Sentencia C-020 de 2026

C-020-26 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-020/26 PRINCIPIOS DE IGUALDAD Y DE EQUIDAD TRIBUTARIA-No se vulneran por norma que establece una base gravable diferencial del impuesto saludable entre productos comestibles ultraprocesados nacionales e importados o producidos en zonas francas La Sala concluye que, aunque no hay un trato idéntico entre los productores y los importadores, no hay manera de concluir que este sea desigual y desfavorable para los importadores. Este tratamiento atiende las diferencias propias de la actividad económica de la importación, así como las diferencias de los hechos generadores, el momento de causación en uno y otro caso y el carácter monofásico del ICUI. PRINCIPIOS DE IGUALDAD Y DE EQUIDAD TRIBUTARIA-No se vulneran por trato diferente en bases gravables de productos nacionales e importados RESERVA DE LEY MARCO EN REGIMEN DE ADUANAS-No vulneración (...) la determinación de la base gravable para los productos importados no vulnera la reserva de ley marco en materia aduanera. Aun si se admitiera la existencia de alguna diferencia, esta obedecería exclusivamente a la necesidad de asegurar la legalidad y certeza en la liquidación de un impuesto interno de finalidad extrafiscal, y no a objetivos de política comercial. Conforme a lo anterior, la medida se mantiene dentro de la competencia fiscal del Congreso y es concordante con la distribución de competencias fijada por la técnica de leyes marco. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia AMPLIO MARGEN DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN MATERIA TRIBUTARIA-Reiteración de jurisprudencia AMPLIO MARGEN DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance (...) el amplio margen de configuración tributaria es una manifestación del principio democrático, en la medida en que, en un Estado constitucional, corresponde al Congreso, como órgano representativo, deliberativo y pluralista, definir los fines de la política tributaria y seleccionar los instrumentos idóneos para alcanzarlos, en armonía con la búsqueda de un orden económico y social justo. Por ello, al regular estas materias, el legislador puede adoptar decisiones guiadas por sus propios criterios y orientaciones, siempre teniendo en cuenta la realidad social y valorando consideraciones de conveniencia, necesidad, justicia, equidad e igualdad. AMPLIO MARGEN DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN MATERIA TRIBUTARIA-Límites PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Alcance El principio de equidad como “manifestación de la igualdad en el ámbito impositivo”, opera como un límite estructural a la potestad del legislador para configurar los tributos. La Corte ha señalado que este principio orienta la distribución equilibrada de cargas y beneficios, evitando tanto gravámenes excesivos como beneficios desproporcionados. De esta manera, su aplicación se verifica en dos planos: uno individual, que permite examinar un tributo o alguno de sus elementos por su impacto concreto; y un plano sistémico, que evalúa los efectos que produce dentro de la estructura tributaria en su conjunto. PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Dimensión horizontal y vertical (...) el principio de equidad exige que, al definir los tributos, el legislador tome en cuenta la capacidad económica de los contribuyentes. Para ello, resulta esencial valorar la situación particular de cada obligado y su capacidad de pago, lo que se traduce en dos dimensiones: la equidad horizontal, según la cual “los tributos han de gravar de igual manera a quienes tienen la misma capacidad de pago”; y la equidad vertical, ligada al mandato de progresividad, que ordena “distribuir la carga tributaria de forma que quienes tienen mayor capacidad económica soporten una mayor proporción de gravamen”. PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Mandatos (...) la equidad tributaria se proyecta a partir de los siguientes mandatos: (i) tener en cuenta la capacidad de pago del contribuyente (ii) establecer los tributos de manera que dos sujetos o grupos de sujetos que se hallen en similares condiciones reciban el mismo tratamiento fiscal, a menos que existan razones que justifiquen no hacerlo, a la luz del principio de igualdad; y (iii) ningún gravamen debe tener implicaciones confiscatorias (art.34, inc,1 CP), ello sucede, según la Corte, cuando “la actividad económica del particular se destina exclusivamente al pago del mismo, de forma que no genere ganancia”. PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Capacidad contributiva PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE IGUALDAD-Mandatos que comprende RESERVA DE LEY MARCO EN REGIMEN DE ADUANAS-Alcance (...) la Corte ha sostenido que el Congreso de la República conserva la competencia para legislar sobre el régimen de aduanas cuando las medidas persiguen finalidades de carácter fiscal o carecen de una relación directa con la política comercial, dado que la técnica de la ley marco constituye una excepción al principio de legalidad del tributo. (...) En consecuencia, cualquier medida adoptada por el Congreso de la República dirigida a fines comerciales debe entenderse como una vulneración de la reserva de ley en materia arancelaria. Por su parte, las medidas que se adopten por fuera de dichos fines, y en particular aquellas orientadas primordialmente a objetivos de carácter fiscal -de recaudo estatal-, no se encuentran cobijadas por dicha reserva, y, por tanto, se encuentra dentro de las competencias ordinarias del Congreso. RESERVA DE LEY MARCO EN REGIMEN DE ADUANAS-Jurisprudencia constitucional ARANCELES, TARIFAS Y DISPOSICIONES CONCERNIENTES AL REGIMEN DE ADUANAS-Modificación "por razones de política comercial" IMPUESTO A LOS PRODUCTOS COMESTIBLES ULTRAPROCESADOS-Elementos del tributo IMPUESTO A LOS PRODUCTOS COMESTIBLES ULTRAPROCESADOS-Base gravable TRIBUTOS DE ADUANAS Y DERECHOS DE ADUANA-Diferencia (...) el concepto de tributos aduaneros corresponde a un rubro económico mayor que el de los derechos de aduana, en tanto incluye “todos los otros derechos, impuestos o recargos percibidos en la importación o con motivo de la importación de mercancías”, dentro de los cuales se contempla el impuesto a las ventas (IVA) causado por la importación de la mercancía, así como cualquier otro pago, recargo o impuesto generado con ocasión del ingreso de esta, que no corresponda a sanciones, multas o recargos al precio del servicio. JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Etapas de su análisis y modalidades del test de igualdad según el grado de intensidad TEST LEVE DE IGUALDAD DE NORMA TRIBUTARIA-Aplicación (...) la norma se limita a establecer la base gravable del impuesto saludable sobre los productos importados y producidos en zona franca, sin que de ello pueda predicarse vulneración alguna de un derecho fundamental, no existe indicio de arbitrariedad, ni afectación grave de la libre competencia, ni regula situaciones que generen discriminación en razón de alguna categoría o que afecte a grupos históricamente discriminados. En este orden, se sigue que el test aplicable será el leve. REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena SENTENCIA C-020 DE 2026 Referencia: expediente D-16.314 Asunto: acción pública de inconstitucionalidad en contra del artículo 513-8 (parcial) del Decreto 624 de 1989 —Estatuto Tributario— modificado por el artículo 54 de la Ley 2277 de 2022. Magistrado ponente: Héctor Alfonso Carvajal Londoño Bogotá, D. C., cinco (5) de febrero de dos mil veintiséis (2026) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el artículo 241.4 de la Constitución Política, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes: Síntesis de la decisión Los demandantes consideraron que los incisos segundo y tercero del artículo 513-8 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 54 de la Ley 2277 de 2022 desconocen (i) el principio de igualdad, (ii) el principio de equidad horizontal tributaria y (iii) la norma impone de forma encubierta un arancel por vía legislativa, en contravía de la reserva gubernamental sobre la imposición de aranceles. Lo anterior por cuanto las expresiones acusadas establecen una base gravable diferencial del impuesto saludable entre productos nacionales y productos importados o producidos en zonas francas, generando una mayor carga tributaria para estos últimos únicamente con base en el origen del producto. Afirman que dicha diferenciación, fundada en la procedencia del bien, resulta irrelevante a la luz de los fines de salud pública propios del impuesto saludable y, por ello, no existe una relación racional entre el medio utilizado por el legislador y el fin perseguido. En ese orden, para los actores, la norma no respetaba el derecho a la igualdad y en consecuencia, el principio de equidad tributaria, por cuanto mientras el primer inciso de la norma fija la base gravable de los productos nacionales como el precio de venta del bien, la base gravable para los productos importados o producidos en zonas francas corresponde a una fórmula más compleja que comprende: (i) el valor del producto que se tuvo en cuenta para liquidar los tributos aduaneros, más (ii) el valor de los tributos aduaneros, que incluye el IVA. Agregaron que esto configuraba una vulneración de la reserva de ley marco en materia aduanera prevista en los artículos 150-19, literal c), y 189-25 de la Constitución Política, en la medida en que el legislador habría definido elementos propios del arancel. Luego de reiterar la jurisprudencia constitucional sobre el alcance de los principios de igualdad, equidad tributaria y de la reserva de ley marco en materia de aranceles, la Corte consideró que los incisos acusados resultan acordes con la Constitución en relación con los cargos admitidos. En efecto, la decisión del legislador de diferenciar las bases gravables no sólo encaja dentro del amplio margen de configuración, sino que resulta razonable, en razón a que importar un producto ultraprocesado es un hecho económico diverso a comprar en el país un producto similar. En este contexto, tal y como fue señalado por varios intervinientes, la diferenciación de la base gravable que contempla el artículo 513-8 del Estatuto Tributario, se fundamenta en la naturaleza y estructura del impuesto, específicamente, en (i) la diferencia de los hechos generadores, (ii) el carácter monofásico del impuesto y (iii) el momento de su causación. Para la Corte, las reglas de la lógica y la sana crítica indican que un importador adquiere mercancías producidas en el extranjero por un valor determinado, inferior al posterior precio de venta, con la finalidad de comercializarlas y obtener utilidades. De igual forma, la categoría de importadores de comestibles ultraprocesados no es homogénea en términos tributarios, ya que están sujetos a diversas partidas o subpartidas arancelarias, dependiendo del tipo de productos importados y de su origen. Aunque los importadores no reciben un trato idéntico al establecido a los productores nacionales, ya que no están en una situación idéntica debido a que se trata de actividades económicas distintas, este no resulta desigual ni desfavorable. En ese sentido, resulta razonable que el legislador haya determinado una base gravable a los productos ultraprocesados objeto del ICUI diferente a los establecidos a los productos nacionales que incluyera el gravamen arancelario y el IVA. Este último, como mecanismo de equiparación de la base gravable establecida para los productos nacionales. En relación con el cargo referido al desconocimiento de la competencia limitada del Congreso en la creación de aranceles, la Sala sostuvo que, según la jurisprudencia constitucional la reserva de ley marco —como técnica legislativa de carácter excepcional— se circunscribe únicamente a los escenarios expresamente previstos en la Constitución Política. En materia arancelaria, ello implica que su aplicación se limita a “razones de política comercial”. En el caso concreto, la Sala encontró que la diferencia en las bases gravables no responde a razones de política comercial, sino de política fiscal, centrada en garantizar la liquidación de un tributo de naturaleza pigouviana. En efecto, la fórmula de determinación de la base gravable no persigue (i) facilitar convenios o tratados internacionales, (ii) fomentar o proteger la producción nacional, (iii) facilitar o agilizar las operaciones de comercio exterior, (iv) promover el uso de tecnologías y medios de comunicación modernos, ni (v) adoptar procedimientos orientados a la facilitación del comercio. Por el contrario, su propósito es garantizar el pago del impuesto conforme a los principios de legalidad y certeza tributaria, dado que “la importación no se [le] puede exigir el precio de venta como base gravable”. I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Manuel José Cepeda Espinosa y Mauricio Alfredo Plazas Vega demandaron el artículo 513-8 del Decreto 624 de 1989, Estatuto Tributario, modificado por el artículo 54 (parcial) de la Ley 2277 de 2022. 2. Mediante Auto del 21 de enero de 2025, la magistrada Cristina Pardo Schlesinger admitió la demanda por presunta violación de los artículos 13, 95, 150-19, 189-25, 333 y 363 de la Constitución Política[1]. Además, ordenó fijar en lista el proceso, dar traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia y comunicar el inicio del proceso a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República; a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público; de Comercio, Industria y Turismo; de Salud y Protección Social, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN); y al presidente del Congreso de la República, para que, si lo estimaban oportuno, presentaran por escrito las razones que justificaban la constitucionalidad de la norma sometida a control. Igualmente, invitó a diversas organizaciones y expertos[2] a participar en el proceso y emitir concepto sobre la materia objeto de impugnación. 3. La magistrada Cristina Pardo Schlesinger culminó su periodo constitucional el 15 de mayo de 2025. Posteriormente, el 3 de julio de 2025, el doctor Héctor Alfonso Carvajal Londoño tomó posesión del cargo de Magistrado de la Corte Constitucional. En consecuencia, a partir del 4 de julio de 2025, la sustanciación de los expedientes del despacho, incluido el presente asunto, quedó a cargo del Magistrado Héctor Alfonso Carvajal Londoño. 1. Texto de la norma demandada 4. A continuación, se transcribe la disposición acusada, subrayando el contenido demandado: “LEY 2277 DE 2022 (diciembre 13) “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones.” ARTÍCULO 54. Adiciónese el Título X al Libro III del Estatuto Tributario, así: (….) Artículo 513-8. Base gravable del impuesto a los productos comestibles ultraprocesados industrialmente y/o con alto contenido de azúcares añadidos, sodio o grasas saturadas. La base gravable del impuesto está constituida por el precio de venta. En el caso de donación o retiro de inventario, la base gravable es el valor comercial, de acuerdo con lo señalado en el Artículo 90 del Estatuto Tributario. En el caso de las mercancías importadas, la base gravable sobre la cual se liquida el impuesto a los productos comestibles ultraprocesados y/o con alto contenido de azúcares añadidos, sodio o grasas saturadas, será la misma que se tiene en cuenta para liquidar los tributos aduaneros, adicionados con el valor de este gravamen. Tratándose de productos terminados producidos en zona franca, la base gravable será el valor de todos los costos y gastos de producción de conformidad con el certificado de integración, más el valor de los tributos aduaneros. Cuando el importador sea el comprador o cliente en territorio aduanero nacional, la base gravable será el valor de la factura más los tributos aduaneros. 2. La demanda 5. Los demandantes formulan cuatro cargos de inconstitucionalidad por la presunta vulneración de los artículos 13, 95, 150-19, 189-25, 333 y 363 de la Constitución Política[3]. En virtud de dichas violaciones, solicitan la declaración de inexequibilidad de los incisos demandados[4]. 6. Según su argumentación, los incisos segundo y tercero del artículo 513-8 del Estatuto Tributario establecen una base gravable diferencial del impuesto saludable entre productos nacionales y productos importados o producidos en zonas francas, generando una mayor carga tributaria para estos últimos únicamente con base en el origen del producto. Afirman que dicha diferenciación, fundada en la procedencia del bien, resulta irrelevante a la luz de los fines de salud pública propios del impuesto saludable y, por ello, no existe una relación racional entre el medio utilizado por el legislador y el fin perseguido. [5] 7. Los demandantes explican que el artículo 513-8 demandado define la base gravable del impuesto a los productos comestibles ultraprocesados industrialmente y/o con alto contenido de azúcares añadidos, sodio o grasas saturadas. Sostienen que, mientras el primer inciso de la norma fija la base gravable de los productos nacionales como el precio de venta del bien —que no incluye el IVA—, la base gravable para los productos importados o producidos en zonas francas corresponde a una fórmula más compleja que comprende: (i) el valor del producto que se tuvo en cuenta para liquidar los tributos aduaneros, más (ii) el valor de los tributos aduaneros, que incluye el IVA[6]. 8. Para explicar por qué la segunda base gravable incluye el IVA, los demandantes citan el artículo 3 del Decreto 1165 de 2019 que establece que “[e]l impuesto a las ventas causado por la importación de las mercancías al Territorio Aduanero Nacional, está comprendido dentro de esta definición” [7]. Afirman que dicha inclusión del IVA constituye precisamente la diferencia entre los tributos aduaneros y los derechos de aduana. 9. En ese sentido, argumentan que, mientras el impuesto saludable a los productos nacionales se calcula únicamente sobre el valor de la venta, el de los productos importados o producidos en zonas francas se liquida sobre una base mayor que incluye el IVA. Sostienen que ello constituye un aumento de la carga tributaria derivado exclusivamente del hecho de la importación. 10. En consecuencia, afirman que los incisos demandados vulneran: (i) el principio de igualdad, (ii) el principio de equidad horizontal tributaria y (iii) el derecho a la libre competencia económica. Asimismo, sostienen que, dado que la mayor carga tributaria se genera únicamente con ocasión del origen del producto, (iv) la norma impone de forma encubierta un arancel por vía legislativa, en contravía de la reserva gubernamental sobre la imposición de aranceles[8]. 11. A continuación, se exponen los cuatro cargos de inconstitucionalidad presentados por los demandantes: 12. La presunta vulneración del principio de igualdad: A juicio de los demandantes, la disposición cuestionada vulnera el artículo 13 de la Constitución Política al incumplir “el mandato de dar mismo trato a situaciones idénticas”[9], puesto que establece un trato diferencial entre grupos comparables que carece de justificación constitucional. 13. Los demandantes consideran que, para analizar el caso, la Corte debe aplicar un juicio de igualdad de intensidad intermedia dado que la norma acusada afecta un derecho constitucional no fundamental, como lo es la libre competencia económica[10]. Con base en ello, identifican tres conjuntos de grupos comparables: (i) los consumidores de productos ultraprocesados nacionales y los consumidores de productos ultraprocesados importados o producidos en zonas francas; (ii) los productores nacionales de productos ultraprocesados y los importadores o productores ubicados en zonas francas de productos de la misma naturaleza; y (iii) los productos ultraprocesados de origen nacional y los importados o elaborados en zonas francas[11]. 14. El auto que inadmitió la demanda cuestionó la distinción de los consumidores presentada por los accionantes, y dispuso que “aunque los ciudadanos buscan demostrar que la comparación no se está haciendo sobre el producto sujeto al gravamen sino sobre los consumidores, en realidad no es posible la determinación de dos grupos distintos de consumidores. Sostener que la comparación se da entre los consumidores de productos nacionales y los consumidores de productos importados gravados con el impuesto es un argumento que carece de certeza y claridad, toda vez que es claro que todos los consumidores de una u otra clase de productos gravados estarán sujetos al gravamen respectivo, de manera que lo comparable son los productos o los vendedores y/o productores de los mismos”[12]. En el auto admisorio, luego de la corrección del 20 de enero de 2025, se advierte que “en el escrito de corrección, en relación con la justificación del desconocimiento del derecho a la igualdad y equidad tributaria, los demandantes modifican los grupos de comparación, y ahora presentan en su demanda, un juicio relacional entre productos nacionales e importados, así como de productores y proveedores”[13]. 15. Para los demandantes, en cualquiera de los casos de comparación los grupos se encuentran en una situación jurídica y fáctica equivalente y, sin embargo, reciben un trato desigual. No obstante, la norma otorga a cualquiera de los grupos un trato diferenciado e injustificado frente a los fines constitucionales, al incluir el IVA en la base gravable del impuesto saludable aplicable a los productos de origen extranjero o producidos en zonas francas, lo que genera una mayor carga tributaria. 16. Los demandantes sostienen que la diferenciación establecida carece de razonabilidad, pues ni en la redacción de la norma ni en sus antecedentes legislativos se encuentra una justificación constitucional que sustente el trato diferencial sobre la base gravable. Afirman que en ninguna de las Gacetas del Congreso que registran el trámite legislativo “se ha encontrado la justificación para la distinción”[14]. 17. Aducen que, ante la ausencia de argumentación sobre una finalidad constitucional reconocible, el análisis del impuesto solo puede efectuarse a la luz del propósito general del impuesto saludable. Al respecto, afirman que “como el impuesto a los productos ultraprocesados busca proteger la salud al desincentivar el consumo de estos productos, lógicamente todos los elementos de este impuesto, incluida la definición de la base gravable y las distinciones que se adopten al definirla, también tendrían que perseguir esa finalidad”[15]. 18. En consecuencia, argumentan que, para garantizar un tratamiento igualitario, los productos solo deben compartir los elementos esenciales que originan el impuesto, pues el origen de los bienes no constituye “una característica relevante a la luz de las finalidades del impuesto saludable”[16]. Dichos elementos son su contenido, su forma de preparación y su incidencia negativa en la salud. Al observar que, frente a cualquiera de los grupos, se comparten esas características, concluyen que “la diferenciación entre productos nacionales e importados [o producidos en zonas francas], para efectos de la determinación de la base gravable, no tiene ninguna relación racional entre medios y fines, a la luz de la finalidad de protección de la salud pública. De hecho, al estimular el consumo de productos ultraprocesados nacionales, resulta contraproducente frente al propósito perseguido por la norma”[17]. 19. Por lo anterior, afirman que, incluso si la Sala considerara inadecuada la alusión a la finalidad del impuesto saludable, la ausencia de justificación frente a la diferenciación aplicada sería motivo suficiente para concluir su inconstitucionalidad[18]. 20. Presunta violación del principio de equidad horizontal tributaria: Los demandantes sostienen que el principio de equidad tributaria, previsto en los artículos 95.5 y 363 de la Constitución Política, constituye una expresión concreta del principio de igualdad. Señalan que, conforme a la jurisprudencia constitucional, este principio se desconoce, entre otras circunstancias, “cuando el monto a pagar por un tributo se define sin atender la capacidad de pago del contribuyente [o] (…) cuando la regulación grava de manera disímil a sujetos o situaciones jurídicas análogas, sin que exista una justificación constitucionalmente atendible para ello”[19]. 21. En relación con lo anterior, afirman que los incisos demandados se definen sin atender la capacidad de pago de los contribuyentes, pues los consumidores “deben pagar tarifas distintas, sobre bases gravables distintas, respecto del mismo producto, con la única diferencia de que este es nacional o importado”[20]. A su juicio, la diferenciación “no consulta la capacidad de pago, sino el carácter nacional o importado de los respectivos productos”[21]. Asimismo, sostienen que, en concordancia con el primer cargo sobre igualdad, la norma grava de forma disímil a sujetos y situaciones análogas sin una justificación constitucionalmente válida. 22. Para profundizar en su planteamiento, argumentan que el sujeto pasivo del impuesto a los productos ultraprocesados es el consumidor, en tanto es quien paga, al momento de adquirir los bienes, tanto el precio de venta como los impuestos adicionados. En ese sentido, consideran que el impuesto acusado “no tiene en cuenta la capacidad de pago de los consumidores, porque los dos grupos de consumidores son similares, no solo en su hábito de consumo (consumen productos ultraprocesados), sino en su capacidad de pago”[22]. Con base en ello, concluyen que resulta contrario al principio de equidad tributaria establecer una diferencia en la base gravable que afecte de manera más gravosa a un grupo de consumidores. Añaden que esta consideración también es predicable respecto de los productores, pues “un importador no tiene, per se, una mayor capacidad de pago que un productor nacional”[23], lo que implica que la norma vulnera el principio de equidad tributaria frente a ambos. 23. Adicionalmente, insisten en que la vulneración del principio resulta evidente “no solamente porque la base gravable es disímil, sino porque, tras una revisión exhaustiva de los antecedentes legislativos, no se encuentra que concurra una justificación constitucionalmente atendible para ello”[24]. 24. En consecuencia, sostienen que no es posible considerar que la diferenciación observada se encuentre amparada por el amplio margen de configuración legislativa en materia tributaria, pues dicho margen “debe respetar los derechos fundamentales de los contribuyentes, así como los principios del sistema tributario, a saber, la legalidad, equidad, eficiencia y progresividad de las leyes tributarias”[25]. 25. Presunta vulneración a la libre competencia económica: Según la demanda, “la norma demandada restringe la libre competencia económica, al imponer a los consumidores de los productos ultraprocesados importados, una base gravable mayor y, por lo tanto, una tarifa más alta que a los consumidores de los productos ultraprocesados nacionales”[26]. 26. Los demandantes afirman que, según la jurisprudencia, la libertad de competencia económica comprende por lo menos tres prerrogativas: (i) la posibilidad de concurrir al mercado, (ii) la libertad de ofrecer las condiciones y ventajas comerciales que se estimen oportunas, y (iii) la posibilidad de contratar con cualquier consumidor o usuario. En este orden de ideas, sostienen que esta libertad también constituye una garantía para los consumidores, quienes, en virtud de ella, pueden contratar con quien ofrezca las mejores condiciones dentro del marco de la ley y se benefician de la pluralidad de oferentes en términos de precio y calidad de los bienes y servicios, entre otros[27]. 27. Argumentan que la distinción en la base gravable del impuesto a los productos procesados desconoce “(i) la garantía de concurrir al mercado en un marco de igualdad de condiciones, (ii) la posibilidad de los consumidores de contratar con quien ofrezca las mejores condiciones y (iii) la prohibición de barreras injustificadas a la concurrencia en el mercado nacional.”[28] Esto, en vista de que no es posible contar con una igualdad de condiciones al concurrir al mercado cuando se establece para los productos importados o producidos en zonas francas una base gravable superior a la de los productos nacionales; se desconoce la garantía de contratar con quien ofrezca mejores condiciones, cuando los consumidores deben pagar un mayor impuesto por los productos importados solo por su condición de importados; y se impone una barrera de acceso al mercado sin justificación valida al imponer una distinción de las bases gravables que ocasiona una mayor carga tributaria sobre un producto[29]. 28. Imposición encubierta de un arancel por vía legislativa, en contra de la reserva gubernamental en la imposición de aranceles: Según los demandantes, debido a que el impuesto genera una mayor carga tributaria solo con ocasión de que los bienes sean importados, este realmente está creando un arancel encubierto por vía legislativa, desconociendo “el reparto de competencias entre el Congreso y el Gobierno en esta materia”[30]. 29. Sostienen que, bajo el entendido de que los aranceles son “un impuesto indirecto sobre las importaciones que tiende a desplazarse a los consumidores en el mercado doméstico”[31], el aumento en la base gravable de los productos importados o producidos en zonas francas, ocasionado por la inclusión del IVA, deriva en un incremento de la tarifa que conlleva a un mayor pago solo por el hecho de la importación. En ese sentido, en la práctica, el aumento del impuesto que deben soportar los importadores y los productores de zonas francas equivale a un arancel[32]. 30. A juicio de los demandantes, a pesar de que imponer aranceles no está prohibido, “el artículo 150-19 exige que los aranceles los fije el Gobierno Nacional, de acuerdo con el marco legislativo expedido por el Congreso, y por razones de política comercial”[33]. En ese sentido, consideran que la fijación de un arancel por medio del artículo demandado constituye una vulneración de los artículos 150-19 y 189-25 de la Constitución Política, en tanto su establecimiento es “inmodificable por el Gobierno Nacional, ya que quedó establecido directamente en la norma legal. De tal forma, se desconoce el reparto de competencias entre el legislador y la Rama Ejecutiva que, según la Constitución, debe mantener la facultad de modificar los aranceles por razones de política comercial”[34]. 31. Los demandantes afirman, en específico, que el Congreso desconoció la técnica de las leyes marco, que lo obliga a limitarse a “dictar orientaciones generales con el fin de que el Gobierno pueda regular la materia de manera ágil y oportuna”[35]. Pues, según la jurisprudencia, su competencia “debe necesariamente circunscribirse a dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar —no regular originariamente, dado que el presupuesto de la facultad de ‘modificación’ es su previo establecimiento legal—”[36]. 3. Intervenciones y conceptos: 32. La Corte recibió, en el tiempo de fijación en lista, una (1) intervención conjunta entre el Ministerio de Hacienda y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), tres (3) conceptos por parte de las organizaciones y entidades invitadas a intervenir en el proceso, y siete (7) intervenciones ciudadanas. A continuación, se presenta un resumen conjunto de ellas: Autoridad, organización o ciudadano.[37] Resuelve sugerido: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Exequibilidad Academia Colombiana de jurisprudencia. Inexequibilidad Instituto Colombiano de Derecho Tributario. Exequibilidad Universidad del Rosario Inexequibilidad o exequibilidad condicionada María Catalina Plazas Molina Inexequibilidad Joan Sebastián Gallo Mora Inexequibilidad o exequibilidad condicionada. Juan Sebastián Araoz Cajiao Inexequibilidad o exequibilidad condicionada Javier Blel Bitar Inexequibilidad o exequibilidad condicionada. Ana María Barbosa Rodríguez Inexequibilidad o exequibilidad condicionada. Gabriel Ibarra Pardo Inexequibilidad Leonardo Cote y Carolina Rozo Inexequibilidad o exequibilidad condicionada 3.1. Argumentos en favor de la exequibilidad: 33. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, junto con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales[38] y el Instituto Colombiano de Derecho Tributario[39], solicitan que se declare la exequibilidad de la norma demandada. 34. Para las autoridades, la demanda no cumple con la carga argumentativa suficiente para ser estudiada por la Corte, pues no satisface los criterios exigidos por la jurisprudencia. Afirman que “los grupos señalados por los demandantes no son comparables”[40], y que no existe un trato diferenciado en la base gravable, ya que el impuesto cuestionado busca “equilibrar las cargas tributarias entre productores nacionales e importadores pues para los segundos siempre será inferior al precio de venta”[41]. 35. Exponen que la diferencia en las bases gravables del impuesto obedece a los elementos básicos del tributo, tales como el momento de causación, el hecho generador o su condición monofásica. Dado que la importación y la producción constituyen actividades distintas, y que para los importadores el impuesto se causa en un momento en el que no es posible conocer su valor comercial, el impuesto, al ser de carácter interno, debe ajustarse en frontera para evitar la competencia desleal entre productos nacionales y extranjeros. Por ello, según las autoridades, la disposición no constituye un incentivo a los productos nacionales, sino únicamente un instrumento para internalizar las externalidades negativas en la salud derivadas del consumo de productos ultraprocesados. 36. En esos términos, sostienen que la demanda carece de certeza, suficiencia y especificidad, pues el reproche formulado no se desprende de la norma, sino de la deducción realizada por los accionantes. Afirman que se infiere un trato hipotéticamente desfavorable entre las bases gravables de productos nacionales e importados “sin que la lógica comercial así lo sugiera y desconociendo que las bases gravables diferenciadas obedecen a las distintas transacciones que se presentan y existen en otros tributos”[42]. Insisten en que la inclusión de los tributos aduaneros “equilibra la carga entre la base gravable del productor nacional (i.e. el precio de venta) y el producto importado que consiste en el valor declarado adicionando los tributos aduaneros”[43], pues el valor declarado en la importación suele ser inferior al precio de comercialización de un bien producido dentro del territorio aduanero. 37. Para las autoridades: (i) los demandantes no presentan sujetos en condiciones similares; (ii) la distinción en la base gravable no constituye un criterio de comparación suficiente para alegar un trato diferenciado relevante a la luz de la finalidad de la norma y de los principios de igualdad y equidad; y (iii) la demanda omite que una norma tributaria no puede anular una norma propia del régimen de aduanas, dado que los tributos aduaneros se encuentran contenidos en el artículo 3 del Decreto 1165 de 2019[44]. Además, el impuesto sí cuenta con una justificación legítima, al pretender “internalizar las externalidades negativas a la salud de los productos ultraprocesados comestibles”[45]. 38. En consecuencia, sugieren a la Corte declararse inhibida, “porque: (i) los grupos propuestos no son comparables; (ii) la diferencia entre los grupos no supone un trato desfavorable; y (iii) la diferencia en las bases gravables persigue una finalidad legítima que consiste en equilibrar las cargas tributarias”[46]. 39. No obstante, consideran que, si la Corte estima que los cargos si cumplen con las exigencias para ser estudiados de fondo, la disposición acusada debe ser declarada exequible. Para dar claridad sobre el tributo, reiteran que la base gravable diferenciada pretende equilibrar las cargas entre el valor comercial nacional y el valor reportado en aduanas[47]. Argumentan que, mientras para los productores el hecho generador del impuesto es la venta y, por tanto, la base gravable corresponde al precio de venta reflejado en la factura, para los importadores el hecho generador es la importación, lo que implica que la base gravable sea el valor internacional del bien más el costo de ingresarlo al territorio nacional: “Es decir, el valor declarado más tributos aduaneros (aranceles e impuesto sobre las ventas -IVA), que será inferior al precio de venta y por tanto la base del ICUI es inferior”[48]. 40. Enfatizan que al legislador no le es exigible determinar las bases con criterios de exactitud, sino de aproximación, que le permitan “gravar adecuada y equitativamente la capacidad contributiva” [49]. Citan la sentencia C-252 de 1997 para afirmar que “la Constitución no exige que la estimación de la capacidad económica de los contribuyentes siempre se determine a través de indicadores directos de renta o de patrimonio. (…) [los legisladores pueden] acudir a parámetros indirectos de medición del bienestar económico del contribuyente que pese a ello puedan ser validados socialmente como indicadores de riqueza”[50]. Conforme a lo anterior, afirman que la diferenciación de la base gravable entre importadores y productores de productos comestibles ultraprocesados es constitucionalmente válida, pues las bases gravables no pueden ser idénticas, dado que “[en] la importación no se puede exigir el precio de venta como base gravable”. 41. Sostienen que esta situación se observa en otros tributos, como el impuesto al valor agregado de los productos importados, en los que es necesario distinguir entre las ventas y las importaciones, dos supuestos de hecho incomparables. Afirman que “para evitar una competencia desleal entre productos nacionales y extranjeros, el impuesto saludable se ajusta en frontera”. Explican que este cobro busca garantizar que los productos importados no eludan su obligación tributaria, ya que, de cobrarse de otra manera, podría afectarse gravemente la competencia, en vista de que en la importación no hay venta y el importador, al vender, no genera nuevamente el impuesto saludable[51]. 42. Aclaran que la expresión adicionados con el valor de este gravamen debe entenderse como tributos aduaneros, es decir, la “sumatoria del valor en aduana; los derechos de aduana; otros derechos, impuestos o recargos percibidos en la importación o con motivo de la importación; y el impuesto sobre las ventas -IVA”[52]. Esta determinación permite que el producto internacional compita con el producto nacional, cuyo impuesto se causa sobre el precio de venta. A su juicio, “guarda total coherencia que la base gravable para productos importados corresponda al valor declarado adicionando los tributos aduaneros que ya se encuentran determinados al momento de la importación”[53]. 43. En ese sentido, afirman que pretender que el impuesto saludable se aplique a importadores y productores sobre una misma base gravable carece de sentido, pues ello “no guardaría coherencia con el carácter monofásico del ICUI y el momento de su causación, lo cual se reflejaría en la incapacidad de liquidar y pagar el tributo desconociendo de esta manera la finalidad de la norma que es internalizar las externalidades negativas que genera en la salud el consumo de productos comestibles ultraprocesados industrialmente y/o con alto contenido de azúcares añadidos, sodio o grasas saturadas”[54]. 44. Destacan que la naturaleza extrafiscal del impuesto implica que, sin importar el origen del bien, su finalidad se centre en encarecer el consumo de productos con características indeseadas que generan impactos nocivos en la salud pública. En ese sentido, las bases gravables diferenciales: (i) persiguen un fin constitucional reconocido; (ii) permiten alcanzar los fines deseados; (iii) son necesarias; y (iv) son proporcionales en sentido estricto, sin afectar el núcleo esencial de ningún derecho. 45. Agregan que la apreciación según la cual la medida incentiva los bienes nacionales es subjetiva, pues, al aplicarse tarifas iguales y existir diferencias de costos entre la importación y la producción, es posible que los bienes importados resulten más baratos. Además, sostienen que no puede confundirse la condición pigouviana del tributo con una afectación al derecho a la libre competencia, ya que, por su naturaleza, estos impuestos, aunque desincentivan ciertos mercados, buscan ante todo que el mercado funcione internalizando las externalidades negativas que produce. 46. Adicionalmente, las autoridades argumentan que la demanda parte del supuesto erróneo de considerar la diferencia en las bases gravables como un arancel. Explican que en ningún momento el Congreso interviene en materias de política comercial reservadas al Presidente, pues las disposiciones demandadas únicamente definen las bases del impuesto para permitir su recaudo en el momento de la nacionalización. Sostienen que “dadas las características propias de un arancel —como su naturaleza proteccionista y su finalidad de regular el comercio internacional— la disposición no está creando un arancel de manera indirecta”[55]. 47. Explican que “la fórmula para liquidar la base gravable es la misma con la que se liquida cualquier producto importado a Colombia, es decir; la misma que se tiene en cuenta para liquidar los tributos aduaneros, adicionados con el valor de este gravamen”[56]. Sostienen que asimilar un tributo aduanero a un arancel implicaría admitir que el Presidente de la República podría, mediante decreto, modificar la tarifa de impuestos como el IVA, lo cual vulneraría la reserva de ley en materia tributaria. 48. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario comparte la postura del Gobierno. Considera que la distinción presentada en la demanda sobre la existencia de esos dos grupos “no es realista, porque importar o vender este tipo de productos no genera un estatus bajo el cual deba aplicarse un tratamiento fiscal”[57]. Señala que “importar un producto ultraprocesado es un hecho económico diferente a comprar en el país un producto similar” [58], pues al gravar la importación se grava la entrada al país de un bien fabricado en otro, que usualmente presenta condiciones de producción distintas a las del lugar de destino. 49. Para el Instituto, los tratamientos fiscales disímiles presentados en la demanda no son inequitativos ni desproporcionados, “porque obedecen a la libertad de configuración en materia fiscal que detenta en Colombia el poder legislativo, sin que se perciba capricho, irracionalidad o desproporción”[59]. En ese sentido, las diferencias entre bienes según su origen no se derivan únicamente de la base gravable, sino también de factores como la calidad o los procesos de fabricación. 50. En relación con el cargo de inequidad tributaria, afirma que, al fijarse un impuesto con ocasión de la realización de una determinada actividad económica, no puede esperarse que su monto dependa de la capacidad económica del sujeto que la ejecuta. Así, “no se tiene porqué descalificar la tarifa de los importados por comparación con la tarifa de los vendidos en Colombia, porque son hechos económicos diferentes, para cada uno de los cuales el legislador tiene libertad de configuración”[60]. 51. Sostiene que la fijación del impuesto no obedece, en ningún escenario, a razones comerciales, pues, tal como lo ha entendido la jurisprudencia, el impuesto a los productos ultraprocesados responde exclusivamente a la necesidad de proteger la salud pública[61]. En consecuencia, al tratarse de dos actividades distintas, no es posible reprochar un trato desigual ni asumir que dicha diferencia obedezca a razones de política comercial. En todo caso, “Ninguna diferencia se crea entre los sujetos pasivos, que en un caso son los importadores y en el caso de los nacionales, los compradores. Los sujetos pasivos de cada impuesto son tratados de igual forma”[62]. 52. Por último, respecto de la afirmación de que la base gravable del impuesto a los importadores podría asimilarse a un arancel, sostiene que no es posible aceptar tal premisa. Aclara que “una cosa es que dos impuestos puedan tener efectos similares en ciertos aspectos, pero eso no hace que un impuesto se transmute en otro”[63]. En ese sentido, aunque el impuesto a la salud implique un pago en la importación de un bien que pueda generar un efecto semejante al de un arancel, ello no lo convierte en tal, pues los aranceles, a diferencia del impuesto a la salud, responden a razones de política comercial. 3.2. Argumentos en favor de la inexequibilidad o exequibilidad condicionada. 53. La Academia Colombiana de Jurisprudencia[64], y los ciudadanos María Catalina Plazas y Gabriel Ibarra solicitan la declaración de inexequibilidad de las disposiciones demandadas. Por su parte, la Universidad del Rosario[65], y los ciudadanos Joan Sebastián Gallo, Juan Sebastián Araoz, Javier Blel, Ana María Barbosa, Leonardo Cote y Carolina Rozo solicitan la inexequibilidad y en subsidiariedad la declaratoria de exequibilidad condicionada, en el entendido de que el término tributos aduaneros se refiere exclusivamente a los derechos de aduana, o que dicho concepto no incluye el valor del impuesto sobre las ventas (IVA) dentro de su determinación. 54. Para ambos grupos de intervinientes, los incisos segundo y tercero del artículo 54 de la Ley 2277 de 2022 vulneran los principios de igualdad, equidad horizontal y libre competencia, en la medida en que incluyen el valor del impuesto sobre las ventas (IVA) dentro de la base gravable del impuesto aplicable a productos importados o producidos en zonas francas. 55. El grupo que únicamente propone la inexequibilidad de la medida sostiene que debido a que el ICUI “es un impuesto pigouviano que no persigue el recaudo, no resulta lógico, razonable ni jurídico que exista un tratamiento diferencial en la base gravable entre los productos comestibles ultraprocesados nacionales y los importados o producidos en zona franca, toda vez que estos tienen un efecto nocivo en la salud, sin importar su origen”[66]. Argumentan que no “puede afirmarse que los productos ultraprocesados importados sean más nocivos que los productos ultraprocesados fabricados en Colombia, razón por la cual un trato diferencial en la base gravable de los primeros, versus la de los segundos, no tiene ningún sentido ni fundamento”[67]. 56. Además, afirman que la norma vulnera el derecho a la libre competencia económica en tanto “los productos importados o producidos en zona franca no se encuentran en igualdad de condiciones respecto de los productos nacionales”[68]. A su juicio, la norma “no sólo beneficia de manera arbitraria a los bienes producidos en el territorio aduanero nacional, frente a aquellos elaborados en el extranjero, sino que también coloca en una situación de desventaja a aquellos productores locales que han decidido establecerse en un zona francas”[69]. 57. Sobre el cuarto cargo, ninguno de los intervinientes en favor de la inexequibilidad parece apoyar que la norma acusada desconoce la reserva en materia aduanera. Para la Academia Colombiana de Jurisprudencia “el cargo podría no prosperar, por tratarse de una afirmación que puede tildarse de algo subjetiva, toda vez que, a lo sumo, es válido sostener que comporta los mismos efectos económicos como si fuera un arancel”[70]. Asimismo, ninguno de los ciudadanos interviene en defensa de ese reproche. 58. No obstante, los ciudadanos que buscan exclusivamente la inexequibilidad sostienen que la norma afecta el Principio de Trato Nacional contenido en el artículo III del GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio) debido a que este “prohíbe que las medidas, normas e impuestos de carácter interno, se apliquen de manera discriminatoria, en favor de los productos nacionales y en contra de los importados”[71]. Insisten en que este principio es “una manifestación de los principios constitucionales de igualdad, no discriminación y libre competencia y, en consecuencia, su violación implica una transgresión directa a los preceptos constitucionales mencionados”[72]. Asimismo, argumentan que la norma tiene la potencialidad de vulnerar el principio de neutralidad competitiva presentado por el Consejo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico -OCDE, en tanto otorga “ventajas competitivas a un actor de mercado en detrimento de los demás”[73]. 59. Por otro lado, los intervinientes que proponen la inexequibilidad, y en subsidiariedad la inexequibilidad condicionada, señalan que el artículo 513-8 establece “un trato diferenciado entre dos situaciones fácticas similares, como lo son los hechos generadores del impuesto a los productos comestibles ultraprocesados industrialmente y/o con alto contenido de azúcares añadidos, sodio o grasas saturadas”[74]. A su juicio, dicho trato “no cumple ninguna finalidad que tenga justificación constitucional, pues en ninguna disposición constitucional se ampara que el impuesto del IVA calculado en una operación sirva como base gravable de otro tributo en la misma operación” [75]. 60. Una de las intervinientes sostiene que, al definir la base gravable de los productos ultraprocesados importados, el legislador “adoptó la misma redacción establecida para la base gravable del impuesto sobre las ventas contenida en el artículo 459 del Estatuto Tributario”[76], sustituyendo la expresión derechos de aduana por tributos aduaneros. A su juicio, este ajuste implicó la inclusión del IVA dentro de la base gravable de los productos importados, a diferencia de lo que ocurre con los productos nacionales, cuya base gravable lo excluye. Así, aunque reconoce la amplia libertad de configuración legislativa en materia tributaria, advierte que las diferencias creadas deben “estar soportada en criterios razonables que hagan efectivos los derechos constitucionales, no que los alteren y eliminen”[77], razón por la cual estima que los incisos demandados desconocen el principio de igualdad y el deber del legislador de actuar conforme a los valores y principios constitucionales. 61. En la misma línea, otros intervinientes insisten en que al reemplazar derechos de aduana por tributos aduaneros se incurrió en el error de incluir el valor del IVA dentro de la base gravable. De ello concluyen que, cuando la norma utiliza la expresión “se adiciona el valor de este gravamen”, esta debe entenderse referida únicamente a los derechos de aduana, pues “una consideración contraria significaría aceptar la estructuración de un impuesto pigouviano sobre el impuesto sobre las ventas, impuesto que de ninguna manera genera la externalidad que la norma pretende corregir”[78]. 62. La Universidad del Rosario añade que, el efecto práctico de las normas demandadas es “posibilitar que se infle la base gravable con un valor que no corresponde con un hecho económico revelador de capacidad contributiva”[79]. Considera que someter el consumo de productos ultraprocesados a cargas tributarias adicionales por el solo hecho de ser importados “no genera ningún efecto en la prevención de problemas de salud pública” y no supera el análisis de proporcionalidad requerido[80]. 63. Asimismo, explica que, aunque en el IVA la inclusión del valor del arancel en la base gravable de las importaciones se justifica porque se grava la introducción del bien al territorio aduanero nacional; en los impuestos al consumo de modelo monofásico —como el impuesto discutido— “el diseño correcto de los mismos implicó la adopción de normas que excluyeran expresamente el IVA del cálculo de su base gravable” [81]. Al respecto, cita los artículos 512-2, 512-3, 512-4 y 512-19 del Estatuto Tributario a modo de ejemplo, como normas en las que el legislador incluyó expresamente la exclusión del IVA. Aduce que la ausencia de esta cláusula configura una omisión legislativa relativa[82]. 64. En cuanto a la libertad de competencia, los intervinientes comparten la apreciación de los demandantes. Sostienen que la distinción tributaria “puede generar desincentivos en la oferta”[83] y colocar a los productos importados o producidos en zonas francas “en posición de total desventaja respecto de los productos producidos en Colombia”[84]. Algunos añaden que esta situación genera un “sobrecosto social”, cuyo efecto en cascada resulta particularmente regresivo para los consumidores de menores ingresos[85]. 65. Por otra parte, los intervinientes que comparten la presunta vulneración de la reserva de ley marco exponen que en pasadas oportunidades “la Corte ha declarado inconstitucional una norma que intentó fijar un arancel específico, argumentando que el Congreso excedió su autoridad al no limitarse a establecer criterios generales, lo que impidió al Ejecutivo adaptarse a las dinámicas del mercado y violó la distribución de competencias establecida por la Constitución”[86]. Sostienen que en esta oportunidad la norma demandada genera una situación similar, que solo puede resolverse al ajustar el término de tributos aduaneros por el de derechos de aduana. Insisten en que, “las razones del mayor Impuesto, al no atender a finalidades fiscales o extrafiscales deben corresponder entonces a razones de política comercial que no fueron reveladas ni discutidas en el trámite legislativo de la Ley 2277 de 2022”[87]. 66. Finalmente, una interviniente que promueve como opción la exequibilidad condicionada comparte la posición de que la medida desconoce el principio de trato nacional previsto en el artículo III del GATT. A su juicio, el impuesto saludable otorga un trato más gravoso a los productos de origen extranjero y a aquellos producidos en zonas francas, en comparación con los productos nacionales[88]. 67. Este último conjunto de intervinientes a pesar de sostener como primera solución la inexequibilidad, proponen optar por una exequibilidad condicionada que comprenda el concepto de tributos aduaneros como derechos de aduana. Señalan que, si el legislador empleara este último término, “la base gravable del impuesto a alimentos ultra procesados sería considerada igual tanto para productos nacionales como para productos importados (o provenientes de zona franca)”[89]. A su juicio, el legislador, al utilizar este término “asignó de manera desmedida una carga tributaria superior a los importadores y de suyo a los consumidores de productos importados.”[90] 4. Concepto de la Procuraduría General de la Nación 68. Mediante concepto de 15 de septiembre de 2025, la Procuraduría General de la Nación solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada del artículo 54 (parcial) de la Ley 2277 de 2022, “en el entendido que las expresiones ‘será la misma que se tiene en cuenta para liquidar los tributos aduaneros, adicionados con el valor de este gravamen’ y ‘la base gravable será el valor de la factura más los tributos aduaneros’ hacen referencia a los derechos de aduana, es decir, con exclusión del IVA”[91]. Para llegar a esta conclusión, propone a la Corte resolver los siguientes problemas jurídicos: “¿El artículo 513-8 (parcial) del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 54 de la Ley 2277 de 2022, vulnera los principios de igualdad y de equidad tributaria y, por contera, el derecho a la libre competencia (artículos 13, 95.9, 333 y 363 de la Constitución Política), al establecer de forma diferenciada la base gravable del ICUI para productos nacionales, de un lado, y para mercancías importadas o productos terminados producidos en zona franca, del otro, incluyendo para el segundo grupo los tributos aduaneros y, por esta vía, el IVA? ¿El artículo 513-8 (parcial) del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 54 de la Ley 2277 de 2022, que regula la base gravable del ICUI, instituye de forma encubierta un arancel que desconoce la competencia gubernamental en la materia (artículos 150.19 y 189.25 de la Carta Política)?”[92] 69. De modo preliminar, revisa la jurisprudencia relacionada con: (i) la libertad de configuración y los principios de igualdad y equidad tributaria; (ii) el derecho a la libre competencia; (iii) la reserva de ley marco en materia aduanera; y (iv) el alcance de los impuestos saludables adoptados mediante la Ley 2277 de 2022. Con base en ello, plantea una solución a los problemas jurídicos. 70. En relación con la libertad de configuración del legislador y los principios de igualdad y equidad tributaria, sostiene que, según los artículos 150.12 y 338 de la Constitución Política, el legislador tiene un amplio margen de configuración normativa en materia tributaria, del cual se deriva la facultad de crear, modificar, aumentar, disminuir o suprimir impuestos, establecer los elementos que los integran (sujetos, hecho y base gravable, tarifas, etc.), o conceder beneficios y deducciones fiscales. No obstante, reconoce que dicho margen encuentra límites en los principios de igualdad y equidad tributaria contemplados en los artículos 13, 95.5 y 363 de la Carta Política. 71. Sostiene que el principio de igualdad comprende: (i) el deber de dar un tratamiento análogo a sujetos en condiciones similares, (ii) la posibilidad de establecer un trato jurídico diverso a situaciones con condiciones fácticas disímiles, y (iii) la obligación de garantizar la eficacia de los derechos de las personas o grupos tradicionalmente discriminados o en situación de debilidad manifiesta. Asimismo, afirma que el principio de equidad exige al legislador, al determinar los tributos, considerar la capacidad económica de los sujetos obligados y, por ende, tener en cuenta la situación del contribuyente y su capacidad de pago conforme a los criterios de equidad horizontal y vertical. 72. En ese sentido, considera que el legislador debe “diseñar normas fiscales que consideren tanto la capacidad económica, como las condiciones particulares de los individuos, de manera que la carga tributaria se imponga de forma proporcional y equitativa”[93]. Esto con el fin de cumplir el principio de reciprocidad, que busca equilibrar las cargas públicas y armonizar el Estado Social de Derecho. 73. El Procurador explica que la equidad tributaria constituye una dimensión específica del principio de igualdad. Por ello, su materialización se refiere a “la necesidad de ponderar la distribución de las cargas y de los beneficios o la imposición de gravámenes entre los contribuyentes para evitar que haya cargas excesivas o beneficios exagerados e incorpora los conceptos de capacidad económica del individuo, con el fin de alcanzar la igua...