comercializadores mayoristas. 13. El artículo 296 del PND vulnera el derecho a la libre competencia de los generadores de energía proveniente de fuentes convencionales. Según el demandante, los generadores de energía proveniente de fuentes convencionales[25], de un lado, y los generadores de FNCER[26], de otro, son sujetos comparables, porque “todos producen un mismo bien homogéneo, electricidad”[27], y ofertan este bien en el MEM. El mercado por el que los generadores compiten está compuesto por el 100% de la energía de la demandada de los comercializadores, es decir, la energía que estos requieren comprar. En criterio del demandante, la disposición acusada otorga un trato desigual injustificado a los generadores de fuentes convencionales, porque les impone una “barrera de entrada absoluta”[28] que consiste en que estos no pueden vender la energía eléctrica que generan en un segmento del MEM. Al mismo tiempo, la norma crea un privilegio en favor de los generadores de energía proveniente de FNCER que consiste en que estos generadores son los únicos que puedan competir en el segmento del mercado (8-10%) en el que sólo puede venderse energía que provenga de FNCER. En tales términos, la norma demandada sitúa a los generadores de FNCER en una posición de “relativa superioridad”, porque mientras que estos pueden competir por el 100% del mercado, los generadores de fuentes convencionales únicamente pueden hacerlo por el 90-92%. 14. El artículo 296 del PND vulnera el derecho a la libre competencia de los comercializadores mayoristas de energía. El demandante afirma que los agentes comercializadores “mayoristas”, de un lado, y los “comercializadores minoristas”, de otro, son sujetos comparables, “en cuanto todos adquieren energía a los generadores o a otros agentes para venderla a los diferentes usuarios”[29]. La disposición acusada sitúa a los comercializadores “mayoristas” en una situación desigual y de “relativa inferioridad para competir con los minoristas”[30], puesto que les impone dos limitaciones al ejercicio libre de su actividad económica que no son aplicables a los “minoristas”: (i) los obliga a comprar un porcentaje de su energía eléctrica de FNCER y (ii) les impide negociar libremente los contratos de compra de energía en el MEM[31]. 15. El demandante argumenta que las limitaciones a las libertades económicas son desproporcionadas[32]. Afirma que la obligación de compra no es un medio idóneo para alcanzar las finalidades que persigue, dado que los generadores de energía proveniente de FNCER no tienen la capacidad instalada para generar un 8% de la energía del MEM. Además, la obligación de compra (i) “no es suficiente por sí misma para desarrollar una matriz energética complementaria y resiliente”[33] y (ii) “una generación del 8% o 10% de energía con fuentes no convencionales y renovables (…) no alcanza a tener un efecto apreciable en la reducción de emisiones de carbono”[34]. Además, sostiene que la medida no es proporcionada en sentido estricto, en tanto la protección del medio ambiente y la consecución de una matriz energética resiliente y complementaria “no tienen la misma categoría que el derecho a la igualdad, que es no solo un derecho fundamental sino ‘uno de los pilares fundamentales en los que se funda el Estado Social de Derecho’”[35]. 4.5. Quinto cargo: vulneración de la finalidad social del Estado y el mandato de prestación eficiente de los servicios públicos 16. El demandante indica que el artículo 296 del PND vulnera la finalidad social del Estado y el mandato de prestación eficiente de los servicios públicos (art. 365 de la CP). Sostiene que la jurisprudencia constitucional[36] ha precisado que “el núcleo esencial de la eficiencia proviene de la competencia, y que debe esperarse que la eficiencia conduzca a precios más bajos que los que prevalecen cuando la competencia falta”[37]. En su criterio, la norma demandada no atiende este criterio de eficiencia, por tres razones. En primer lugar, al restringir el ingreso de competidores a un segmento del MEM, permite que el precio de la energía en este segmento no se forme en condiciones plenamente competitivas. En segundo lugar, la norma demandada obliga a los comercializadores mayoristas a comprar energía proveniente de FNCER, con independencia del precio al que los generadores ofrezcan. En este sentido, releva a los generadores de FNCER del “riesgo de demanda”[38], pues garantiza que, con independencia de la eficiencia en su esquema de generación y precios, su energía será comprada. En tercer lugar, el demandante señala que el precio de la energía proveniente de FNCER ha sido tradicionalmente más alto que el de la energía proveniente de fuentes convencionales. Afirma que “si no fuera así, la regla de la experiencia señala que no habría necesidad de obligar a los comercializadores mayoristas a comprar energía de los generadores que usan fuentes no convencionales de energía renovable, porque los comercializadores ya lo estarían haciendo por propia conveniencia”[39]. 17. En tales términos, concluye que el artículo 296 del PND tiene la “altísima probabilidad” de generar “el encarecimiento artificial de la energía”[40], dado que en un mercado menos competitivo “habrá muy probablemente, según las reglas de la experiencia, tarifas más altas”[41]. El demandante señala que este incremento en el precio de la energía desconocería la finalidad social del Estado, en tanto afectaría especialmente el acceso de los usuarios de menores recursos al servicio público domiciliario de energía eléctrica, pues los obligaría a “utilizar una mayor parte de sus ingresos”[42] para pagar las facturas. De esta forma, estos usuarios “terminarían asumiendo las ineficiencias que surgen de la segmentación de mercado”[43]. 5. Intervenciones 18. Durante el trámite del presente asunto, la Corte recibió cinco (5) escritos de intervención. Las solicitudes de cada una de las intervenciones se resumen en la siguiente tabla. El contenido detallado de estos escritos será examinado por la Corte en la parte motiva de la presente sentencia. Interviniente Solicitud 1. Asociación de Energías Renovables de Colombia (SER) Inhibición respecto del cargo 5º Exequibilidad 2. Secretaría Jurídica de la Presidencia Inhibición. En subsidio, exequibilidad 3. Grupo de Acciones Públicas de las Universidad del Rosario (GAP) Exequibilidad 4. Centro de Estudios de Derecho a la Competencia (CEDEC) Exequibilidad 5. Asociación Nacional de Empresas Generadoras (ANDEG) Inexequibilidad 6. Pruebas 19. Mediante el auto de 9 de julio de 2020, el magistrado sustanciador ordenó la práctica de pruebas de conformidad con lo dispuesto por los artículos 10 del Decreto 2067 de 1991 y 63 del Acuerdo 02 de 2015. En particular, solicitó que diversas entidades del Estado[44] respondieran a un grupo de preguntas clasificadas en cuatro ejes temáticos: (i) alcance, estructura y contenido de los contratos por medio de los cuales se implementa la obligación de compra de los comercializadores, (ii) estructura, barreras de entrada y agentes del MEM; (iii) impacto de la disposición acusada en el precio de la energía y en la tarifa a pagar por los usuarios finales y (iv) caracterización de la matriz energética colombiana e impacto de la disposición demandada en la mitigación y adaptación al cambio climático y en la protección del medio ambiente. El contenido de los escritos de respuesta al auto de pruebas será presentado en detalle al examinar la constitucionalidad de la norma demandada. 7. Concepto del Procurador General de la Nación 20. El Procurador General solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada con base en los siguientes cuatro argumentos. 21. Primero, la norma no vulnera la potestad reglamentaria del Presidente. La jurisprudencia constitucional ha precisado que el legislador puede asignar a los ministerios la facultad para “expedir regulaciones de carácter general sobre las materias contenidas en la legislación, cuando estas tengan un carácter técnico u operativo, dentro de la órbita competencial del respectivo Ministerio”[45]. En este caso, el artículo 296 del PND confiere al MinMinas potestad regulatoria que “se circunscribe a aspectos de orden técnico u operativo”[46] y, por lo tanto, es constitucional. Además, esta potestad “no impide el ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la República”[47], porque (i) dicha facultad es de orden constitucional, así que el Presidente “la puede y debe ejercer cuando corresponda sin que ninguna ley pueda impedírselo”[48] y (ii) la norma demandada “no tiene una regla de prohibición expresa o de obstáculo para que el Presidente la ejerza”[49]. 22. Segundo, la norma no desconoce el principio de reserva de ley. El artículo 296 del PND “creó la obligación [de compra de energía proveniente de FNCER] y dispuso sus elementos sustanciales, esto es, los sujetos, el objeto y la forma en que se materializa”[50]. El principio de reserva de ley no obliga al legislador a definir “aspectos tan específicos como las condiciones de inicio y vigencia de la obligación, el alcance de la misma y los mecanismos de seguimiento y control de los contratos para compra de energía”[51]. 23. Tercero, el artículo 296 del PND satisface los requisitos que las normas de intervención económica deben cumplir de acuerdo con la jurisprudencia constitucional. Esto, porque (i) prevé “los términos de la intervención en el mercado mayorista de generación”[52], (ii) no afecta el núcleo esencial de la libertad de empresa, puesto que apenas interviene el ejercicio de las libertades económicas en el 8% del mercado[53]; (iii) busca promover una transición “ordenada a fuentes energéticas renovables no convencionales (…) para proteger el medio ambiente y reducir el impacto de las necesidades energéticas de la humanidad sobre el calentamiento global”[54] y (iv) respeta criterios de razonabilidad y proporcionalidad, dado que solo afecta “una pequeña porción del mercado energético colombiano y deja abundantes facultades regulatorias en cabeza del gobierno nacional para ajustar esta carga de la manera menos gravosa posible para los participantes en este mercado”[55]. 24. Por último, la norma no vulnera el derecho a la igualdad, la libre competencia ni el mandato de prestación eficiente de los servicios públicos (arts. 13, 334 y 365 CP). Por el contrario, la medida “fortalece la libre competencia en este mercado al facilitar la llegada de nuevos participantes”[56]. La adquisición de la energía por medio de mecanismos de mercado busca que el ingreso de las energías limpias al MEM “se efectué en condiciones de competencia y no mediante relaciones bilaterales de compraventa donde los agentes comercializadores del MEM tendrían un escenario propicio para abusar de su posición dominante frente a los generadores no convencionales de energía renovable, dada la debilidad en la que se encuentran estos últimos”[57]. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 25. La Corte Constitucional es competente para adelantar el control de constitucionalidad de la presente demanda, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política. 2. Metodología de la decisión 26. La Sala Plena seguirá la siguiente metodología para resolver la demanda objeto de estudio. Primero, examinará si los cargos formulados por el demandante son aptos y permiten adelantar un control constitucional de fondo del artículo 296 del PND (sección II.3 infra). Luego, estudiará si la norma demandada vulnera los derechos fundamentales y principios constitucionales invocados por el demandante. La Corte llevará a cabo el estudio de los cargos formulados en secciones independientes y en cada una de estas (i) definirá el contenido normativo acusado, (ii) resumirá los argumentos y solicitudes presentadas por los intervinientes y el Procurador General de la Nación en relación con cada cargo y (iii) formulará y dará respuesta a problemas jurídicos específicos (sección II.4 infra). 3. Cuestión previa - aptitud sustancial de la demanda 27. En la fase de admisión de la demanda, el magistrado sustanciador admitió los cargos por vulneración a (i) el principio de reserva de ley, (ii) la potestad reglamentaria del presidente, (iii) el derecho a la igualdad y la libre competencia, (iv) el derecho a la libertad de empresa y la iniciativa privada y (v) el mandato de prestación eficiente de los servicios públicos. Lo anterior, en tanto encontró que satisfacían las exigencias mínimas de argumentación desarrolladas por la jurisprudencia y, por lo tanto, permitían adelantar un control de constitucionalidad de fondo de la norma demandada. De otro lado, rechazó el presunto cargo por vulneración del principio de unidad de materia, porque advirtió que carecía de certeza, pertinencia y suficiencia. Esta decisión fue confirmada por la Sala Plena mediante el auto de 29 de enero de 2020. 28. La Corte considera que es necesario realizar un nuevo análisis de aptitud de los cargos presentados por el demandante. Esto, porque durante la fase de presentación de intervenciones ciudadanas, la Secretaría Jurídica de la Presidencia y la SER cuestionaron la aptitud sustancial de la demanda. En concreto, sostuvieron que los cargos no son aptos, pues carecen de certeza y se basan en una “interpretación subjetiva, modificando incluso el alcance y contenido de la norma, de tal forma que los reproches frente a la misma parten de un texto jurídicamente inexistente”[58]. La Sala Plena es competente para valorar la aptitud de la demanda, en tanto “el análisis sobre la aptitud de los cargos en la fase de admisión de la demanda es apenas preliminar y no compromete ni limita la competencia del Pleno de la Corte para pronunciarse sobre este punto en la sentencia”[59]. 29. En tales términos, a continuación, la Sala Plena presentará una explicación de los requisitos que debe cumplir una demanda de inconstitucionalidad, con especial énfasis en las exigencias mínimas de argumentación desarrolladas por la jurisprudencia constitucional. Luego, valorará la aptitud sustancial de cada uno de los cargos presentados por el demandante de manera individual. 4.1. Requisitos generales de las demandas de inconstitucionalidad 30. El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 prevé los requisitos generales de las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad. Al respecto, prescribe que estas deben señalar (i) las normas acusadas como inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente por cualquier medio, o aportando un ejemplar de la publicación oficial, (ii) las normas constitucionales infringidas, (iii) las razones que sustentan la acusación, comúnmente denominadas “concepto de violación”, (iv) el trámite legislativo impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado, cuando fuere el caso; y (v) la razón por la cual la Corte es competente. 31. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que, en la formulación del concepto de violación, el demandante debe satisfacer cinco exigencias mínimas de argumentación: claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia[60]. En estos términos, las razones por las cuales el demandante considera que la norma demandada vulnera la Constitución Política deben ser (i) claras, es decir “seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible”[61], (ii) ciertas, lo que significa que deben recaer sobre una “proposición jurídica real y existente”[62] y no estar basadas en “interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados”[63]. (iii) específicas, es decir, concretas y no “genéric[a]s o excesivamente vag[a]s”[64], (iv) pertinentes, lo que implica que planteen argumentos de “naturaleza estrictamente constitucional”[65] y no de legalidad, “conveniencia o corrección de las decisiones legislativas”[66]; y (v) suficientes, esto es, capaces de “generar una duda inicial sobre la constitucionalidad de la disposición demandada”[67]. De otro lado, este Tribunal ha precisado que los cargos por vulneración al principio de igualdad (art. 13 de la CP) tienen exigencias argumentativas específicas. En estos casos, no basta con que el demandante afirme que las disposiciones acusadas establecen un trato diferenciado o son discriminatorias[68]. Por el contrario, el demandante debe (i) determinar cuál es el criterio de comparación o tertium comparationis, (ii) definir “si desde la perspectiva fáctica y jurídica existe tratamiento desigual entre iguales o igual entre disímiles”[69]; y (iii) establecer “si el tratamiento distinto está constitucionalmente justificado”[70]. 32. El cumplimiento de las citadas exigencias de argumentación debe ser valorado por la Corte Constitucional a partir de una ponderación entre la naturaleza pública e informal de la acción de pública inconstitucionalidad[71], de un lado, y el carácter rogado de la misma[72], de otro. La acción pública de inconstitucionalidad tiene naturaleza pública, porque “es una manifestación de un derecho fundamental como el de participar en la conformación, ejercicio y control del poder político”[73]. Asimismo, es informal, dado que el constituyente supeditó “la interposición de esa acción a la sola acreditación de la calidad de ciudadano”[74], por lo tanto, esta “no debe estar sometida a condiciones técnicas especialísimas que la hagan inviable o improcedente”[75]. La Corte Constitucional ha sostenido que de la naturaleza pública e informal de esta acción se deriva el principio pro actione[76], por virtud del cual las dudas en relación con el cumplimiento de las exigencias mínimas de argumentación deben resolverse a favor del accionante. 33. El carácter rogado de la acción pública de inconstitucionalidad, por su parte, supone que la naturaleza pública e informal de esta acción y el principio pro actione “no puede[n] llevar a que se declare la exequibilidad ante una demanda que no presente suficientes argumentos”[77]. En estos eventos, la declaratoria de inhibición por parte de la Corte Constitucional se justifica, porque evita que el control constitucional rogado por vía de acción se torne en un control oficioso en el que este Tribunal “establezca por su cuenta las razones de inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite y generando una intromisión desproporcionada del Tribunal Constitucional en las funciones propias del Congreso de la República”[78]. De la misma forma, contribuye a garantizar el derecho a acceso a la justicia, porque “conocer de fondo demandas de baja calidad, en pro de la defensa del acceso a la justicia de una única persona, puede llevar a cerrar un debate de constitucionalidad de forma definitiva, afectando en un grado notable, el acceso a la justicia de las demás personas”[79]. 34. Con fundamento en estas consideraciones, a continuación, la Sala Plena examinará la aptitud sustancial de cada uno de los cargos de inconstitucionalidad formulados por el demandante. 4.2. Examen de aptitud sustancial de los cargos formulados por el demandante (i) Aptitud del primer cargo por violación del principio de reserva de ley 35. La Secretaría Jurídica de la Presidencia argumenta que el cargo primero por violación del principio de reserva de ley carece de certeza. Sostiene que la norma únicamente permite que el MinMinas, o la entidad que este delegue, sea quien regule aspectos marginales de la obligación de compra, tales como las condiciones de inicio y de vigencia. Sin embargo, “nunca hace referencia a la duración de la norma, es decir, hasta cuándo será exigible que los comercializadores del MEM realicen compras del 8% al 10% de su demanda de energía que provengan de FNCER, pues la misma establece una duración indefinida”[80]. 36. La Corte discrepa de la posición del interviniente. Este cargo es apto, pues satisface las exigencias mínimas de argumentación. De un lado, el cargo es cierto, puesto que la norma en efecto prevé que el MinMinas deberá fijar, mediante reglamento: (i) el inicio de la exigibilidad de la obligación de compra y (ii) los mecanismos de mercado mediante los cuales se asignarán los contratos de FNCER y los plazos de estos contratos. De otro lado, el cargo es claro, pertinente y específico, porque los argumentos concretos que sustentan la solicitud del demandante son comprensibles y contrastan el contenido de la norma demandada con disposiciones constitucionales. En efecto, el demandante afirma que los artículos 150.21, 333, 365 y 367 de la Constitución prescriben, respectivamente, que la limitación a las libertades económicas y la regulación de la prestación de los servicios públicos, son materias sujetas a reserva de ley. En su criterio, el artículo 296 del PND viola la reserva de ley en estas materias, porque los elementos que ordena al MinMinas definir mediante reglamento son “aspectos esenciales” de la obligación de compra de energía que modifican la prestación de los servicios públicos de comercialización y generación de energía eléctrica y afectan el ejercicio de las libertades económicas de estos agentes en el MEM. Asimismo, el cargo es suficiente porque, por estas razones, genera una duda mínima de constitucionalidad que exige que la Corte determine, en el fondo, si el inicio de la exigibilidad de la obligación de compra, así como las condiciones y plazos de los contratos de FNCER, son o no aspectos esenciales del sistema de cuota de compra de energía que la norma implementa que debían haber sido definidos por el legislador. (ii) Aptitud del segundo cargo por vulneración de la potestad reglamentaria del Presidente 37. La aptitud sustancial del cargo por vulneración de la potestad reglamentaria del Presidente no fue objeto de cuestionamiento específico por ninguno de los intervinientes. En cualquier caso, la Corte considera que este cargo es apto. Primero, el cargo es cierto, porque el inciso 2 del artículo 296 del PND en efecto dispone que el MinMinas será quien deberá “reglamentar” la obligación de compra. Segundo, el cargo es claro, pertinente y específico, porque el demandante argumenta que esta orden de reglamentar desconoce que (i) los artículos 189.11 y 370 de la Constitución prescriben que el Presidente es el titular de la potestad reglamentaria en materia de servicios públicos y (ii) de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la facultad regulatoria de los ministerios es apenas residual y subsidiaria, por lo que no es posible que el MinMinas reglamente, motu proprio, esta obligación de compra. Además, indica que esta orden limita de forma anticipada la facultad del Presidente prevista en el artículo 189.17 de la Constitución de decidir cuáles de los ministerios deben concurrir con él a reglamentar la obligación de compra de energía y, en concreto, los mecanismos mediante los cuales se asignarán los contratos de energía de FNCER a largo plazo. Tercero, estas acusaciones son suficientes, pues despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma que, en concreto, exige que la Corte determine si la orden de “reglamentar” la obligación de compra que el artículo 296 del PND impone al MinMinas en efecto excluye o limita en algún grado la potestad reglamentaria del Presidente. (iii) Aptitud del tercer cargo por desconocimiento de la libertad de empresa, la libre iniciativa privada y la libertad contractual 38. La Secretaría Jurídica de la Presidencia considera que el cargo tercero no es apto, en tanto no es cierto que el artículo 296 del PND permita que la autoridad administrativa encargada de reglamentar la norma demandada fije los precios de la energía de manera directa. Por el contrario, la norma prevé que las compras de energía que provengan de FNCER deberán realizarse “a través de contratos de largo plazo asignados en determinados mecanismos de mercado que la regulación establezca”. Esto, “no implica de ninguna manera que los precios serán asignados por la autoridad o un tercero, sino que los mismos se deberán formar a través de estos mecanismos competitivos”[81]. 39. La Sala Plena discrepa de la posición del interviniente. Este cargo es cierto, porque las limitaciones a la libertad contractual y la libre iniciativa privada que el demandante invoca como fundamento de su solicitud se derivan razonablemente del texto de la norma demandada. La norma demandada prescribe que los contratos mediante los cuales se dará cumplimiento a la obligación de compra tendrán dos características: (i) deben ser de largo plazo y (ii) serán “asignados en determinados mecanismos de mercado que la regulación establezca”. Estas características podrían implicar limitaciones a la libertad contractual y la libre iniciativa privada, puesto que, de un lado, impiden que los comercializadores y generadores pacten el plazo durante el cual las obligaciones de suministro de energía se mantendrán vigentes. Será el regulador el que fije el plazo durante el cual estas obligaciones deberán cumplirse. De otro lado, en respuesta al auto de pruebas, el MinMinas y la CREG informaron que, de acuerdo con la regulación vigente, los contratos “asignados” son aquellos que se perfeccionan mediante un mecanismo de asignación centralizada en el que los comercializadores y generadores únicamente participan presentando ofertas anónimas de compra y venta. Es el regulador quien después realiza el “calce” de estas ofertas y liquida los contratos. Además, los contratos asignados no se negocian libremente, por el contrario, estos se caracterizan “por emplear contratos estandarizados y garantizar la anonimidad de las partes durante la negociación (…) con el fin de lograr que dichas negociaciones sean objetivas y no sean susceptibles de manipulación unilateral coordinada por uno o más participantes”[82]. 40. De otro lado, el cargo es claro, pertinente y específico, puesto que el demandante expone de manera comprensible las razones concretas por las cuales considera que la limitación a la libre iniciativa privada, la libertad de contratación y la libertad de empresa son desproporcionadas y desconocen la Constitución. En particular, argumenta que (i) estos derechos se encuentran previstos en los artículos 333 y 334 de la Constitución y (ii) en las sentencias C-265 de 1994, C-263 de 2011 y C-265 de 2019, la Corte Constitucional ha sostenido que estos derechos hacen parte del núcleo esencial de las libertades económicas que la Constitución protege. Estos argumentos constituyen acusaciones suficientes que generan una duda de constitucional y exigen que la Corte analice de fondo si la norma limita estas libertades económicas y si estas restricciones satisfacen los requisitos de las leyes de intervención del Estado en la economía. (iv) Aptitud del cuarto cargo por violación al derecho a la igualdad y la libre competencia 41. La Sala Plena encuentra que los argumentos que se presentan como fundamento de la presunta violación al derecho a la igualdad y la libre competencia de los generadores de fuentes convencionales, de un lado, y aquellos que se presentan como fundamento de la violación de los derechos de los comercializadores mayoristas, de otro, son independientes. Por lo tanto, llevará a cabo el análisis de aptitud de estas acusaciones de forma individual. 42. Aptitud del cargo por vulneración al derecho a la igualdad y la libre competencia de los generadores de fuentes convencionales. La Secretaría Jurídica de la Presidencia argumenta que esta acusación no es apta, pues no es cierto que la norma imponga una barrera de entrada a los generadores de fuentes convencionales que afecte las condiciones de competencia en el MEM. Señala que la disposición acusada “no se refiere en ningún momento a la obligación de comprar energía a un tipo de generador específico”[83] y, además, la ley “no impide que un mismo generador cuente con plantas o facilidades convencionales de energía y, a la vez, sea el propietario de plantas que funcionen con base en FNCER”[84]. Por lo tanto, los generadores de energía proveniente de fuentes convencionales “podrán competir con otros propietarios de plantas a base de FNCER para efectos de la obligación establecida en la norma demandada”[85]. 43. La Corte considera que este cargo es apto. De un lado, es claro, pertinente y específico, porque la acusación del demandante sigue un hilo conductor lógico y está soportada en argumentos precisos y concretos de constitucionalidad. El actor explica de manera inteligible que la norma demandada segmenta el MEM y que dicha segmentación supone una barrera de entrada que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional[86], es contraria a la libre competencia (art. 333) y el derecho a la igualdad (art. 13 de la CP), dado que impide que, en uno de los segmentos (8-10%), los generadores de energía de fuentes convencionales vendan la energía que producen a los comercializadores. De igual forma, otorga una ventaja competitiva para los generadores de FNCER que constituye un trato diferenciado contrario al mandato de trato paritario entre competidores. Este trato diferenciado consiste en que los generadores de FNCER, a pesar de ofertar el mismo bien (energía), pueden competir por un porcentaje mayor del MEM. Asimismo, el autor expone las razones específicas por las cuales considera que dicha limitación a la libre competencia no es idónea ni proporcionada en sentido estricto. 44. De otro lado, el cargo cumple con la exigencia de certeza. La Corte concuerda con la Secretaría Jurídica de la Presidencia en que la norma demandada y el régimen legal aplicable a la actividad de generación no impide que los generadores de fuentes convencionales desarrollen proyectos de generación de FNCER y, en este sentido, compitan en el segmento del mercado en el que únicamente puede venderse energía proveniente de estas fuentes. Sin embargo, ello no implica que la interpretación del demandante no se desprenda razonablemente del texto de norma. La Corte considera que la acusación del actor es cierta, pues, en efecto, el artículo 296 del PND establece una condición de entrada a los generadores para poder competir en un segmento del mercado: vender energía proveniente de FNCER. Es prima facie razonable inferir que el cumplimiento de esta condición afecta la libre competencia, en tanto retrasa la entrada de competidores a este segmento del MEM y otorga una ventaja competitiva a aquellos generadores de energía eléctrica que, a la fecha de entrada en vigor de la norma, ya tenían plantas de FNCER. Por último, el cargo es suficiente, porque despierta una duda sobre la constitucionalidad y proporcionalidad de las restricciones que la norma demandada implica al ejercicio de la libre competencia en MEM. 45. Aptitud del cargo por vulneración de la libre competencia y el derecho a la igualdad de los comercializadores mayoristas. La Secretaría Jurídica de la Presidencia sostiene que esta acusación carece de certeza, pues la regulación del MEM “no diferencia entre comercializadores mayoristas (denominación inexistente en la normatividad aplicable) y comercializadores minoristas (quienes también acuden al MEM), por lo que no es correcto afirmar que la disposición del artículo 296 de la Ley 1955 de 2029 (…) incluye un trato diferenciado entre categorías de comercializadores, pues estas son inexistentes para los efectos de la norma”[87]. 46. La Sala Plena encuentra que el cargo por vulneración del derecho a la igualdad y la libre competencia de los “comercializadores mayoristas” no es apto, en tanto carece de certeza y no permite concluir, siquiera prima facie, que la norma impone un trato diferenciado entre sujetos comparables. Primero, no es cierto que el artículo 296 del PND imponga la obligación de compra de energía únicamente a los “comercializadores mayoristas” y, al mismo tiempo, excluya a los “comercializadores minoristas” de su cumplimiento. A diferencia de lo que afirma el demandante, el inciso 1º de la norma demandada prevé expresamente que los sujetos pasivos de la obligación de compra de energía son todos los “agentes comercializadores del mercado mayorista”. De esta forma, una lectura literal de esta disposición no permite inferir razonablemente la existencia de un trato diferenciado entre comercializadores “mayoristas” y “minoristas”. 47. Segundo, no es cierto que los “agentes comercializadores del mercado mayorista”, a los que el artículo 296 del PND impone la obligación de compra, sean los “comercializadores mayoristas”. En este punto, la Corte encuentra que la interpretación que el demandante propone del término “agentes comercializadores del mercado mayorista”, parte de una caracterización equivocada de los “comercializadores mayoristas” y los “comercializadores minoristas”, que no se deriva de la legislación aplicable a la actividad de comercialización. El artículo 11 de la Ley 143 de 1994 define la comercialización como la “actividad consistente en la compra de energía eléctrica y su venta a los usuarios finales”. La comercialización es una actividad de intermediación que, a su vez, está compuesta por dos actividades que se desarrollan en dos mercados diferentes: (i) la compra de la energía a los generadores, la cual tiene lugar en el MEM; y (ii) la venta de la energía a los usuarios finales, la cual se desarrolla en el denominado “mercado minorista” [88]. Ahora bien, la existencia de dos mercados de comercialización de energía no supone que existan dos tipos de comercializadores, unos mayoristas y otros minoristas. En principio, todos los comercializadores compran la energía en el MEM y, posteriormente, venden esa energía a los usuarios finales en el mercado minorista. En tales términos, existe sólo un grupo de agentes comercializadores que participan en dos mercados diferentes; en eso consiste su actividad de intermediación. Por lo tanto, no es posible inferir que al referirse a los “agentes comercializadores del mercado mayorista” la norma pretendía imponer la obligación de compra a un grupo de agentes comercializadores y, al mismo tiempo, excluir a otros. 48. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte concluye la acusación relativa al desconocimiento de los derechos de los comercializadores mayoristas no es apta y, por lo tanto, no emitirá un pronunciamiento de fondo respecto de esta acusación. (v) Aptitud del quinto cargo por desconocimiento de la finalidad social del Estado y la prestación eficiente de los servicios públicos 49. La Secretaría Jurídica de la Presidencia y la SER argumentan que el cargo quinto carece de certeza, pues el hecho de que la norma no “incluya la palabra ‘eficiencia’ ni referencias a ésta de manera expresa, no la torna en inconstitucional, ni hace que se esté desconociendo este fin que hace parte de la concepción constitucional de la prestación de los servicios públicos”[89]. Además, afirman que el encarecimiento del precio de la energía es un efecto apenas hipotético y eventual del artículo 296 del PND. 50. La Sala Plena considera que el cargo quinto por desconocimiento de la finalidad social del Estado y el mandato de prestación eficiente de los servicios públicos no es apto, porque carece de (i) certeza, (ii) pertinencia y (iii) suficiencia. 51. En primer lugar, carece de certeza, dado que la acusación del demandante está soportada en (i) una interpretación irrazonable de la disposición acusada y (ii) en efectos hipotéticos de su aplicación que no se derivan de su contenido normativo. La interpretación del demandante es irrazonable, en tanto desconoce que el inciso 1º del artículo 296 del PND prescribe expresamente que la regulación que expida el MinMinas debe garantizar que los contratos de compra de energía a largo plazo sean asignados “a través de mecanismos de mercado”. Los mecanismos de “mercado” evitan que el precio de la energía se forme en condiciones no competitivas, porque en estos se protege “la libre competencia, la formación eficiente de los precios”[90] y su asignación responde “al ofrecimiento de las mejores condiciones del mercado”[91]. Además, estos mecanismos no permiten trasladar a los usuarios los costos de una gestión ineficiente, puesto que se caracterizan “por emplear contratos estandarizados y garantizar la anonimidad de las partes durante la negociación. Esto se hace con el fin de lograr que dichas negociaciones sean objetivas y no sean susceptibles de manipulación unilateral coordinada por uno o más participantes”[92]. De esta forma, a diferencia de lo que afirma el demandante, el artículo 296 del PND no permite que el precio de la energía de los contratos bilaterales de FNCER se forme en condiciones no competitivas y tampoco permite trasladar a los usuarios los costos de una gestión ineficiente de estos agentes. 52. De otro lado, el eventual incremento en el precio de la energía eléctrica y la tarifa que pagan de los usuarios de bajos recursos es un efecto hipotético e implausible del artículo 296 del PND que no se desprende de su contenido normativo. De acuerdo con las pruebas aportadas al proceso, en la actualidad el precio KW/h de la energía proveniente de FNCER no es más alto que el de la energía proveniente de fuentes convencionales. La CREG, la UPME y el MinMinas informaron a la Corte que el precio de la energía al que se remunerarán los contratos de FNCER que fueron asignados es de COP 158,35/kWh[93], mientras que aquel de la energía proveniente de fuentes convencionales en los contratos ordinarios de largo plazo es de COP 205,2/kWh[94]. En cualquier caso, un eventual incremento en el precio de la energía en su componente de generación (G) no supone, necesariamente, un incremento de la tarifa que pagan los usuarios de bajos recursos. La regulación de la tarifa del servicio público domiciliario de energía eléctrica no permite trasladar al usuario cualquier incremento en el precio de la energía y, en todo caso, prevé diversos mecanismos de subsidio para los usuarios de bajos recursos. Por lo tanto, no es razonable inferir que la obligación de compra que la norma instituye puede afectar la “finalidad social el Estado”. 53. En segundo lugar, no es pertinente, porque la acusación del actor no está soportada en argumentos de naturaleza constitucional. En concreto, la Sala considera que la argumentación del actor parte de un entendimiento del alcance del mandato de prestación eficiente de los servicios públicos previsto en el artículo 365 de la Constitución que no está soportado en el texto constitucional. En concreto, el demandante parece sugerir que la Constitución exige que la eficiencia en la prestación de un servicio público sea evaluada únicamente a partir de criterios eficiencia económica. Esto no es cierto. La Constitución y la jurisprudencia de este Tribunal permiten que el legislador incorpore criterios de eficiencia ambiental y energética para efectos de alcanzar la prestación eficiente de estos servicios. En tales términos, acusar al legislador de haberle dado prevalencia al cumplimiento de objetivos de política ambiental por sobre consideraciones de eficiencia económica, constituye un argumento de conveniencia y corrección de las decisiones legislativas, no de constitucionalidad. 54....