Por medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos.

Así, su suscripción por parte del Estado colombiano resulta suficientemente sustentada, pues se presenta como una herramienta de integración entre varios Estados en pro de encontrar mecanismos para prevenir, sancionar y eliminar el terrorismo. Frente a los aspectos puntuales de la Convención, el Ministerio Público sostiene que resultan plenamente compatibles con la Constitución, en la medida en que (i) coinciden con lo consagrado en los artículos 1o y 2o, y con el Capítulo 1 del Título II de la Carta, pues establecen que las medidas adoptadas por los Estados Parte se llevarán a cabo con pleno respeto al estado de derecho, los derechos humanos y las libertades fundamentales; (ii) afianzan el proceso de integración, al establecer, desde su Parte Considerativa, que la Carta de la Organización de los Estados Americanos, la Carta de las Naciones Unidas y el derecho internacional, constituyen el marco apropiado para fortalecer la cooperación hemisférica en la prevención, combate y eliminación del terrorismo en todas sus formas y manifestaciones, lo que resulta acorde con lo señalado en los artículos 9o, 226 y 227 de la Constitución; (iii) tienen por objeto prevenir, sancionar y eliminar las conductas constitutivas de terrorismo; actos que en virtud de lo dispuesto en el artículo 2o Superior deben ser evitados y sancionadas por parte del Estado Colombiano; y (iv) salvaguardan la soberanía nacional del Estado Colombiano, puesto que la aplicación de sus preceptos está sujeta al ordenamiento jurídico interno. IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION 1. Consideración previa sobre la existencia de un vicio de procedimiento de carácter subsanable De conformidad con lo previsto en el artículo 241-10 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para revisar este instrumento internacional y su ley aprobatoria.

El control de constitucionalidad que realiza esta Corporación es completo, automático y versa tanto sobre el contenido material de la Convención y de su ley aprobatoria, como sobre la concordancia entre su trámite legislativo y las normas constitucionales aplicables. En relación con el aspecto formal corresponde a la Corte examinar la validez de la representación del Estado colombiano durante el proceso de negociación, celebración y suscripción del Tratado, al igual que la observancia de las reglas del trámite legislativo que precedieron a la aprobación de la ley sujeta a análisis. Al respecto, esta Corporación tiene en cuenta que la Constitución Política no dispone de un procedimiento legislativo especial para la expedición de una ley aprobatoria de un Tratado internacional, de tal manera que debe seguir, en términos generales, el mismo trámite que una ley ordinaria. Empero, esta previsión opera salvo las obligaciones de (i) iniciación del debate en el Senado de la República, por tratarse de asuntos relativos a relaciones internacionales (Art. 154 C. P.); y (ii) remisión de la ley aprobada a la Corte Constitucional, por parte del Gobierno, para efectos de su revisión definitiva (Art. 241-10 C. P.). Desde esta perspectiva se requiere, en razón del trámite ordinario; (i) la publicación oficial del proyecto de ley; (ii) el inicio del procedimiento legislativo en la comisión constitucional correspondiente del Senado de la República; (iii) la aprobación reglamentaria en los debates de las comisiones y plenarias de cada una de las Cámaras (Art. 157 C.P.); (iv) que entre el primer y segundo debate medie un lapso no inferior a ocho días y que entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, transcurran por lo menos quince días (Art. 160 C.

P.); (v) la comprobación del anuncio previo a la votación en cada uno de los debates; y (vi) la sanción presidencial y la remisión del texto a la Corte Constitucional dentro de los seis días siguientes, (Art. 241-10 C. P.). Por último, frente al aspecto material o de fondo, la labor de la Corte consiste en confrontar las disposiciones del instrumento internacional y las de su ley aprobatoria con la totalidad de los preceptos constitucionales, a fin de determinar si se ajustan o no a la Carta Política. Para el caso del presente asunto de constitucionalidad, la Sala considera pertinente abordar, de manera preliminar, el estudio jurídico de la objeción presentada por el Ministerio Público, fundada en la existencia de dos vicios de procedimiento de carácter subsanable respecto del trámite que antecedió a la aprobación de la Ley 1108/06. Ello, porque de encontrarse acreditada la existencia de una irregularidad subsanable, esta Corporación se vería inhabilitada para emitir un pronunciamiento definitivo y, en su lugar, debería dar aplicación a lo dispuesto en el parágrafo del

artículo 241 C. P., según el cual cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto de control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Con este fin, la Corte adoptará la siguiente metodología. En primer lugar, describirá el procedimiento legislativo surtido por el proyecto de ley, de conformidad con el material probatorio recaudado en el expediente de la referencia. Luego, hará una breve exposición de las reglas previstas por la jurisprudencia constitucional sobre (i) el contenido y alcance del requisito de publicidad al interior del proceso legislativo, representado en la publicación de los proyectos de ley; y (ii) el cumplimiento del requisito de anuncio previo a la votación de los proyectos de ley y las condiciones para que esta irregularidad adquiera carácter subsanable. Finalmente, con base en estos presupuestos, determinará si existen los vicios alegados. 2. El trámite legislativo del proyecto de ley El expediente legislativo enviado a la Corte por el Congreso de la República demuestra que el Proyecto de ley número 075/05 Senado, 221/05 Cámara, que finalizó con la expedición de la Ley 1108 de 2006 por medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002) en el trigésimo segundo periodo ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, surtió el siguiente trámite: 2.1. Senado de la República 2.1.1. El proyecto de ley correspondiente fue presentado al Congreso de la República por el Ministro del Interior y de Justicia y la ministra de Relaciones Exteriores. 2.1.2. Su texto fue publicado en la Gaceta del Congreso 561 del 25 de agosto de 2005[7]. 2.1.3.

La ponencia para primer debate en la Comisión Segunda del Senado de la República fue presentada por los Senadores Jimmy Chamorro Cruz y Manuel Ramiro Velásquez Arroyave y fue publicada en la Gaceta del Congreso 639 del 21 de septiembre de 2005[8]. 2.1.4. Según certificación suscrita por el Secretario General de la Comisión Segunda del Senado de la República[9], el proyecto de ley fue anunciado para su discusión y aprobación en primer debate en la sesión del 27 de septiembre de 2005, según consta en el Acta número 07 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 82 del 25 de abril de 2006. En este documento puede verificarse que en el Punto IV del Orden del Día se consignó el anuncio de la discusión y votación del proyecto de ley materia de análisis; orden que fue aprobada una vez se verificó el quórum para ello. Igualmente, en la mencionada acta se advierte lo siguiente: “El señor Secretario pregunta al señor Presidente: Entonces por razones de la constancia de la historia de los proyectos de ley, si para el día martes 4 de octubre qué proyectos estarían en el Orden del Día. El señor Presidente informa a la Secretaría, que los proyectos que estarían en el Orden del Día los dos de hoy, más lo anunciados: Proyecto de ley número 75 de 2005, por medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el Trigésimo Segundo Período Ordinario de Sesiones de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos. (…) Estos son los 4 proyectos que quedarían para incluir en el Orden del Día de la semana entrante. Vamos a hacer el debate y aprobación de proyectos”[10].

Del mismo modo, finalizada la sesión, el Presidente convocó la siguiente “para el próximo martes a las 10:00 a. m.”[11]. En ese sentido, la discusión y aprobación del proyecto de ley fue anunciada para el día 4 de octubre de 2005 2.1.5. Según la certificación suscrita por el Secretario de la Comisión Segunda del Senado de la República, citada en el numeral anterior, el proyecto de ley fue aprobado en primer debate el 4 de octubre de 2005 (Acta número 08 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 82 del 25 de abril de 2006), con un quórum deliberatorio y decisorio integrado por 12 de los 13 senadores que conforman esa Comisión, quienes aprobaron la iniciativa por unanimidad. 2.1.6. La ponencia para segundo debate fue presentada por los Senadores Jimmy Chamorro Cruz y Manuel Ramiro Velásquez Arroyave y publicada en la Gaceta del Congreso 718 del 20 de octubre de 2005[12]. 2.1.7 Según certificación suscrita por el Subsecretario General del Senado de la República[13], el proyecto de ley fue anunciado para su discusión y aprobación en segundo debate en la sesión del 26 de octubre de 2005, según consta en el Acta número 23 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 811 del 15 de noviembre de 2005[14].

Estudiado el texto de la referida acta, se encuentra que por instrucciones de la Presidenta del Senado, el Secretario “anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. (…) Proyecto de ley 75 de 2005 Senado, por medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el Trigésimo Segundo Periodo Ordinario de Sesiones de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos.” Finalizada la sesión, la Presidenta convocó una nueva “para el martes 1o de noviembre de 2005 a las 4:00 p. m.”. 2.1.8. Igualmente, la certificación citada hace constar que el proyecto de ley fue considerado en segundo debate el 15 de noviembre de 2005[15] con un quórum deliberatorio y decisorio de 96 de los 102 Senadores que conforman la Plenaria y aprobado por unanimidad. Todo lo anterior consignado en el Acta 28 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 866 del 5 de diciembre de 2005. En esta instancia del trámite debe resaltarse que el anuncio para la votación del proyecto de ley fue reiterado sucesivamente en las sesiones plenarias posteriores a la del 26 de octubre de 2005.

Ello se comprueba a partir de la lectura de las Actas de las sesiones plenarias correspondientes al 1o de noviembre de 2005 (Acta número 24, publicada en la Gaceta del Congreso 856 del 2 de diciembre de 2005, pág. 51); 2 de noviembre de 2005 (Acta número 25, publicada en la Gaceta del Congreso 846 del 2 de diciembre de 2005, pág. 24); 8 de noviembre de 2005 (Acta número 26, publicada en la Gaceta del Congreso 865 del 5 de diciembre de 2005, pág. 45); y al 9 de noviembre de 2005 (Acta número 27, publicada en la Gaceta del Congreso 14 del 30 de enero de 2006, pág. 4). En esta última sesión plenaria, el proyecto de ley fue anunciado para su discusión y aprobación en la siguiente sesión, convocada para el martes 15 de noviembre de 2005, fecha en la que efectivamente se comprobó dicho trámite. 2.2 Cámara de Representantes 2.2.1. Para primer debate rindió ponencia el representante Fabio Arango Torres, cuya publicación se llevó a cabo en la Gaceta del Congreso 55 del 31 de marzo de 2006[16]. 2.2.2. Según certificación expedida por la Secretaria de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes[17], en sesión del 29 de marzo de 2006 se anunció la discusión y aprobación del proyecto de ley (Acta número 17 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 337 del 4 de septiembre de 2006).

Revisada el acta de esta sesión, se encuentra que leído el orden del día para la misma, algunos Representantes sometieron a aprobación de la Comisión dos proposiciones, relacionadas con el otorgamiento de la Condecoración Orden, Dignidad y Patria al fallecido alcalde de Villavicencio Omar López Robayo y la conmemoración de los 166 años de fundación de dicho municipio. Acto seguido, la Presidencia de la Comisión sometió a consideración tanto el orden del día como las proposiciones citadas, las cuales recibieron la aprobación de los miembros de la comisión. Luego, hizo uso de la palabra la Secretaria de la Comisión Segunda de la Cámara, quien enumeró algunos proyectos de ley, entre ellos el correspondiente al asunto de la referencia, bajo el título “Anuncio de Proyectos”. Sobre esta secuencia fáctica, se lee en el acta en comento lo siguiente: “Hace uso de la palabra el honorable Representante Germán Velásquez Suárez, Representante a la Cámara por el departamento del Meta: (…) Muy amable, Presidente. Solicito que se coloque a consideración estas dos proposiciones que he presentado. Hace uso de la palabra el Presidente, honorable Representante Efrén Antonio Hernández Díaz, Representante a la Cámara por el departamento del Casanare: Se somete a consideración el Orden del Día. Se abre la discusión. Anuncio que se va a cerrar. Queda cerrada. ¿Lo aprueba la Comisión? Aprobado. Procedemos entonces a las proposiciones porque ha sido aprobado con la modificación planteada. La primera proposición del ex Alcalde del municipio de Villavicencio, como ha sido sustentada por el honorable Representante Germán Velásquez. Se somete a consideración la proposición. Se abre la discusión. Anuncio que se va a cerrar. Queda cerrada. ¿La aprueba la Comisión? Aprobada.

La segunda proposición, la de la conmemoración del municipio de Villavicencio con la condecoración de Orden, Dignidad y Patria por parte de la Comisión Segunda para el aniversario del municipio de Villavicencio. Se abre su discusión. Aviso que va a cerrarse. Queda cerrada. ¿La aprueba la Comisión?. Aprobada. Hace uso de la palabra la Secretaria General, doctora Rocío López Robayo: Anuncio de proyectos (…) Proyecto de ley número 221 de 2005 Cámara, 075 de 2004 Senado por medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el Trigésimo Segundo Periodo Ordinario de Sesiones de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos.”[18]. Realizada esta enumeración, los miembros de la Comisión intervinieron en el marco del debate de control político, materia de dicha sesión, a la cual fueron citados los ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa Nacional con el fin de analizar la problemática de la seguridad fronteriza con la República de Ecuador. Así, finalizadas las sesiones correspondientes, el Presidente de la Comisión intervino del siguiente modo, con el fin de levantar la sesión. “Hace uso de la palabra el Presidente, honorable Representante Efrén Antonio Hernández Díaz, Representante a la Cámara por el departamento del Casanare: Gracias Representante, queremos anunciarles que el desayuno del día de mañana en el Ministerio de Relaciones Exteriores ha sido cancelado y quedan convocados todos para el 26 del mes de abril a las 8:00 de la mañana en la Cancillería. Se levanta la sesión y se convoca para el próximo miércoles. Se levante la sesión siendo las 2:15 p. m.”. Conforme a esta información, la siguiente sesión de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes fue convocada para el día 5 de abril de 2006. 2.2.3.

Como consta en la certificación citada en el numeral anterior, el proyecto de ley fue considerado y aprobado por la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes el 19 de abril de 2006 con asistencia de 18 congresistas y fue aprobado por unanimidad (Acta número 18 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 337 del 4 de septiembre de 2006). 2.2.4. Para segundo debate la ponencia fue presentada por el representante Fabio Arango Torres y fue publicada en la Gaceta del Congreso 105 del 10 de mayo de 2006[19]. 2.2.5. De acuerdo con lo certificado por el Secretario General de la Cámara de Representantes,[20] en sesión plenaria del 30 de mayo de 2006 se anunció la discusión y aprobación del proyecto de ley (Acta número 231 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 201 del 15 de junio de 2006[21]). Sobre el particular se advierte que en la mencionada sesión, el Secretario General de la Cámara, por instrucciones del Presidente de esa Corporación, realizó el anuncio del proyecto en los siguientes términos: “Me permito cumplir su instrucción dada a esta Secretaría, de anunciar los proyectos para el día de mañana a las dos de la tarde. La Subsecretaria Auxiliar, doctora Flor Marina Daza, procede con la lectura (…) Proyectos para segundo debate (…) Proyecto de ley número 221 de 2005 Cámara, 75 de 2005 Senado. (…) Están leídos los proyectos señor Presidente”. Finalmente, se encuentra que debido a la desintegración del quórum, la sesión fue levantada por la Presidencia de la Cámara y convocada nuevamente para “el próximo miércoles 31 de mayo de 2006, a las 2:00 p. m.”[22]. 2.2.6.

Según la certificación antes citada, en sesión plenaria del 31 de mayo de 2006, a la cual se hicieron presente 141 Representantes, se consideró y aprobó por la mayoría de los presentes la ponencia para segundo debate del proyecto de ley, decisión consignada en el Acta número 232 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 219 del 27 de junio de 2006[23]. 2.3. Conciliación 2.3.1. El informe de conciliación al proyecto de ley, suscrito por el Senador Manuel Ramiro Velásquez Arroyave y el Representante Oscar Arboleda Palacio, de fecha 29 de agosto de 2006 y publicado en la Gaceta del Congreso 355 del 8 de septiembre de 2006, da cuenta que la comisión accidental, al comparar los textos aprobados por las plenarias de cada una de las Cámaras, advirtió una discrepancia en el artículo 1o de los mismos. Sobre el particular, el informe señala que, “el texto aprobado por la honorable Cámara de Representantes omite la referencia a que la convención contra el terrorismo, es de naturaleza “interamericana”, especificación que sí se encuentra en el texto aprobado por el honorable Senado de la República. || En virtud de lo anterior y luego de discutir la conveniencia de cada uno de los textos, la presente Comisión propone a las Plenarias de cada una de las Cámaras acoger el texto aprobado en el Senado de la República, por ser más específico en su redacción”. 2.3.2. Para el caso del Senado de la República, la Corte advierte que el anuncio de la discusión y votación del informe de conciliación se verificó en la sesión plenaria del 12 de septiembre de 2006, consignada en el Acta número 13 y publicada en la Gaceta del Congreso 459 del 18 de octubre de 2006.

Al respecto, en el acta se lee lo siguiente: “Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima semana. Los proyectos para la próxima sesión son los siguientes: Con informes de conciliación (…) -- Proyecto de ley número 075 de 2005 Senado, 221 de 2005 Cámara, por medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de (2002), en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos. (…) Están leídos los proyectos señora Presidenta”[24]. Finalizada la sesión, fue levantada por la Presidencia del Senado, quien citó para la siguiente “el día miércoles 13 de septiembre de 2006, a las 3.00 p. m.”[25]. Del mismo modo, la discusión y aprobación del mencionado informe se verificó en la sesión plenaria del 13 de septiembre de 2006, según consta en el Acta número 14 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 462 del 18 de octubre de 2006. 2.3.3. En lo que tiene que ver con la Cámara de Representantes y de conformidad con la certificación a la que hace referencia el numeral 2.2.5. de esta providencia, el anuncio de la aprobación del informe de conciliación fue realizado el 25 de octubre de 2006, según consta en el Acta de Plenaria número 23 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 609 del 4 de diciembre de 2006.

Sobre el particular, en dicho documento se lee lo siguiente: “Se anuncian los temas, proyectos y actas para debatir el próximo martes a las tres de la tarde: (…) Acta de Conciliación al Proyecto de ley número 221 de 2005 Cámara, 75 de 2005 Senado”. (…) Señor Presidente, han sido anunciados los temas que estarán en el Orden del Día del próximo martes a las tres de la tarde”[26]. Finalizada la sesión, el Presidente de la Cámara convocó para la siguiente “el próximo martes a las 3:00 de la tarde en este mismo recinto” [27]. Por ende, la sesión ulterior fue convocada para el 31 de octubre de 2006. Del mismo modo, conforme lo certificado por la Secretaría de la Cámara de Representantes, el informe de la comisión accidental de conciliación fue considerado y aprobado por la mayoría de los 158 representantes presentes en la plenaria del 31 de octubre de 2006, consignada en el Acta número 231 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 607 del 1o de diciembre de 2006[28].

De la secuencia descrita, la Corte observa que en relación con el proyecto de ley que finalizó con la disposición objeto de estudio, puede concluirse válidamente que (i) inició su trámite en el Senado de la República; (ii) fue publicado previamente al inicio del proceso legislativo; (iii) fue aprobado en primero y segundo debate en cada una de las Cámaras Legislativas, conforme con las mayorías exigidas por la Carta y el Reglamento del Congreso; (iv) las ponencias tanto en comisiones como en plenarias fueron publicadas antes de iniciarse los debates, sin perjuicio de lo que más adelante se analizará en relación con la publicación para el primer debate en la Cámara de Representantes; y (v) entre el primero y segundo debate en cada Cámara, así como entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra transcurrieron los términos señalados en el inciso 1o del artículo 160 Superior. No obstante, a partir de las consideraciones realizadas por el Ministerio Público y de acuerdo con la metodología expuesta en el apartado anterior de esta providencia, la Corte identificará las reglas aplicables a los requisitos de publicidad y anuncio previo de los proyectos de ley, con el fin de determinar si se está ante un vicio en el procedimiento del trámite legislativo. 3. La publicación de los proyectos de ley y el requisito de publicidad en el trámite legislativo 3.1. La debida formación de la voluntad democrática de las cámaras legislativas garantiza que las normas producidas por el Congreso estén precedidas de altos niveles de representación popular, a partir de los cuales pueda predicarse la legitimidad de dichas disposiciones. Un Estado constitucional interesado por el fortalecimiento de la democracia debe contar, en ese sentido, con procedimientos que garanticen la transparencia de la información dentro del trámite legislativo.

Al respecto, la jurisprudencia de la Corte ha establecido que el principio de publicidad cumple importantes finalidades dentro del Estado social de derecho, “pues el Congreso es el lugar en donde se realiza de manera privilegiada la discusión pública de las distintas opiniones y opciones políticas. De un lado, la publicidad racionaliza la propia discusión parlamentaria y la hace más receptiva a los distintos intereses de la sociedad, con lo cual las deliberaciones producen resultados más justos. En efecto, existen determinados argumentos y motivos que pueden invocarse a puerta cerrada pero que no son admisibles al hacerse públicos, pues su injusticia se vuelve manifiesta. (…) De otro lado, la publicidad articula la actividad del Congreso con la ciudadanía, y es una condición necesaria para que el público esté mejor informado sobre los temas de trascendencia nacional, con lo cual se estrechan además las relaciones entre electores y elegidos, valor esencial en una democracia participativa como la colombiana (C. P. art. 1o). La publicidad es pues una condición de legitimidad de la discusión parlamentaria, pues es la única manera de que el Congreso cumpla una de sus funciones esenciales, esto es, la de traducir políticamente la opinión de los distintos grupos y sectores de la sociedad y, a su vez, la de contribuir a la preservación de una sociedad abierta en la cual las distintas opiniones puedan circular libremente. Por todo ello, sin transparencia y publicidad de la actividad de las asambleas representativas no cabe hablar verdaderamente de democracia constitucional”[29]. 3.2. Dentro de los mecanismos que prodigan eficacia material al principio de publicidad al interior del trámite legislativo, se encuentra la obligación de publicar los proyectos de ley y las ponencias correspondientes, condición regulada por los artículos 157-1 y 160 C.P. y los artículos 156 y 157 de la Ley 5ª de 1992 - Reglamento del Congreso.

De acuerdo con las disposiciones constitucionales, ningún proyecto podrá convertirse en ley si no cumple, entre otros requisitos, con su publicación oficial por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva (Art. 157-1 C. P.). Del mismo modo, la Carta Política determina que todo proyecto de ley o de acto legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente (Art. 160 C. P.). Esta previsión ha sido interpretada por esta Corporación en el sentido que si bien no establece la obligación de publicar el informe de ponencia, debe entenderse que dicho requisito es implícito a la efectiva deliberación legislativa, pues no tendría sentido alguno que se dispusiera por la Constitución que deba proveerse el informe y este permaneciera oculto[30]. 3.3. Y es precisamente la necesidad de preservación del principio de publicidad la que justifica lo previsto por el artículo 156 del Reglamento del Congreso. Esta norma prevé que el informe de ponencia deberá presentarse por escrito, en original y dos copias, al Secretario de la Comisión Permanente, garantizándose su publicación en la Gaceta del Congreso dentro de los tres días siguientes. No obstante la misma norma establece un procedimiento alternativo, avalado por la jurisprudencia constitucional como mecanismo válido de publicidad del informe, consistente en la autorización del Presidente de la Comisión para que se reproduzca el documento “por cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la Comisión; ello, sin perjuicio de su posterior oportuna reproducción en la Gaceta del Congreso”. En todo caso, como lo establece el

artículo 157 ejusdem la iniciación del primer debate no tendrá lugar antes de la publicación del informe respectivo. Las reglas contenidas en las normas constitucionales y orgánicas antes expuestas han permitido a la jurisprudencia de la Corte identificar a la omisión del requisito de publicación del informe de ponencia como un vicio de procedimiento en el trámite legislativo. En efecto, el conocimiento del informe es un presupuesto ineludible de la deliberación congresional, en tanto escapa a toda lógica que los miembros del Congreso puedan válidamente aprobar una norma si no les han sido garantizados los mecanismos para estudiar el proyecto sometido a su consideración y las observaciones que respecto del mismo han realizado los ponentes asignados para el efecto. Como lo ha señalado esta Corporación, el incumplimiento del requisito en comento afecta de manera importante el trámite legislativo, en tanto dicha condición cumple “importantes funciones constitucionales, pues no sólo evita que los congresistas sean sorprendidos con proyectos y ponencias que no pudieron estudiar previamente, sino que además puede ser considerado un desarrollo del principio de publicidad, que rige las actividades del Congreso, y cuya importancia ha sido destacada por esta Corte, quien ha resaltado que la democracia presupone la existencia de una opinión pública, libre e informada, cuyo desarrollo se ve favorecido por la divulgación de los debates y actividades del Congreso”[31]. 3.4. Finalmente, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido reglas definidas sobre la interrelación entre el principio de publicidad, concretado en la publicación de los proyectos de ley y el requisito del anuncio previo de la discusión y aprobación previsto en el inciso final del

artículo 160 C. P. Sobre esta materia resultan útiles las consideraciones expuestas en la reciente Sentencia C-665/07, la cual se ocupó de la revisión oficiosa de la Ley 1109/06, “por medio de la cual se aprueba el “Convenio Marco de la OMS para el control del tabaco” hecho en Ginebra, el veintiuno (21) de mayo de dos mil tres (2003)”. En esa oportunidad, la Corte estudió, entre otros problemas jurídicos, la controversia generada por el hecho que durante el trámite en primer debate en el Senado de la República, el informe de ponencia fue publicado en el interregno del anuncio y la discusión y aprobación del proyecto de ley. De manera análoga al asunto de la referencia, el Procurador General sostuvo que esta circunstancia vulneraba el principio de publicidad, puesto que la publicación no se había efectuado antes de empezar el debate, que a juicio de la Vista Fiscal iniciaba con el anuncio de la aprobación y discusión de la iniciativa. Ante este cuestionamiento, la jurisprudencia citada resaltó, a partir de los presupuestos fijados por el precedente sobre la materia, que la interpretación teleológica y sistémica de las normas constitucionales y orgánicas que regulan la publicación de los proyectos de ley, llevaban a concluir que el objetivo de dicha disposición es garantizar el conocimiento, por parte de los congresistas, de los proyectos de ley que se someterán a su discusión y aprobación, en tanto presupuesto mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria. De otro lado, las previsiones del artículo 8o del Acto Legislativo 1o de 2003, que adicionó el artículo 160 C.

P., respondían a una lógica diferente, relacionada con la necesidad de garantizar que la aprobación y votación del proyecto de ley se lleve a cabo en una fecha previamente conocida por los congresistas, de manera tal que (i) tuvieran oportunidad de estudiar el contenido de la iniciativa antes de someterla a discusión y aprobación; y correlativamente (ii) no fueran sorprendidos por la votación de un proyecto de ley que no hubieran previamente analizado, en razón de la falta de certeza sobre el momento en que se efectuaría su debate y aprobación. La sentencia en comento sostuvo, del mismo modo, que las normas constitucionales y orgánicas que regulan la publicación de los proyectos de ley son unívocas en señalar que dicho requisito debe cumplirse con antelación al debate de la iniciativa correspondiente, lo que excluye la posibilidad de exigir esa condición previamente al anuncio de la discusión y aprobación. Esta conclusión está sustentada, igualmente, en la diferencia de objeto entre las dos exigencias del trámite legislativo. Así, la publicación del informe de ponencia es un presupuesto epistemológico de la formación de la voluntad democrática al interior de las cámaras legislativas, en cuanto apunta a asegurar el conocimiento del proyecto por parte de los congresistas. En contrario, el anuncio previo a la votación es un requisito propio del procedimiento legislativo, destinado a informar a los parlamentarios de los proyectos de ley que se discutirán y aprobarán en la siguiente sesión. Es decir, es un requisito previo al debate, no a la publicación del informe de ponencia. 3.5. En conclusión, la publicación del informe de ponencia es un requisito inherente a la transparencia y publicidad que ordenan el trámite de los proyectos de ley en el Congreso. El incumplimiento de este requisito, en tanto impide que los legisladores tengan acceso al contenido del proyecto y la actuación de sus ponentes antes de proceder a su deliberación y posterior votación, constituye un vicio de procedimiento.