Sentencia C-047 de 2021

C-047-21 Sentencia C-047/21 INTEGRACION NORMATIVA-Eventos en que procede INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Configuración INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Contenido y alcance GOBIERNO NACIONAL-Competencia exclusiva y privativa para radicar iniciativas legislativas INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Condiciones para entender otorgado aval del Gobierno PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA GUBERNAMENTAL-Aval o coadyuvancia de los que se están tramitando COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Jurisprudencia constitucional ENTIDAD DEL ORDEN NACIONAL-Competencia del legislador para crear, suprimir o fusionar y señalar los objetivos y estructura orgánica ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Fijación por ejecutivo de estructura interna de cada entidad, plantas de personal y funciones de empleos ENTIDAD DEL ORDEN NACIONAL-Alcance de la competencia legislativa para establecer la estructura orgánica Así las cosas, para los efectos que interesan al presente asunto, habrá mayores razones para evidenciar la contradicción de la regulación legislativa con el art. 150.7 de la Constitución, en tanto mayor sea la omisión del Legislador de regular aquellos elementos que hacen a la “estructura orgánica” de una nueva entidad estatal. Si bien, en este asunto, el Legislador tiene una amplia libertad de configuración, no puede ejercerse en un sentido tal que suponga un desprendimiento de la competencia legislativa, esto es, un supuesto de deslegalización de la potestad, ya que ampliaría la competencia tasada que el constituyente le atribuyó al Gobierno en el art. 189.16 de la Constitución. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido y alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Mayor rigurosidad LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Carácter multitemático y heterogéneo CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Carácter más estricto PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Etapas PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas jurisprudenciales PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad temática del Plan Nacional de Desarrollo PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inexistencia de conexidad directa (…) la Sala evidencia que, a pesar de la relación temática de los arts. 125 y 126 con los objetivos, metas, planes y estrategias que integran la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, en los términos del título anterior, no se evidencia una relación de conexidad “directa e inmediata”, al tratarse de disposiciones que modifican de manera permanente el ordenamiento jurídico (título 5.4.3.1 infra) y que no persiguen un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, en la medida en que pretenden subsanar vacíos asociados a la estructura orgánica y a las funciones del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, materia propia del procedimiento legislativo ordinario, escenario idóneo para garantizar el principio democrático (título 5.4.3.2 infra). PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Importancia en el marco de la función de planeación SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Aplicación La inexequibilidad se declaró con efectos diferidos a dos legislaturas completas, contadas a partir del 20 de julio de 2021. La medida del diferimiento se adoptó al tener en cuenta la necesidad de no afectar la continuidad en el cumplimiento de las finalidades constitucionales del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, en los términos del artículo 70 de la Constitución, y los derechos de las personas vinculadas a la entidad y a los programas y proyectos que desarrolla en materia de ciencia, tecnología e innovación. Referencia: Expediente D-13.511 Demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 1951 de 2019, “por medio de la cual se crea el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, se fortalece el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación y se dictan otras disposiciones” Demandantes: Gustavo Gallón Giraldo, Julián González Escallón, Juan Carlos Ospina y David Fernando Cruz Magistrado sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Bogotá D.C., cuatro (4) de marzo dos mil veintiuno (2021) La Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias, en especial de la prevista en el art. 241.4 de la Constitución, y cumplidos los trámites y requisitos regulados en el Decreto 2067 de 1991[1], decide sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, presentada por los ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo, Julián González Escallón, Juan Carlos Ospina y David Fernando Cruz en ejercicio de la acción pública que se regula en el art. 40.6 de la Constitución. I. LEY DEMANDADA 1. La siguiente corresponde a la trascripción de la Ley 1951 de 2019, “Por medio de la cual se crea el Ministerio de ciencia, Tecnología e Innovación, se fortalece el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación y se dictan otras disposiciones”, según su publicación en el Diario Oficial No. 50.846 del 24 de enero de 2019. Cabe aclarar que antes de la presentación de la demanda de la referencia[2] la norma acusada fue modificada en sus arts. 2 y 4 por la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’”. “LEY 1951 DE 2019 (enero 24) por la cual crea el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, se fortalece el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación y se dictan otras disposiciones. El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 1°. El objeto de la presente ley, es crear el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación de acuerdo a la Constitución y la ley, para contar con el ente rector de la política de ciencia, tecnología e innovación que genere capacidades, promueva el conocimiento científico y tecnológico, contribuya al desarrollo y crecimiento del país y se anticipe a los retos tecnológicos futuros, siempre buscando el bienestar de los colombianos y consolidar una economía más productiva y competitiva y una sociedad más equitativa. Parágrafo 1°. En un plazo no mayor a un año a partir de la sanción de la presente ley el Ministerio debe iniciar su funcionamiento y el Gobierno nacional debe hacer los ajustes necesarios al respecto. Parágrafo 2°. El Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación para iniciar su labor no debe generar gastos adicionales de personal ni generales a los que al momento de su creación tenga presupuestado el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación (Colciencias). Artículo 2°. Objetivos generales y específicos. Por medio de la presente ley se reconocen y actualizan los derechos de los ciudadanos y los deberes del Estado en materia del desarrollo del conocimiento científico, tecnológico y de innovación, que consolidan los avances hechos por la Ley 29 de 1990 y 1286 de 2009, mediante los siguientes objetivos generales y específicos: OBJETIVOS GENERALES 1. Dictar los lineamientos de la política pública de Ciencia, Tecnología e Innovación. 2. Establecer estrategias de transferencia y apropiación Social de la Ciencia, la Tecnología, la Innovación y el Emprendimiento para la consolidación de una Sociedad basada en el Conocimiento. 3. Impulsar el desarrollo científico, tecnológico y la innovación de la nación, programados en la Constitución Nacional de 1991, el Plan Nacional de Desarrollo, de acuerdo a las orientaciones trazadas por el Gobierno nacional y el Consejo Asesor de Ciencia, Tecnología e Innovación. 4. Garantizar las condiciones necesarias para que los desarrollos científicos, tecnológicos e innovadores, se relacionen con el sector productivo y favorezcan la productividad, la competitividad y el emprendimiento. 5. Velar por la consolidación y fortalecimiento del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación. OBJETIVOS ESPECÍFICOS 1. Fortalecer una cultura basada en la generación, apropiación y divulgación del conocimiento y la investigación científica, el desarrollo tecnológico, la innovación y el aprendizaje permanente. 2. Definir las bases para la formulación de un Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación. 3. Incorporar la Ciencia, Tecnología e Innovación, como ejes transversales de la política económica y social del país. 4. Fortalecer el Sistema Nacional de Ciencia Tecnología e Innovación (SNCTI) y el de competitividad, otorgando al nuevo Ministerio el liderazgo que conlleve a la óptima articulación de las organizaciones públicas y privadas regionales e internacionales que permitan el desarrollo de una sociedad del conocimiento. 5. Definir las instancias e instrumentos administrativos y financieros por medio de los cuales se promueve la destinación de recursos públicos y privados al fomento de la Ciencia, Tecnología e Innovación. 6. Articular y optimizar las instancias de liderazgo, coordinación y ejecución del Gobierno y la participación de los diferentes actores de la política de Ciencia, Tecnología e Innovación. 7. Fortalecer el desarrollo regional a través de políticas integrales de descentralización e internacionalización de las actividades científicas, tecnológicas y de innovación, de acuerdo con las dinámicas internacionales. 8. Orientar el fomento de actividades científicas, tecnológicas y de innovación hacia el mejoramiento de la competitividad en el marco del Sistema Nacional de Competitividad. 9. Establecer disposiciones generales que conlleven al fortalecimiento del conocimiento científico y el desarrollo de la innovación para el efectivo cumplimiento de la presente ley[3]. Artículo 3°. Creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación. Créase el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación de acuerdo a la Constitución y la ley, como organismo para la gestión de la administración pública, rector del sector y del Sistema Nacional Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCTI), encargado de formular, orientar, dirigir, coordinar, ejecutar, implementar y controlar la política del Estado en esta materia, teniendo concordancia con los planes y programas de desarrollo, de acuerdo a la presente ley. Este Ministerio formulará e impulsará junto con la Presidencia de la República, la participación de la comunidad científica y la política nacional de ciencia, tecnología, innovación y competitividad, quienes implementando y creando nuevos mecanismos que eleven el nivel de la investigación científica y social, el desarrollo tecnológico de las Instituciones de Educación Superior (IES), los institutos, centros de investigación, parques industriales y las empresas. Artículo 4°. Al Ministerio de Ciencia y Tecnología corresponderá el presupuesto ordenado en el artículo 361 de la CN relativo al fondo de ciencia, tecnología e innovación, presupuesto estrictamente dirigido a investigación y competitividad originados en los programas de investigación docentes de posgrado de las universidades colombianas y el sistema de investigación acreditado[4]. Artículo 5°. Vigencia y derogatorias. Esta ley rige a partir de su sanción y publicación en el Diario Oficial, modifica y adiciona el artículo 3°, 5° y 8° de la Ley 1286 de 2009 y deroga las demás disposiciones que le sean contrarias”. II. DEMANDA Y CARGOS 2. Los demandantes solicitan la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1951 de 2019 con fundamento en dos cargos: por desconocimiento del art. 154, inc. 2°, de la Constitución[5], dado que el proyecto de ley no fue presentado por iniciativa del Gobierno nacional (primer cargo) y por desconocer el art. 150.7 de la Constitución[6], ya que la ley no reguló la estructura orgánica del nuevo Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (segundo cargo). 1. Cargo por el presunto desconocimiento del art. 154, inc. 2°, de la Constitución 3. Para los accionantes, el art. 154, inc. 2°, de la Constitución reguló las materias de iniciativa exclusiva del Gobierno nacional e incluyó dentro de ellas la contenida en el art. 150.7. Por tanto, la estructura de la administración nacional, que incluye la creación, modificación o supresión de ministerios, exige que la iniciativa legislativa sea exclusiva del Gobierno nacional. 4. Precisaron que el proyecto de ley que dio origen a la norma demandada “no fue radicado por el Presidente ni por ninguno de sus ministros, ni tampoco se extendió sobre este un aval gubernamental”[7]. Además, indicaron que antes de que se celebrara el debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, el Ministro de Hacienda y Crédito Público presentó una carta de comentarios en la que expresó que la iniciativa no contaba con el aval del Gobierno[8]. 5. Finalmente, precisaron que si bien el art. 2 de la Ley 1951 de 2019 fue reformado por el art. 126 de la Ley 1955 de 2019, y con esto se subsanaría la ausencia de iniciativa legislativa por parte del Gobierno, lo sería solo respecto de la citada disposición, ya que los demás artículos (1, 3, 4 y 5) no fueron modificados[9]. 2. Cargo por la presunta vulneración del art. 150.7 de la Constitución 6. Para los demandantes, la ley demandada omitió regular la estructura orgánica del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, de allí que hubiese desconocido lo dispuesto por el art. 150.7 de la Constitución. Según precisaron, “En ningún artículo ni apartado del cuerpo de la ley se identifica ninguna disposición que indique la composición del Ministerio, ni el número de direcciones, secretarías o despachos que la integran, ni su titularidad, ni la forma como se va a segmentar la carga de trabajo de los amplios objetivos de carácter general y específico que se encuentran en el artículo 2”[10]. III. INTERVENCIONES Y CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 7. A continuación, se enuncia el sentido de las intervenciones y del concepto del Procurador General de la Nación. Luego, se describen las razones que fundamentan cada postura: Mérito de los cargos Exequibilidad Inexequibilidad Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y Oficina Jurídica del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación José Alberto Gaitán Martínez y Manuel Alberto Restrepo Medina (Universidad del Rosario) Intervención de un grupo de 23 ciudadanos y adhesión de Jorge Ignacio Peña Cañón (Fecotraservipúblicos) Departamento Administrativo de la Función Pública Senador Iván Darío Agudelo Carlos Andrés Flórez y Carlos Niño (Grupo Interdisciplinario de promoción del Desarrollo de la Competitividad – GRID) Eduardo Posada Flórez y Luis Fernando Chaparro Osorio (Academia Colombiana de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales) Universidad Libre, Sede Bogotá Universidad Nacional de Colombia Escuela Superior de Administración Pública Carlos Bernardo Carreño Rodríguez (Politécnico Grancolombiano) Libardo Rodríguez Rodríguez Procurador General de la Nación 1. Autoridades que dictaron o participaron en la elaboración o expedición de las disposiciones demandadas[11] 1.1. Intervención conjunta de la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y de la Oficina Jurídica del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación 8. Solicitaron la declaratoria de exequibilidad de la ley. Con relación al primer cargo, precisaron que, si bien el proyecto de ley que fundamentó la expedición de la ley demandada no fue de iniciativa del Gobierno nacional, sí contó con su aval, por intermedio de la ministra del Interior, Nancy Patricia Gutiérrez. Este fue otorgado el 16 de diciembre de 2018, en el último debate del proyecto en la plenaria del Senado de la República, tal como consta en la Gaceta del Congreso 502 de 2019[12]. 9. Con relación al segundo cargo, explicaron que el art. 5 de la ley demandada adicionó y modificó, en lo pertinente, los arts. 3, 5 y 8 de la Ley 1286 de 2009. Por tanto, dado que el art. 8 de la Ley 1286 de 2009 contenía la estructura del Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación (Colciencias), esta era la que adoptaría el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, de allí que la Ley 1951 de 2019 sí hubiese regulado la estructura orgánica de este último. 10. También precisaron que, en todo caso, la estructura definitiva del ministerio se reguló posteriormente en la Ley 1955 de 2019, que en su artículo 125 ordenó, de un lado, la fusión del “Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación (Colciencias), en el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, el cual continuará con la misma denominación y como organismo principal de la Administración Pública del Sector Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación”[13], y, de otro, que, “El Gobierno nacional, en ejercicio de las competencias permanentes conferidas mediante la Ley 489 de 1998, adoptará la estructura interna y la planta de personal que requiera el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación para su funcionamiento”[14]. 1.2. Departamento Administrativo de la Función Pública 11. Solicitó declarar exequible la Ley 1951. Con relación al primer cargo, indicó que, al acreditarse el aval gubernamental en el último debate del proyecto ante la plenaria del Senado de la República, se satisfizo la exigencia dispuesta en el art. 154, inc. 2°, de la Constitución. 12. En cuanto al segundo cargo, presentó razones análogas a las propuestas en la intervención conjunta de la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y de la Oficina Jurídica del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación. Además, precisó que el art. 1, parágrafo, de la Ley 1951 de 2019 habría habilitado de manera temporal al Gobierno para que reglamentara los aspectos que la ley no previó, entre ellos el ajuste al diseño estructural del nuevo ministerio. Finalmente, señaló que la ley sí reguló la estructura orgánica de este, en tanto replicó e hizo extensiva, para los propósitos necesarios, la estructura adoptada por el art. 8 de la Ley 1286 de 2009. Finalmente, hizo referencia a que la estructura definitiva del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación se reguló con posterioridad en la Ley 1955 de 2019. 1.3. Senador Iván Darío Agudelo Zapata 13. Solicitó declarar exequible la Ley 1951. Con relación al primer cargo, señaló que el proyecto contó con el aval gubernamental, el cual fue otorgado por la ministra del Interior, Nancy Patricia Gutiérrez en el último debate del proyecto ante la plenaria del Senado de la República. 14. Con relación al segundo cargo, de un lado, indicó que, de conformidad con la ley demandada, la estructura del nuevo ministerio dependía enteramente de la del Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación (Colciencias). Entre otras, para tales efectos, indicó que el art. 5 de la ley demandada dispuso que modificaba y adicionaba el art. 8 de la Ley 1286 de 2009, que regulaba la estructura orgánica de Colciencias, en cuyo parágrafo se indicó que las funciones que debía cumplir cada una de las dependencias debían ser fijadas por el Gobierno Nacional. Finalmente, puso de presente que la estructura definitiva del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación se reguló en el art. 125 de la Ley 1955 de 2019. 2. Intervenciones ciudadanas[15] 2.1. Carlos Andrés Cruz Forero y Carlos Niño[16] 15. Solicitaron declarar exequible la Ley 1951. Con relación al primer cargo, señalaron que el proyecto contó con el aval gubernamental, el cual fue otorgado en el último debate del proyecto ante la plenaria del Senado de la República. Con relación al segundo cargo, indicaron que la ley no definió una nueva estructura, pues esta era atribución del nuevo Gobierno que se eligiera. Según precisaron: “debido a la necesidad de que se eligiera el nuevo Gobierno para que pudiese ser clara su preferencia frente a exactamente que gasto asumiría, no resultaba posible que la ley 1951 estableciera estructura, toda vez que el camino a tomar para constituir el nuevo Ministerio es una decisión que competía constitucionalmente al ejecutivo, debido al impacto fiscal de esta importante decisión (…) || Una vez fue claro que el Señor Presidente Iván Duque asumiría la Presidencia de la República tras los comicios de mayo de 2018, hubo ocasión de que su gobierno definiera las circunstancias fiscales de su preferencia bajo las cuales daría su aval. Esto fue, transformando a Colciencias en Ministerio sin que la transición fuese a suponer un crecimiento en los costos del erario. Esto no fue claro hasta la sesión del último debate (16 de diciembre de 2018) en que la señora ministra del interior expresó las condiciones bajo las cuales el Gobierno del Presidente Duque otorgaba su aval al proyecto de ley en trámite (…)”[17]. 2.2. Eduardo Posada Flórez y Luis Fernando Chaparro Osorio[18] 16. Defendieron la exequibilidad de la ley demandada. Únicamente hicieron referencia al primer cargo. Precisaron que el proyecto contó con aval gubernamental, el cual fue otorgado en el último debate del proyecto ante la plenaria del Senado de la República, razón por la cual no se desconoció lo dispuesto por el art. 154, inc. 2°, de la Constitución. Resaltaron, además, que la iniciativa legislativa había sido discutida en múltiples reuniones con la vicepresidenta de la República, la ministra de Educación y el director de Colciencias, en las que se analizó la importancia y urgencia de que el país contara con esta cartera ministerial[19]. 2.3. Carlos Bernardo Carreño Rodríguez[20] 17. Defendió la exequibilidad de la ley demandada. Con relación al primer cargo, señaló que en el trámite de su aprobación se cumplió la exigencia dispuesta por el art. 154, inc. 2°, de la Constitución, al haberse otorgado el aval gubernamental por parte de la ministra del Interior. Con relación al segundo cargo, precisó que “tampoco está llamado a prosperar, toda vez que al ser un ente autónomo [hace referencia al nuevo ministerio], como quedo [sic] plasmado en líneas precedentes, está en total autonomía de crear, adiciona [sic], modificar o suprimir la estructura necesaria para su funcionamiento y no deberá ser impuesta, ni siquiera por su proponente”[21]. 2.4. José Alberto Gaitán Martínez y Manuel Alberto Restrepo Medina [22] 18. Solicitaron la declaratoria de inexequibilidad de la ley demandada. En relación con el primer cargo, señalaron que la ley fue de autoría de algunos senadores y, en su trámite, de manera expresa, el Ministro de Hacienda manifestó que dicha iniciativa no contaba con la aprobación del Gobierno Nacional. En relación con el segundo cargo, indicaron que el legislador ha debido determinar de manera explícita la estructura del nuevo ministerio para satisfacer la exigencia constitucional prevista en el art. 150.7. En consecuencia, no habría sido suficiente, de un lado, inferir que su creación habría tenido como causa la transformación de Colciencias, regulada en la Ley 1286 de 2009, en la que se precisaba su estructura y, de otro, la calificación análoga del nuevo ministerio como “rector del sector y del Sistema Nacional Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCTI)”, que, en su momento se otorgó a Colciencias, conforme a la última ley en cita[23]. 2.5. Intervención de un grupo de 23 ciudadanos[24] y adhesión de Jorge Ignacio Peña Cañón[25] 19. Solicitaron la declaratoria de inexequibilidad de la ley demandada. En relación con el primer cargo, indicaron que el proyecto de ley no contó con aval gubernamental. En relación con el segundo, precisaron que el legislador no determinó de manera explícita la estructura del nuevo ministerio, razón por la cual no se satisfizo la exigencia prevista en el art. 150.7 de la Constitución. También señalaron que el trámite legislativo también habría estado viciado, en la medida en que no fueron convocadas las directivas de Colciencias, como tampoco se tomó en cuenta el aporte técnico de sus funcionarios, la ausencia de debate acerca de la estructura del nuevo ente y de sus objetivos, así como consecuencia de la regresividad de derechos por austeridad presupuestal. 3. Entidades públicas, organizaciones privadas y expertos invitados[26] 3.1. Universidad Libre - Sede Bogotá[27] 20. Solicitaron declarar la exequibilidad de la ley demandada. Con relación al primer cargo, señalaron que en el trámite de su aprobación se cumplió la exigencia dispuesta por el art. 154, inc. 2°, de la Constitución, al haberse otorgado el aval gubernamental por parte de la ministra del Interior. Con relación al segundo cargo, precisaron que el Congreso conservó el diseño institucional de Colciencias y lo adicionó al nuevo ministerio, razón por la cual no se habría omitido el elemento puesto de presente por los demandantes. Finalmente, pusieron de presente que la estructura definitiva del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación se reguló posteriormente en el art. 125 de la Ley 1955 de 2019 y que, para tales efectos, el Gobierno nacional expidió el Decreto 2226 de 2019, que definió su estructura. 3.2. Escuela Superior de Administración Pública 21. Defendió la exequibilidad de la ley demandada. Con relación al primer cargo, señaló que, al contar el proyecto con el aval de la ministra del Interior, se cumplió la exigencia dispuesta por el art. 154, inc. 2°, de la Constitución. Con relación al segundo cargo, presentó razones análogas a las descritas en la intervención conjunta de la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y de la Oficina Jurídica del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación. Además, resaltó que la estructura definitiva del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación se reguló en el art. 125 de la Ley 1955 de 2019. 3.3. Universidad Nacional de Colombia[28] 22. Defendió la exequibilidad de la ley demandada. Con relación al primer cargo, señaló que la iniciativa legislativa contó con el aval de la ministra del Interior, razón por la cual se cumplió la exigencia dispuesta por el art. 154, inc. 2°, de la Constitución. Con relación al segundo cargo, precisó que, de un lado, el legislador sí consagró pautas generales para la definición de su estructura, razón por la cual se satisfizo la exigencia prevista en el art. 150.7 de la Constitución[29]. Además, que, en todo caso, la falta de definición explícita de la estructura orgánica del ministerio se subsanó con la expedición de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, que, en su artículo 125, reguló la materia[30]. 3.4. Libardo Rodríguez Rodríguez 23. Solicitó declarar la exequibilidad de la ley demandada. Con relación al primer cargo, señaló que en el trámite de su aprobación se cumplió la exigencia dispuesta por el art. 154, inc. 2°, de la Constitución, al haberse otorgado el aval gubernamental por parte de la ministra del Interior. Precisó, además, que tal proceder se ajustaba a lo dispuesto por el art. 142, parágrafo, de la Ley 5 de 1992, en armonía con la jurisprudencia constitucional. Con relación al segundo cargo, precisó: “a pesar de la falta de técnica legislativa reflejada en la ambigüedad resultante de crear un nuevo Ministerio con el mismo nombre de un Departamento Administrativo ya existente, sin suprimir este último o fusionarlo con el nuevo expresamente en la misma ley, para todo lo cual el legislador tiene competencia constitucional, no hay duda de que su voluntad está reflejada en el conjunto de las dos leyes [hace referencia a las leyes 1951 y 1955] y dicha voluntad comprende tanto: || - La creación del nuevo ministerio, como la ‘fusión’ del anterior Departamento Administrativo al nuevo Ministerio creado. || - El señalamiento de la estructura orgánica del nuevo Ministerio, en el sentido de ser la misma de la entidad reemplazada, que es el requisito al cual se refiere concretamente el cargo analizado, sin perjuicio de que el gobierno pueda modificar esa estructura en ejercicio de su propia competencia constitucional y de acuerdo con los parámetros previstos en la ley existente sobre ese tema”[31]. 4. Concepto del Procurador General de la Nación[32] 24. Solicitó declarar la exequibilidad de la ley demandada. Con relación al primer cargo, señaló que en el trámite de su aprobación se cumplió la exigencia dispuesta por el art. 154, inc. 2°, de la Constitución, al haberse otorgado el aval gubernamental por parte de la ministra del Interior. Resaltó, además, que el proceder del Gobierno fue consecuente con la jurisprudencia constitucional, según la cual, el requisito de iniciativa gubernamental no solo se cumple con la radicación directa del proyecto de ley, sino también al demostrar la coadyuvancia en el trámite, antes de su aprobación en las plenarias, como en efecto ocurrió. 25. Con relación al segundo cargo, precisó que la estructura del ministerio se encuentra establecida legalmente, como consecuencia del tránsito normativo integrador dispuesto en los arts. 5 de la ley demandada y 125, inc. 3°, de la Ley 1955 de 2019, que se complementa con la estructura interna y la supresión de la planta de personal ordenada por el Gobierno nacional en los decretos 2226 y 2227 de 2019. Para estos efectos, precisó que era relevante diferenciar entre la estructura orgánica que correspondía determinar al legislador (art. 150.7 de la Constitución) y las facultades permanentes del presidente de la República para modificar la estructura, entre otros, de los ministerios (determinar la organización interna, las dependencias y sus funciones, en los términos del art. 189.16 de la Constitución). IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia 26. La Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, de conformidad con lo dispuesto por el art. 241.4 de la Constitución. 2. Cuestiones previas 27. Antes de abordar el estudio material de constitucionalidad, la Corte debe resolver dos cuestiones previas: (i) la aptitud de la demanda y (ii) la necesidad o no de conformar la unidad normativa entre la ley demandada y los arts. 125 y 126 de la Ley 1955 de 2019, en cuanto regularon la fusión, denominación y objetivos del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación. 2.1. Aptitud de los cargos propuestos 28. En reiterada jurisprudencia se ha precisado que la competencia de la Corte para ejercer control de constitucionalidad sobre las leyes demandadas depende del cumplimiento de dos presupuestos básicos: (i) que la demanda reúna los requisitos mínimos señalados en el art. 2 del Decreto 2067 de 1991[33], y (ii) que las disposiciones sometidas a control estén vigentes o que, de no estarlo, produzcan efectos o tengan vocación de producirlos[34]. 29. En relación con los requisitos mínimos, el art. 2 del Decreto 2067 de 1991 dispone que las demandas de inconstitucionalidad deben contener (i) la identificación de las disposiciones legales acusadas, (ii) las normas constitucionales que se estiman infringidas, (iii) los argumentos por los cuales dichas normas se estiman violadas, (iv) cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite previsto en la Constitución para la expedición de las disposiciones acusadas y la forma en que fue quebrantado, y (v) las razones por las cuales la Corte es competente para conocer de la demanda. Estas últimas deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Solo el cumplimiento de estas exigencias le permite al juez constitucional realizar la confrontación de las normas impugnadas con el texto constitucional, sin que suponga un control oficioso. 30. En el presente asunto, los cargos propuestos cumplen las citadas exigencias, como se explica a continuación: 31. Con relación al cargo por desconocimiento del art. 154, inc. 2°, de la Constitución, en atención a que el proyecto que le dio origen a la Ley 1951 de 2019 no fue presentado por iniciativa del Gobierno nacional, este cumple las exigencias mínimas referidas: 32. El cargo es claro y cierto, ya que señala de manera comprensible y lógica las razones por las cuales la norma demandada presuntamente desconoce la iniciativa gubernamental necesaria para presentar proyectos de ley, en determinadas materias, como las relacionadas con la creación, modificación o supresión de ministerios. Además, la ley demanda tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto, al referir que tiene por objeto “crear el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación de acuerdo a la Constitución y la ley” (art. 1). 33. El cargo es específico, al explicar de manera precisa las razones por las cuales es posible considerar que la ley demandada presuntamente no cumplió en su trámite de aprobación con la exigencia dispuesta en el art. 154, inc. 2°, de la Constitución, en la medida en que la materia que regula es una de aquellas prescritas por el art. 150.7, relacionada con la creación de un ministerio. Según dispone este artículo, le corresponde al Congreso hacer las leyes, por medio de las cuales ejerce las siguientes funciones: “Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica (…)”. 34. El cargo es pertinente porque se fundamenta en razones de carácter constitucional que confrontan, de un lado, lo dispuesto por el artículo 154, inc. 2°, de la Constitución, respecto de la emisión de leyes o su reforma por iniciativa del gobierno, entre las cuales se encuentran las que crean, modifican o suprimen ministerios, según lo dispone el art. 150.7 Superior, y, de otro, que el proyecto de ley que dio origen a la norma acusada no fue presentado por el gobierno, ni se coadyuvó por ninguno de sus representantes. 35. Por último, el cargo es suficiente, ya que, de acuerdo con lo expuesto, despierta una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de la ley acusada y se exponen todos los elementos de juicio necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad. 36. Con relación al cargo por desconocimiento del art. 150.7 de la Constitución, en atención a que la ley demandada no reguló la estructura orgánica del nuevo Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, este cumple las exigencias mínimas de aptitud: 37. El cargo es claro ya que de la demanda se pueden extraer, sin dificultad, las razones por las cuales la Ley 1951 de 2019 trasgrede, presuntamente, el art. 150.7, al indicar que la ley no contiene una disposición que explícitamente defina la estructura orgánica del nuevo ministerio. En efecto, ninguna de aquellas que la integra regula específicamente la materia. 38. El cargo es cierto, específico y pertinente, ya que los argumentos que fundamentan la acusación recaen sobre una proposición jurídica real y existente; y se sustentan en afirmaciones concretas y determinadas que obedecen a razones de carácter constitucional, en particular, relacionadas con la falta de regulación en la ley demandada de la “estructura orgánica” del nuevo ministerio, como lo dispone el art. 150.7 de la Constitución. 39. El cargo es suficiente en la medida en que los argumentos que lo sustentan constituyen una interpretación razonable y atribuible al texto demandado y plantean un problema de constitucionalidad, ante la presunta omisión de establecer una norma que regule explícitamente la estructura orgánica de la nueva entidad, como lo exige el artículo 150.7, deber específico que se omitió en la regulación de la Ley 1951 de 2019. 2.2. Necesidad de conformar unidad normativa entre la ley demandada y los arts. 125 y 126 de la Ley 1955 de 2019 40. De acuerdo con lo dispuesto por el art. 6, inc. 3°, del Decreto 2067 de 1991[35], la jurisprudencia constitucional ha admitido la posibilidad excepcional de integrar al estudio de constitucionalidad otras disposiciones no demandadas en los siguientes supuestos: “(i) cuando se demande una disposición cuyo contenido deóntico no sea claro, unívoco o autónomo, (ii) cuando la disposición cuestionada se encuentre reproducida en otras que posean el mismo contenido deóntico de aquella, y (iii) cuando la norma se encuentre intrínsecamente relacionada con otra disposición que pueda ser, presumiblemente, inconstitucional”[36]. 41. En este caso es procedente la integración de la unidad normativa de la ley demandada con los arts. 125 y 126 de la Ley 1955 de 2019 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018 - 2022 ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’”, en cuanto regularon la fusión, denominación y objetivos del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, al acreditarse la exigencia de que trata el ordinal (i) en cita. Los citados artículos, respectivamente, disponen: “Artículo 125. Fusión y denominación. Fusiónese el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación (Colciencias), en el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, el cual continuará con la misma denominación y como organismo principal de la Administración Pública del Sector Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación. || El Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación tendrá como domicilio principal la ciudad de Bogotá, D.C., y cumplirá los objetivos señalados en el acto de creación contenido en la Ley 1951 de 2019. || El Gobierno nacional, en ejercicio de las competencias permanentes conferidas mediante la Ley 489 de 1998, adoptará la estructura interna y la planta de personal que requiera el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación para su funcionamiento. Los actuales servidores de la planta de personal del Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación continuarán ejerciendo las atribuciones a ellos asignadas, bajo la misma estructura y percibiendo la misma remuneración, hasta tanto sean incorporados a la planta de personal adoptada de conformidad con lo dispuesto en el presente artículo. || Dentro de lo seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente ley, el Director del Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación deberá ordenar y ejecutar las medidas administrativas necesarias, así como la adecuación y operación de los sistemas contables, financieros, de tesorería, almacenes y demás servicios de apoyo, para asegurar la correcta puesta en funcionamiento del Ministerio. Los acuerdos, contratos y convenios vigentes al momento de la expedición de esta ley, suscritos por el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación se entienden subrogados al Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, quien continuará con su ejecución en los mismos términos y condiciones, sin que para ello sea necesaria la suscripción de documento adicional alguno. || A partir de la fecha de expedición de la presente ley, se entienden transferidos los derechos y bienes muebles e inmuebles, así como subrogadas las obligaciones en las que sea parte el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación al Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, en los mismos términos y condiciones bajo las cuales se encuentran pactadas. || Los procedimientos administrativos, las acciones constitucionales y, en general, todos los procesos judiciales en los que sea parte el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación continuarán siendo atendidos por el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación. || El Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación continuará a cargo del Fondo Nacional de Financiamiento para la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, Fondo Francisco José de Caldas y cumpliendo las funciones que en relación con los demás fondos le fueron asignadas por la Constitución y la ley al Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación (Colciencias). || A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, todas las referencias que hagan las normas vigentes al Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se entenderán efectuadas al Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación. || Para todos los efectos legales, el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación creado mediante la Ley 1951 de 2019, sustituye al Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación”. “Artículo 126. Objetivos generales y específicos del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación. Modifíquese el artículo 2o de la Ley 1951 de 2019, el cual quedará así: || Artículo 2o. Objetivos generales y específicos. Por medio de la presente ley se reconocen y actualizan los derechos de los ciudadanos y los deberes del Estado en materia del desarrollo del conocimiento científico, tecnológico y de innovación, que consolidan los avances hechos por las Leyes 29 de 1990 y 1286 de 2009, mediante los siguientes objetivos generales y específicos: || OBJETIVOS GENERALES || 1. Formular la política pública de ciencia, tecnología e innovación del país. || 2. Establecer estrategias de transferencia y apropiación Social de la Ciencia, la Tecnología, la Innovación para la consolidación de una sociedad basada en el conocimiento. || 3. Impulsar el desarrollo científico, tecnológico y la innovación de la Nación, programados en la Constitución Política de 1991 y en el Plan Nacional de Desarrollo, de acuerdo con las orientaciones trazadas por el Gobierno nacional. || 4. Garantizar las condiciones necesarias para que los desarrollos científicos, tecnológicos e innovadores, se relacionen con el sector productivo y favorezcan la productividad y la competitividad. || 5. Velar por la consolidación y fortalecimiento del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCTI). || OBJETIVOS ESPECÍFICOS || 1. Fortalecer una cultura basada en la generación, apropiación y divulgación del conocimiento y la investigación científica, el desarrollo tecnológico, la innovación y el aprendizaje permanente. 2. Definir las bases para la formulación de un Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación. || 3. Incorporar la Ciencia, Tecnología e Innovación, como ejes transversales de la política económica y social del país. || 4. Fortalecer el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCTI), otorgando al nuevo Ministerio el liderazgo que conlleve a la óptima articulación de las organizaciones públicas y privadas, regionales, nacionales e internacionales, que permitan el desarrollo de una sociedad del conocimiento. || 5. Definir las instancias e instrumentos administrativos y financieros por medio de los cuales se promueve la destinación de recursos públicos y privados al fomento de la Ciencia, Tecnología e Innovación. || 6. Fortalecer la capacidad de transferencia de la tecnología producida en las universidades y centros de investigación y desarrollo tecnológico en beneficio del sector productivo nacional, a través del mejoramiento de la conectividad de las redes académicas de investigación y educación. || 7. Articular y optimizar las instancias de liderazgo, coordinación y ejecución del Gobierno nacional y la participación de los diferentes actores de la política de Ciencia, Tecnología e Innovación. || 8. Fortalecer el desarrollo regional a través de políticas integrales de descentralización de las actividades científicas, de desarrollo tecnológico y de innovación. || 9. Fortalecer la internacionalización de las actividades científicas, de desarrollo tecnológico y de innovación, de acuerdo con las dinámicas internacionales. || 10. Orientar el fomento de actividades de ciencia, tecnología e innovación hacia el mejoramiento de la competitividad, estableciendo vínculos desde el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCTI), con otros sistemas tales como el Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria SNIA), el Sistema Nacional Ambiental (SINA), el sistema educativo, entre otros, en el marco del Sistema Nacional de Competitividad (SNC). || 11. Establecer disposiciones generales que conlleven al fortalecimiento del conocimiento científico y el desarrollo de la innovación para el efectivo cumplimiento de la presente ley”. 42. Así las cosas, no es posible predicar un contenido autónomo de la ley demandada, sino uno dependiente de las disposiciones posteriores. En efecto, el art. 125 de la Ley 1955 de 2019 ordena la fusión del Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación (Colciencias) en el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, y el art. 126 señala los objetivos generales y específicos del nuevo ministerio y, de esa manera, modifica el art. 2 de la ley que se demanda. De hecho, estos aspectos fueron puestos de presente, tanto por el demandante, como por gran parte de los intervinientes: 43. De un lado, según lo precisó el demandante, si bien el art. 2 de la Ley 1951 de 2019 fue reformado por el art. 126 de la Ley 1955 de 2019, y con esto presumiblemente se habría subsanado la ausencia de iniciativa legislativa por parte del Gobierno (en lo que tiene que ver con el primer cargo de inconstitucionalidad), lo sería solo respecto de la citada disposición, ya que los demás artículos (1, 3, 4 y 5) no fueron modificados[37]. 44. De otro lado, varios de los intervinientes indicaron que la estructura definitiva del ministerio se habría regulado en la Ley 1955 de 2019, razón por la cual el presunto desconocimiento del art. 150.7 de la Constitución no se habría presentado (en lo que tiene que ver con el segundo cargo de la demanda). 45. Por tanto, en atención a lo dispuesto por el art. 6 del Decreto 2067 de 1991, para efectos de garantizar la efectividad del control, la coherencia del orden jurídico y el principio de economía procesal, se revisará la constitucionalidad de la ley demandada –Ley 1951 de 2019– y las de los arts. 125 y 126 de la Ley 1955 de 2019. 3. Problemas jurídicos 46. En atención a los cargos propuestos, le corresponde a la Corte resolver, en primer lugar, si en el trámite legislativo que culminó con la expedición de la Ley 1951 de 2019 se desconoció la exigencia prevista en el art. 154, inc. 2°, de la Constitución, al no haber sido expedida a iniciativa del Gobierno Nacional (título 4 infra). En segundo lugar, si la citada ley debe declararse inexequible, al haber omitido regular la “estructura orgánica” del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, que allí se habría “creado”, tal como lo ordena el art. 150.7 constitucional; así mismo, analizará si los arts. 125 y 126 de la Ley 1955 de 2019 subsanaron la presunta omisión y si se encuentran ajustados a la Constitución (título 5 infra). 4. Estudio del primer problema jurídico relacionado con el presunto desconocimiento del art. 154, inc. 2°, de la Constitución 47. Para resolver este problema jurídico, la Sala hará referencia al contenido y alcance de la iniciativa legislativa reservada al Gobierno Nacional en el art. 154, inc. 2°, de la Constitución (título 4.1 infra). A partir de tal descripción, justificará por qué, dado que la iniciativa legislativa que culminó con la expedición de la Ley 1951 de 2001 contó con aval gubernamental, no se desconoció en el trámite de su aprobación aquella disposición (título 4.2 infra). 48. Es importante precisar, antes de tal estudio, que, en relación con el presente cargo, la demanda satisface la exigencia dispuesta en el art. 242.3 de la Constitución[38], en la medida en que fue presentada el día 27 de septiembre de 2019[39], esto es, dentro del término de un año, contado a partir de la publicación de la Ley 1951, el 24 de enero de 2019. 4.1. Contenido y alcance de la iniciativa legislativa reservada al Gobierno Nacional en el art. 154, inc. 2°, de la Constitución 49. La iniciativa legislativa del Gobierno nacional se regula en el art. 154, inc. 2°, de la Constitución y se reitera en el art. 142 de la Ley 5 de 1992. En lo pertinente, para el presente análisis, la primera de ellas dispone: “(…) sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 (…) del artículo 150 (...)”, y, la segunda, que: “Sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del gobierno, las leyes referidas a las siguientes materias: (…) 3. Creación, supresión o fusión de ministerios, departamentos administrativos (…)”. 50. Esta competencia desempeña un importante papel en la estructura democrática del Estado, al ser uno de los medios con los que cuenta el Gobierno para realizar las funciones a su cargo, especialmente en lo que se refiere al cumplimiento de los objetivos de política pública trazados en el Plan Nacional de Desarrollo. Es por esta razón que la Constitución le otorga una competencia exclusiva y privativa para radicar iniciativas respecto de ciertas materias. Es exclusiva, en la medida en que se prescinde de la intervención de cualquier otra autoridad para su ejercicio y es privativa, pues solo admite que su regulación se produzca con la aquiescencia del Ejecutivo. 51. A partir de lo dispuesto por el art. 142, parágrafo, de la Ley 5 de 1992, la jurisprudencia constitucional ha precisado que la iniciativa gubernamental no solo se puede satisfacer con el acto de presentación del proyecto de ley[40], sino también cuando se acredite la aquiescencia o “aval gubernamental”[41] posterior a este momento, siempre que se otorgue antes de la votación y aprobación del articulado en las plenarias[42]. Aquella, además, puede ser dada por el ministro titular de la cartera que tenga relación con la materia, que no de manera necesaria por el presidente de la República[43]. 4.2. El proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 1951 contó con aval gubernamental 52. El Proyecto de Ley 111 de 2017 Cámara, 250 de 2018 Senado, que dio origen a la ley demandada, fue radicado el 23 de agosto de 2017, por los representantes Iván Darío Agudelo Zapata y John Jairo Roldán Avendaño, según consta en la Gaceta del Congreso 738 de 2017. En consecuencia, no contó con iniciativa gubernamental para el momento en que se presentó. En todo caso, en la sesión del 16 de diciembre de 2018, ante la plenaria del Senado de la República, antes de la aprobación de la iniciativa legislativa, intervino la ministra del Interior, Nancy Patricia Gutiérrez, como consta en la Gaceta del Congreso No. 502 de 2019[44], en los siguientes términos: “Gracias Presidente, quiero expresarle al Senador de la República [sic] del señor Presidente Iván Duque, luego de una discusión amplia con el Senador Iván Agudelo, con el partido Liberal ha solicitado a la plenaria que se acoja el aval del Gobierno nacional para darle viabilidad al Proyecto 111 Cámara, 250 Senado, haciendo énfasis en que esta no es la creación de nueva burocracia, sino es la transformación de Colciencias en el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, razón por la cual en este precepto y dentro de los parámetros de austeridad que son obligados, el Gobierno está de acuerdo con este proyecto”. 53. Para la Sala, esta intervención cumple las exigencias del aval gubernamental que, a su vez, satisface la exigencia dispuesta en el art. 154, inc. 2°, de la Constitución, en los términos de la jurisprudencia constitucional referida en el título precedente, ya que: (i) se otorgó de forma expresa, por intermedio de la ministra del Interior y (ii) se concedió dentro del trámite legislativo, antes de la aprobación del proyecto de ley en plenarias. Es importante precisar, además, que de conformidad con lo dispuesto por el art. 59 de la Ley 489 de 1998 y el art. 2 del Decreto 1140 de 2018 (“Por el cual se modifica la estructura del Ministerio del Interior”), al Ministerio del Interior le corresponde, entre otras, servir de enlace, comunicación y coordinación entre las ramas Ejecutiva y Legislativa y coordinar, con el concurso de los demás ministerios, la agenda legislativa del Gobierno Nacional en el Congreso de la República. 54. Así las cosas, al haberse otorgado el aval gubernamental, en los términos de la jurisprudencia constitucional, el cargo propuesto por violación del art. 154, inc. 2°, de la Constitución no prospera. 5. Estudio del segundo problema jurídico relacionado con el presunto desconocimiento del art. 150.7 de la Constitución 55. Para resolver este problema jurídico, la Sala hará referencia a la competencia legal para determinar la estructura de las entidades del orden nacional, de que trata el art. 150.7 de la Constitución (título 5.1 infra). En segundo lugar, analizará el contenido de la Ley 1951 de 2019 para verificar en qué medida el Legislador reguló la estructura orgánica del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (título 5.2 infra). De otra parte, dado que se realizó la integración normativa de la ley demandada con los arts. 125 y 126 de la Ley 1955 de 2019, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo[45], en cuanto regularon la fusión, denominación y objetivos del citado ministerio, se hará referencia al alcance del principio de unidad de materia –previsto en el art. 158 de la Constitución– en relación con ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo (título 5.3 infra); a partir esta, se verificará la compatibilidad de los arts. 125 y 126 de la Ley 1955 de 2019 con el citado principio (título 5.4 infra). 5.1. La competencia legislativa para determinar la estructura de las entidades del ordena nacional 56. En la demanda se señala que la Ley 1951 de 2019 no definió la estructura orgánica del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, y con ello se transgredió el art. 150.7 Superior. 57. Según prescribe el citado artículo, la definición de la estructura de la administración nacional le corresponde al Congreso, el cual puede, “crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica (…)” (énfasis agregado). 58. A partir de este y de lo dispuesto por la Ley 489 de 1998[46], que regula la materia, la jurisprudencia constitucional ha precisado que es competencia legislativa, y no gubernamental, definir los elementos que estructuran la administración nacional, esto es, la creación de los distintos organismos y entidades que la integran, la definición de sus interrelaciones, de sus objetivos prioritarios, así como la determinación de su estructura orgánica básica, su naturaleza jurídica, sus competencias principales, su régimen legal y la fijación de sus órganos de dirección y administración, entre otros. En particular, acerca de los elementos que integran la estructura orgánica de estas entidades, se ha señalado: “el legislador ha desarrollado el concepto de estructura orgánica partiendo del supuesto de que incluye la definición de los elementos del órgano, es decir, lo relacionado básicamente con su régimen jurídico, patrimonial y de personal. Ciertamente, en desarrollo del artículo 150-7 de la Carta, que otorga competencia al legislador para crear, suprimir o fusionar entidades del orden nacional y para señalar sus objetivos y estructura orgánica, el artículo 50 de la Ley 489 de 1998, al definir lo que se entiende por contenido de los actos de creación de una entidad, dispone expresamente que la estructura orgánica de un organismo comprende la determinación de los siguientes elementos: (i) la denominación, (ii) la naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico, (iii) la sede, (iv) la integración de su patrimonio, (v) el señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus titulares, y (vi) el ministerio o departamento administrativo al cual estarán adscritos o vinculados. (...) Dentro de los anteriores parámetros constitucionales, el deslinde competencial corresponde al legislador, en ejercicio de su potestad de configuración, puesto que, al establecer la estructura orgánica de las entidades que cree, puede hacerlo con mayor o menor detalle, y lo mismo acontece respecto del señalamiento de las respectivas competencias. Así, entre más detallado y preciso sea el señalamiento de las competencias de un órgano, menor es el espacio para la concreción reglamentaria de las funciones que corresponden a sus distintos empleos. (…) ii) también la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado en torno al alcance de la competencia legislativa para establecer la estructura orgánica de una entidad, coincidiendo plenamente con el criterio orgánico, en el sentido de que dicha facultad incluye además de la determinación de los órganos de administración y dirección la definición de los regímenes jurídico, patrimonial y laboral de los funcionarios y empleados de la respectiva entidad; iii) dentro de los parámetros constitucionales, el deslinde de competencias corresponde al legislador, en ejercicio de su potestad de configuración, puesto que, al establecer la estructura orgánica de las entidades que cree, puede hacerlo con mayor o menor detalle, y lo mismo acontece respecto del señalamiento de las respectivas competencias”[47]. 59. Esta postura es tributaria de aquella expuesta en la Sentencia C-992 de 2001, en la que la Corte deslindó la competencia legal –de que trata el art. 150.7 de la Constitución–, de la competencia gubernamental en la materia –que regula el art. 189.16 de la Constitución–, así: “De acuerdo con el artículo 150, numeral 7 de la Constitución, corresponde al Congreso de la República, por medio de ley, ‘[d]eterminar la estructura de la administración nacional...’ competencia que comprende, según se desprende de la misma disposición, en armonía con lo dispuesto en el artículo 121 de la Carta, la de señalar la estructura orgánica y las competencias de las entidades que se creen. A su vez, el artículo 189 de la Constitución dispone que corresponde al Presidente de la República, por un lado, ‘[c]rear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales...’ (Numeral 14), y, por otro, ‘[m]odificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley.’ (Numeral 16). La armónica interpretación de las anteriores disposiciones permite concluir que, al paso que a la ley corresponde, para determinar la estructura de la administración nacional, crear los distintos órganos que la componen, señalando para el efecto sus respectivas competencias, al Presidente de la República le corresponde, con sujeción a la ley, fijar la estructura interna de cada una de las entidades nacionales, así como el señalamiento, tanto de las plantas de personal como de las funciones especiales que correspondan a los distintos empleos. Dentro de los anteriores parámetros constitucionales, el deslinde competencial corresponde al legislador, en ejercicio de su potestad de configuración, puesto que, al establecer la estructura orgánica de las entidades que cree, puede hacerlo con mayor o menor detalle, y lo mismo acontece respecto del señalamiento de las respectivas competencias. Así, entre más detallado y preciso sea el señalamiento de las competencias de un órga...