Sentencia C-037 de 2024

C-037-24 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-037/24 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inexistencia de conexidad directa/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento La disposición del plan nacional de desarrollo que se demanda introduce una modificación permanente al ordenamiento jurídico. A pesar de su alcance instrumental, no persigue un fin planificador ni de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, y no es claro que la medida que incorpora tenga relación de conexidad estrecha, directa e inmediata con las políticas y estrategias que guiarán la acción del Gobierno en función de alcanzar los objetivos y metas fijados en la parte general del plan, o con los programas y proyectos del plan de inversiones. Por tanto, el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 desconoce lo dispuesto en los artículos 158 y 169 de la Constitución, de los que se ha derivado el principio constitucional de unidad de materia para el trámite de las leyes y, en consecuencia, se debe declarar su inexequibilidad con efectos inmediatos. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Se vulnera al despojar al Congreso de la República de su función natural, ordinaria y permanente PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Objetivos PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Participación democrática en la fase de elaboración PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Trámite de elaboración y aprobación PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Parte general y plan de inversiones públicas PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas jurisprudenciales LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Control del respeto al principio de unidad de materia debe ser rígido a diferencia de lo que ocurre en el caso de las leyes ordinarias CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodología PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata con el principio de unidad de materia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance (...) las medidas que se incorporan a las leyes aprobatorias de los planes nacionales de desarrollo y que introducen modificaciones permanentes al ordenamiento jurídico o cuya vigencia supera el respectivo periodo cuatrienal de gobierno, son compatibles con el principio constitucional de unidad de materia solo si cumplen las siguientes exigencias: (i) tienen un carácter instrumental, en el sentido de que se trata de procedimientos, mecanismos o medidas destinadas a impulsar el cumplimiento del plan, o de apropiación de los recursos necesarios para su ejecución, (ii) persiguen un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, y (iiii) deben guardar conexidad estrecha, directa e inmediata con las políticas y estrategias que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas fijados en la parte general del plan, o con los programas y proyectos del plan de inversiones. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Etapas PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Requisito de temporalidad REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena SENTENCIA C-037 DE 2024 Referencia: Expediente D-15.350 Asunto: demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 322 de la Ley 2294 de 2023. Demandante: Luisa Fernanda Guarín Plata Magistrado Sustanciador: Antonio José Lizarazo Ocampo Bogotá D.C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, con fundamento en el artículo 241.4 de la Constitución y cumplidos los trámites[1] previstos en el Decreto Ley 2067 de 1991, decide sobre la demanda presentada, con fundamento en el artículo 40.6 de la Constitución, por la ciudadana Luisa Fernanda Guarín Plata contra el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023, cuyo texto es el siguiente (se resalta el apartado que se acusa): I. DISPOSICIÓN DEMANDADA “LEY 2294 DE 2023[2] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Colombia Potencia Mundial de la Vida. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: […] CAPÍTULO VII ESTABILIDAD MACROECONÓMICA Artículo 322. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá, por razones de favorabilidad de mercado, disponer de la administración de recursos del FONPET bajo la modalidad de contratación directa, a través de contratos interadministrativos, por un periodo no menor a 5 años, con sociedades fiduciarias de carácter público, en el marco de la Ley 549 de 1999. Estas entidades deberán acreditar experiencia en administración de portafolios pensionales. En todo caso se deberá cumplir con los márgenes de solvencia y la disposición de la rentabilidad mínima establecida en el numeral 5 del artículo 7 de la Ley 549 de 1999”. II. LA DEMANDA 1. Para la ciudadana demandante la disposición desconoce el principio constitucional de unidad de materia (artículos 158 y 169 de la Constitución), al introducir una modificación permanente a la Ley 549 de 1999, sin que dicha medida guarde una conexidad “directa” con la parte general del plan nacional de desarrollo, además de que, en los términos del artículo 339 de la Constitución, la materia regulada no corresponda a las propias de un plan nacional de desarrollo. 2. Según indica, la disposición autoriza “al Ministerio de Hacienda para contratar en forma directa la administración de los recursos del Fonpet con sociedades fiduciarias de carácter público”, competencia que, de un lado, “no tiene conexidad directa con la parte general del Plan de Desarrollo”, ni “puede predicarse una relación indirecta, mediata o eventual con la primera parte de misma ley” y, de otro lado, “no establece un propósito u objetivo general de largo plazo, una meta o prioridad de la acción estatal de mediano plazo, ni una estrategia u orientación general de la política económica, social o ambiental, y tampoco forma parte del plan de inversiones públicas ni es un instrumento de consecución directa de alguno de estos cometidos, estrategias o prioridades, por lo cual no tiene relación con el contenido propio de un Plan Nacional de Desarrollo”. Da tres razones para fundamentar esta tesis: 3. En primer lugar, indica que “[l]a autorización que se otorga al Ministerio de Hacienda para disponer de la administración de recursos del FONPET bajo la modalidad de contratación directa, a través de contratos interadministrativos”, “no tiene un vínculo sistemático con el objetico [sic] principal de la ley y tampoco con el eje transversal de la estabilidad macroeconómica”[3], y, en todo caso, “la efectividad del objetivo de la parte general, tal como aparece definido en la ley, no se deriva en forma alguna de la ejecución del régimen de contratación directa para la administración de los recursos del FONPET de manera que, como ya se enuncio [sic] al inicio de la demanda, la norma censurada no solo no tiene una conexidad directa con la parte general, sino que ni siguiera [sic] ostenta una relación indirecta, mediata o eventual con la primera parte de ley”. 4. En segundo lugar, precisa que no “existe conexión directa con el objetivo transversal de definir apuestas en materia económica para garantizar la disponibilidad de los recursos públicos que permitirán financiar las transformaciones”, debido a que “[la] autorización que se otorga al Ministerio de Hacienda para disponer de la administración de recursos del FONPET bajo la modalidad de contratación directa, a través de contratos interadministrativos, por un periodo no menor a 5 años, con sociedades fiduciarias de carácter público, no garantiza la disponibilidad de los recursos públicos que permitirán financiar las transformaciones, por la elemental razón que se trata de la administración de recursos que son propiedad de las entidades territoriales, y que tienen un fin específico determinado por la Ley 549 de 1999”. 5. En tercer lugar, manifiesta que “[l]a derogatoria de esta regulación de la ley 549 de 1999 por el Plan de Desarrol[l]o (si se trata de una norma instrumental de carácter permanente) o la suspensión (si se trata de una norma con vigencia restringida) no convierte los recursos territoriales en recursos de la Nación y menos aún cambia su destinación específica, para dedicarlos a financiar las transformaciones que se propone el Plan dentro del cuatrienio presidencial”, de allí que, “el mecanismo instrumental creado en el precepto demandado adolece de conexión directa, indirecta, o eventual con el eje transversal denominado estabilidad macroeconómica”. Así, concluye “que no existe una conexidad directa ni inmediata e[n]tre el tema reglado en el artículo 322 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo […] y los objetivos, metas, planes o estrategias vistos en conjunto e incorporados en la Ley 2294 de 2023”. En relación con este aspecto, también señala que, “hay una desconexión total entre las bases del Plan Nacional de Desarrollo y el precepto enjuiciado”[4], porque “no es razonable que se prescinda del procedimiento de la licitación pública que garantiza los principios de publicidad, igualdad, concurrencia, transparencia y responsabilidad en la selección, para permitir la contratación directa, pues ello no contribuye al cumplimiento de los propósitos de lucha contra la corrupción enunciados en las Bases del Plan”, máxime que, “[e]s un axioma que la contratación directa genera el mayor riesgo de corrupción administrativa, [sic] más aún cuando se involucran recursos públicos de cuantías tan importantes, que como en este caso, superan los 50 billones de pesos”. III. INTERVENCIONES CIUDADANAS Y CONCEPTOS 6. En el presente proceso no se recibieron intervenciones ciudadanas (artículos 242.1 y 7 del Decreto 2067 de 1991)[5]. Por tal razón en la siguiente tabla sólo se sintetizará el sentido de los conceptos recibidos: Tipo de participación Exequibilidad Inexequibilidad Conceptos de organismos y entidades del Estado (artículo 11 del Decreto 2067 de 1991)[6]. Departamento administrativo de la Presidencia de la República Conceptos de organizaciones, entidades y expertos invitados (artículo 13 del Decreto 2067 de 1991)[7]. Asociación de Fiduciarias (Asofiduciarias), Universidad Externado de Colombia (Departamento de Derecho Laboral y Seguridad Social), Federación Colombiana de Municipios, Federación Nacional de Departamentos y Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín (clínica jurídica de la Facultad de Derecho) Concepto de la Procuradora General de la Nación (artículos 38 y 7 del Decreto 2067 de 1991) Procuradora General de la Nación 1. Argumentos de quienes solicitan la declaratoria de exequibilidad 7. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República defendió la exequibilidad de la disposición demandada. Según precisó, la norma tiene una “clara y evidente relación de conexidad directa” con “los ejes transversales de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo”. La tesis del concepto, a partir de la cual justifica este argumento, es la siguiente: “[…] la regla contenida en el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023, demandado en esta causa, en cuanto prevé la posibilidad de administrar los recursos del FONPET a través de contratos interadministrativos (negocios fiduciarios) suscritos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con una sociedad fiduciaria de naturaleza pública, contribuye de manera cierta y efectiva a una gestión eficiente de los recursos públicos y tiene como finalidad incrementar la inversión pública y optimizar su destinación, propósitos que constituyen, como se indicó antes, estrategias y metas del plan nacional de desarrollo para alcanzar sus objetivos. || Así las cosas, es claro que el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 […] constituye un medio cierto y efectivo para la realización de las metas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo previstas en el Eje Transversal “Estabilidad Macroeconómica” relacionadas con el incremento de la inversión pública, la optimización de su destinación y la gestión eficiente de los recursos públicos[[8]]. || Es importante resaltar que la sola ubicación de la norma demandada (Capítulo VII ESTABILIDAD MACROECONÓMICA de la Ley 2294 de 2023) permite deducir que, se trata de un mecanismo para garantizar la disponibilidad de los recursos públicos que permitan financiar las transformaciones, las cuales están enmarcadas en la actual coyuntura económica global, regional y nacional. Por lo que la norma acusada guarda una relación de medio a fin con la política de estabilidad macroeconómica”. 2. Argumentos de quienes solicitan la declaratoria de inexequibilidad 8. Las entidades y expertos invitados que presentaron concepto, al igual que la Procuradora General de la Nación, indicaron que la disposición demandada era contraria al principio constitucional de unidad de materia. 9. ASOFIDUCIARIAS admite que la disposición demandada es de carácter instrumental, al ubicarse “en los mecanismos de ejecución del Plan”, esto es, en el capítulo VII “Estabilidad macroeconómica”, del Título III “Mecanismos de ejecución del Plan”, y que tiene relación con el capítulo “[h]acia la estabilidad macroeconómica: sostenibilidad financiera” de las bases del plan, en particular con sus literales A (“Expectativas de crecimiento para el periodo 2022 - 2026”) y B (“Progresividad y sostenibilidad fiscal”). Sin embargo, considera que la modificación compromete “la transitoriedad del PND ignorando su vocación temporal”[9]; que entre aquellos elementos no es posible establecer una relación de conexidad “directa”[10] y, finalmente, que la medida no es idónea para ejecutar los objetivos generales del plan nacional de desarrollo, por cuanto, “el plan plurianual de inversiones no contempla recursos suficientes para atender los requerimientos de solvencia de las sociedades fiduciarias públicas, y en consecuencia, hacen inoperante la medida”[11]. 10. La Universidad Externado de Colombia (Departamento de Derecho Laboral y Seguridad Social) indica que la disposición demandada modifica de manera permanente el artículo 7 de la Ley 549 de 1999 en cuanto ordena que la selección del o los administradores de los recursos del FONPET se realice mediante el procedimiento de licitación pública. Esta circunstancia desconoce la “vocación de temporalidad” que debe caracterizar a las disposiciones del plan nacional de desarrollo, de allí que “no deben introducir modificaciones permanentes en la legislación, ya que esto se encuentra dentro las funciones propias del Órgano Legislativo que deben desarrollarse mediante ley ordinaria”. También precisa que esta modificación permanente del ordenamiento jurídico no “tiene un fin planificador y de impulso a la ejecución del Plan cuatrienal, cuando la licitación pública permite mayor transparencia, máxime cuando se está ante recursos de la seguridad social”. Finalmente, indica que no existe “conexidad directa e inmediata entre la disposición demandada y los objetivos, metas, estrategias y políticas enunciados en la parte general del plan […] por cuanto no es claro cómo el hecho de cambiar la modalidad en la contratación y escogencia de la fiduciaria que administrará los recursos del FONPET, afecta positivamente o es necesaria para la consecución de los fines previstos en el PND”. 11. Para la Federación Colombiana de Municipios “la norma acusada no guarda conexidad con la parte general ni con el plan de inversiones del plan de desarrollo, como tampoco constituye mecanismo idóneo para alcanzar tales objetivos, medidas, estrategias o políticas, o para la ejecución de los programas y proyectos de inversión”. Según indica, dado que los recursos del FONPET corresponden a “rentas de propiedad de las entidades territoriales”, “no se ve de qué manera la sola modificación en la forma de contratación pueda corresponder a un conjunto de apuestas en materia económica para garantizar la disponibilidad de recursos que permitan financiar las transformaciones”, máxime que “esos recursos […] están afectados por una destinación específica”. 12. Para la Federación Nacional de Departamentos la disposición demandada “no se refiere ni guarda relación alguna con la habilitación o uso de los recursos del FONPET para la financiación de los proyectos de inversión o apuestas específicas contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo”, y, por tanto, no cumple con las exigencias derivadas del principio de unidad de materia en este ámbito específico. Para justificar esta inferencia expone tres razones: en primer lugar, “el Gobierno nacional estaría facultándose para hacer la contratación directa para la administración del FONPET y a su vez cierra el tipo de entidades habilitadas en el mercado para la administración de estos importantes recursos solamente a sociedades fiduciarias de carácter público, mientras que la Ley 549 establece la licitación pública como mecanismo de contratación para elegir entre una natural mayor pluralidad de oferentes”. En segundo lugar, señala que, “[d]el análisis armónico del contenido de la norma demanda (artículo 322 de la Ley 2294 de 2023), con la justificación de la necesidad planteada en el documento ‘Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida’ [en particular, lo indicado “en el acápite ‘Estabilidad Macroeconómica’ (pag. 276), en el literal ‘B. Progresividad y sostenibilidad fiscal’”], se observa que efectivamente no existe una conexidad directa ni inmediata entre estos, pues la autorización conferida al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para contratar directamente la administración de los recursos del FONPET mediante fiduciarias públicas, no implica per se, ni de manera conexa mejorar la inversión social o un mejor uso de los recursos del FONPET para el pago de los pasivos pensionales; lo cual en ultimas [sic] es el objetivo macroeconómico propuesto”. En tercer lugar, manifiesta que, “es de suma importancia tener en cuenta la naturaleza jurídica, titularidad y la destinación específica que ostentan dichos recursos como se advirtió anteriormente, ya que al ser rentas de propiedad de las entidades territoriales para garantizar el pago de obligaciones pensionales, no podrían respaldar apuestas macroeconómicas o considerarse concurrentes de otras fuentes de recursos, ‘para financiar proyectos catalizadores de gran impacto regional, que promuevan sostenidamente el bienestar económico, social y ambiental, de forma inclusiva’.”. 13. Finalmente, para la Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín (clínica jurídica de la Facultad de Derecho) “la disposición normativa acusada no da cuenta de una relación de conexidad directa e inmediata con los objetivos, metas, programas y proyectos de la Ley 2294 de 2023, las Bases del Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Plurianual de Inversiones. Flexibilizar las condiciones de contratación, autorizando la modalidad de contratación directa mediante convenios interadministrativos, no encuentra una razón suficiente en los fundamentos teleológicos del PND”[12]. IV. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN 14. Mediante el concepto n.° 7266, de septiembre 25 de 2023, la Procuradora General de la Nación solicitó la declaratoria de inexequibilidad del artículo 322 de la Ley 2294 de 2023, al evidenciar el desconocimiento del artículo 158 de la Constitución, por considerar que “se trata de una disposición que no cumple con la exigencia de conexidad razonable con el cuerpo normativo en el que se encuentra contenida”. El fundamento abstracto de este razonamiento, que deriva de su interpretación de los artículos 339 a 344 de la Constitución, y de lo resuelto en las sentencias C-219 de 2019, C-068 de 2020, C-276 de 2021 y C-049 de 2022, es el siguiente: “la modificación de normas ordinarias relacionadas con la administración, la organización y el funcionamiento de los sistemas de seguridad social por medio de leyes que aprueban planes nacionales de desarrollo resulta una operación prima facie inconstitucional. Ello, porque si bien, por lo general, es posible encontrar alguna conexidad genérica de las mismas con los programas, inversiones y políticas sociales que deben incluirse por mandato superior en dichos cuerpos normativos, lo cierto es que se trata de subrogaciones que, en la mayoría de los eventos, guardan una correspondencia hipotética, conjetural e indirecta con los objetivos generales de los planes respectivos”. Lo anterior, en la medida en que “se trata de preceptos que se limitan a ‘subsanar deficiencias’ o ‘problemáticas’ detectadas ‘en sistemas preexistentes’ de seguridad social, eludiendo el trámite legislativo ordinario, en el que se puede adelantar ‘un debate informado y suficiente que preserve la necesaria deliberación democrática’ sobre la materia”.” 15. En relación con el caso concreto, la tesis del concepto la justifica en las siguientes tres razones: en primer lugar, señala: “[l]a norma acusada enmienda tácitamente el artículo 7.4 de la Ley 549 de 1999, en el cual se estipula que la cesión de la administración de los recursos del FONPET a sociedades fiduciarias se realizará mediante licitaciones públicas en los términos de la Ley 80 de 1993”. En segundo lugar, indica: “[s]i bien en el anexo de la Ley 2294 de 2023 (Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-202) se hace referencia a la optimización de la inversión estatal financiada, entre otros recursos, con los dineros del FONPET, lo cierto es que no es claro que la contratación de administración de estos capitales mediante la modalidad directa en lugar de la licitación pública sea un instrumento adecuado e indispensable para ejecutar dicho propósito”. Finalmente, precisa que “la modificación a la normativa que incorpora la disposición acusada debió realizarse por medio de una ley ordinaria a fin de debatir de manera abierta y democrática la conveniencia de enmendar la modalidad de contratación de la administración de los recursos del FONPET. Lo anterior, puesto que resulta un elemento extraño a las características de las leyes que aprueban los planes nacionales de desarrollo incluir una reforma permanente sobre la referida materia, dado el carácter eminentemente planificador y la vocación temporal de los referidos cuerpos normativos”. V. CONSIDERACIONES 1. Competencia 16. La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución, por dirigirse contra una disposición contenida en una ley ordinaria, esto es, la Ley 2294 de 2023, “[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Colombia Potencia Mundial de la Vida”. 2. Problema jurídico y metodología de decisión 17. En atención al único cargo apto y a los conceptos recibidos durante el trámite, corresponde a la Sala decidir si el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 desconoce el principio constitucional de unidad de materia (artículos 158 y 169 de la Constitución) teniendo en cuenta que se trata de una disposición que forma parte de una ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo. 18. Para resolver el problema jurídico, la Sala hará referencia a las características específicas de la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo (Título 3), al alcance del principio de unidad de materia como parámetro de control constitucional de esta ley especial, en particular cuando se trata de normas que introducen modificaciones permanentes al ordenamiento jurídico (Título 4), y, a partir de estos elementos, concluirá que la disposición demandada no satisface las exigencias normativas del citado principio constitucional (Título 5). 3. Características de la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo[13] 19. De conformidad con lo dispuesto en el Capítulo II del Título XII de la Constitución[14] y en la Ley 152 de 1994 “por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”, el plan nacional de desarrollo es el principal instrumento de formulación de las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno durante el respectivo período cuatrienal, para alcanzar los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal señaladas en el plan[15]. 20. La estructura básica del plan de desarrollo se encuentra regulada directamente en la Constitución (artículo 339), en la cual se dispone, a su vez, la creación e integración del Consejo Nacional de Planeación como foro para su discusión (artículo 340) y se señala el procedimiento general de su elaboración y aprobación (artículo 341). Los aspectos no previstos en la Constitución en relación con su elaboración, aprobación, ejecución y evaluación, fueron reservados al legislador orgánico, al que corresponde, además, regular los mecanismos apropiados para la sujeción de “los presupuestos oficiales” a los planes de desarrollo (artículo 342 de la Constitución). 21. El plan, en cuanto principal instrumento de política gubernamental[16], es elaborado por el gobierno nacional dentro de los seis meses siguientes al inicio del respectivo período presidencial[17]. El procedimiento de elaboración es participativo e involucra tanto a autoridades nacionales como territoriales y, en particular, a los ciudadanos organizados bajos diversas formas de asociación[18]. 22. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 339 de la Constitución, el plan nacional de desarrollo está conformado por dos partes: una general, de carácter “estratégico” (artículo 3.n de la Ley 152 de 1994), en la que deben contemplarse (i) “los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo”, (ii) “las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo” y (iii) “las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno”[19]. La segunda parte, de carácter “operativo”, corresponde al plan de inversiones públicas (artículo 3.n de la Ley 152 de 1994), el cual debe contener (i) “los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional”, y (ii) “la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal”[20]. 23. En la parte general se señalarán, además, los “procedimientos y mecanismos generales” necesarios para lograr los objetivos y metas nacionales y sectoriales propuestas en el plan (artículo 5.b de la Ley 152 de 1994), y en el plan de inversiones se deben especificar los “mecanismos idóneos” para la ejecución de los principales programas y proyectos de inversión (artículo 6.d de la Ley 152 de 1994). 24. La fase de elaboración del plan nacional de desarrollo supone el agotamiento de las siguientes cuatro etapas, que se deben surtir en un periodo de seis meses: 25. (i) Formulación inicial, que se adelanta bajo la coordinación del director del Departamento Nacional de Planeación (artículo 15 de la Ley 152 de 1994). 26. (ii) Presentación al Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES): una vez formulada la propuesta inicial, previo concepto del Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS) sobre las implicaciones fiscales del plan de inversiones, el director del Departamento Nacional de Planeación lo debe presentar a consideración del CONPES ampliado (artículo 17 de la Ley 152 de 1994)[21]. 27. (iii) Concepto del Consejo Nacional de Planeación (CNP): el proyecto del plan nacional de desarrollo, como documento consolidado en sus diferentes componentes, debe ser sometido por el presidente de la República al concepto del CNP[22], a más tardar el 15 de noviembre siguiente al inicio del periodo presidencial (artículo 18 de la Ley 152 de 1994). 28. (iv) Proyecto definitivo[23]: oída la opinión del Consejo Nacional de Planeación, el CONPES debe realizar los ajustes que considere pertinentes, luego de lo cual “el Gobierno a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentará el proyecto a consideración del Congreso antes del 7 de febrero”, para lo cual lo debe convocar a sesiones extraordinarias. 29. Concluida la fase de elaboración, inicia la de aprobación del plan nacional de desarrollo por parte del Congreso de la República, mediante un procedimiento legislativo que debe surtirse en un lapso de tres meses. 30. El procedimiento legislativo especial para la aprobación del plan nacional de desarrollo se encuentra regulado en los artículos 341 de la Constitución y 20 a 25 de la Ley 152 de 1994[24]. A partir de estas disposiciones es posible diferenciar los siguientes momentos del trámite: 31. (i) Presentación. Es de iniciativa exclusiva del gobierno nacional, por intermedio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presentar el proyecto de ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo a consideración del Congreso de la República antes del 7 de febrero siguiente al inicio del respectivo periodo presidencial, para lo cual el presidente de la República debe convocar a sesiones extraordinarias. 32. (ii) Primer debate. Se debe dar primer debate al proyecto en las comisiones de asuntos económicos de ambas Cámaras, en sesión conjunta, en un término improrrogable de cuarenta y cinco días. 33. (iii) Segundo debate. A partir del informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos, cada una de las Cámaras en sesión plenaria debe discutir y decidir sobre el proyecto en un término improrrogable de cuarenta y cinco días. 34. En cuanto a las modificaciones que se le pueden introducir al proyecto durante su trámite legislativo, la Constitución distingue entre las que puede hacer el Gobierno y las que puede realizar el Congreso. El gobierno nacional puede proponer modificaciones a cualquiera de las partes que integran el plan nacional de desarrollo. El Congreso, por su parte, puede introducir modificaciones al componente del plan de inversiones públicas, “siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero” (artículos 341 de la Constitución y 22 de la Ley 152 de 1994), para lo cual requiere previa “aprobación por escrito del Gobierno Nacional por conducto del ministro de Hacienda y Crédito Público”. Cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en el proyecto gubernamental, requiere el visto bueno del Gobierno nacional. 35. Los desacuerdos con el contenido de la parte general, si los hubiere, no son obstáculo para que el gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia (artículo 341 de la Constitución)[25]. El plan de inversiones, por el contrario, requiere ser aprobado mediante ley que, en los términos del artículo 341 de la Constitución, tiene prelación sobre las demás leyes y sus mandatos constituyen mecanismos idóneos para su ejecución sin necesidad de la expedición de leyes posteriores, razón por la que si el Congreso de la República no aprueba este componente del plan nacional de desarrollo en el término de tres meses, el Gobierno nacional puede poner en vigencia el proyecto presentado mediante decreto con fuerza de ley[26]. 36. En contraste con la regulación de la Constitución de 1886, la necesidad de dotar de fuerza vinculante a este componente del plan nacional de desarrollo condujo a que se adoptara la regulación contenida en el inciso tercero del artículo 341 de la Constitución Política de 1991, en el sentido de que la ley o el decreto ley que apruebe el plan de inversiones (a) “tendrá prelación sobre las demás leyes”, (b) “sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución” y (c) “suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores”[27]. 37. En síntesis, cabría afirmar que el constituyente le dio mayor énfasis al proceso de elaboración del plan que al de su aprobación. En la Constitución anterior el proceso de fijación del plan por parte del Congreso consistía en un conjunto de mecanismos y procedimientos complejos y dispendiosos sin que ello le garantizara fuerza vinculante al plan. La nueva regulación constitucional presenta las siguientes características: 38. (i) Mayor énfasis en el proceso de elaboración que en el de su aprobación. La elaboración se encuentra regulada al detalle como un procedimiento participativo que involucra a las autoridades nacionales y territoriales y, en particular, a los ciudadanos organizados bajos diversas formas de asociación, proceso que tiene una duración equivalente al doble de la prevista para su aprobación en el Congreso. 39. (ii) Mayor fuerza vinculante al plan de inversiones que a la parte general. El plan de inversiones se concibe como la concretización o materialización de la parte general, razón por la que se le confiere mayor fuerza vinculante y, por lo mismo, mayor rigor en su aprobación. La parte general traza la política que el gobierno ejecutará durante su período, lo cual explica que en su aprobación el Congreso carezca de competencia para modificarla y que las diferencias que el Congreso pueda tener con dicha parte no impiden que el Gobierno la ejecute. De allí que su falta de aprobación por el Congreso no requiera su adopción mediante decreto con fuerza de ley que, en todo caso, no impide que el gobierno la ejecute en lo de su competencia. El plan de inversiones, por el contrario, determina con carácter vinculante, por sí mismo, los programas y proyectos que se ejecutarán durante el cuatrienio, razón por la que en su aprobación se garantiza la competencia del Congreso para introducirle modificaciones. Además, requiere su aprobación mediante ley y, por lo mismo, si el Congreso no lo hace, el gobierno puede adoptar el proyecto presentado mediante decreto con fuerza de ley. 40. El mayor énfasis en la elaboración que en la aprobación del plan se expresa también en el alcance que en la Asamblea Constituyente se le dio a la competencia del Congreso. En efecto, como se puso de presente en la Sentencia C-030 de 2021, en los debates de sesión plenaria de esta, al decidir sobre la competencia del Congreso para “aprobar” los planes de desarrollo (cfr., al respecto, la transcripción de la sesión del 11 de junio de 1991), y luego en la comisión codificadora (junio 14 de 1991), se dijo: “[...] la intención, al menos en las discusiones en la comisión, era la de circunscribir la función del Congreso, la función legislativa, a la aprobación, por considerar que el verbo fijar tenía una connotación más amplia, ese fue un criterio que se tuvo en cuenta en las discusiones en la Comisión” (énfasis propio). 41. En esa misma sesión de la comisión codificadora se hizo alusión a la redacción del numeral 4 del artículo 76 de la Constitución anterior, para explicar el cambio de la palabra “fijar” por el de “aprobar”: “[...] está más preciso el numeral cuarto actual del artículo 76 que este proyecto que se hizo, que es un recorte del actual numeral 4, que no es especialmente afortunado, salvo en cuanto a lo que la Comisión Quinta en lugar de dejar la expresión fijar los planes que tiene el artículo actual, puso aprobar, para disminuir un poco esa facultad del Congreso”. 42. Tales consideraciones se recogieron en la redacción del numeral 3 del artículo 150 de la Constitución, en cuanto establece como competencia del Congreso aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de (i) los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución y (ii) las medidas necesarias para impulsar su cumplimiento. 43. El plan nacional de desarrollo, en consecuencia, señalará en la parte general los “procedimientos y mecanismos generales” necesarios para lograr los objetivos y metas nacionales y sectoriales propuestos en el plan (artículo 5.b de la Ley 152 de 1994), y en el plan de inversiones los “mecanismos idóneos” para la ejecución de los principales programas y proyectos de inversión (artículo 6.d de la Ley 152 de 1994). La Ley aprobatoria, por su parte, determinará los recursos y apropiaciones que se autoricen para la ejecución del plan y las medidas necesarias para impulsar su cumplimiento (artículo 150.3 de la Constitución). Estas características del tipo de disposiciones que pueden ser incorporadas al plan y a la ley aprobatoria del mismo (procedimientos, mecanismos, medidas), han llevado a la jurisprudencia a precisar que se trata de disposiciones instrumentales o de apropiación de recursos necesarios para la ejecución del plan. 4. El principio de unidad de materia en relación con las disposiciones de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo[28] 44. El principio de unidad de materia lo ha derivado la jurisprudencia constitucional de los artículos 158 y 169 de la Constitución. Se le ha adscrito la función de racionalizar y tecnificar el ejercicio de la función legislativa, de tal forma que se impida la inclusión subrepticia de disposiciones inconexas con la materia principal de cada ley y, por tanto, escapen al riguroso proceso de construcción legislativa[29]. Por tanto, se le ha considerado consustancial al principio democrático, al pretender la defensa del debate legislativo[30]. 45. El desconocimiento de este principio se ha considerado un vicio sustantivo y no meramente formal, dado que la compatibilidad de las disposiciones acusadas con aquel exige una valoración acerca de la materia objeto de regulación y no propiamente del proceso de formación de la voluntad legislativa. Es por esto por lo que las disposiciones enjuiciadas pueden haber sido adoptadas mediante el procedimiento previsto para su aprobación, sanción y promulgación, y aun así ser inconstitucionales, al no satisfacer las exigencias del principio de unidad de materia[31]. De allí que este tipo de cuestionamientos no esté sujeto al término de caducidad de que trata el artículo 242.3 de la Constitución. En este sentido, en la Sentencia C-1177 de 2004, la Sala precisó que “cualquier desconocimiento de la regla de unidad de materia es por antonomasia un vicio de competencia con entidad sustantiva, ya que el vicio se predica directamente del propio contenido de la norma -al regular ésta un tema extraño al conjunto de la ley-, y que por tal razón no se encuentra sometido al término de caducidad […], pudiendo ser declarado en cualquier momento por el órgano a quien se le asigna el control de constitucionalidad de las leyes, siempre que medie petición ciudadana o tenga lugar el control automático o previo”. 46. Como se precisa seguidamente, la jurisprudencia de la Sala ha diferenciado el estándar de control para valorar presuntas infracciones al principio de unidad de materia según el tipo de ley de que se trate. Por regla general, y para la mayoría de las leyes, el estándar de control es flexible, dúctil o leve; para las disposiciones de la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo el estándar es estricto. 4.1. El estándar general del control constitucional para evidenciar el desconocimiento del principio de unidad de materia para la generalidad de las leyes es de carácter flexible, dúctil o leve 47. Como regla general, la Sala ha advertido que la rigurosidad en el estudio del cumplimiento de los mandatos derivados del principio de unidad de materia no puede ser de tal magnitud que su aplicación dé lugar a la anulación del principio democrático[32]; de allí que, “[s]olamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”[33]. 48. La metodología decantada por la jurisprudencia para determinar la compatibilidad de este tipo de disposiciones con las normas constitucionales de las que se deriva el principio de unidad de materia consta de dos pasos. En primer lugar, se debe identificar el núcleo temático de la ley de la cual forma parte la disposición cuestionada. En segundo lugar, se debe valorar si entre esta y aquel existe una relación de conexidad material, que puede ser de carácter causal, teleológica, temática o sistémica. En caso de que esta relación de conexidad no se acredite, la disposición habría desconocido el contenido normativo del principio de unidad de materia, y, por tanto, se debe declarar inexequible. 49. A partir de este estándar, en la jurisprudencia constitucional se ha precisado que la unidad de materia “no significa simplicidad temática, de tal manera que un proyecto solo pudiese referirse a un único tema”. Es por esta razón que es admisible la incorporación de varias disposiciones referidas a distintas temáticas en una misma ley, siempre que sea posible evidenciar una relación de conexidad entre sí, incluso cuando tales temáticas no hayan sido tratadas desde el inicio del trámite legislativo (cfr., al respecto, la Sentencia C-992 de 2001), y, por tanto, se ha precisado que “el término ‘materia’, para estos efectos, se toma en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente”[34]. 4.2. El estándar del control constitucional para evidenciar el desconocimiento del principio de unidad de materia respecto de las disposiciones de la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo es estricto 50. Como se precisó en el Título 3, tanto la Constitución Política de 1991 como la Ley 152 de 1994, “por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”, determinan los contenidos de esta ley especial. La jurisprudencia constitucional ha reconocido su contenido multitemático y heterogéneo[35] precisamente por contener las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que adoptará el Gobierno durante su período para alcanzar los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal señaladas en el plan. 51. Por tal razón, un estándar leve de control, como el que se aplica a la generalidad de las leyes, daría lugar a la inclusión de cualquier tipo de medida en la ley aprobatoria del plan y, por tanto, vaciaría de contenido la competencia legislativa ordinaria del Congreso. En consecuencia, el principio de unidad de materia como parámetro de constitucionalidad de sus disposiciones es estricto[36]. 52. La metodología general para valorar la compatibilidad de las medidas contenidas en la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo con el principio constitucional de unidad de materia exige verificar tres condiciones sucesivas. En caso de que alguna de estas no se acredite, se debe declarar la inexequibilidad de la medida de que se trate por desconocer lo dispuesto en los artículos 158 y 169 de la Constitución[37]. En primer lugar, “se debe determinar la ubicación y alcance de las normas demandadas”, con la finalidad de establecer, prima facie, si es una disposición instrumental; en segundo lugar, se debe definir si las disposiciones acusadas pueden relacionarse con la parte general del plan[38] y, en tercer lugar, se ha de constatar que exista conexidad estrecha, directa e inmediata entre las normas cuestionadas y los contenidos de la parte general del plan[39]. 53. En cuanto a esta tercera condición, en la sentencia en cita (C-415 de 2020) se señala que “[e]n el desarrollo de dicho control, debe establecerse la existencia de una ‘conexión directa e inmediata (estrecha y verificable)’ entre la parte general del Plan y las disposiciones destinadas a su implementación; por tanto, las normas instrumentales objeto de análisis deberán llevar inequívocamente al logro de lo planteado en los componentes de la parte general”. Esta última condición ha sido considerada especialmente relevante por la jurisprudencia, en atención al carácter multitemático y heterogéneo de la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo, que “no puede dar lugar a que se introduzcan normas que no tengan una conexión estrecha directa e inmediata, dado que el principio democrático se encuentra restringido en tanto, como se ha explicado, la iniciativa es gubernamental, las posibilidades de modificación del proyecto por el Congreso se encuentran limitadas, el término para la aprobación del plan es reducido y la especial prevalencia del plan nacional de inversiones” (Ibid.). 54. La Sentencia C-415 de 2020, además de su pretensión de unificación en cuanto al control de constitucionalidad cuando se alega el desconocimiento del principio de unidad de materia por parte de una disposición del plan nacional de desarrollo, explicitó un problema de relevancia constitucional recurrente en este ámbito, y que se relaciona con aquellas disposiciones que introducen modificaciones permanentes en el ordenamiento jurídico o que su vigencia supera el respectivo periodo cuatrienal de gobierno. 4.3. El control de constitucionalidad de las disposiciones del plan nacional de desarrollo que introducen modificaciones permanentes al ordenamiento jurídico o cuya vigencia supera el respectivo periodo cuatrienal de gobierno 55. Si bien, antes de la expedición de la Sentencia C-415 de 2020, la Sala había advertido este fenómeno y había efectuado el control de constitucionalidad de tales disposiciones[40], en esta sentencia precisó que “[e]l principio de unidad de materia en la ley del plan proscribe de manera general la aprobación de reglas que modifiquen normas de carácter permanente o impliquen reformas estructurales, aunque no impide la modificación de leyes ordinarias de carácter permanente, siempre que la modificación tenga un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, entre otros presupuestos” (énfasis del original)[41], entre los cuales cabe señalar el de la temporalidad que, “en principio, corresponderá a la del plan cuyo cumplimiento pretende impulsar”[42], pues la pretensión de instaurar políticas de largo aliento (ordinarias) exige acudir a la agenda legislativa del Gobierno y su consiguiente propuesta e impulso ante el Congreso de la República, en garantía del principio democrático. 56. La Corte precisó que el control de constitucionalidad debe cuidar que la ley aprobatoria del plan no constituya un vaciamiento de las competencias ordinarias del legislador, convirtiéndola en una herramienta para la solución de todas las urgencias legales que precise el gobierno de turno; en fin, trasformando una ley con claros alcances y límites constitucionales, en una especie de cajón de sastre que desplace por completo la competencia ordinaria y permanente del Congreso de la República. 57. Señaló, en el mismo sentido, que la vigencia de las modificaciones a leyes ordinarias de carácter permanente, “en principio, corresponderá a la del plan cuyo cumplimiento pretende impulsar”, conclusión a la que llegó con fundamento en las siguientes consideraciones: “108. Este Tribunal en su jurisprudencia más reciente ha hecho énfasis en el carácter temporal de las disposiciones que integran el Plan Nacional de Desarrollo[43]. En la sentencia C-126 de 2020 se sostuvo que las medidas que se adopten para impulsar el cumplimiento del plan, ‘por su naturaleza, deben tener vocación de temporalidad y, por consiguiente, resultan violatorias del principio de unidad de materia ´aquellas normas que no tengan como fin planificar y priorizar las acciones públicas y la ejecución del presupuesto público durante un cuatrienio´[44]’ Ya en la sentencia C-068 de 2020 la Corte había manifestado que la regla de la temporalidad ‘es un elemento adicional que refuerza o desvirtúa la eventual conexidad de una norma demandada con la ley que la contiene’, postura que vendría a ser reforzada en la C-126 de 2020 al afirmarse que ‘la temporalidad y el carácter instrumental de la medida, como criterios que permiten evaluar el cumplimiento del requisito de conexidad que acrediten el respeto del principio de unidad de materia, permiten maximizar el principio democrático’. 109. Conforme a lo explicado, en principio se trata de una vigencia de las disposiciones allí adoptadas por 4 años (ley del PND), no obstante, la regla general de la exigencia de temporalidad no impide la modificación de leyes ordinarias de carácter permanente, siempre que la modificación tenga un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, pero su vigencia, en principio, corresponderá a la del plan cuyo cumplimiento pretende impulsar” (énfasis del texto original). 58. Más adelante, al resolver el caso concreto, la Sala también indicó lo siguiente: “210. Ahora bien, el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019, deroga el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018336, por lo tanto, modifica una legislación ordinaria337 comprometiendo la vocación de transitoriedad de la ley del plan. Por lo tanto, se ha desplazado la competencia ordinaria del Congreso de la República, sin que se pueda identificar que con ello se busca materializar de manera inexorable una política de largo plazo conexa (de forma directa e inmediata) con la ley o las Bases del plan, si no [sic], por el contrario, corregir un problema normativo de legislación permanente preexistente. 211. Al resultar comprometida una competencia legislativa ordinaria permanente, era menester que la iniciativa gubernamental en materia del PND hubiere estado precedida de la justificación suficiente que evidenciara con claridad que la disposición pretendida: i) constituye una expresión de la función de planeación, ii) es una norma instrumental destinada a permitir la ejecución del plan favoreciendo la consecución de los objetivos generales, iii) es un mecanismo idóneo para la puesta en marcha del plan de inversiones o una medida indispensable para impulsar el cumplimiento del PND y iv) no busca llenar vacíos e inconsistencias de otro tipo de leyes” (énfasis del original). 59. Luego de la Sentencia C-415 de 2020 y hasta la fecha de expedición de esta providencia, la Sala ha valorado la compatibilidad de disposiciones del plan nacional de desarrollo que introducen modificaciones permanentes al ordenamiento jurídico o cuya vigencia supera el respectivo periodo cuatrienal de gobierno, como se puede apreciar en las sentencias C-440 de 2020, C-464 de 2020, C-493 de 2020, C-030 de 2021, C-047 de 2021, C-063 de 2021, C-095 de 2021, C-105 de 2021, C-276 de 2021, C-049 de 2022, C-084 de 2022, C-161 de 2022 y C-537 de 2023. 60. De este conjunto de providencias, solo en las sentencias C-063 de 2021 y C-105 de 2021 se declararon exequibles las disposiciones del plan nacional de desarrollo objeto de control[45]. En las restantes 11 las disposiciones se declararon inexequibles[46]. En todas ellas, con algunas variaciones, matices y precisiones, se aplicaron las reglas de decisión fijadas en la Sentencia C-415 de 2020. En la generalidad de estas, además, la Sala aplicó la metodología descrita en el Título 4.2 supra con sus tres condiciones, para, además, valorar una exigencia adicional, si se evidenciaba que las disposiciones demandadas introducían modificaciones permanentes al ordenamiento o si su vigencia era superior al respectivo periodo presidencial, a saber: verificar si tales modificaciones tenían un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, pues de lo contrario serían incompatibles con el principio constitucional de unidad de materia. Esta valoración adicional tiene como causa la necesidad de realizar un control estricto a la exigencia de unidad de materia en las disposiciones que se introducen a la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo. 61. De este conjunto de providencias son especialmente relevantes para la solución del caso concreto, en cuanto precisan estas dos exigencias, las sentencias C-415 de 2020, C-440 de 2020, C-047 de 2021, C-049 de 2022 y C-537 de 2023. 62. En la Sentencia C-415 de 2020, la Sala justificó la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018”, prevista en el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019 –sobre “vigencias y derogatorias”–, entre otras, por introducir una modificación permanente al ordenamiento jurídico. 63. En la Sentencia C-440 de 2020 la Sala justificó la inexequibilidad de la expresión “el artículo 167 de la Ley 769 de 2002”[47], contenida en el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019 –sobre “vigencias y derogatorias”–, entre otras, en el siguiente razonamiento: “[a]demás, la Corte advierte que, dada la materia que regula la disposición acusada, esta tiene por objeto llenar las inconsistencias que presentan leyes anteriores, en este caso la Ley 769 de 2002 y, además, tiene vocación de permanencia, lo cual desconoce la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República. En efecto, la derogatoria del artículo 167 de la Ley 769 de 2002, que otorga responsabilidades de administración a la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial sobre los parqueaderos destinados a vehículos inmovilizados por orden judicial, genera un cambio de responsable, lo cual implica que otra autoridad deba asumir el costo y compromiso de dicha guarda de vehículos. De ahí que, para la Corte, la derogatoria mencionada no tenga por efecto únicamente articular el nuevo orden jurídico que impone la regulación introducida por la Ley 1955 de 2019, sino regular un asunto particular, que es inconexo al Plan Nacional de Desarrollo y excede la regulación propia del cuatrienio” (énfasis de la Sala). 64. En la Sentencia C-047 de 2021, la Corte declaró la inexequibilidad, entre otras, de los artículos 125 y 126 de la Ley 1955 de 2019 –relacionados con la estructura orgánica y las funciones del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación– al evidenciar que contemplaban “medidas que tienen una vocación de permanencia superior a aquella que corresponde a la vigencia del Plan […] Por tanto, no es dable inferir que se adscriban prima facie al fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal que debe caracterizar las disposiciones que lo integran”, lo anterior, pese a haber evidenciado que tales disposiciones tenían una relación de conexidad temática con la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo de aquel entonces. Además, resaltó: “[a]quella inferencia es más evidente si se tiene en cuenta que los artículos bajo estudio se han sustraído de un asunto sometido a la competencia del legislador ordinario, ya que adicionan y modifican disposiciones que pertenecen a un cuerpo normativo que entró en vigencia antes de la expedición de la Ley 1955 de 2019. Esto es así, si se tiene en cuenta que estas normas prolongarán sus efectos indefinidamente en el tiempo y sin limitarse al cuatrienio en el cual debe ejecutarse la estrategia que justifica su adopción en la parte general del Plan, lo cual deja en evidencia, como seguidamente se señala, que no se trata de disposiciones que pretenden impulsar su cumplimiento, ni constituyen, por lo tanto, expresión de la función de planeación que le es consustancial” (énfasis de la Sala). 65. En las sentencias C-049 de 2022 y C-537 de 2023, la Corte declaró la inexequibilidad de dos disposiciones que introdujeron modificaciones permanentes al régimen jurídico del sistema general de riesgos laborales, sin que tuviesen un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal: el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019 –potestad de las administradoras de riesgos laborales de pagar las comisiones de sus intermediarios con cargo a las cotizaciones, primas o rendimientos financieros de las inversiones de las reservas técnicas– y el artículo 97 de la Ley 2294 de 2023 –deber de las entidades y corporaciones públicas de contratar la administración de riesgos laborales con la ARL Positiva S.A., de propiedad estatal, con exclusión de las ARL de carácter privado–. En la primera de las providencias se indicó que la disposición demandada “modificó una ley ordinaria sobre el Sistema General de Riesgos Laborales, a través de una especialísima ley en donde, además, no es claro que dicha modificación tenga un fin planificador o de impulso a la ejecución cuatrienal del plan. En efecto, la claridad que tenía la disposición de la Ley 1562 de 2012, en el sentido de que, en caso de que se utilice un intermediario, su remuneración deberá pagarse con cargo a los recursos propios de la Administradora de Riesgos Laborales fue desdibujada”[48]. En la segunda de las providencias, en atención a que la disposición modificó de manera permanente el artículo 4 del Decreto Ley 1295 de 1994, al valorar el “carácter planificador de la norma, de modo que no supla inconsistencias presentes en leyes anteriores o desconozca la potestad legislativa reconocida al Congreso de la República”, la Sala indicó: “el artículo 97 del PND 2022-2026 modifica una norma transversal del Sistema General de Riesgos Laborales, evadiendo con ello la posibilidad de que ese tipo de reformas sea discutida y debatida en el Congreso de la República a través de una ley ordinaria”. 66. A partir de este recuento jurisprudencial es posible concluir que las medidas que se incorporan a las leyes aprobatorias de los planes nacionales de desarrollo y que introducen modificaciones permanentes al ordenamiento jurídico o cuya vigencia supera el respectivo periodo cuatrienal de gobierno, son compatibles con el principio constitucional de unidad de materia solo si cumplen las siguientes exigencias: (i) tienen un carácter instrumental, en el sentido de que se trata de procedimientos, mecanismos o medidas destinadas a impulsar el cumplimiento del plan, o de apropiación de los recursos necesarios para su ejecución, (ii) persiguen un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, y (iiii) deben guardar conexidad estrecha, directa e inmediata con las políticas y estrategias que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas fijados en la parte general del plan, o con los programas y proyectos del plan de inversiones. 5. El artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 no satisface las exigencias normativas del principio de unidad de materia, y, por tanto, se debe declarar inexequible 67. A partir de la metodología descrita, la Sala valorará la compatibilidad del artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 con los artículos 158 y 169 de la Constitución, que fundamentan el principio constitucional de unidad de materia. La tesis que justificará la Sala es que, a pesar de que se trata de una medida instrumental, no persigue un fin planificador ni de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, como tampoco es claro, en los términos de la jurisprudencia constitucional –a que se hizo referencia supra–, que guarde una relación de conexidad estrecha, directa e inmediata con las políticas y estrategias que guiarán la acción del Gobierno en función de alcanzar los objetivos y metas fijados en la parte general del plan ni con los programas y proyectos del plan de inversiones. 5.1. La disposición demandada modifica de manera permanente el régimen jurídico aplicable a la contratación de la administración de los recursos del FONPET 68. El artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 autoriza al Ministerio de Hacie...