Sentencia C-030 de 2023

C-030-23 PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN-Atribución de funciones jurisdiccionales para el ejercicio de la potestad disciplinaria incumple principio de excepcionalidad y definición precisa La Corte concluye que la asignación de funciones jurisdiccionales a la PGN para el ejercicio de la potestad disciplinaria relacionada con servidores públicos, entre ellos los de elección popular, vulnera el inciso tercero del artículo 116 de la Constitución. En primer lugar, porque no implicó el traslado de una competencia originariamente asignada a los jueces, sino la variación en la naturaleza de una potestad de la que ya era titular dicho organismo de control. De otro lado, porque, al haber operado una asignación en bloque y omnicomprensiva de las materias que regula el régimen disciplinario, se desconoció el mandato de definición precisa y, con ello, el principio de excepcionalidad que rige el asunto. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN-Función disciplinaria es de naturaleza administrativa (…) la PGN conservará, para todos los efectos, la potestad disciplinaria en los términos en que le fue atribuida por mandato constitucional, esto es, como una función originariamente administrativa, según se explicó en acápites previos. En ese orden de ideas, de acuerdo con los artículos 118 y 277.6 de la Constitución Política, a este organismo autónomo e independiente le compete “[e]jercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”. IMPOSICIÓN DE SANCIONES DE DESTITUCIÓN, SUSPENSIÓN E INHABILIDAD A SERVIDORES PÚBLICOS DE ELECCIÓN POPULAR-Tiene reserva judicial La reserva judicial que opera sobre las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad, cuando estas son impuestas a servidores públicos de elección popular, se explica en la protección que la Constitución y la CADH en el marco del bloque de constitucionalidad, le otorgan al principio democrático y al derecho a la representación política efectiva. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, en el Estado Social de Derecho, el principio democrático tiene carácter expansivo y universal, por lo que constituye un criterio de interpretación. SANCIONES DE DESTITUCIÓN, SUSPENSIÓN E INHABILIDAD A SERVIDORES PÚBLICOS DE ELECCIÓN POPULAR-Imposición definitiva corresponde al juez En concordancia con la interpretación sistemática y armónica de los artículos 93 y 277.6 de la Constitución y el cumplimiento de buena fe de los artículos 8º y 23.2 de la CADH, en relación con el primer grupo de sanciones opera una reserva judicial exclusivamente para los servidores públicos de elección popular, en ejercicio de sus funciones. En virtud de aquella, la PGN, en tanto autoridad que cumple funciones administrativas, no puede imponer con carácter definitivo a este tipo de servidores las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad, sin la intervención de un juez. Estas restricciones solo pueden ser decididas por los jueces de la República, con independencia de su especialidad, siempre que brinden garantías del debido proceso, semejantes a aquellas que ofrece el proceso penal. CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Eventos en que procede La integración de la unidad normativa solo es procedente en los siguientes eventos: i) cuando la norma no tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de manera que para entenderla y aplicarla es imprescindible integrar su contenido normativo con el de otro precepto que no fue acusado: ii) cuando la norma está reproducida en otras disposiciones del ordenamiento que no fueron demandadas; y iii) cuando el precepto demandado se encuentra intrínsecamente relacionado con otra norma que, a primera vista, presenta serias dudas sobre su constitucionalidad. INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Configuración COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia/ COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL Y UN NUEVO JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Procedencia cuando se plantea dentro de un nuevo contexto COADYUVANCIA EN DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD-No puede comportar una transformación de la demanda FUNCIÓN PÚBLICA-Control y vigilancia La forma como está diseñada la vigilancia del ejercicio de la función pública responde al sistema de frenos y contrapesos propio del modelo del Estado colombiano, que tiene como propósito garantizar la eficiencia en el desarrollo de las actividades, los derechos de las personas y la satisfacción del interés general. Además, el ejercicio de la potestad disciplinara es difuso pues no solo responde a la calidad del sujeto investigado sino a la naturaleza de la acción. POTESTAD DISCPLINARIA DEL ESTADO-Naturaleza Tradicionalmente la naturaleza de la potestad disciplinaria del Estado se ha concebido como administrativa. No obstante, en algunos casos tiene naturaleza jurisdiccional. La ejecución de dicha potestad depende del carácter y las particularidades que le asignen la Constitución Política y la ley. DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Alcance POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Fundamento constitucional POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Justificación DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Sujeto a principios de legalidad, tipicidad y reserva de ley que orientan el debido proceso PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Naturaleza PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Competencia disciplinaria (…) la jurisprudencia de esta Corporación ha dicho, con fundamento en los artículos 92, 113 y 277.6 de la Constitución, que la PGN es un órgano de control sui generis, autónomo e independiente, que ejerce la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, esto es, ejerce el control disciplinario. En tal sentido, el ejercicio de la potestad disciplinaria está sujeta a los principios de orden constitucional que rigen la función administrativa y se somete al interés general. Así, el control sobre los servidores públicos, de conformidad con el artículo 209 superior, se debe enmarcar en los imperativos de la “igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN-Funciones en relación con los servidores públicos de elección popular PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Funciones de policía judicial DERECHOS POLITICOS-Naturaleza fundamental Los derechos derivados de la participación democrática tienen la naturaleza de fundamentales, debido a que representan la reformulación de los mecanismos de toma de decisiones. Mediante aquellos, el ciudadano adquiere un papel trascendental de injerencia en los asuntos que le afectan y, además, exige de las autoridades la asunción de compromisos tendientes a su efectivización constante en el marco de las nuevas relaciones con las personas que hacen parte de la comunidad. Lo anterior, no solo para garantizar su carácter expansivo, sino también para asegurar su vigencia. DERECHOS POLITICOS-Alcance DERECHOS POLITICOS-Permiten que haya una participación activa por parte de los ciudadanos DERECHO DE PARTICIPACION POLÍTICA-Características DERECHO DE PARTICIPACION POLÍTICA-Conformación, ejercicio y control DERECHO DE ACCESO A CARGOS PUBLICOS-Fundamental DERECHO DE ACCESO A CARGOS PUBLICOS-Alcance DERECHO DE ACCESO A CARGOS PUBLICOS-Restricciones DERECHOS POLITICOS-Instrumentos internacionales BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD Y PROTECCION INTERNACIONAL A LOS DERECHOS HUMANOS-Contenido en el artículo 93 de la Constitución Política BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Normas que lo integran no tienen el rango de normas supraconstitucionales CONTROL DE CONVENCIONALIDAD-Alcance CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS-Hace parte del bloque de constitucionalidad stricto sensu (…) la aplicación e interpretación de la CADH debe llevarse a cabo en el marco del control de constitucionalidad mediante la figura del bloque de constitucionalidad. En esa medida, el control de convencionalidad en Colombia, entendido como incorporación del derecho internacional al derecho interno, no puede realizarse en forma autónoma, por fuera del control de constitucionalidad, porque dicha incorporación se realiza a través del bloque de constitucionalidad, toda vez que el bloque en sentido estricto incorpora normas de DIDH (i.e. CADH) al parámetro de constitucionalidad, lo cual implica que la Corte debe tener en consideración dichas normas para efectuar el control de constitucionalidad de las leyes. NORMAS CONVENCIONALES EN EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Interpretación armónica y sistemática con la Constitución La Sala Plena reitera que el contraste de una ley con un tratado internacional no da lugar a una declaratoria automática de constitucionalidad o inconstitucionalidad. Como se indicó, estos instrumentos de derechos solamente deben ser considerados para interpretar el contenido y alcance de los mandatos constitucionales y armonizarlos con la normativa que integra el bloque de constitucionalidad en sentido estricto. De ello se infiere que la prevalencia de una norma del DIDH en un caso concreto solo puede obedecer a que aquella incorpora un nivel de protección del ser humano que es mucho más amplio que el estándar constitucional. Esa precedencia viene ordenada por el principio pro persona y no implica la mayor jerarquía del derecho internacional, ni pone en cuestión la supremacía de la Constitución frente a las demás fuentes internas. Adicionalmente, en caso de discrepancia normativa, el ejercicio hermenéutico no siempre consiste en determinar la prevalencia de una norma sobre otra en virtud del principio pro homine, pues con frecuencia se requiere construir interpretaciones que permitan la armonización de ordenamientos. CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Criterio hermenéutico relevante para establecer sentido de derechos fundamentales PRINCIPIO PRO PERSONA-Aplicación/DERECHOS HUMANOS A NIVEL INTERNACIONAL Y REGIONAL-Cumplimiento del principio pro persona ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Reglas jurisprudenciales La posibilidad de atribuirle funciones de naturaleza jurisdiccional a las autoridades que ejercen funciones administrativas está condicionada al cumplimiento de cuatro requisitos (inc. 3 art. 116 C.P): i) que la asignación sea excepcional, pues por regla general este ejercicio debe corresponder a los jueces que forman parte de la Rama Judicial; ii) que se encuentre contenida en una norma con fuerza material de ley; iii) que las materias sobre las que se ejerzan esas funciones estén definidas de manera clara y precisa, de tal forma que cuenten con un ámbito material delimitado; y iv) que la atribución de esta potestad no comprenda facultades de investigación ni juzgamiento de delitos. ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia constitucional sobre el alcance del artículo 116 de la Constitución Política ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Es excepcional y precisa ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Aplicación del principio de excepcionalidad/PRINCIPIO DE EXCEPCIONALIDAD-Condiciones ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Reglas para el aseguramiento de la imparcialidad e independencia Bajo la denominada regla de aseguramiento estricto de la imparcialidad e independencia, esta Corte ha precisado que debe ser factible diferenciar con claridad las funciones jurisdiccionales trasladadas de las funciones administrativas propias, de manera que unas y otras sean ejercidas por funcionarios distintos y que no exista “una posición previa de la entidad en relación con las actividades que ahora tiene que juzgar”, pues entonces la decisión que tome en calidad de juez podrá verse sesgada por el criterio que en sede administrativa pregona dicha autoridad. CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS-Alcance del artículo 23 La Sala precisa la regla jurisprudencial derivada de una interpretación armónica y dialógica del artículo 23.2. de la CADH en el marco del bloque de constitucionalidad: esta corresponde a que la restricción o limitación temporal del derecho a ser elegido de un servidor de elección popular, en ejercicio de sus funciones, tiene reserva judicial y solo puede ser impuesta de manera definitiva por un juez de la República de cualquier especialidad, con las excepciones constitucionales expuestas previamente. DEBIDO PROCESO-Aplicación del principio del juez natural PRINCIPIO DEL JUEZ NATURAL-Alcance (…) el respeto al debido proceso, concretado en el principio de juez natural, implica la garantía de que el juzgamiento sea efectuado por los funcionarios y órganos que, en atención a lo dispuesto en la Constitución, tengan la competencia para ello. PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Alcance SANCIÓN DISCIPLINARIA IMPUESTA POR LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN-Recurso de revisión El estándar de garantía constitucional exige que la intervención de juez en la determinación e imposición de las sanciones analizadas a los servidores de elección popular sea obligatoria y no rogada. También, debe ser ordinario y siempre estar presente en la imposición de dichas sanciones, para que estas se concreten en una sentencia judicial. Por lo tanto, el trámite del recurso de revisión operará de manera automática e inmediata y no está supeditado a las causales taxativas de procedencia, permitiéndosele al ciudadano disciplinado el ejercicio de todas las actividades procesales que estime pertinentes a su defensa, tales como presentar argumentos a su favor, solicitar pruebas y permitir su contradicción, lo cual podrá hacer dentro de los 30 días siguientes a la notificación de la providencia disciplinaria proferida por la PGN, tal como lo establece el artículo 57 de la Ley 2094 de 2021, el cual creó el artículo 238 D de la Ley 1952 de 2019. Vencido este término, en el que el disciplinado puede ejercer de manera efectiva su derecho de defensa y todas sus garantías procesales, la PGN deberá enviar, inmediatamente, el proceso ante el juez de lo contencioso administrativo, quien deberá hacer un examen integral de la actuación disciplinaria adelantada por la PGN, no solo de corrección de legalidad. EXHORTO-Congreso de la República REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL SENTENCIA C-030 DE 2023 Ref.: Expediente D-14503 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1 de la Ley 2094 de 2021 “Por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones” Demandantes: Gustavo Gallón Giraldo y otros. Magistrados ponentes[1]: José Fernando Reyes Cuartas Juan Carlos Cortés González Bogotá D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241.4 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. Los ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo, Julián González Escallón, David Fernando Cruz Gutiérrez[2], Reinaldo Villalba Vargas, Jomary Ortegón Osorio, Juan David Romero Preciado[3] y Alexander López Maya, Ángela María Robledo Gómez, Néstor Manuel Castro Acevedo y Miguel Ángel Buitrago Marín, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandaron el artículo 1º de la Ley 2094 de 2021. 2. Mediante auto del 7 de diciembre de 2021, se admitió la demanda contra los incisos 2, 3 y 7 del artículo 1º de la Ley 2094 de 2021, por la presunta vulneración de los artículos 8 y 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y 29 y 93 de la Constitución Política. Sin embargo, no se admitió el libelo respecto de los demás cargos propuestos contra el artículo 1º y los artículos 13, 16, 17, 18, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 60 de la misma ley. 3. El 13 de diciembre de 2021, los demandantes presentaron escrito de corrección de la demanda. Mediante auto del 20 de enero de 2022 se admitió el cargo formulado contra el inciso segundo del artículo 1º de la Ley 2094 de 2021, por el supuesto desconocimiento del artículo 116 superior. Así mismo, se rechazaron los cargos planteados contra las demás disposiciones demandadas. Esta decisión no fue objeto de recurso de súplica. 4. En atención de lo anterior, se corrió traslado a la Procuraduría General de la Nación (en adelante PGN), con la finalidad de que esa entidad rindiera el concepto de que trata el artículo 278.5 de la Constitución Política; asimismo, se comunicó el inicio del proceso al señor presidente de la República, al presidente del Congreso y al Ministerio del Interior; igualmente, se ordenó fijar en lista el proceso durante el término reglamentario. En la misma decisión, se invitó a participar a diferentes instituciones públicas y privadas[4]. 5. Cumplidos los trámites constitucionales y legales pertinentes, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA “LEY 2094 DE 2021 (junio 29) ARTÍCULO 1. Modificase el artículo 2 de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 2. Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones jurisdiccionales de la PGN e independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. Se le atribuye a la PGN funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley. Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuación disciplinaria y producto de las funciones jurisdiccionales que se le reconocen a la PGN serán susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en los términos establecidos en esta Ley. Para los servidores públicos de elección popular, la ejecución de la sanción se supeditará a lo que decida la autoridad judicial. Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la PGN y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias. A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente. La competencia de la PGN es privativa para conocer de los procesos disciplinarios contra los servidores públicos de elección popular y de sus propios servidores, salvo los que, tengan fuero especial y el régimen ético disciplinario en el ejercicio de la función de conformidad con el artículo 185 de la Constitución Política. La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta”. III. LA DEMANDA Primer cargo. Vulneración del artículo 116 de la Constitución 6. Los accionantes señalaron que el artículo 116 de la carta impone un límite al Legislador para efectos de otorgar funciones judiciales a los órganos administrativos. Refirieron que el carácter excepcional de dicha atribución “supone una cierta racionalidad que debe expresar el legislador al momento de ejercer esta potestad”[5] de manera que sirva “para enfrentar situaciones críticas que permitan comprender, fácilmente, las razones por las cuales se les otorgan facultades judiciales a entidades administrativas con el objetivo de sustentar su carácter excepcional”[6]. 7. Acorde con la demanda, la disposición acusada desconoce el artículo 116 de la Constitución Política, porque la motivación que sustenta la atribución de funciones jurisdiccionales, esto es, cumplir lo previsto en el artículo 23.2 de la CADH y en la sentencia de la Corte IDH del 8 de julio de 2020, en el caso Petro Urrego vs. Colombia, no es excepcional. Al contrario, se trata de la obligación ordinaria en cabeza del Estado prevista en el artículo 93 de la carta. 8. Además, destacaron que las materias objeto del control disciplinario son amplias, numerosas y diversas, por lo que, al asignársele connotación judicial a dicho control disciplinario, la “función judicial se volvería regla y no excepción en esta autoridad administrativa (…)”. 9. Por último, pusieron de presente que la única entidad que es simultáneamente autoridad disciplinaria y jurisdiccional es la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, entidad que ejerce la función disciplinaria jurisdiccional y por ende su competencia está reducida a los miembros de la Rama Judicial[7]. Segundo cargo. Vulneración de los artículos 93 de la Constitución Política y 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos 10. Los accionantes sostuvieron que la norma demandada otorga facultades jurisdiccionales a la PGN para el ejercicio de la función disciplinaria preferente, que incluye la posibilidad de retirar de su cargo a servidores públicos de elección popular. Estimaron que lo anterior es contrario al artículo 23 de la CADH, porque desconoce que estos servidores solo pueden ser retirados de su cargo “por condena de un juez competente en el marco de un proceso penal”[8]. Según su criterio, la PGN “no cumple ninguna de estas condiciones, pues sanciona disciplinariamente mas no condena penalmente, no es juez de la República sino una autoridad administrativa con funciones jurisdiccionales y el proceso disciplinario no es equiparable al penal”[9]. 11. Señalaron que en las sentencias C-028 de 2006, SU-712 de 2013, C-500 de 2014 y SU-355 de 2015 la Corte analizó la competencia de la PGN de destituir a servidores de elección popular, frente a la posible transgresión del artículo 23.2 de la CADH, y concluyó que esta disposición “no se opone a que los Estados Partes (…) adopten otras medidas, igualmente sancionatorias aunque no privativas de la libertad, encaminadas a proteger el erario público”[10]. Sin embargo, destacaron que estas decisiones son anteriores a la sentencia de la Corte IDH en el caso de Gustavo Petro vs Colombia “que reinterpreta el artículo 23.2 de la CADH”[11]. 12. Los demandantes mencionaron que la Corte IDH “varió de manera radical la interpretación acerca del sentido y el alcance del artículo 23.2”[12], al indicar que, a partir de una interpretación literal de esa disposición, existe una prohibición de las autoridades administrativas de aplicar sanciones que impliquen una restricción -como la inhabilitación o la destitución- para el ejercicio del derecho a elegir y ser elegido, pues esto solo puede efectuarse a través de un acto jurisdiccional -sentencia- del juez competente, en el proceso penal. De igual forma, la Corte IDH reconoció que la vigencia de las normas que facultan a la PGN a imponer ese tipo de sanciones a servidores elegidos popularmente constituye un incumplimiento del deber de adoptar disposiciones de derecho interno. 13. Para los actores, otorgar un estándar judicial a la potestad disciplinaria preferente “supone la transformación de la actividad de la PGN porque sus decisiones ya no se catalogan como actos administrativos, sino como decisiones judiciales, aun a pesar de que se mantenga la estructura jerárquica con una autonomía restringida y una dirección unipersonal”[13]. Bajo ese entendido, consideraron que la norma realmente busca “revestir formalmente de investidura judicial a los procuradores para ejercer la potestad disciplinaria preferente”[14]. 14. Lo anterior, a su juicio, no satisface el estándar convencional en virtud del cual el retiro de estos servidores se debe dar en virtud de una “condena, por juez competente, en proceso penal”, por las siguientes razones: 15. Primero. Indicaron que la PGN “establece sanciones, pero no condenas, en el sentido de que no impone penas por conductas criminales sino disciplinarias cuyo objetivo es mantener la moralidad, eficacia y eficiencia administrativa”. De modo que “[el] mismo inciso objeto del control de convencionalidad utiliza la expresión ‘sanción’ antes que condena para mostrar el rango limitado de la potestad disciplinaria y sus diferencias con el ejercicio del ius puniendi”. Por eso, ambas expresiones “no son, ni deben interpretarse, como sinónimas”[15]. 16. Segundo. Señalaron que, el hecho de que la PGN tenga funciones judiciales de carácter excepcional, no la hace homologable a los jueces de la República, pues continúa siendo una autoridad administrativa. Por lo tanto, la asignación de funciones jurisdiccionales no convierte a la PGN en un juez competente. 17. Tercero. En criterio de los accionantes, aunque el proceso disciplinario tenga como objetivo fijar una sanción, no tiene las mismas garantías, estructura, ni principios del proceso penal, por lo que no serían homologables. Refirieron que el proceso penal “se estructura a partir de la idea de que el Derecho Penal y las condenas que impone son la última ratio. En cambio, el proceso disciplinario es un mecanismo para regular y optimizar la función pública”[16]. 18. Finalmente, los demandantes aseguraron que la sentencia de la Corte IDH en el caso de Gustavo Petro vs Colombia exige “una interpretación particular de los numerales 277-6 y 278-1 de la Constitución”[17], en el sentido de que la PGN “ejerza la función de vigilancia frente a los funcionarios de elección popular, pero sin que pueda separarlos del cargo”[18]. 19. Al respecto, explicaron que el artículo 277-6, que otorga la competencia a la PGN de vigilar a todos los servidores públicos, sí menciona a los de elección popular; mientras que el artículo 278-1, que otorga la competencia a la PGN para sancionar con retiro del cargo a servidores públicos, no señala de forma específica a los de elección popular. Bajo ese entendido, estimaron que “[l]a interpretación armónica con la CADH de estas disposiciones constitucionales estriba en que la PGN ejerza la función de vigilancia frente a los funcionarios de elección popular, pero sin que pueda separarlos del cargo”[19]. Para los accionantes, esta interpretación ofrece una mayor protección al derecho fundamental de elegir y ser elegido y, en consecuencia, se encuentra en armonía con lo dispuesto en el artículo 23.2 de la CADH. Tercer cargo. Vulneración de los artículos 29 de la Constitución Política y 8º de la CADH 20. Con el fin de demostrar que la atribución de la PGN para investigar y juzgar disciplinariamente a los servidores públicos de elección popular vulnera el derecho al debido proceso, los demandantes realizaron un juicio de proporcionalidad. 21. Recordaron que en el caso Petro Urrego vs. Colombia, la Corte IDH concluyó que la restricción de los derechos políticos reconocidos en el artículo 23 de la CADH, como consecuencia de la sanción de destitución e inhabilitación por parte de la PGN de un funcionario público democráticamente electo, “constituyó una violación al debido proceso, dado que esta sanción no fue emitida por un juez competente, luego de una condena producida en el marco de un proceso penal en el que se respeten las garantías del debido proceso”[20]. Indicaron que, según esa decisión, el proceso disciplinario vulneró el principio de imparcialidad judicial, ante la concentración de las facultades investigativas y sancionadoras. 22. Bajo ese entendido, los accionantes afirmaron que la disposición demandada restringe de manera desproporcionada el derecho al debido proceso, en tanto la medida allí contenida no es idónea, necesaria ni proporcional en sentido estricto, según se explica a continuación: 23. Refirieron que la norma carece de idoneidad en tanto no cumple con el fin que la sustenta, que es la protección convencional al debido proceso de los servidores públicos de elección popular. Esto, por dos razones: la primera, porque “otorgar facultades judiciales no transforma la naturaleza de órgano administrativo de la PGN, no le da el estándar de juez y tampoco le otorga la posibilidad de condenar penalmente”[21], por lo que la medida nunca va a cumplir con el fin que se propone, que se traduce en establecer un estándar de protección mayor para los servidores de elección popular. La segunda, consiste en que la medida “supone menor protección por la carencia de autonomía que tienen los procuradores en una entidad que tiene un diseño netamente administrativo, es decir, que tiene una dirección unipersonal y jerarquizada”[22]. 24. Así mismo, consideraron que la medida no es necesaria, porque “otorgar funciones judiciales a la PGN no era la única medida o mecanismo para cumplir con el estándar convencional”. Explicaron que en la sentencia del caso Petro Urrego vs Colombia, la Corte IDH le ordenó al Estado colombiano adecuar el ordenamiento jurídico interno a los parámetros de protección del debido proceso señalados en el artículo 8º de la CADH, y en esa decisión se ofrecieron soluciones para tal efecto, como interpretar los artículos 277.6 y 278.1 de la Constitución, en el sentido de que, si bien la PGN puede vigilar la conducta de los servidores públicos de elección popular, no puede retirarlos de su cargo. En su parecer, aunque la disposición acusada se presentó como una forma de cumplir la orden de la Corte IDH “materialmente constituye una elusión al control de convencionalidad y, por el contrario, se erige como una medida regresiva e innecesaria en materia de protección al debido proceso”[23]. 25. Además, señalaron que “antes que dotar a la función disciplinaria con una investidura era posible darles prevalencia a los procesos penales cuando implican a funcionarios de elección popular”. Esto, en la medida que el proceso penal ofrece mayores garantías, pues “el proceso disciplinario implica una aplicación flexible del principio de tipicidad, debido a que la naturaleza de las conductas sancionadas y los bienes jurídicos protegidos no se encuentran determinados con precisión en un catálogo jurídico”[24]. 26. Por último, refirieron que la medida no es proporcional en sentido estricto porque “sacrifica innecesariamente garantías constitucionales y convencionales sin que se genere un claro beneficio”[25]. En su concepto, “otorgar facultades judiciales desnaturaliza la función de la PGN en la estructura orgánica del Estado colombiano, es más costoso presupuestalmente y no ofrece mejores garantías para los sujetos disciplinables, en tanto se mantiene la estructura jerarquizada de la PGN que disminuye el ámbito de autonomía de cada procurador”[26]. En criterio de los demandantes, este sacrificio es muy gravoso, por cuanto debilita el principio de representación democrática. IV. INTERVENCIONES 27. Durante el término de fijación en lista, la Corte recibió 15 escritos de intervención: i) cuatro solicitaron la exequibilidad de la norma demandada[27]; ii) cinco solicitaron la inexequibilidad de la disposición[28]; iii) dos solicitaron la inhibición, por ineptitud sustantiva de la demanda y, en subsidio, la exequibilidad de la norma[29]; iv) en una no se hizo solicitud alguna[30]; y v) tres fueron presentadas de manera extemporánea[31]. En el siguiente cuadro se sintetizan las intervenciones referidas: Interviniente / solicitud Síntesis de los argumentos Presidencia de la República y ministerios de Justicia y del Derecho, y del Interior -intervención conjunta- Exequibilidad Indicaron que i) la interpretación literal del artículo 23.2 CADH se opone a la soberanía colombiana plasmada en las decisiones de la Corte Constitucional; ii) no es acertado afirmar que la PGN continúa siendo una autoridad administrativa, pues ello desconoce la creación de la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular; y iii) la atribución de funciones jurisdiccionales a la PGN es idónea porque persigue fines constitucionalmente relevantes -el control de la función pública y la lucha contra la corrupción-; es necesaria porque es menos lesiva e intensa para los derechos políticos, si se compara con la aplicación del derecho penal; y es proporcional en estricto sentido, ya que no produce una significativa afectación de derechos fundamentales. Departamento Administrativo de la Función Pública Exequibilidad Señaló que: i) la norma busca prevenir y sancionar las conductas que atenten contra la administración pública; ii) la Corte IDH ha respetado la autonomía de los Estados para regular las limitaciones correspondientes a los derechos políticos, siempre y cuando no se vulneren las garantías de los electores y elegidos; iii) la forma de vinculación de los integrantes de las salas disciplinarias de juzgamiento, garantiza la imparcialidad objetiva; además, la PGN es un órgano independiente y autónomo. Universidad Católica de Colombia Exequibilidad Sostuvo que i) el Legislador amplió la facultad jurisdiccional a las decisiones de fondo en materia disciplinaria; y ii) es necesario mantener el análisis del artículo 23 CADH realizado por la jurisprudencia constitucional para proteger a los asociados ante hechos de corrupción, y preservar la moral administrativa y la idoneidad de los elegidos. Departamento de Derecho Penal de la Universidad Externado de Colombia Exequibilidad Consideró que i) la postura de la sentencia de la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs Colombia atenta contra la estructura institucional y constitucional concebida en contra la corrupción; ii) si pueden diferirse funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas en materia penal, con mayor razón en materia disciplinaria; y iii) si los únicos que pueden limitar los derechos políticos son los jueces penales, desaparecería la revocatoria del mandato y el control disciplinario. Universidad de Salamanca Sin solicitud Aseguró que la Corte Constitucional ha establecido que no existe contradicción entre la función disciplinaria que cumple la PGN de cara a los servidores públicos de elección popular y las disposiciones de la CADH. Además, las decisiones de la PGN, en cuanto afectan derechos políticos de servidores públicos de elección popular, tienen control del órgano contencioso administrativo, a través del recurso de revisión. Universidad del Rosario Inexequibilidad Adujo que la norma demandada no acata lo dispuesto en el punto resolutivo 8º de la sentencia proferida en el caso Petro Urrego vs Colombia y desconoce el derecho a un juez natural. Universidad de Cartagena Exequibilidad / inexequibilidad con efectos diferidos / inhibición. Refirió que la expresión “proceso penal” de que trata la CADH no puede interpretarse de manera literal sino sistemática, razón por la cual debe ser declarada exequible. Estimó que, de manera subsidiaria, la Corte podría declarar la inexequibilidad con efectos diferidos y ordenar al Legislador tramitar con urgencia el proceso judicial para la confirmación ante los jueces penales de las decisiones disciplinarias. Finalmente, sugirió la inhibición porque la demanda no acredita los requisitos de forma. Universidad Sergio Arboleda Inhibición / exequibilidad Señaló que se debe proferir un fallo inhibitorio, en tanto la demanda no cumple con los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia. De manera subsidiaria, sugirió declarar la exequibilidad, porque la norma acusada asegura todas las garantías del debido proceso y las funciones jurisdiccionales se circunscriben al control disciplinario y son acordes con las exigencias de imparcialidad e independencia. Además, la disposición busca cumplir el fallo proferido por la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs Colombia. Universidad Libre de Bogotá Inexequibilidad Mencionó que la norma no cumple con la orden dada en la Sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia. Puso de presente que, mediante las resoluciones de supervisión de cumplimiento de dicho fallo, la Corte IDH precisó que el artículo 1º de la Ley 2094 de 2021 no cumple la orden de adecuación del derecho interno a los estándares convencionales. Academia Colombiana de Jurisprudencia Inexequibilidad Estimó que i) en estricto sentido no se está atribuyendo, sino creando una nueva función jurisdiccional en cabeza de una autoridad administrativa; ii) en la resolución de 25 de noviembre de 2021, la Corte IDH estableció que la sanción impuesta al funcionario de elección popular deberá ser impuesta por sentencia de un juez competente, en el correspondiente proceso penal, no por una autoridad administrativa a la que se han otorgado funciones jurisdiccionales; y iii) las actuaciones disciplinarias que adelanta la PGN no tienen el carácter de procesos penales. Academia Colombiana de Derecho Sancionatorio Inexequibilidad Aseguró que la norma acusada i) vulnera el artículo 116 CP, porque desconoce el modelo constitucional sobre la atribución de las funciones jurisdiccionales de la administración y otorga unas competencias no delimitadas y excesivamente amplias a la autoridad a la PGN; ii) desconoce el artículo 23.2 de la CADH porque asigna la función jurisdiccional a una autoridad administrativa; y iii) transgrede el artículo 8º de la CADH porque los funcionarios a los que se les asignan las funciones jurisdiccionales en la PGN no son independientes. Academia Colombiana de Derecho Internacional Inexequibilidad Indicó que el Legislador otorga las funciones jurisdiccionales a la PGN, siendo al mismo tiempo quien elige a la persona que se encargará de dirigir y vigilar la gestión pública y disciplinaria, con lo cual se rompería el principio de imparcialidad del juez. V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN 28. El procurador auxiliar para asuntos constitucionales de la PGN[32] solicitó a esta corporación declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda o, en su defecto, declarar la exequibilidad de la norma acusada. Solicitud de inhibición 29. Los argumentos que sustentan el desconocimiento del artículo 116 de la Constitución no son específicos ni pertinentes. En su concepto, los actores no tienen en cuenta que el desconocimiento del criterio de excepcionalidad se presenta cuando el Legislador extrae funciones a la Rama Judicial para otorgárselas a una autoridad administrativa, lo cual no sucede en este caso, porque la función asignada no estaba a cargo de los jueces. Además, lo que presenta la demanda son argumentos de conveniencia acerca de asignar funciones jurisdiccionales a la PGN. 30. Los argumentos que sustentan el desconocimiento del artículo 93 de la Constitución y 23.2 de la CADH no son específicos ni pertinentes, en tanto propone un cotejo directo de la ley de conformidad con lo dispuesto en la CADH y en la sentencia Petro Urrego Vs. Colombia, sin armonizar su contenido con los mandatos de la carta política. 31. Los argumentos que sustentan el desconocimiento del artículo 29 de la Constitución y 8 de la CADH no son ciertos ni pertinentes. En su concepto, el procedimiento disciplinario adelantado por la PGN en ejercicio de las facultades jurisdicciones ofrece todas las garantías del debido proceso, incluidas las prerrogativas de imparcialidad e independencia del operador jurídico y de presunción de inocencia. Por lo tanto, la demanda se sustenta en razones de conveniencia. Solicitud de exequibilidad 32. El procurador auxiliar afirmó que la norma demandada atiende a las exigencias de excepcionalidad del artículo 116 de la Constitución, responde a la interpretación evolutiva del artículo 23 de la CADH, adoptada por la Corte Constitucional y supera un test de proporcionalidad. 33. Primer cargo (art. 116 CP). Aseguró que la norma demandada no extrae competencia alguna de la Rama Judicial, ya que, de tiempo atrás, la función disciplinaria ha sido ejercida por autoridades administrativas. Así las cosas, “con la asignación de funciones jurisdiccionales, la Procuraduría (…) mantiene su esencia original establecida por el Constituyente de 1991 como órgano de control”[33]. Por lo tanto, en este caso, no es pertinente afirmar que se extrajo una competencia asignada a los jueces para asignársela a un ente administrativo. 34. Segundo cargo (art. 93 C.P. y 23.2 CADH). Argumentó que los artículos 277.6 y 277.1 de la Constitución le asignaron a la PGN la potestad disciplinaria sobre los servidores públicos, incluidos los de elección popular sin fuero, principalmente, para luchar contra la corrupción[34]. Así, siguiendo el precedente fijado en la Sentencia C-146 de 2021, la disposición demandada cumple con lo dispuesto en el artículo 23 de la CADH, toda vez que la PGN “ya no adelantaría su función disciplinaria por medio de un procedimiento administrativo, sino que lo realizaría actuando como una autoridad judicial y con las formalidades propias de una actuación jurisdiccional”[35]. 35. Tercer cargo (art. 29 C.P. y 8 CADH). Luego de explicar el procedimiento creado por la Ley 2094 de 2021, concluyó que la asignación de funciones jurisdiccionales a la PGN es una alternativa razonable para asegurar el debido proceso de los servidores de elección popular en los trámites disciplinarios. Para justificar esta afirmación, desarrolló un test de proporcionalidad. VI. CONSIDERACIONES Competencia 36. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, comoquiera que se dirige contra una ley de la República. Cuestiones previas Integración de la unidad normativa[36] 37. La Sala Plena considera necesario integrar la unidad normativa de los artículos 1º (íntegro), 13, 16, 17, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021. Lo anterior, con la finalidad de i) evitar que un eventual fallo de inexequibilidad resulte inane y ii) garantizar la coherencia del ordenamiento jurídico, el debido proceso y los principios pro actione y de economía procesal. A continuación, se sustenta esta afirmación. 38. La integración de la unidad normativa es un mecanismo excepcional[37] que responde a la facultad de la Corte para “integrar enunciados o normas no demandadas, a efectos de ejercer debidamente el control constitucional y dar una solución integral a los problemas planteados por el demandante o los intervinientes”[38]. Esa potestad le permite a esta Corporación garantizar la coherencia del ordenamiento y la seguridad jurídica, mediante la concreción del principio de economía procesal[39]. 39. La integración de la unidad normativa solo es procedente en los siguientes eventos: i) cuando la norma no tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de manera que para entenderla y aplicarla es imprescindible integrar su contenido normativo con el de otro precepto que no fue acusado: ii) cuando la norma está reproducida en otras disposiciones del ordenamiento que no fueron demandadas; y iii) cuando el precepto demandado se encuentra intrínsecamente relacionado con otra norma que, a primera vista, presenta serias dudas sobre su constitucionalidad. 40. La Sala advierte que la demanda se dirige contra el inciso 2º del artículo 1º de la Ley 2094 de 2021 que modificó el artículo 2º de la Ley 1952 de 2019. En concreto, los demandantes cuestionaron que el Legislador le otorgara funciones jurisdiccionales a la PGN para vigilar la conducta oficial de los servidores públicos de elección popular, adelantar las investigaciones disciplinarias en su contra e imponerles las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad. 41. La Sala Plena evidencia que el aparte acusado no es el único que se refiere al ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de la PGN. Son varias las disposiciones que regulan dicha función, algunas establecen cuál será su medio de control judicial y otras determinan consecuencias específicas para los servidores públicos de elección popular. Sin perjuicio de la exposición detallada que más adelante se hará respecto de las normas objeto de control, la Sala hará una breve mención del contenido de los artículos 1º (íntegro), 13, 16, 17, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021, con el fin de demostrar la necesidad de integrarlas al estudio de inconstitucionalidad. 42. La totalidad del artículo primero regula la titularidad de la potestad disciplinaria, funciones jurisdiccionales de la PGN e independencia de la acción. En concreto, i) le atribuye potestades jurisdiccionales a la PGN para vigilar la conducta de quienes desempeñan funciones públicas, incluidos los de elección popular. Además, ii) le da facultades sancionatorias de destitución, suspensión e inhabilidad. Establece que dichas sanciones iii) son susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo y iv) precisa que la ejecución de la sanción para los servidores de elección popular se supedita a lo que decida la autoridad judicial. 43. El artículo 13 se refiere a la competencia de la PGN a partir de la calidad del sujeto disciplinable, estableciendo que “conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores”. El artículo 16 asigna competencia de las salas disciplinarias de la PGN “encargadas de conocer, según sus competencias, de la etapa de instrucción y juzgamiento”, en los procesos disciplinarios seguidos contra, entre otros, el Alcalde Mayor de Bogotá. El artículo 17 regula la conformación de la sala disciplinaria de juzgamiento de los servidores públicos de elección popular. 44. Finalmente, los artículos 54, 73 y 74 se refieren de forma directa a las funciones jurisdiccionales de la PGN. El artículo 54 estatuye que el recurso extraordinario de revisión procede, entre otros eventos, contra las decisiones sancionatorias ejecutoriadas dictadas por la PGN en ejercicio de la potestad disciplinaria jurisdiccional. Por su parte, los artículos 73 y 74 regulan la entrada en vigor de las funciones jurisdiccionales. 45. En síntesis, el inciso segundo del artículo 1º de la Ley 2094 de 2021 i) si bien podría tener un contenido deóntico claro, su entendimiento y aplicación requieren integrarse con otros preceptos que no fueron admitidos y que desarrollan la demanda principal, esto es, las funciones jurisdiccionales de la PGN (artículos 1, 54, 73 y 74). Solamente de esta forma la Corte podrá adoptar una decisión que respete la integridad del sistema normativo. Adicionalmente, ii) el tenor literal del aparte acusado “funciones jurisdiccionales” está reproducido en otras disposiciones (13, 16 y 17) de la misma ley que no fueron demandadas, de modo que la integración de estas normas responde al fin de evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo. Aptitud sustantiva de la demanda 46. La Corte Constitucional ha establecido un sistema de filtros, para la admisión y decisión de fondo de las acciones públicas de constitucionalidad, que evita las demandas temerarias, racionaliza el ejercicio del derecho político a demandar la constitucionalidad de las leyes y cualifica deliberativamente el proceso de control de constitucionalidad. Como ha señalado la Corte, se trata de una carga mínima de quien ejerce el derecho político a demandar las leyes y de una dimensión del principio democrático que se concreta en la presunción de constitucionalidad de los actos normativos proferidos por el Legislador. 47. A partir del contenido del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, la jurisprudencia definió las condiciones mínimas que debe observar el concepto de la violación, siendo estas: i) el señalamiento de las disposiciones de la Constitución que se consideran infringidas; ii) la descripción del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas y iii) la exposición de los argumentos por los cuales las disposiciones normativas atacadas son contrarias a la Constitución. Estos últimos argumentos deberán ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes[40]. 48. Acorde con el concepto del Ministerio Público y con las intervenciones de las universidades Sergio Arboleda y de Cartagena la demanda no es apta para emitir un pronunciamiento de fondo. No obstante, a juicio de la Sala Plena los demandantes sí proponen auténticos cargos de inconstitucionalidad. A continuación, se sustenta esta afirmación. 49. Primero, el cargo por violación del artículo 116 de la Constitución es apto para emitir un pronunciamiento de fondo, ya que los demandantes i) señalan la norma acusada como inconstitucional (inciso dos del artículo 1º de la Ley 2094 de 2021); ii) identifican el precepto superior que se estima vulnerado (artículo 116 superior); iii) se expone su contenido normativo (“[e]xcepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas”); y iv) se presentan y desarrollan los argumentos por los que la disposición demandada contradice dicho precepto (la atribución de funciones jurisdiccionales a la PGN no cumple la exigencia de excepcionalidad). 50. Dichos argumentos cumplen con los requisitos de claridad, en cuanto los mismos son comprensibles; certeza, pues los cargos recaen sobre una proposición jurídica real y existente; especificidad, en la medida en que presentan un reproche de inconstitucionalidad concreto; pertinencia, dado que las acusaciones son de naturaleza constitucional; y suficiencia, toda vez que la exposición del cargo genera una duda sobre la constitucionalidad de la norma demandada. 51. Segundo, el cargo por violación de los artículos 93 de la Constitución y 23.2 de la CADH es apto para emitir un pronunciamiento de fondo. Los demandantes explicaron con claridad que el inciso dos del artículo 1º de la Ley 2094 de 2021 atribuye facultades jurisdiccionales a la PGN para investigar y juzgar disciplinariamente a los servidores públicos de elección popular. En ejercicio de estas funciones, esa entidad puede imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilitación del cargo. No obstante, el artículo 23, numeral 2º, de la CADH establece que los servidores de elección popular solo pueden ser retirados de su cargo en virtud de la condena impuesta por juez competente en el marco de un proceso penal. La norma demandada no cumple ninguna de estas condiciones y, por ende, es inconstitucional. 52. Siguiendo lo dispuesto por la Corte en la Sentencia C-146 de 2021, donde se admitió un cargo con características similares al aquí planteado, la Sala concluye que este cargo es apto. En efecto, en la demanda se expusieron, de forma clara y a partir de una norma cierta, las razones por las cuales el inciso segundo del artículo 1º de la Ley 2094 de 2021 desconoce el artículo 23.2 de la CADH. Lo expuesto resulta suficiente para generar una duda sobre de inconstitucionalidad de la norma y, en consecuencia, se debe analizar el asunto de fondo. 53. Tercero, el cargo por violación de los artículos 29 de la Constitución y 8º de la CADH es apto para emitir un pronunciamiento de fondo. En la demanda se indicaron de forma clara y a partir de un contenido normativo cierto, los motivos por los que la competencia de la PGN, para destituir, inhabilitar y suspender a los servidores públicos de elección popular, desconoce el derecho al debido proceso (artículo 29 de la CP) en su faceta del principio de jurisdiccionalidad y las garantías judiciales (artículo 8º de la CADH). 54. Para sustentar el cargo, se argumentó que aunque el Congreso tiene una amplia competencia en materia procesal, “en desarrollo de esta función debe abstenerse de hacer nugatorias las garantías que conforman el debido proceso consagradas en el Estatuto Superior y que incluyen las siguientes prerrogativas: i) a la jurisdicción; ii) al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la Ley y iii) el derecho a la defensa”. Esta exposición logra despertar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada y por ello el cargo es apto. 55. En síntesis, la Sala Plena concluye que los cargos de inconstitucionalidad admitidos a trámite son aptos para emitir un pronunciamiento de fondo. Cosa juzgada constitucional 56. La cosa juzgada constitucional, tal y como ha tenido oportunidad de señalarlo este Tribunal, es una cualidad o rasgo que caracteriza una determinada hipótesis fáctica o jurídica. Esta cualidad se atribuye a aquellas situaciones en las cuales i) un conjunto de hechos o de normas, ii) han sido objeto de juzgamiento por parte de un tribunal competente, iii) en aplicación de las normas sustantivas que reúnan las condiciones para integrarse al parámetro de control[41]. Todos los fallos de la Corte Constitucional, en cuanto satisfagan esas condiciones, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, según lo prevé el artículo 243 de la Constitución[42]. 57. El principal efecto de la cosa juzgada constitucional, cuando la Corte actúa en ejercicio de sus competencias de control abstracto, es la activación de una prohibición de suscitar un nuevo juicio respecto de la materia que fue objeto de juzgamiento y, en esa dirección, en un “deber de rechazar las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada” (art. 6 del Decreto 2067 de 1991). Según lo ha expresado esta Corte “el efecto general de la cosa juzgada constitucional se traduce en la imposibilidad jurídica de reabrir el juicio de constitucionalidad sobre la norma que ya ha sido objeto de examen por la Corte”[43]. 58. Cuando se han cumplido las tres condiciones referidas, surge un impedimento de promover nuevamente una discusión en tanto el pronunciamiento se torna inmutable, intangible, definitivo, indiscutible y obligatorio[44]. Con ello se busca garantizar la efectiva aplicación de los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima de los administrados[45]. 59. La Sala Plena advierte que en el presente caso no opera la cosa juzgada. Pese a existir una línea jurisprudencial que reconoce la validez constitucional de las atribuciones de la PGN para imponer sanciones a servidores públicos elegidos popularmente (C-028/06, SU 712/13, C-500/14, SU355/15, C-101/18, C-086/19, C-111/19, y C-325/21) y tratarse, en este caso, de la misma materia, se presenta un nuevo contexto normativo y de valoración constitucional, por la adopción legal de un renovado modelo disciplinario y por cambios relevantes en los precedentes nacionales e interamericanos sobre el alcance de la protección al derecho político a elegir y ser elegido. A continuación, se sintetizan las decisiones hasta el momento proferidas por la Corte Constitucional, sobre las funciones jurisdiccionales de la PGN. 60. Sentencia C-028 de 2006. La Corte estudió la constitucionalidad del numeral 1º del artículo 44 de la Ley 734 de 2002. El demandante afirmó que al prescribir como sanción disciplinaria la inhabilidad para acceder al ejercicio de la función pública, se vulneraban los artículos 13, 40 y 93 de la Constitución, así como el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos. 61. Este tribunal enunció el problema jurídico que debía resolver en los siguientes términos: “La Corte debe examinar si las normas legales acusadas, en la medida en que facultan a la PGN a imponer como sanciones disciplinarias diversas inhabilidades para acceder a cargos públicos, vulneran o no el artículo 93 constitucional según el cual determinados tratados internacionales sobre derechos humanos hacen parte del bloque de constitucionalidad, y en concreto, el artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica según el cual el legislador puede reglamentar el ejercicio de los derechos políticos ‘exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal’.” 62. En esta oportunidad, la Corte consideró que i) el Legislador era competente para establecer la inhabilidad prevista en la norma demandada, debido a que se trataba de un valioso instrumento para hacer frente al incumplimiento de los deberes de quienes desarrollan funciones públicas. Además, ii) a partir de la interpretación del artículo 23 de la CADH afirmó que la adopción de medidas sancionatorias diferentes a las penales que tengan como efecto la restricción del derecho de acceder a cargos públicos no se opone a esa Convención. Posteriormente, iii) resaltó la importancia de armonizar la Constitución con los tratados y, en particular, con los instrumentos integrados al bloque de constitucionalidad. A partir de esa premisa, expuso las razones por las cuales la facultad del procurador de imponer la sanción de inhabilidad era compatible con el artículo 23 de la Convención y, por ello, también con el artículo 93 de la carta. Finalmente, iv) advirtió que la norma acusada no desconocía el artículo 40 de la carta, dado que el Legislador cuenta con un amplio margen de configuración para establecer el régimen de inhabilidades de quienes aspiran a la función pública. 63. En síntesis, la Corte sostuvo que la facultad que le otorgó el Legislador a la PGN para imponer sanciones disciplinarias temporales o permanentes, que impliquen restricciones al derecho de acceso a cargos públicos, no se oponía al artículo 93 constitucional ni tampoco al artículo 23 del Convención. En consecuencia, declaró la exequibilidad del artículo 44, numeral 1º, de la Ley 734 de 2002. 64. Sentencia SU-712 de 2013. En esta providencia el tribunal constitucional se ocupó de establecer, entre otras cosas, si se ajustaba a la Constitución la decisión del procurador de imponer a una senadora la sanción de destitución e inhabilidad por incurrir en la falta gravísima (num. 12 art 48 Ley 734 de 2002)[46]. 65. La Corte sostuvo que era plenamente aplicable, en sede de control concreto, la razón de la decisión de la Sentencia C-028 de 2006, según la cual, es posible, a la luz de la Constitución y de la CADH, asignar a las autoridades disciplinarias la competencia para imponer sanciones de destitución e inhabilidad a todo tipo de funcionarios públicos en aquellos eventos en los que se incurriera en una de las faltas gravísimas previstas en el artículo...