Sentencia T-434 de 2025

T-434-25 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia T-434/25 DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Motivación de los actos de la UNP, debe estar fundamentada en la valoración y las pautas para calificar a la persona, especialmente en los casos en los que se le va a desmontar un esquema de seguridad (...) en los tres casos analizados (...) la UNP ha desconocido sus deberes constitucionales y legales, en tanto (i) no ha cumplido con la obligación de mitigar los efectos de las amenazas materializadas, al desatender aquellas que se han presentado con posterioridad a las resoluciones objeto de cada una de las demandas, y (ii) ha desconocido el deber de abstenerse de adoptar decisiones que generen nuevos riesgos o incrementen los ya existentes, pues la omisión de valorar de manera integral los hechos actuales ha mantenido a los accionantes en inequívocas condiciones de mayor vulnerabilidad. DERECHOS A LA VIDA, INTEGRIDAD Y SEGURIDAD PERSONAL-Procedencia de la acción de tutela para su protección DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Reiteración de jurisprudencia DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Niveles de riesgo/DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL Y A LA VIDA-Deberes mínimos que deben cumplir las autoridades para la protección DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD PERSONAL-Vulneración cuando el Estado no identifica y valora oportunamente un riesgo contra la vida o la integridad de una persona, o si adopta medidas de protección que no se ajustan al caso DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Deber de las autoridades de identificar oportunamente el riesgo que afecta las garantías esenciales de una persona DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN EL PROCEDIMIENTO DE CALIFICACIÓN DE RIESGO DE LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN-Reglas jurisprudenciales DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Motivación de medidas de protección a partir de estudios técnicos se justifica en el derecho al debido proceso y en los principios de causalidad e idoneidad que orientan la prestación del servicio de protección UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN-Matriz de calificación del riesgo DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Procedimiento administrativo para acceder o continuar con medidas de protección DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL DE LIDERES SOCIALES-Deber de protección del Estado con relación a la vida y a la seguridad personal de líderes sociales DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS-Importancia REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL -Sala Sexta de Revisión- SENTENCIA T-434 DE 2025 Referencia: expedientes T-10.965.733, T-10.970.674 y T-10.984.643 Asunto: acciones de tutela interpuestas por Helena, Daniela y Esteban contra la Unidad Nacional de Protección (UNP) Magistrado ponente: Miguel Polo Rosero Bogotá D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil veinticinco (2025). La Sala Sexta de Revisión de la Corte, en ejercicio de sus competencias legales y constitucionales, decide sobre los fallos proferidos por las autoridades judiciales de instancia, en el trámite de las acciones de tutela previamente reseñadas, previas las siguientes consideraciones. I. ACLARACIÓN PRELIMINAR A. Anonimización 1. En atención a que la divulgación de esta providencia podría afectar el derecho fundamental a la seguridad personal de los accionantes, es necesario elaborar dos versiones de la presente decisión. Una, en la que aparecen los datos personales reales; y otra, en la que dichos datos serán anonimizados. B. Síntesis de la decisión 2. La Sala Sexta de Revisión de la Corte conoció de tres acciones de tutela interpuestas por una exfuncionaria de la J, una líder y un activista en contra de la UNP, con ocasión de la modificación de las medidas de seguridad en un caso y el desmonte definitivo de las medidas de protección reconocidas en los otros dos casos. Los accionantes señalaron que, con posterioridad a los actos administrativos cuestionados, habían sido víctimas de nuevos hechos intimidantes. 3. En esta ocasión, la Sala encontró acreditados los requisitos de procedencia de la acción de tutela, específicamente, respecto del requisito de subsidiariedad, reiteró que, cuando se trata de asuntos relacionados con medidas de protección, la discusión no se limita a un control de mera legalidad de las decisiones adoptadas, sino que compromete de manera inmediata la salvaguarda de derechos fundamentales como la vida y la seguridad personal. Por ello, no resulta exigible el agotamiento previo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para controvertir los actos administrativos que definen los esquemas de protección. 4. Sobre la base de lo anterior, la Sala determinó que el problema jurídico a estudiar consistía en definir ¿si la UNP vulneró los derechos a la seguridad personal y al debido proceso de los accionantes, al expedir los actos administrativos mediante los cuales evaluó sus niveles de riesgo y, con base en ellos, modificó o retiró las medidas de protección previamente otorgadas, según se alega, sin una motivación suficiente, por cuanto no tuvo en cuenta las distintas amenazas y elementos contextuales de cada caso? 5. Para resolver el problema jurídico planteado, esta Sala de revisión (i) reiteró la jurisprudencia sobre el derecho a la libertad personal, en la que destacó que se trata de un derecho fundamental y autónomo, cuyo amparo exige valorar los riesgos extraordinarios o extremos, pues exceden lo que cualquier ciudadano está obligado a soportar. De otro lado, también reiteró la jurisprudencia sobre (ii) el alcance del debido proceso administrativo y el procedimiento de calificación de riesgo a cargo de la UNP, con el fin de determinar que se exige de esa entidad una motivación clara, suficiente y específica que permita a los beneficiarios conocer y controvertir las razones de la decisión que adopta respecto de su protección, así como la obligación de sustentar las medidas en estudios técnicos, individualizados y actualizados que consideren las amenazas denunciadas, las condiciones personales y el contexto territorial. 6. Igualmente, la Sala se pronunció sobre (iii) la ruta ordinaria de protección individual a cargo de la UNP, y (iv) sobre la protección de los líderes sociales, frente a los cuales concluyó que dicha ruta ordinaria de protección comprende varias etapas, desde la recepción de la solicitud hasta la expedición del acto administrativo, dentro de las cuales se exige una valoración técnica, integral y periódica del nivel de riesgo y la definición motivada de medidas idóneas, suficientes y proporcionales. Enfatizó que este procedimiento cobra especial relevancia cuando se trata de líderes sociales o defensores de derechos humanos, quienes, por el rol que cumplen en la consolidación de la democracia participativa y en la promoción de los derechos fundamentales, son sujetos de especial protección constitucional. Ello implica que el Estado tiene un deber reforzado de garantizar su vida, integridad, seguridad personal y debido proceso, aplicando un enfoque diferencial que reconozca los peligros inherentes a su labor y que impide desestimar su riesgo sin estudios técnicos rigurosos que lo desvirtúen. 7. Finalmente, al resolver los casos concretos, la Sala Sexta de revisión advirtió que la UNP, mediante los actos administrativos cuestionados, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad personal de los accionantes, debido a la falta de motivación suficiente y objetiva en las decisiones administrativas, así como a la omisión de valorar integralmente las circunstancias de riesgo que enfrentaban en calidad de exfuncionaria, líder y activista, respectivamente. En consecuencia, la Sala ordenó a la UNP realizar nuevos estudios técnicos, integrales e individualizados del nivel de riesgo, en cada caso, con fundamento en las amenazas recientes, las condiciones específicas de cada accionante y la necesidad de que las medidas de protección sean idóneas, proporcionales y efectivas, razón por la cual hasta que se hiciera ese nuevo estudio, ordenó mantener vigentes los esquemas de protección que se les habían otorgado, antes de que se hubiesen modificado los mismos. II. ANTECEDENTES 8. A continuación, se hará una síntesis de las demandas, los hechos relevantes, las respuestas dada por la autoridad demandada y los terceros con interés en el proceso, los pronunciamientos adoptados por los jueces de instancia y las actuaciones que se surtieron en sede de revisión, respecto de cada uno de los tres expedientes que fueron acumulados en esta actuación. III. COMPENDIO DEL EXPEDIENTE T-10.965.733 9. En este acápite se resumirán los antecedentes del caso planteado por la señora Helena contra la UNP, incluyendo la demanda, los hechos relevantes, la respuesta dada por la entidad demandada y lo resuelto por los jueces de instancia de tutela. A. La demanda de tutela en el expediente T-10.965.733 10. La señora Helena interpuso acción de tutela en contra de la Unidad Nacional de Protección –de ahora en adelante UNP– al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso en conexidad con el derecho a la vida, toda vez que la entidad accionada ordenó la terminación de las medidas de protección otorgadas, pese a que la accionante ha recibido constantes amenazas en contra de su vida. En consecuencia, le solicitó al juez de tutela amparar su derecho fundamental al debido proceso, con el fin de que se le ordene a la demandada que, hasta que no se finalice el nuevo estudio de riesgo y se le dé respuesta mediante un acto administrativo que defina si es o no objeto de riesgo extraordinario, continúe con el esquema de protección inicialmente asignado. Además, que se restablezca el acompañamiento del hombre de protección que le fue retirado sin ningún soporte legal, sino a través de una llamada, dado que la UNP tiene conocimiento del sitio donde labora y que su horario de trabajo se puede extender hasta altas horas de la noche. B. Hechos relevantes en el expediente T-10.965.733 11. La señora Helena laboró en la J, desde el 13 de febrero de 2019 hasta el 31 de enero de 2023, en el cargo XX, con el fin de adelantar las investigaciones relacionadas con las personas[1]. 12. En razón del cargo que desempeñaba, la UNP realizó un estudio de riesgo cuyo resultado fue “riesgo extraordinario”, motivo por el cual le asignó un esquema de seguridad tipo 2 consistente en un vehículo, un chaleco de seguridad y un escolta. 13. En Resolución, por sugerencia del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas –de ahora en adelante, CERREM –), el director general de la UNP finalizó las medidas de protección inicialmente otorgadas a la señora Helena, toda vez que “(…) en cumplimiento al MEM23-00004169, se inició la revaluación por hechos sobrevinientes a favor de la señora (…) [Helena] (…) quien ingresó al programa de prevención y protección bajo la población [xx]. El correspondiente estudio se tuvo que interrumpir, toda vez que, al realizar actividades de campo, se evidenció que la beneficiaria en la actualidad no ostenta el cargo por el cual le fueron implementadas las medidas con las que cuenta en el momento. Así mismo, se logra concluir que, no se cumple con el requisito de población objeto, por no estar enmarcado en las categorías poblacionales del artículo 2.4.1.2.6 y artículos concordantes con el Decreto 1066 de 2015, requisito indispensable para ser beneficiarios del programa”[2]. 14. Inconforme con la anterior decisión, la señora Helena interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante la Resolución, en el sentido de no reponer. En la mencionada resolución se expuso lo siguiente: “Evidencia esta instancia que, el caso de la señora [Helena] fue presentado nuevamente ante el CERREM de servidores y exservidores públicos, en la sesión llevada a cabo el día 31 de agosto de 2023 (…). (…) para el caso objeto del presente pronunciamiento, los delegados de dicho comité de servidores y exservidores públicos, en la sesión realizada, en aplicabilidad del Programa de Prevención y Protección que coordina la Unidad Nacional de Protección, bajo el imperativo normativo establecido en el Decreto 1066 de 2015, modificado por el Decreto 567 de 2016 y el Decreto 1139 de 2021, y de acuerdo a las situaciones particulares del evaluado, recomendaron la finalización de las mentadas medidas de protección. Resulta pertinente mencionar y resaltar que el Comité de Evaluación de Riesgo y recomendación de Medidas -CERREM de Servidores y Exservidores Públicos, realiza el análisis para la recomendación de medidas, las particularidades del caso, tales como, población a la que pertenece el evaluado, antecedentes personales de riesgo, análisis de contexto, permanencia en el sitio de riesgo, vulnerabilidad asociada al entorno social donde desarrolla actividades y/o trabajo, cargo en que se desempeña, entre otras, razón por la cual, las recomendaciones adoptadas estuvieron procedidas del inicio de un estudio técnico individualizado y específico, orientado a precisar la gravedad e inminencia de la amenaza que afectaba a la evaluada, dentro de un espacio y momento determinados, con miras a establecer las medidas de protección idóneas, eficaces y proporcionales para el goce efectivo de sus derecho. Todo o anterior, con sujeción a las capacidades institucionales, sociales y presupuestales del Estado Colombiano: por ello, el caso de la señora [Helena] fue presentada a instancias de dicho comité, bajo su condición de [xx] y, teniendo en cuenta que la recurrente actualmente presenta una finalización de la población por la cual fue objeto de estudio, se remitirá el presente caso al servicio ciudadano de esta entidad, con el fin que se estudie la viabilidad de iniciar una nueva evaluación del nivel de riesgo actual de la señora [Helena], previa a acreditar pertenecer a una población objeto de protección de este programa, el riesgo que padece y el nexo causal de las mismas”[3]. 15. La señora Helena afirma que desde la terminación de su vinculación con la J ha sido víctima de amenazas directas y telefónicas, razón por la cual presentó las correspondientes denuncias ante la Fiscalía General de la Nación –de ahora en adelante, FGN– y solicitó un nuevo estudio de riesgo ante la UNP, al cual se le asignó la orden de trabajo OT XXX, sin que a la fecha de presentación de la acción de tutela de la referencia haya obtenido respuesta alguna[4]. 16. No obstante lo anterior, la accionante también afirmó, que aunque las medidas de protección no le habían sido retiradas, recibió un correo del grupo de desmonte de la UNP, mediante el cual le solicitaron la entrega del esquema en su totalidad. En consecuencia, la señora Helena presentó acción de tutela en contra de la UNP, al considerar vulnerado su derecho al debido proceso en conexidad con el derecho a la vida, pues, en su criterio, hasta que no se definiera la nueva solicitud del estudio de riesgo, la entidad accionada no podía cancelar su esquema de seguridad[5]. C. Respuesta de la entidad demandada en el expediente T-10.965.733[6] 17. El 5 de diciembre de 2024, el jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la UNP contestó la acción de tutela. En primer lugar, indicó que el pasado 23 de marzo de 2024, le fue notificado el auto admisorio de otra acción de tutela instaurada por la señora Helena, frente a la cual existe identidad de causa petendi e identidad de objeto con la presente acción, razón por la cual calificó el comportamiento de la accionante como un abuso del derecho, en los términos dispuestos en la sentencia SU-631 de 2017. 18. En segundo lugar, afirmó que no ha vulnerado derecho alguno de la actora. De manera que, una vez tuvo conocimiento del presente trámite constitucional, procedió a verificar el caso y las actuaciones desarrolladas, de las que concluyó que: (i) la señora Helena ha sido evaluada por esa unidad desde el año 2019, al acreditar, en su momento, pertenecer a una de las poblaciones establecidas en el artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015, específicamente, la relacionada con XX; (ii) mediante la Resolución, que quedó ejecutoriada y cobró firmeza, se finalizaron las medidas de protección con base en el Decreto 1066 de 2015. En consecuencia, (iii) la Resolución, confirmó dicha decisión, pues se tuvo en cuenta que la señora Helena ya no ocupaba el cargo para el cual se implementaron las medidas de protección y no cumplía con los requisitos de población definidos en el numeral 7 del artículo 2.4.1.2.46 del mencionado decreto. En este sentido, la accionada aclaró que “la decisión de finalizar las medidas (…) se basó en el vencimiento del periodo de su cargo ante la [J]”. 19. Además, (iv) indicó que le manifestó a la accionante que se remitiría el caso al Grupo de Servicio de Atención al Ciudadano de la UNP, para estudiar la viabilidad de realizar una nueva evaluación del riesgo y determinar si es parte de alguna de las poblaciones objeto del programa de protección que lidera la entidad. 20. En tercer lugar, la UNP afirmó que en el estudio de evaluación del riesgo de la señora Helena, se tuvo en cuenta cada una de sus condiciones, el contexto donde desarrolla el ejercicio de sus funciones y la población objeto en la que se encuentra, a partir de las causales del Decreto 1066 de 2015. No obstante, precisó que “el analista del caso no pudo continuar con el estudio de nivel de riesgo, toda vez que, la evaluada no ostentaba el cargo por el cual se habían adoptado las medidas de protección a su favor con anterioridad al estudio en cuestión. Sin embargo, en aras de garantizar los derechos fundamentales de la accionante, la Unidad Nacional de Protección a través de la Subdirección de Evaluación de Riesgo actualmente está llevando un nuevo estudio de nivel de riesgo con la finalidad de establecer si existen nuevos hechos sobrevinientes que permitan establecer si la señora [Helena] presenta nivel de riesgo extraordinario y así adoptar medidas de protección a su favor”. 21. En este sentido, solicitó al juez de tutela que tuviera en consideración que las medidas de protección no son vitalicias, debido a que las circunstancias que dan origen al riesgo varían con el tiempo, razón por la que esa unidad realiza una revaluación de riesgo anual a los beneficiarios del programa de protección y, con base en el mismo, determina la continuidad o no de las medidas adoptadas. Adicionalmente, destacó que la recomendación de estas últimas es competencia exclusiva del CERREM, las cuales se realizan con base en el estudio de nivel de riesgo realizado por la UNP, entidad que cuenta con las herramientas y el personal capacitado para determinar el nivel de riesgo de los evaluados y así lo ha admitido la Corte en las sentencias T-059 de 2012, T-719 de 2003 y T-234 de 2012. 22. De otra parte, señaló que estaba en curso el nuevo estudio de riesgo de la accionante, a través de la orden de trabajo OT XXX, razón por la cual se debían agotar unas etapas previo a su decisión final, pues se tiene que determinar la pertinencia de la persona para ingresar al programa de protección, es decir, tener la condición de población objeto, cumplirse el principio de causalidad o conexión directa entre el riesgo y el ejercicio de sus actividades, y emitir su consentimiento. En consecuencia, la UNP cuenta con unos términos para su elaboración, validación y ponderación, en un plazo mínimo de treinta (30) días hábiles. 23. Conforme con lo anterior, afirmó que la accionante conoce los procedimientos y trámites administrativos de la UNP, razón por la que estimó que con la presentación de la acción de tutela de la referencia pretende obviar los mismos para acceder a sus pretensiones. Además, destacó que la acción de tutela de la referencia no cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que los actos objeto de cuestionamiento por la accionante son susceptibles de control en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. D. Decisiones judiciales objeto de revisión en el expediente T-10.965.733 (i) Juzgado 24. El 13 de diciembre de 2024, el juzgado de la referencia declaró la improcedencia de la acción de tutela, al estimar que no existe vulneración al derecho fundamental al debido proceso de la accionante, toda vez que el esquema de seguridad, aun cuando le fue retirado en virtud de la Resolución y dicha decisión fue confirmada a través de la Resolución, tal orden todavía no se había materializado, de ahí que no se pudiera afirmar que existía una violación al mencionado derecho. 25. De otro lado, manifestó que carecía de información sobre la presentación de la nueva solicitud de estudio de riesgo de la accionante, con el fin de definir si la UNP sobrepasó los treinta (30) días hábiles o no para emitir un pronunciamiento sobre el asunto, razón por la cual no podía predicar la vulneración de ningún derecho por parte de la entidad demandada[7]. (ii) Impugnación 26. Inconforme con la anterior decisión, la señora Helena impugnó la sentencia de primera instancia, al considerar que (a) la UNP incumplió el término para pronunciarse sobre la nueva evaluación de riesgo solicitada, pues desde marzo del año 2024 se está adelantando la misma, sin haber emitido pronunciamiento alguno; (b) la sentencia también omitió considerar de manera adecuada el contexto fáctico relacionado con las amenazas reiteradas recibidas debido a su trabajo en J; y (c) reiteró que su esquema ha permanecido sin ninguna modificación, lo que supone que “hasta tanto no exista un acto administrativo que motive y justifique formalmente el retiro de dichas medidas” debe continuar protegida, pero en todo caso, precisó que “la falta de un pronunciamiento por parte de la UNP genera un estado de indefensión, especialmente ante las reiteradas amenazas” en su contra[8]. (iii) Tribunal 27. El 13 de febrero de 2025, el Tribunal señaló que la señora Helena, como ex funcionaria de la J, fue beneficiaria de las medidas de protección otorgadas por la UNP desde el año 2019, las cuales se han mantenido a través de distintos actos administrativos y, si bien, mediante las Resoluciones de 2023 y de 2024, se adoptó la recomendación del CERREM, de finalizar las medidas de protección ante la terminación de su cargo, también es cierto que la misma señora Helena afirmó que su esquema de seguridad permanecía sin modificación. 28. En este orden de ideas, resaltó que el juez de tutela no puede modificar el esquema de seguridad dado que carece de elementos técnicos para ello, pues es la UNP, a partir de estudios especializados, la que determinó la situación de la señora Helena. Por consiguiente, el Tribunal precisó que no existe vulneración de los derechos fundamentales a la seguridad personal, vida e integridad personal de la accionante, toda vez que su situación de riesgo ha sido asumida por la entidad accionada, sin perjuicio de la adopción de los ajustes que llegaren a ser necesarios. 29. En vista de lo anterior, el juez de tutela de segunda instancia estimó que la finalización de las medidas de protección no se había materializado y que, en todo caso, la accionante no había acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para solicitar la suspensión o cuestionar los actos administrativos que ordenan la terminación de su esquema de seguridad. Por lo anterior, confirmó la decisión de improcedencia del juez de primer grado[9]. IV. COMPENDIO DEL EXPEDIENTE T-10.970.674 30. En este acápite se resumirán los antecedentes del caso planteado por la señora Daniela contra la UNP, incluyendo la demanda, los hechos relevantes, la respuesta dada por la entidad demandada y los terceres con interés, y lo resuelto por los jueces de instancia de tutela. A. La demanda de tutela en el expediente T-10.970.674 31. El 22 de noviembre de 2024[10], la señora Daniela radicó demanda de tutela en contra de la UNP, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la protección personal, a la vida y al trabajo. Por ende, solicitó que el juez constitucional ordene a la accionada agilizar los trámites correspondientes a la asignación de un esquema de seguridad permanente y que, de manera provisional, se le otorgue un esquema de seguridad tipo 2, mientras se realiza el respectivo estudio de evaluación de riesgo, debido a que su función de líder se adelanta en espacios abiertos en las comunidades y con grupos marginales, donde la situación de orden público es bastante precaria. Además, la accionante solicitó como medida provisional la asignación de un esquema de seguridad provisional, adecuado para garantizar su integridad física y el libre ejercicio de sus funciones como LLL y líder[11]. B. Hechos relevantes en el expediente T-10.970.674 32. La señora Daniela señaló que actualmente es LLL y afirmó ser líder desde hace más de dos décadas. En vista de ello, presentó varias solicitudes a la UNP[12], con el fin de que le fuera evaluado su riesgo y, por consiguiente, se le asignara un esquema de protección, sin obtener respuesta. Sin embargo, mediante sentencia de tutela, el Juzgado Penal accedió a su pretensión de forma transitoria y ordenó la entrega de un esquema de seguridad tipo 2, con el fin de que la entidad accionada evaluara el nivel de riesgo de manera adecuada dentro de los 30 días hábiles posteriores a la implementación de la medida, ya sea para decidir su ajuste, modificación o permanencia de la protección decretada[13]. 33. El 28 de abril de 2024, junto con otras personas, la accionante acudió a la FGN, para informar sobre la recepción de amenazas recibidas vía WhatsApp, con el siguiente texto: “Un respetuoso saludo (…) les notifico que nuestra organización encargada del control y orden en nuestro municipio ha tomado la decisión de exigirles su renuncia a su cargo por las malas decisiones y traiciones al pueblo que lo eligió. Tiene a partir del 1 de mayo hasta el 20 de mayo de 2024, para que tome la decisión, de lo contrario se convertirá en objetivo militar de nuestra organización, en el caso preciso de las mujeres tenemos entero conocimiento de sus jefes políticos, hermano y primo, reiteramos que nuestra organización respeta el género femenino”[14]. 34. El 26 de julio de 2024, la UNP profirió Resolución, mediante la cual adoptó las recomendaciones del CERREM relativas a “ajustar las medidas de protección de la siguiente manera:[YY], para que adopte las siguientes medidas de protección, para lo cual podrá aunar los esfuerzos con la Unidad Nacional de Protección, en virtud de lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 2.4.1.2.6, en concordancia con el artículo 2.4.1.2.49 del Decreto 1066 del 2015 adicionado y modificado. Ajustar las medidas de protección de la siguiente manera: finalizar un (1) vehículo blindado y una (1) persona de protección. Ratificar una (1) persona de protección, medidas implementadas por orden judicial. Esto, con relación al resultado del estudio del nivel de riesgo, el cual fue ponderado como riesgo extraordinario”[15]. 35. En contra de la anterior decisión, la señora Daniela interpuso recurso de reposición, el cual fue decidido mediante Resolución, en el sentido de no reponer lo resuelto, con base en los siguientes argumentos: “con fundamento en el resultado de las actividades de campo realizadas por el analista del riesgo individual, sustentó el caso de evaluación del riesgo por primera vez de la señora [Daniela], el día 8 de junio de 2024, (…) se determinó un nivel de riesgo como extraordinario con ponderación en la matriz de 53,33% en cumplimiento del artículo 8 del Decreto 1139 de 2021 que modificó el artículo 2.4.1.2.33 del Decreto 1066 de 2015. Así las cosas, la Dirección general de la Unidad Nacional de Protección (…) adoptó las recomendaciones del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas -CERREM (…) (…) este despacho verificó que el estudio de análisis de riesgo se efectuó con estricta sujeción al procedimiento definido en el Decreto 1066 de 2015, en debida forma, integrando todos y cada uno de los factores de amenaza, riesgo y vulnerabilidad informados por la señora [Daniela], en desarrollo de la evaluación del nivel de riesgo, en especial su condición de [LLL]. Adicionalmente también se analizó y recolectó todo lo informado respecto a las amenazas recibidas. Igualmente, se tuvo en cuenta el contexto de la zona en la que reside, los desplazamientos que realiza, la información suministrada por las diferentes entidades y autoridades consultadas. (…) es pertinente resaltar que en el rango extraordinario o extremo hay diferentes niveles, por ello, no todas las personas que enfrentes un riesgo extraordinario o extremo van a tener la misma medida de protección ya que las medidas a implementar dependen del resultado de la matriz, así como de las condiciones de modo, tiempo y lugar dentro de las cuales las personas realizan sus desplazamientos y ejercen sus actividades diarias (…) es decir, la señora [Daniela] es beneficiaria de medidas de protección por parte de esta Unidad, pero ajustadas conforme el resultado del estudio del nivel del riesgo teniendo en cuenta el resultado del nivel de la matriz ponderada. (…) Dicho esto, es necesario indicarle a la recurrente, que aun cuando la decisión recomendada por los miembros del Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas-CERREM no haya sido de su asentimiento, no puede presumir ni asumir que a futuro podría ser objeto de alguna situación de riesgo o vulnerabilidad, máxime, teniendo en cuenta que continúa siendo beneficiaria de un esquema de protección que se ajusta a la realidad fáctica que le asiste y a la ponderación del riesgo arrojada en la última valoración efectuada. (…) Corolario a ello, este Despacho tiene a bien aunar la sentencia T-1177 del año 2015, con el objeto de aclarar que, aun cuando la recurrente haya presentado una denuncia ante la Fiscalía General de la Nación, no implica per se, la existencia de hechos que se presuman ciertos y se conviertan en indicativos de un nivel de riesgo extremo, dado que la entidad competente para determinar el nivel de riesgo de un solicitante o beneficiaria del Programa de Prevención y Protección es la Unidad Nacional de Protección, a través de sus diferentes cuerpos administrativos. (…)”[16]. 36. Conforme con lo expuesto, la señora Daniela interpuso acción de tutela, al considerar vulnerados sus derechos a la protección personal, a la vida y al trabajo por parte de la UNP, toda vez que, con posterioridad a la decisión de la entidad accionada de disminuir su esquema de protección, ha sido víctima de nuevos hechos intimidantes, como ocurrió con el escrito realizado en el vehículo en el que se movilizaba, en el que le anotaron la palabra “[DDD]”, que corresponde al alias del líder de la estructura criminal denominada “[FFF]”, estructura reconocida en el municipio. C. Respuesta de la entidad demandada y los terceros vinculados en el expediente T-10.970.674[17] 37. El 22 de noviembre de 2024, el Juzgado Laboral admitió la acción de tutela y resolvió la solicitud de medida provisional incoada por la accionante, en el sentido de no acceder a la misma, toda vez que a la fecha de interposición del amparo la señora Daniela todavía contaba con un esquema de seguridad compuesto por una persona, aunado a la disponibilidad de recursos colectivos asignados por el YY. Además, precisó que no existe evidencia alguna que demuestre que, posterior al ajuste de las medidas de seguridad decretadas por la UNP mediante Resolución, se hubiese presentado alguna urgencia que evidencie un daño inminente, irreversible e irreparable en la vida de la accionante. (i) Unidad Nacional de Protección 38. El 28 de noviembre de 2024, el jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la UNP manifestó que la entidad no ha vulnerado ningún derecho fundamental de la accionante, sino que, por el contrario, ha actuado como garante de estos. En este sentido, señaló que, en el año 2023, dando cumplimiento a lo ordenado mediante una acción de tutela proferida por el Juzgado Penal, se realizó la implementación de las medidas de protección a través de un esquema de seguridad tipo 2. 39. Dichas medidas fueron implementadas hasta tanto la unidad realizó una nueva evaluación de riesgo, de acuerdo con lo señalado en la mencionada sentencia de tutela. Por lo tanto, en el año 2024, el CERREM valoró la situación de la actora y concluyó que tenía un riesgo extraordinario con una ponderación del 53.33% y, con base en ello, recomendó ajustar las medidas otorgadas, en el sentido de ratificar solo a una persona de protección. 40. Acorde con lo indicado por la accionada, tal decisión tuvo en consideración el cargo que desempeña la accionante como LLL, las amenazas recibidas (incluyendo los panfletos de la organización “[FFF]”) y las alertas tempranas emitidas por la Defensoría del Pueblo. Además, la UNP hizo énfasis en que las medidas de protección no son de carácter vitalicio, sino que se reevalúan anualmente o ante hechos nuevos. 41. Por último, aclaró que se abrió una nueva orden de trabajo OT XXX, para evaluar otra vez el riesgo de la señora Daniela, proceso que cuenta con un término de treinta (30) días hábiles para su elaboración. En consecuencia, solicitó que la acción de tutela se declare improcedente, pues de acceder a las pretensiones de la actora, se actuaría en contravía del principio de igualdad, al otorgar medidas que no corresponden al nivel de riesgo actual. Además, destacó que, en todo caso, no se cumple con el requisito de subsidiariedad, ya que los actos objeto de cuestionamiento por la accionante son susceptibles de control en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (ii) Procuraduría General de la Nación 42. La Procuraduría Regional solicitó su desvinculación del trámite de tutela, toda vez que no vulneró los derechos fundamentales de la accionante, ni tampoco tiene competencia para decidir de fondo sobre las pretensiones expuestas en la demanda. (iii) UARIV 43. El 26 de noviembre de 2024, la jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la UARIV solicitó la desvinculación de la entidad del trámite de tutela, al considerar que no ha incurrido en la vulneración de los derechos fundamentales reclamados por la parte accionante, pues aun cuando hace parte del CERREM, no tiene a su cargo la asignación de esquemas de seguridad[18]. (iv) Defensoría del Pueblo 44. El 26 de noviembre de 2024, el defensor del pueblo regional señaló que no cuenta con la posibilidad de materializar las pretensiones de la accionante, por escapar a la competencia funcional de la entidad. No obstante, solicitó al juez que, una vez valoradas las pruebas aportadas por la señora Daniela y las que considerara solicitar, en caso de advertir que se configuran los elementos que permiten el amparo de los derechos presuntamente vulnerados, proceda a proteger los mismos[19]. (v) Policía Nacional - Estación de Policía 45. El 26 de noviembre de 2024, el comandante encargado de la Estación de Policía que carece de legitimación en la causa por pasiva. Sin embargo, señaló que (i) se ordenaron lineamientos para el fortalecimiento del “Plan” mediante comunicado oficial; (ii) se asignó al subintendente como padrino de la señora Daniela, quien mantiene contacto permanente y realiza actividades de acompañamiento, revistas, patrullajes policiales y visitas, en las que instruye a la accionante sobre medidas de autoprotección y seguridad para sus desplazamientos; (iii) se asignó al patrullero de la Policía, como personal de seguridad de la mencionada señora, mediante la orden de servicios, para el despliegue de acciones preventivas de seguridad; y (iv) se activó la ruta institucional y de coordinación interinstitucional. 46. Respecto de esta última, el interviniente explicó que, una vez tuvo conocimiento de la acción de tutela, requirió a la dependencia encargada de verificar el cumplimiento de las órdenes para el “Plan”. Además, el comandante de la estación implementó medidas preventivas y activó la ruta para el despliegue de la estrategia de atención a poblaciones en situaciones de vulnerabilidad, “para salvaguardar la vida e integridad de la ciudadana debido a su situación inminente de riesgo”. En consecuencia, se informó al comandante del Departamento de Policía sobre la activación de la ruta; y también al comandante del Batallón de Alta Montaña, para articular acciones de seguridad, y así se procedió con otras autoridades vinculadas en la materia. 47. Finalmente, la Policía indicó que el 7 de febrero de 2024 se realizó una mesa técnica a la que asistió la señora Daniela, en la que se socializaron las recomendaciones de seguridad y de autoprotección para los LLL[20]. (vi) Ministerio de Defensa 48. El 28 de noviembre de 2024, la Dirección de Derechos Humanos y DIH del Ministerio de Defensa Nacional solicitó la desvinculación de la entidad, toda vez que no tiene a su cargo ninguna función para proteger de manera individual a la accionante. En este sentido, explicó que las pretensiones de la demanda se dirigen de manera exclusiva en contra de la UNP, entidad encargada de decidir sobre la asignación, ajuste o finalización de un esquema de protección[21]. (vii) Fiscalía General de la Nación 49. El 28 de noviembre de 2024, la Fiscalía, adscrita a la Unidad de defensores de derechos humanos, líderes sociales, sindicalistas y servidores públicos solicitó la desvinculación de la entidad, al considerar que no le asiste deber legal o constitucional respecto del estudio, análisis o implementación de nuevas medidas de protección en favor de la accionante. 50. De otro lado, indicó que al verificar sistema SPOA, la señora Daniela aparece como víctima en dos investigaciones que se encuentran activas. De manera que, no solo se solicitaron las medidas de protección policivas particulares, sino que se pidió a la Subdirección de Evaluación del Riesgo de la UNP, adelantar las gestiones necesarias para tramitar el estudio de seguridad y nivel de riesgo, con el fin de garantizar la vida e integridad personal de la accionante[22]. (viii) Ministerio del Interior 51. El 28 de noviembre de 2024, la Dirección Jurídica del Ministerio del Interior solicitó la desvinculación de la entidad del asunto de la referencia, dado que las pretensiones expuestas en la demanda se encuentran al margen de las funciones de esa cartera ministerial, pues la entidad encargada y quien tiene la responsabilidad exclusiva de definir las medidas y la manera como se implementan y se operativizan los esquemas de seguridad es la UNP[23]. (ix) Procuraduría Provincial 52. El 28 de noviembre de 2024, la Procuraduría Provincial precisó que, de acuerdo con la búsqueda en el sistema misional de la entidad, la Procuraduría ha realizado dos requerimientos a la UNP, con el fin de requerir la priorización del estudio de seguridad para los LLL, entre quienes se encuentra la señora Daniela. Por ende, resaltó que no ha vulnerado ningún derecho fundamental de la accionante. (x) Alcaldía Municipal 53. El 28 de noviembre de 2024, la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía alegó su falta de legitimación por pasiva, al estimar que carece de capacidad funcional (infraestructura y personal especializado) para garantizar los derechos de la accionante. Además, indicó que tampoco tiene la capacidad legal para ello, toda vez que es la UNP la agencia del orden nacional creada exclusivamente para brindar esquemas, agentes y equipos especializados para la seguridad de líderes[24]. (xi) Personería 54. El 28 de noviembre de 2024, la Personería señaló que verificó los sistemas internos de gestión documental y advirtió que (i) el 7 de febrero de 2024, se realizó la toma de declaración colectiva a los miembros del LLL, entre ellos a la accionante, quienes informaron sobre las presuntas amenazas que ha realizado la banda delincuencial autodenominada “[FFF]”. Dichas amenazas se realizaron de manera colectiva y se desconoce que se hubiesen hecho de forma individual; (ii) el 9 de febrero de 2024, mediante oficio se corrió traslado de la declaración a la FGN, a la Estación de Policía, al Gaula Militar, a la Procuraduría Provincial y a la UNP, para la activación de la ruta de protección debido a la gravedad de los presuntos hostigamientos; (iii) el 16 de abril de 2024, se envió oficio a la UNP, en el que se le reiteró la importancia de la evaluación del riesgo de los miembros del LLL. Finalmente, (iv) el 19 de noviembre de 2024, se dio respuesta a la UNP sobre el caso específico de la señora Daniela, en el que se informó sobre la declaración que se recibió el 7 de febrero de 2024, sin tener información adicional. 55. En vista de lo anterior, la personería solicitó la desvinculación de la acción de tutela de la referencia, al carecer de legitimación por pasiva[25]. D. Decisiones judiciales objeto de revisión en el expediente T-10.970.674 (i) Juzgado Laboral 56. El 5 de diciembre de 2024, el juzgado de la referencia declaró improcedente la acción de tutela y ordenó la desvinculación de todas las entidades vinculadas al trámite. Lo anterior, tras considerar que la reducción del esquema de seguridad asignado a la señora Daniela obedeció al estudio de riesgo realizado por las unidades de la UNP, ente exclusivamente competente para el estudio de este tipo de situaciones, que no solamente demostró que se le presta un esquema de protección a la accionante, sino que inició de oficio un nuevo estudio de riesgo mediante la orden de trabajo OT XXX. Así las cosas, afirmó que la entidad demandada no ha vulnerado derecho fundamental alguno de la actora[26]. (ii) Impugnación 57. El 11 de diciembre de 2024, la señora Daniela impugnó la anterior decisión, al considerar que el juez de tutela de primera instancia no tuvo en cuenta las circunstancias fácticas en las que desarrolla sus funciones como lideresa, debido al accionar delictivo de las diferentes organizaciones criminales que azotan la ciudad, los cuales han catalogado a los dirigentes políticos y líderes sociales como enemigos vehementemente declarados, o en otras palabras, objetivo militar. 58. Corolario de lo anterior, la accionante manifestó que mediante Resoluciones del año 2024, se autorizó no acudir de forma presencial al LLL. Además, reiteró que ha venido siendo víctima de hechos violentos, uno de esos, fue el ataque contra su hermano, a quien le arrojaron una granada que no explotó y que, la violencia se ha robustecido como lo es el hecho de haber recibido amenazas a través de un mensaje de WhatsApp, en el que la declaraban objetivo militar, junto con otros LLL. 59. De otro lado, indicó que se apartaba de lo decidido por el juez de primera instancia, como quiera que éste se limitó a reiterar los argumentos expuestos por la UNP, sin tomar en consideración que la decisión de desmejorar el esquema de seguridad no fue motivada en razones de peso que permitan entender por qué, pese a que fue calificada con un riesgo extraordinario del 53%, es pertinente solo la asignación de un hombre para asegurar la protección de su seguridad personal[27]. (iii) Sala de Decisión 60. El 4 de febrero de 2025, la Sala de Decisión a modificó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, la negó, al considerar que no resultaba viable impartir ninguna orden a la UNP. Ello, toda vez que la solicitud de la accionante parece cuestionar el incumplimiento de la orden de la tutela primigenia, de manera que el trámite correspondiente es un incidente de desacato y, de otro lado, porque en segunda instancia la actora no aportó elementos probatorios adicionales de los que se pudiera concluir amenazas o riesgos posteriores a la primera acción y que no fueron valorados por la UNP. 61. Además, destacó que la señora Daniela no explicó las razones por las cuales la medida de protección de la que es beneficiaria no es idónea o útil para la salvaguardia de su vida e integridad. Por último, destacó que la UNP se encontraba realizando una nueva valoración del riesgo en favor de accionante, la cual no había culminado en razón de las etapas y procesos que ésta conlleva. Por lo tanto, concluyó que la demandada no había vulnerado los derechos de la señora Daniela[28]. V. COMPENDIO DEL EXPEDIENTE T-10.984.643 62. En este acápite se resumirán los antecedentes del caso planteado por el señor Esteban contra la UNP, incluyendo la demanda, los hechos relevantes, la respuesta dada por la entidad demandada y los terceres con interés, y lo resuelto por los jueces de instancia de tutela. A. La demanda de tutela en el expediente T-10.984.643 63. El señor Esteban presentó acción de tutela en contra de la UNP, con el fin de que “(i) se tutele [sus] derechos fundamentales a la vida, seguridad personal, debido proceso. II) Que se ordene que se restablezca el esquema de seguridad que tenía asignado por la UNP conformado por: un (1) vehículo blindado, dos (2) hombres de protección, un (1) botón de apoyo, un (1) chaleco blindado y sea aprobado por trámite de emergencia, extensivas a su núcleo familiar, mientras y hasta cuando quede debidamente ejecutoriado y en firme el nuevo acto administrativo que se expida por la dirección general respecto a la nueva evaluación de su nivel de riesgo por los nuevos hechos presentados que involucran a su núcleo familiar, y los recursos de reposición que oportunamente presente o interponga, y estén en firmes, por el director general de la UNP. III) Que se exhorte a la UNP, [a] que los actos administrativos que se profieran en el marco de reevaluación del nivel de riesgo de [Esteban], sean motivados de manera suficiente. Para tal efecto, se haga referencia expresa y detallada de las razones que fundamenten tales decisiones, específicamente los motivos que soportan la calificación del nivel de riesgo y la necesidad de modificar, reducir y/o finalizar las medidas de protección del accionante”[29]. 64. Además, el accionante solicitó que, mientras se decide la acción de tutela de la referencia, como medida provisional, se restablezca el esquema de seguridad que tenía asignado y que el mismo se haga extensivo a su núcleo familiar[30]. B. Hechos relevantes en el expediente T-10.984.643 65. El señor Esteban afirma ser activista de organizaciones gremiales, culturales y políticas en el municipio, debido a su participación como miembro de la MMM. Además de haber ostentado otros cargos, razón por la cual ha realizado diferentes actividades políticas y ha vivido varias situaciones que han puesto en riesgo su seguridad y la de su familia, como el asesinato de su madre Beatriz[31]. 66. El señor Esteban indicó que él y su núcleo familiar han sido víctimas de los grupos al margen de la ley que operan en la región, recibiendo amenazas, extorsiones, hurto y daño a la propiedad privada. Por lo tanto, la UNP implementó a su favor medidas de protección como miembro del grupo poblacional “activista de organizaciones gremiales” desde el año 2020, por lo que le fue asignado un esquema con dos hombres de protección, un chaleco blindado, un vehículo blindado y un botón de apoyo. 67. No obstante, mediante Resolución, por recomendación del CERREM, la UNP ordenó realizar el desmonte gradual de las medidas de protección “de la siguiente manera: Finalizar Una (1) persona de protección y Un (1) vehículo blindado. Ratificar Un (1) Chaleco blindado, Una (1) persona de protección y Un (1) botón de apoyo por tres (3) meses, en virtud de su riesgo el cual fue ponderado como ORDINARIO”[32]. Sobre el particular, dicha resolución señala que: “se logra establecer que el evaluado menciona presuntas situaciones de riesgo por conflictos interpersonales, abigeato y extorsión, hechos por los cuales no existe denuncia en la Fiscalía General de la Nación, por lo tanto no cursa investigación judicial al respecto. De acuerdo con lo anterior, se puede establecer que el evaluado en la actualidad se encuentra inmerso en un riesgo generalizado por el hecho de vivir en sociedad, toda vez que no se obtuvieron elementos objetivos que pudieran soportar una amenaza real y actual en su contra, toda vez que si bien es cierto, el evaluado ostenta la condición de miembro de la [MMM], en donde menciona que ha realizado denuncias contra bandas delincuenciales dedicadas al hurto, extorsiones, abigeato, que afectan los intereses de los ganaderos, también es cierto que las autoridades locales no convalidan dicha información, sumado a que no se observa que por su condición poblacional, pueda estar afectando intereses de terceras personas, particulares o Grupos Armados Organizados -GAO-, al igual que no ha denunciado actos de corrupción en contra de la administración pública, ni se observan denuncias en contra de Grupos Armados Organizados -GAO-, por lo que no se observa que la condición poblacional pueda estarle afectando a su seguridad en la actualidad, de allí que al no evidenciar actividades específicas que lo sigan enmarcarlo en un riesgo excepcional, el cual no está en el deber jurídico de soportar, se puede colegir que no hay lugar a demandar del Estado medidas de protección reforzada a través de esta Entidad”[33]. 68. En contra de la anterior decisión, el accionante formuló recurso de reposición, el cual fue decidido mediante Resolución, en el sentido de no reponer lo resuelto. Sin embargo, la UNP ordenó que se diera apertura a una nueva orden de trabajo, debido a los nuevos hechos presentados por el protegido que no fueron analizados por el CERREM. 69. El actor afirmó que, en el mes de julio de 2024, fue entrevistado por la analista de la UNP, con el fin de verificar la situación actual de riesgo, frente a lo cual señaló que entregó las evidencias correspondientes de hechos recientes denunciados ante la FGN, la Policía Nacional y el Gaula. No obstante, aseguró que, sin recibir ningún tipo de notificación, el 20 de septiembre –vía telefónica y por WhatsApp– el coordinador Zona Norte, le informó que debía hacer entrega del vehículo blindado y de uno de los hombres de protección, lo cual se hizo efectivo el 23 de septiembre de 2024[34]. 70. El 2 de octubre de 2024, la UNP ordenó el desmonte del esquema de seguridad mediante la Resolución, al considerar que el actor se encontraba inmerso en el riesgo generalizado por el hecho de vivir en la sociedad. Sobre el particular, la mencionada resolución dispuso que: “el presente caso corresponde a la revaluación del riesgo por otras solicitudes (…) en su condición poblacional de dirigentes, representantes o activistas de organizaciones gremiales, la cual ostenta por ser miembro de la [MMM]. Condición poblacional que fue verificada a lo largo del proceso (…) cumpliendo de esta forma con el criterio poblacional expuesto en el numeral 4 artículo 2.4.1.2.6. del Decreto 1066 de 2015, adicionado y modificado. Que en desarrollo de la evaluación de riesgo, se entrevistó al señor [Esteban], a quien se le indagó sobre los hechos que afectan sus derechos a la seguridad e integridad personal, para lo cual indicó que ha sido víctima de amenaza y extorsión debido a la actividad ganadera, toda vez que le solicitaban dinero a cambio de la seguridad (…) de acuerdo con las actividades de campo realizadas, (…) se logra establecer que ha sufrido amenazas y extorsión. De acuerdo con lo anterior, se pudo establecer que el evaluado en la actualidad se encuentra inmerso en un riesgo generalizado por el hecho de vivir en sociedad, toda vez que no se obtuvieron elementos objetivos que pudieran soportar una amenaza actual y real en su contra (…) pues las autoridades consultadas no hallaron información en su base de datos en relación a amenazas en contra del evaluado, no ha denunciado actos de corrupción contra la administración pública, no se observan denuncias contra grupos armados organizados (GAO), sumado a que los hechos por narrados por el valorado como amenaza se derivan de una presunta extorsión, de allí que al no evidenciar actividades específicas desde su condición poblacional, que lo enmarquen en un riesgo excepcional, el cual no está en el deber jurídico de soportar (…)”[35]. 71. En contra de esta decisión, el señor Esteban presentó recurso de reposición, el cual no había sido resuelto al momento de interponer la acción de tutela de la referencia. En todo caso, afirmó que desconoce las razones, los mecanismos y los medios empleados por la UNP que representaron la variación de su nivel de riesgo, por lo que pide que le sea restablecido el esquema de protección tipo 2, que le había sido asignado y se haga extensivo el mismo a su familia[36]. C. Respuesta de la entidad demandada y terceros vinculados en el expediente T-10.984.643[37] 72. El 22 de noviembre de 2024, el Juzgado de Ejecución admitió la acción de tutela de la referencia y resolvió la solicitud de medida provisional incoada por la accionante, en el sentido de no acceder a la misma, al estimar que el señor Esteban no expuso motivos que dieran cuenta de la urgencia y necesidad de su adopción. Además, de no derivarse del escrito de amparo y de los anexos de la demanda, elementos de los que hubiese podido advertir un inminente riesgo de vulneración de uno de sus derechos fundamentales[38]. (i) Unidad Nacional de Protección 73. El 25 de noviembre de 2024, la UNP afirmó que no ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante, sino que ha actuado como garante de su vida, seguridad e integridad personal desde el año 2019, razón por la cual ha realizado los respectivos estudios de nivel de riesgo, para así determinar la matriz de aquél al que se encuentra expuesto. 74. Manifestó que, en el año 2020, adelantó la respectiva evaluación del riesgo con orden de trabajo OT XXX, donde se validó el riesgo como extraordinario, con una matriz de 55,55%. Por consiguiente, el CERREM recomendó para el caso ratificar un esquema de protección tipo 2, el cual se adoptó mediante Resolución. Posteriormente, en el año 2022, se adelantó la orden de trabajo OT XXX, donde se validó el riesgo como extraordinario, con una matriz del 52,22%, razón por la cual se recomendó ajustar las medidas de protección y finalizar el vehículo blindado, un hombre de protección y el botón de apoyo, adoptado mediante Resolución. 75. En contra de la anterior decisión, el señor Esteban interpuso recurso de reposición, que fue resuelto por medio de Resolución, en el sentido de reponer la misma y, en consecuencia, confirmar el esquema de seguridad tipo 2. En el año 2023, se realizó la respectiva revaluación del riesgo por temporalidad a través de la orden de trabajo OT XXX, donde se ajustó el riesgo como ordinario, con una matriz de 37,22%, por lo que el CERREM recomendó realizar el desmonte gradual de las medidas de protección y ello fue adoptado por la UNP en Resolución. 76. En contra de la mencionada decisión, el señor Esteban interpuso recurso de reposición que fue resuelto en Resolución, en el sentido de no reponer lo resuelto. No obstante lo anterior, en garantía de los derechos fundamentales del accionante, la UNP manifestó que nuevamente adelantó una evaluación por solicitud del accionante con orden de trabajo OT XXX, en la que se validó el riesgo como ordinario, con una matriz de 40,55%. En este sentido, explicó que la finalización de las medidas obedeció a lo adoptado en la en la Resolución, la cual fue debidamente adoptada mediante actos administrativos objeto de recursos, que se interpusieron y fueron resueltos. 77. De otro lado, aclaró que en la evaluación del nivel de riesgo el analista tuvo en cuenta lo manifestado por el accionante en su escrito de tutela sobre su condición poblacional de activista de organizaciones gremiales, las amenazas y extorsiones que ha recibido, se tuvo en cuenta su factor etario, su condición poblacional de activista de organizaciones gremiales, en la cual se enmarca por ser miembro de la [MMM], la visibilidad que tiene frente a la comunidad de la que hace parte, su entorno social, sus desplazamiento, su lugar de arraigo y el contexto de la zona de residencia. 78. “De acuerdo con lo anterior, se puede establecer que el evaluado en la actualidad se encuentra inmerso en un riesgo generalizado por el hecho de vivir en sociedad, toda vez que no se obtuvieron elementos objetivos que pudieran soportar una amenaza real y actual en su contra, pues si bien es cierto, el evaluado refiere que ha sufrido de amenazas y extorsión, que por esta situación existe denuncia en estado activo y etapa de indagación, que es miembro de [MMM], también es cierto que las autoridades consultadas no hallaron información en su base de datos en relación a amenazas en contra del evaluado, no ha denunciado actos de corrupción contra la administración pública, no se observan denuncias contra Grupos Armados Organizados (GAO), sumado a que los hechos narrados por el valorado como amenaza se derivan de una presunta extorsión, de allí que al no evidenciar actividades específicas desde su condición poblacional, que lo enmarquen en un riesgo excepcional”[39]. 79. Conforme con lo anterior, destacó que la acción de tutela de la referencia no cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que los actos objeto de cuestionamiento por el accionante son susceptibles de control en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (ii) Fiscalía Local 80. El 24 de noviembre de 2025, la Fiscalía Local informó que adelanta investigaciones por el punible de amenazas en todas sus modalidades y que, en efecto, al revisar el sistema SPOA existen diferentes NUC donde se relaciona como víctima al señor Esteban. Sin embargo, precisó que al verificar la información suministrada por el actor y contrastarla con los criterios fijados por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, en estos casos, no se evidenciaron los requisitos que permitieran una correcta adecuación típica. Por consiguiente, indicó que se ordenó a la policía judicial verificar tal situación y estructurar hechos relevantes en debida forma, así como esclarecer la autoría del sujeto activo del mismo[40]. (iii) Policía Metropolitana 81. El 26 de noviembre de 2024, el comandante de la Policía Metropolitana solicitó la desvinculación de la entidad de la presente acción de tutela, toda vez que carece de legitimación por pasiva, al considerar que no es la entidad llamada a responder las pretensiones del accionante, al carecer de competencia legal para otorgar medidas de protección. No obstante, destacó que frente a los hechos materia de amparo, el subintendente, adscrito a la oficina Nivel de Riesgo de la Seccional de Protección y Servicios Especiales, mediante correo electrónico, indicó que: “es de anotar que en el panfleto que se anexa del [ZZZ], se relaciona al tutelante, el cual está unidad informó a diferentes autoridades con el fin de realizar las actividades de su competencia donde se relaciona así: NOMBRES CÉDULA POBLACIÓN CONTACTO Esteban 0000 Líder Conjunto xxx. Mediante comunicaciones Oficiales, se remitió la petición por competencia, ante el director de la Unidad Nacional de Protección, para que se adelanten las actuaciones que correspondan en el ámbito de su competencia legal....