Sentencia SU-543 de 2023

SU543-23 DERECHO DE PETICIÓN Y DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN EL TRÁMITE DE SOLICITUDES DE REFUGIO-Priorización y excepciones al sistema de turnos (…) la conducta del Ministerio de Relaciones Exteriores incidió negativamente en la tramitación célere y oportuna de la solicitud de la accionante …, porque (i) tardó más de dos meses en responder … si se permitiría llevar a cabo la audiencia de forma virtual (…), (ii) las medidas que ha adoptado para atender la saturación y congestión en el trámite de las solicitudes han sido insuficientes y no tienen ninguna consideración por los derechos de los solicitantes que se encuentran en situación de extrema vulnerabilidad económica y social, se enfrentan a mayores riesgos de persecución o forman parte de grupos poblacionales que, conforme al artículo 13.3 de la Constitución, son titulares de protección constitucional reforzada. ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE DERECHO DE PETICION-Procedencia de manera directa por ser derecho fundamental de aplicación inmediata PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Juez debe verificar si ante la existencia de otro medio de defensa judicial, éste es eficaz e idóneo CARENCIA ACTUAL DE OBJETO-Fenómeno que se configura en los siguientes eventos: hecho superado, daño consumado o situación sobreviniente DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION-Contenido y alcance DERECHO DE PETICION-Vulneración por falta de respuesta (…) el Ministerio de Relaciones Exteriores vulneró el derecho fundamental de petición de la accionante porque …, no respondió de forma completa y oportuna a las solicitudes de información. DERECHO DE ASILO-Alcance (…), comprende el asilo diplomático y el asilo territorial. También, la institución del refugio. La condición de refugiado, el asilo territorial y el asilo diplomático, son todas formas de protección internacional a favor de individuos que se ven forzados a huir de otro Estado. CONDICION DE REFUGIADO-Normatividad internacional MIGRANTES Y REFUGIADOS-Garantías especiales fijadas principalmente por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos REFUGIADO Y PRINCIPIO DE NO DEVOLUCIÓN-Contenido y alcance CONDICION DE REFUGIADO-Trámite que debe surtir una solicitud/CONDICION DE REFUGIADO Y DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Gestión de admisión legal en otro país DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Plazo razonable para resolver solicitud de refugiado (…) los Estados deben adoptar todas las medidas que sean convenientes para tramitar las solicitudes de protección lo más rápido posible y evitar las demoras prolongadas en la resolución de las solicitudes de la condición de refugiado. SISTEMAS DE TURNOS-Excepciones en las cuales se pueden alterar los turnos cuando se configura un estado de urgencia manifiesta DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN EL TRÁMITE DE SOLICITUDES DE REFUGIO-Priorización y excepciones al sistema de turnos La administración, y eventualmente el juez de tutela, están facultados para alterar el orden de turnos y ordenar la priorización de ciertas solicitudes. No obstante, esta facultad es excepcional y está supeditada al cumplimiento de dos requisitos: (i) objetivo (violación del plazo razonable) y (ii) subjetivo (condición de vulnerabilidad de los solicitantes). DERECHO A LA IGUALDAD FORMAL Y MATERIAL-Prohibición absoluta de discriminación/MIGRANTES Y REFUGIADOS-Derechos y prestaciones en condiciones de igualdad (…), la Constitución y el derecho internacional de los derechos humanos, (i) los migrantes que solicitan refugio deben ser, en principio, titulares de los mismos derechos económicos sociales y culturales que el resto de los extranjeros y ciudadanos, (ii) el estatus migratorio es un criterio prohibido o sospechoso de discriminación. Por lo tanto, (iii) las diferencias de trato en cuanto al acceso, goce y ejercicio de derechos económicos sociales y culturales, que estén fundadas en el estatus migratorio, son prima facie contrarias a la Constitución y sólo serán válidas si satisfacen el juicio integrado de igualdad, lo que implica constatar que estén justificadas y sean razonables y proporcionadas. SALVOCONDUCTO A EXTRANJEROS CON PERMANENCIA IRREGULAR EN EL TERRITORIO COLOMBIANO-Tipos RÉGIMEN MIGRATORIO COLOMBIANO-Permiso por Protección Temporal-PPT REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL SENTENCIA SU-543 DE 2023 Expediente: T-9.217.712 Acción de tutela interpuesta por Dorotea Capielo de Romero en contra del Ministerio de Relaciones Exteriores Magistrada ponente: PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. Hechos probados 1. La señora Dorotea Capielo de Romero (en adelante, “la accionante”) es una ciudadana venezolana de 90 años[1]. La accionante se encuentra en un delicado estado de salud pues tiene “problemas de movilidad, osteoporosis, osteopenia, problemas respiratorios, visuales y auditivos”[2]. Asimismo, ha sufrido de desnutrición al punto de que “lleg[ó] a pesar 36 kilos por causa de la falta de alimentación”[3] cuando vivía en Venezuela. 2. El 12 de octubre de 2020, la señora Capielo de Romero ingresó a Colombia de forma irregular “por trocha hacia Norte de Santander”[4] para proteger su vida. Esto, porque, según afirma, en Venezuela “no es posible acceder a ningún tipo de medicamento, a una nutrición sana y estable, [y] mucho menos a los tratamientos y cuidados que requier[e] por [su] edad avanzada”[5]. 3. El 26 de noviembre de 2020, mediante la Resolución No. 3386 de 2020, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia (en adelante, “MRE”) reconoció como refugiado al señor Giovanny Ramón Capielo, hijo de la accionante. 4. El 26 de julio de 2021, en cumplimiento del Decreto 216 de 2021 -Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos-, la accionante se inscribió en el Registro Único de Migrantes Venezolanos (RUMV) y asistió a la cita presencial para que se llevara a cabo el registro biométrico[6]. Lo anterior, con el propósito de regularizar su situación migratoria y solicitar la expedición del Permiso por Protección Temporal (PPT). La accionante afirma que, a la fecha de radicación de la tutela, “no h[abía] recibido ninguna notificación de decisión de aprobación o negación de [su] Permiso por Protección Temporal (PPT), pese a que la Resolución 0971 de 2021 de Migración Colombia señala que esta respuesta debe darse dentro de los 90 días calendario siguientes a la realización del registro biométrico”[7]. 5. El 2 de agosto de 2021, la accionante radicó solicitud de reconocimiento de la condición de refugiada ante la Comisión Asesora para la Determinación de la Condición de Refugiado (en adelante, “CONARE”)[8]. En la solicitud, informó que para su manutención y cuidado depende plenamente de su hijo, por lo que pidió la “aplicación de los principios de no devolución y unidad familiar”[9]. Asimismo, aseguró que (i) por sus “problemas de salud” no pudo acompañar a su hijo inicialmente hacia Colombia, (ii) “cuando [su] hijo fue reconocido como refugiado, él buscó la forma de traer[la] al país”[10] y (iii) no había podido acceder a los tratamientos médicos y suplementos vitamínicos que requería debido a su situación migratoria. 6. El 11 de agosto de 2021, el Grupo Interno de Trabajo de Determinación de la Condición de Refugiado del MRE solicitó a la accionante información y documentos adicionales para estudiar la admisión de su solicitud de refugio. Asimismo, informó que, conforme al parágrafo transitorio del artículo 2.2.3.1.4.1 del Decreto 1067 de 2015, adicionado por el artículo 17 del Decreto 216 de 2021[11], “quienes voluntariamente decidan desistir de la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado, podrán solicitar el PPT”[12]. 7. El 16 de septiembre de 2021, el Grupo Interno de Trabajo de Determinación de la Condición de Refugiado del MRE informó a la accionante que había admitido para estudio su solicitud. Asimismo, indicó que solicitó a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia (en adelante, “UAEMC”), la expedición del salvoconducto en trámite de permanencia (SC2), para regularizar temporalmente su situación migratoria en Colombia[13]. Por otra parte, reiteró que “quienes voluntariamente decidan desistir de la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado, podrán solicitar el PPT”[14]. 8. El 4 de octubre de 2021, la UAEMC expidió a la accionante el salvoconducto SC-2 de permanencia. Por solicitud de la CONARE, el salvoconducto ha sido renovado sucesivamente por periodos de 6 meses, como se expone en la siguiente tabla[15]: Salvoconductos No. Salvoconducto Fecha de expedición Fecha de vencimiento 1426767 04/10/2021 01/04/2022 1449280 21/04/2022 17/10/2022 1464271 19/10/2022 16/04/2023 1480671 11/05/2023 06/11/2023 9. El 5 de octubre de 2022, la accionante radicó un derecho de petición ante el MRE en el que presentó 5 solicitudes: 9.1. Adelantar “en el menor tiempo posible, (…) la etapa de entrevista” en su proceso de solicitud de refugio. 9.2. Llevar a cabo la entrevista “de manera virtual o por escrito”, habida cuenta de sus limitaciones de movilidad. 9.3. Adoptar un “enfoque diferencial” en el examen de su solicitud. 9.4. Tomar una decisión de fondo sobre su solicitud “en el menor tiempo posible, atendiendo al plazo razonable”. 9.5. Ordenar a la UAEMC que no le exija “ir de manera presencial a recoger [su] salvoconducto SC-2”, en atención a sus limitaciones de movilidad. En su lugar, que “se le permit[iera] a [su] hijo Giovanny Ramón Capielo recoger el salvoconducto”[16]. 10. El 14 de octubre de 2022, el MRE respondió el derecho de petición. Informó que había solicitado a la UAEMC prorrogar el salvoconducto de permanencia SC2. Por otro lado, indicó que las solicitudes de refugio se resuelven “de acuerdo con el orden de radicación” y que el Decreto 1067 de 2015 no prevé un término para tramitarlas. Asimismo, manifestó que, habida cuenta del crecimiento exponencial de solicitudes de refugio en los últimos años, estaba resolviendo las solicitudes que habían sido radicadas en el año 2019 y, por lo tanto, aquellas que fueron presentadas en los años 2020 a 2022 -como la de la accionante-, “pasarían a surtir las etapas posteriores a la admisión de la solicitud (…) una vez concluido el procedimiento de las miles de solicitudes recibidas [con anterioridad]”[17]. 2. Trámite de tutela 2.1. La acción de tutela 11. El 28 de octubre de 2022, la señora Dorotea Capielo de Romero presentó acción de tutela en contra del MRE, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales de petición, asilo y debido proceso administrativo[18]. De un lado, argumentó que el MRE vulneró el derecho de petición porque no respondió de forma completa a la petición de información que radicó el 5 de octubre de 2022. En concreto, no respondió a su solicitud de priorización “con enfoque diferencial”[19]. 12. Por otra parte, sostuvo que el MRE vulneró sus derechos fundamentales de asilo y debido proceso administrativo por dos razones: 13. Primero, desconoció la garantía procesal de plazo razonable. Al respecto, sostuvo que la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, “Corte IDH”) ha reiterado que las solicitudes de refugio deben resolverse en un plazo razonable teniendo en cuenta “el contexto de vulnerabilidad en el que se encuentran las personas que solicitan esta protección”[20]. Enfatizó que es “sujeto de especial protección” porque es “una persona de 90 años con dificultades de salud”. En este sentido, la demora injustificada en el trámite de su solicitud de refugio la expone “a una situación de vulnerabilidad mayor” por la “incertidumbre [e] inseguridad jurídica” de su estadía en Colombia[21]. 14. Segundo, sostuvo que el MRE y la UAEMC le informaron que debía renunciar a la solicitud de refugio para obtener el PPT. La accionante reconoció que el Decreto 216 de 2021 y la Resolución 0971 de 2021 de Migración Colombia disponen que “no podrá haber concurrencia de permisos, y que el otorgamiento de un PPT conllevará la cancelación de los otros permisos que tuviera el migrante venezolano, sean PEP o salvoconducto SC-2 por refugio”[22]. En su criterio, sin embargo, la condición de refugiado no depende de “que se tenga un PPT en vez de un salvoconducto SC-2” porque el refugio concede una protección internacional que trasciende los mecanismos temporales de regularización migratoria[23]. De otro lado, indicó que “no existe ninguna razón jurídica válida para [supeditar] la protección internacional que ofrece el asilo” a la renuncia del PPT y que dicha exigencia contraría “las obligaciones internacionales de Colombia” sobre la materia[24]. 15. Con fundamento en estos argumentos, formuló las siguientes pretensiones: 15.1. Tutelar sus derechos fundamentales “de asilo, debido proceso administrativo, de petición y dignidad humana”[25]. 15.2. Ordenar al MRE que adelante los trámites pertinentes para resolver su solicitud de refugio en un plazo razonable y que, en consecuencia, fije fecha para llevar a cabo la entrevista, de acuerdo con lo previsto en el artículo 2.2.3.1.5.1. del Decreto 1067 de 2015. 15.3. Ordenar a la CONARE, que, luego de la entrevista correspondiente, “garantice una respuesta ágil, expedita y de fondo a la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado”. 15.4. Ordenar al MRE que “mantenga vigente [su] salvoconducto de permanencia SC-2” de manera continua hasta tanto se emita una decisión en el trámite de su solicitud de refugio o, en subsidio, que se autorice a su hijo Giovanny Capielo “para que recoja, cada 6 meses, los salvoconductos SC-2”[26]. 2.2. Admisión de la solicitud de amparo, vinculación de terceros y escritos de respuesta 16. El 31 de octubre de 2022, el juez Veintiocho de Familia de Bogotá, admitió la acción de tutela y ordenó correr traslado al MRE. Luego, el 4 de noviembre de 2022, ordenó la vinculación de la UAEMC. 17. La siguiente tabla sintetiza los escritos de respuesta de la accionada y vinculada: Escritos de respuesta MRE Mediante escrito de 2 de noviembre de 2022, argumentó que no había violado los derechos fundamentales de la accionante. Esto, por tres razones: 1. La solicitud de refugio se ha adelantado conforme a lo previsto en el Decreto 1067 de 2015. El MRE admitió la solicitud y requirió a la UAEMC “expedir el salvoconducto de permanencia para trámite de refugio (…) así como sus respectivas prórrogas”[27]. 2. No ha vulnerado la garantía de plazo razonable porque (i) el Decreto 1067 de 2015 “no prevé término para adelantar y/o tramitar las solicitudes de reconocimiento de la condición de refugiado”; y (ii) el trámite de solicitud de refugio se adelanta “respetando el orden de radicación de más de 45.000 solicitudes” que han sido recibidas, con ocasión del creciente flujo migratorio. Estas “constituyen razones justificadas que explican los lapsos de respuesta frente a cada una de las solicitudes de refugio”[28]. 3. No violó el derecho de asilo al informar a la accionante que debía renunciar al trámite de refugio como condición para expedir el PPT. Esto, porque de acuerdo con los artículos 16, 17 y 18 del Decreto 216 de 2021, (i) los migrantes deben renunciar a la solicitud de refugio para obtener el PPT y (ii) el PPT y el SC-2 son excluyentes. UAEMC El 11 de noviembre de 2022, presentó contestación a la tutela en la que solicitó negar las pretensiones y su desvinculación del trámite con fundamento en los siguientes argumentos: 1. La UAEMC no tiene competencia para “acceder a las pretensiones de conceder la condición de refugiado en Colombia a la accionante”, ya que el Ministerio de Relaciones Exteriores, a través de la CONARE, es la única entidad competente para el efecto[29]. 2. La accionante es titular del SC-2[30], por lo que se encuentra en permanencia regular en el país (mientras la CONARE resuelve la solicitud de refugio). El SC-2 es un documento válido para la afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS)[31]. 3. El artículo 17 del Decreto 216 de 2021 dispone que los solicitantes de refugio deben renunciar a la solicitud para proseguir “con el trámite previsto para la expedición del PPT”[32]. 18. El 9 de noviembre de 2022, la UAEMC le informó a la accionante que debía renunciar a la solicitud de refugio si deseaba obtener el PPT. Lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 16, 17 y 18 del Decreto 216 de 2021[33]. 2.3. Decisiones de instancia 19. Primera instancia. El 11 de noviembre de 2022, el Juez Veintiocho de Familia de Bogotá (en adelante, el “Juez Veintiocho”) concedió el amparó. Argumentó que existía un riesgo de afectación a los derechos a la salud y a la vida de la señora Capielo de Romero porque, de acuerdo con el Decreto 866 del 25 de mayo de 2017, los extranjeros migrantes “tienen derecho a recibir atención básica y de urgencias en el territorio nacional y para recibir atención integral adicional deben resolver su situación migratoria”[34]. Sin embargo, consideró que la atención básica de urgencia era insuficiente para proteger a la accionante, porque sus padecimientos de salud “requieren tratamiento, cuidado y control, que deben atenderse de manera integral por parte de los profesionales de la salud y no solo a través de servicios básicos o urgencias”[35]. 20. Por otra parte, sostuvo que “se advierten vulnerados y en riesgo los derechos de la accionante” al asilo y al debido proceso porque el trámite de la solicitud de refugio se había prolongado injustificadamente. Sin embargo, consideró que la violación no era imputable a acciones u omisiones del MRE. Esto, porque la accionada (i) acreditó haber realizado las actuaciones procesales conforme a lo dispuesto en el Decreto 1067 de 2015”[36] y (ii) demostró que la mora se justificaba por la inexistencia de “un término para resolver la solicitud de refugio”, así como “por el alto número de solicitudes de refugio con que cuentan actualmente”[37]. Por último, advirtió a las accionadas que no estaban facultadas para obligar a la señora Capielo de Romero a “escoger si continúa con el trámite de expedición del Permiso de Protección Temporal o la solicitud de refugio”. Lo anterior, debido a que el artículo 17 del Decreto 216 de 2021 dispone que solo hasta que se aprueba el PPT “debe escogerse con qué trámite se continúa”, lo cual no había ocurrido en este caso. 21. Con fundamento en tales consideraciones, el Juez Veintiocho resolvió: 21.1. Ordenar al MRE “que en el término de 48 horas proceda a realizar la entrevista personal a la accionante de manera virtual y en el término máximo de quince (15) días, realice el estudio y emita una decisión sobre la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado” de la accionante[38]. 21.2. Ordenar a la UAEMC que “proceda en el término máximo de quince (15) días a emitir decisión de fondo sobre la solicitud de expedición del PERMISO DE PROTECCIÓN TEMPORAL – PPT, presentada por la accionante”[39]. 21.3. Instar a la accionante “para que, en caso de resolverse positivamente la solicitud del Permiso de Protección Temporal, informe al Ministerio de Relaciones Exteriores si desea acogerse o continuar con la solicitud de refugio y/o si opta por continuar con el PPT”. 22. Impugnación. El 17 de noviembre de 2022, el MRE impugnó la decisión de primera instancia y solicitó revocar el resolutivo segundo que le ordenó priorizar la solicitud de refugio de la accionante[40]. Argumentó que no había vulnerado los derechos fundamentales de la accionante por las razones que se sintetizan en la siguiente tabla: Impugnación 1. La ley no establece un término para resolver las solicitudes de refugio. La mora en la resolución de la solicitud de la accionante está justificada porque no se deriva de una omisión de la entidad; por el contrario, responde al crecimiento exponencial de la migración de venezolanos al territorio nacional, la cual “ha impactado directamente, no solo en el número de solicitudes de refugio radicadas ante este Ministerio, (…) sino en nuestras capacidades administrativas”. En todo caso, el MRE ha adoptado múltiples medidas financieras y administrativas para atender la “saturación institucional” en el trámite de las solicitudes. 2. El resolutivo segundo de la sentencia, que ordenó priorizar la resolución de la solicitud de la accionante, viola el derecho a la igualdad y es inconveniente. Esto, porque: (i) Existen “miles de solicitantes de reconocimiento de la condición de refugiado muchas de las cuales son de extranjeros que padecen circunstancias iguales o peores de la accionante, quienes -pese a estar primero en el tiempo y en el derecho-, se ven obligados a esperar más y más tiempo”. (ii) Envía un mensaje equívoco: los solicitantes deben acudir a la acción de tutela para que sus solicitudes de refugio sean priorizadas, “lo cual contribuye al desbordamiento de la capacidad institucional”. (iii) Impacta de forma negativa la celeridad en el proceso administrativo porque “a mayor número de tutelas, menor será el número de solicitudes de refugio que logren atender, toda vez que el personal ha tenido que volver y redirigir sus esfuerzos a atender los requerimientos de los jueces de tutela”. 3. Los derechos a la salud y a la vida de la accionante no se encuentran en riesgo porque es titular del salvoconducto SC-2. Este documento le permite afiliarse al SGSS como cotizante o como afiliada al Régimen Subsidiado. 4. Reiteró que el Decreto 216 de 2021 dispone que el PPT y el SC-2 son excluyentes. Por esta razón, aclaró que, si la accionante desea contar con el PPT, “le corresponde desistir voluntariamente y por escrito de la solicitud de refugio”[41]. 23. Segunda instancia. El 5 de diciembre de 2022, la Sala Tercera de Decisión de Familia del Tribunal Superior de Bogotá revocó el fallo de primera instancia. En su criterio, el MRE no había “vulnerado los derechos al debido proceso y asilo de la actora, pues como es de público conocimiento, la migración masiva de ciudadanos venezolanos a territorio colombiano en los últimos años ha sido muy alta, y el [ministerio] está resolviendo las solicitudes de refugio atendiendo el orden de llegada, respetando el derecho a la igualdad de todos aquellos, quienes, como la accionante, radicaron su solicitud de refugio y se encuentran en similares circunstancias”[42]. Agregó que, en este contexto, “mediante la acción de tutela, no puede ordenarse el adelantamiento de su turno”[43]. 24. Por otro lado, señaló que la accionante “no ha quedado desprotegida pese a que su solicitud no ha sido resuelta, pues cuenta con salvoconducto de permanencia SC-2, que le permite estar afiliada al sistema general de salud”[44]. Por último, respecto del derecho de petición, estimó que el ministerio accionado “no resolvió totalmente la petición de la actora”[45]. Esto, “porque nada dijo respecto a la solicitud de entrevista virtual o escrita, debido a su dificultad para movilizarse” y no respondió de fondo “respecto a la posibilidad de autorizar a su hijo para que reclame el documento de prórroga de su salvoconducto de permanencia SC2”[46]. En este sentido, ordenó al MRE “res[olver] de fondo la petición de la actora”[47]. 25. Hechos posteriores al fallo de segunda instancia. El 9 de diciembre de 2022, el MRE complementó la respuesta del 14 de octubre de 2022 dada a la petición de la accionante. En esta nueva respuesta, informó a la accionante que el día 12 de diciembre de 2022 le remitiría “formato de cuestionario de Entrevista Personal Escrita” para surtir la etapa de entrevista[48]. Luego, el 12 de diciembre de 2022, la CONARE remitió a la accionante vía correo electrónico el cuestionario de entrevista, el cual la accionante respondió. 26. El 13 de diciembre de 2022, la UAEMC informó a la accionante que el PPT se encontraba “impreso y listo para la entrega”[49]. Con todo, reiteró que si deseaba obtener el PPT debía renunciar a la solicitud de refugio[50]. 3. Actuaciones judiciales en sede de revisión 3.1. Selección del expediente de tutela y autos de pruebas. 27. El 30 de mayo de 2023, la Sala de Selección Número Cinco de la Corte Constitucional decidió seleccionar para revisión la acción de tutela T- 9.217.712. El expediente fue repartido a la Sala Séptima de Revisión el 9 de junio de 2022. 28. Mediante autos de 14 de julio, 16 de agosto, 23 de agosto y 2 de octubre de 2023, la magistrada sustanciadora consideró necesario decretar pruebas. En concreto, la magistrada sustanciadora requirió pruebas, conceptos e información técnica sobre 5 ejes temáticos: 28.1. La situación de salud de la accionante y el estado del trámite de determinación de la condición de refugiada. 28.2. Las causas de la mora en la gestión administrativa de las solicitudes de reconocimiento de la condición de refugio. 28.3. La posibilidad de adoptar criterios de priorización en el procedimiento de reconocimiento de la condición de refugiado. 28.4. Las diferencias entre la protección y beneficios que otorgan (i) el SC-2 que se otorga a los migrantes que solicitan refugio y (ii) el PPT que se concede a aquellos migrantes venezolanos que no solicitan refugio, pero se acogen al Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos (ETPMV). En particular, la magistrada sustanciadora solicitó al MRE y a la UAEMC que explicara cuáles eran las razones que justifican que los migrantes venezolanos que solicitan refugio reciban un trato menos favorable frente a aquellos que no solicitan protección internacional y se acogen al ETPMV. 28.5. La figura del desistimiento de la solicitud de refugio prevista en el parágrafo transitorio del artículo 2.2.3.1.4.1 del Decreto 1067 de 2015, adicionado por el artículo 17 del Decreto 216 de 2021. Esta norma dispone que los migrantes venezolanos que solicitan refugio deben desistir de la solicitud si desean obtener el PPT[51]. 29. Asimismo, mediante auto del 23 de agosto de 2023, la magistrada sustanciadora invitó a participar al proceso de tutela a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y al Consejo Noruego de Refugiados (CNR). 3.2. Respuestas a los autos de prueba e intervenciones de terceros 30. Las partes y vinculadas respondieron a los autos de pruebas[52]. A continuación, la Sala resume las respuestas y solicitudes: (i) Dorotea Capielo de Romero (accionante)[53] 31. La señora Capielo de Romero presentó información sobre su estado de salud, las dificultades de atención en salud a las que se ha enfrentado y el momento en el que las accionadas le informaron que debía renunciar a la solicitud de refugio si deseaba obtener el PPT. Asimismo, presentó consideraciones en relación con las diferencias que existen entre el SC-2 y el PPT, así como la figura del desistimiento voluntario de la solicitud de refugio. Al respecto: 31.1. Informó a la Corte que su estado de salud “es deficiente, pues t[iene] problemas de movilidad, osteoporosis, osteopenia, problemas respiratorios, visuales y auditivos”. Asimismo, aseguró que a pesar de que el SC-2 le permite afiliarse al SGSSS, “encuentra dificultad en la permanencia de esta afiliación”. Esto, porque cada vez que se realiza la prórroga, “cambia el número del documento”. Según la accionante, este cambio “representa el deber de actualizar el documento en las bases de datos del Estado, esto es, el Sisbén y la Entidad Promotora de Salud (EPS)”. En ocasiones, sin embargo, “estos trámites pueden tardar, lo que resulta en la inactivación de la afiliación hasta que el documento se actualiza”. De otro lado, aseguró que “hubo fracciones de tiempo” en que no portó el salvoconducto SC-2, por “la inacción por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores”[54], lo que también restringió su acceso a servicios en salud. 31.2. Aseguró que, el 9 de noviembre del 2022, la UAEMC la contactó para informarle que “para continuar con la solicitud del PPT, tendr[ía] que escoger si desea[ba] continuar con el trámite de su solicitud de refugio, o si opta[ba] por el PPT”. Lo anterior, “pese a que [su] PPT no se encontraba aprobado, incurriendo en un accionar contrario al deber ser que la misma Autoridad plasm[ó] en su respuesta”. En su criterio, “esta problemática se puede documentar en multiplicidad de casos en los cuales Migración Colombia ha solicitado el desistimiento de la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado a personas cuyo PPT aún no ha sido aprobado”[55]. 31.3. Resaltó que el SC-2 brinda una protección y acceso a servicios públicos mucho mas limitada que el PPT. En concreto, señaló que el SC-2 no permite ejercer el derecho al trabajo. Estas diferencias son las que motivan que los migrantes venezolanos desistan de la solicitud de refugio. De otro lado, argumentó que la obligación de desistir de la solicitud de refugio para acceder al PPT es irrazonable y carece de justificación. Según la accionante, la finalidad del ETPMV, es “como su nombre lo indica, complementar, de manera que se refuerce y no se socave el régimen general de protección de refugiados”. En cualquier caso, reprochó que el MRE y la UAEMC no respondieron a las preguntas formuladas por la Corte en las que se les pedía explicar las razones por las cuales (i) no podía existir concurrencia entre el SC-2 y el PPT y (ii) era necesario “restringir la posibilidad de que el PPT pueda ser otorgado a personas que se encuentran en el trámite de la solicitud de refugio”[56]. (ii) UAEMC[57] 32. La UAEMC presentó concepto respecto de la figura del desistimiento de la solicitud de refugio y las diferencias que existen entre la protección y beneficios que otorga el salvoconducto SC-2, de un lado, y el PPT, de otro. Al respecto indicó que: 32.1. El Decreto 216 de 2021 dispone que no podrá haber concurrencia entre el PPT y el Salvoconducto SC-2. El solicitante del reconocimiento de la calidad de refugiado puede “aplicar por el Permiso por Protección Temporal (PPT), sin que se afecte la solicitud inicial ante la Comisión Asesora para la Determinación de la Condición de Refugiado del Ministerio de Relaciones Exteriores”. Sin embargo, una vez el PPT “se encuentre autorizado, más no impreso”, el solicitante deberá decidir “si desiste de manera voluntaria a la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado” u opta por el PPT. 32.2. De acuerdo con el Decreto 1067 de 2015, el salvoconducto SC-2 “le permite al titular permanecer regularmente en el territorio nacional por el término de su vigencia, y acceder temporalmente a los servicios de salud y educación”. Por su parte, conforme al Decreto 216 de 2021, el PPT (i) es “un mecanismo de regulación migratoria y un documento de identificación”, (ii) permite a sus titulares permanecer en el territorio nacional “para ejercer cualquier actividad u ocupación”, (iii) permite acceder al sistema de seguridad social en salud y pensión, (iv) habilita “contratar o suscribir productos o servicios con entidades financieras” y (v) “permite convalidar sus títulos profesionales ante el Ministerio de Educación Nacional y acceder a la oferta educativa a nivel nacional”. (iii) Ministerio de Relaciones Exteriores[58] 33. El MRE aportó información sobre: (a) el número de solicitudes de refugio y la gestión administrativa que la entidad adelanta para resolverlas, (b) los factores que inciden en el trámite de las solicitudes, (c) la posibilidad de adoptar criterios de priorización en los trámites de determinación de la condición de refugiado, (d) las medidas financieras y administrativas que han sido adoptadas para afrontar la saturación administrativa; (e) el desistimiento de las solicitudes y las diferencias que existen entre el SC-2 y el PPT; y (f) el estado de la solicitud de refugio de la accionante. 34. (a) Número de solicitudes y gestión administrativa. Informó que “ha experimentado un crecimiento exponencial” de solicitudes de refugio que “afecta indefectiblemente los tiempos en los que se gestiona individualmente cada una”. El número de solicitudes pasó de “seiscientos veinticinco (625) en el año 2017, a más de 6.832 en el tiempo transcurrido entre el 1°de enero y el 31 de julio del año 2023, lo que representa un aumento del 993% en los últimos siete (7) años”. Actualmente, el Grupo Interno de Trabajo para la Determinación de la Condición de Refugiados “ha atendido y tramitado más de 54.000 solicitudes (…) con un número total de dieciséis (16) funcionarios de planta, lo que dejaría como resultado un aproximado de 3.375 solicitudes por funcionario”[59]. 35. (b) Factores y obstáculos que inciden en el trámite de las solicitudes. Afirmó que los tiempos en el trámite de cada una de las fases del procedimiento administrativo de determinación de la condición de refugiado fluctúa de acuerdo con los siguientes factores: “número total de nuevas radicaciones, número de solicitudes en trámite, tiempos de respuesta de las entidades requeridas, complejidad de cada caso individualmente considerado, facilidad para contactar al solicitante, diligencia del solicitante en el impulso de su propia solicitud -considerando que ésta tiene la naturaleza de solicitud a ruego-, tipo de decisión adoptada, legibilidad de los documentos y evidencias aportadas por el solicitante, requerimientos de traducción e intérprete”, entre otros[60]. 36. Por otra parte, identificó 20 obstáculos que afectan la celeridad en la tramitación de las solicitudes de refugio: i)“indebido asesoramiento de terceros a los solicitantes”; ii) “muchos de los solicitantes de refugio acuden a esta figura por una indebida orientación de terceros interesados en financiamiento internacional”; iii) “tramitadores que ven en la radicación de solicitudes de refugio una actividad lucrativa [que] radican solicitudes incompletas y sin datos de contacto”; iv) “duplicidad en las solicitudes y reenvío masivo de las mismas peticiones”; v) falta “de un sistema de Gestión apropiado para el trámite de miles de solicitudes”; vi) “gestión manual a través de correo electrónico, lo cual ralentiza el proceso”; vii) “dificultad para comunicarse con los solicitantes”; viii) “capacidad humana limitada para la gestión de todas las solicitudes recibidas”; ix) “la falta de personal para atender con celeridad la gestión de las solicitudes”; x) “carencia de un espacio físico que permita ejecutar las entrevistas en la ciudad de Bogotá,”; xi) la “localización de muchos de los solicitantes de refugio, quienes al momento de la citación a entrevista no asisten a las mimas, puesto que ya no se encuentran en el país [o] en otros de los casos no actualizan sus datos de ubicación”; xii) la “gran cantidad de trámites adicionales que se generan con ocasión de las solitudes presentadas, como son; requerimientos de prórroga de los salvoconductos (SC2) de solitudes que han sido admitidas, derechos de petición y acciones de tutela, que terminan desbordando la capacidad administrativa y de personal”; xiii) el “tratamiento de una altísima y exponencial cantidad de solicitudes”; xiv) la “elevada proporción de solicitantes de refugio que son, en realidad migrantes económicos y sanitarios, esta situación desnaturaliza por completo la figura de protección internacional”; xv) la “terminación de los plazos para que las personas procedentes de Venezuela se acojan al PPT”; xvi) la apertura, el 19 de junio de 2023, de los “centros de procesamiento de solicitudes de asilo del Gobierno de Estados Unidos en Colombia para ciudadanos de Cuba, Venezuela y Haití. Es previsible que las personas que no apliquen a este programa o no sean aceptadas soliciten refugio en Colombia”; xvii) la “dependencia por parte del Estado Colombiano de la cooperación internacional para el tratamiento de las solicitudes de refugio”; xviii) el “Estado colombiano depende de terceros en una de las funciones que implican el mayor ejercicio de su soberanía, como lo es la administración de la población extranjera en su territorio. Lo anterior resulta sumamente riesgoso desde el punto de vista de la administración y seguridad de la información, pues la rotación del personal es muy alta”; xix) la “protección de la información personal de los solicitantes debe ser reforzada”; xx) no “existen en el Decreto 1067 causales de inadmisión que permitan resolver de manera expedita aquellas solicitudes que provienen de migrantes económicos con el mero interés de regularizar su situación”[61]. 37. Por otra parte, el MRE informó a la Corte que el 95% de las solicitantes reconocimiento de la condición de refugiado no se deciden de fondo, “sino que terminan su trámite porque el solicitante desistió de su solicitud, abandonó el territorio colombiano o no compareció a la entrevista personal”. Resaltó que los desistimientos ascienden a 11.261 “con corte a 31 de agosto de 2023, lo cual representa alrededor del 37% (…)”. En criterio del MRE, esto obedece a dos factores. Primero, la figura del refugio está siendo empleada de forma abusiva por algunos migrantes que no tienen condición de refugiados, pero presentan la solicitud como un “mecanismo de regularización migratoria” y con el propósito de obtener el salvoconducto SC-2, “documento válido de afiliación al sistema de salud en Colombia”. Segundo, existe un “indebido asesoramiento de terceros” quienes “ven en la radicación de solicitudes de refugio una actividad lucrativa” y “hacen presumir a los solicitantes que la figura de refugio les hace acreedores de subsidios y programas de sostenimiento a cargo del Estado”[62]. Según el MRE, esto ha desnaturalizado la figura del refugio y “genera un colapso injustificado del sistema”. 38. (c) Criterios de priorización. El MRE explicó que “normativamente no existen criterios para la priorización de las solicitudes de reconocimiento de la condición de refugiado”, situación que “se explica y justifica por la clara comprensión por parte del legislador de lo fluctuantes y dinámicos que llegan a ser los flujos migratorios mixtos a nivel regional e internacional, que derivan posteriormente en solicitudes de refugio”. Agregó que las solicitudes de refugio se estudian en “orden cronológico de presentación, respetando el orden de radicación, en garantía del derecho al debido proceso y del derecho a la igualdad de todos los solicitantes de refugio”. 39. Por otra parte, conceptuó que no era viable adoptar criterios de priorización porque “la gran mayoría de los solicitantes se encuentran en similares o aún más dramáticas situaciones que las de la hoy accionante, pues como se mencionó, hay una pluralidad de factores que inciden en su nivel de vulnerabilidad”. Por lo tanto, “intentar definir criterios de priorización sería tanto como pretender escalafonar el sentimiento de desprotección que cada una de las personas aduce”. Sin embargo, aclaró que al no tratarse de “un trámite automático, sino de [un] análisis individualizado”, la CONARE identifica “los casos que podrían comportar un riesgo especial para los solicitantes y establecen protocolos especiales para buscar equipararlos de las mismas garantías con las que cuentan los demás solicitantes de refugio”[63]. 40. Con todo, el MRE informó a la Corte que, a pesar de que no existen criterios de priorización, la CONARE y su Secretaría Técnica “se dan a la tarea de identificar los casos que podrían comportar un riesgo especial para los solicitantes y establecen protocolos especiales para buscar equipararlos de las mismas garantías con las que cuentan los demás solicitantes de refugio”. Al respecto indicó que “uno de los ejemplos en esta materia, es el de los Niños, Niñas y Adolescentes (NNA) titulares de una solicitud de refugio, respecto de quienes se surten actuaciones adicionales ante el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF para que se asigne un Defensor de Familia que pueda asumir la representación del menor de edad en el marco del procedimiento de determinación de la condición de refugiado”. Por otra parte, informó que “mediante Acta 4 del 22 de agosto de 2019, amplió el rango de protección dispuesto en el artículo 2.2.3.1.6.13. del Decreto 1067 de 2015 y concedió, de forma excepcional, que sea posible incluir como beneficiarios a los padres o suegros del solicitante de refugio”. 41. (d) Medidas adoptadas para afrontar la congestión. La entidad accionada informó que ha adoptado las siguientes medidas para afrontar la coyuntura actual del trámite de solicitudes de refugio: 41.1. Entre marzo y diciembre de 2022 “llevó a cabo un Plan de Choque, tendiente a la descongestión de más de 12.000 expedientes radicados entre los años de 2019 y 2020. Para tal fin, se contrataron 52 profesionales”. 41.2. A inicios de 2023 “formuló un Proyecto de Inversión encaminado a superar el rezago de solicitudes a través de la contratación de 20 profesionales con el propósito de depurar y tramitar de forma acelerada las solicitudes pendientes de los años 2021 y 2022”. Indicó que este proyecto “fue avalado por la Dirección Nacional de Planeación y se espera su ejecución durante el primer trimestre de 2024 con una duración de 2 años”. 41.3. Está trabajando de forma coordinada con la ACNUR “para la implementación de estándares internacionales y buenas prácticas que, en consonancia con la normativa local, permitan continuar fortaleciendo el sistema de refugio en Colombia”[64]. 41.4. Ha implementado “estrategias de tramitación efectiva de solicitudes de refugio” desde el 2017. Al respecto, resaltó (i) la implementación de formularios [que] obedece a la estandarización de procedimiento de solicitud” y (ii) que “en cumplimiento al principio de publicidad, la página web del Ministerio de Relaciones Exteriores contiene la información relacionada con la forma que debe radicarse una solicitud de reconocimiento (…) de forma accesible para todo público”. 42. Por último, el MRE informó a la Corte que “hace parte del Plan de Austeridad del Gasto 2023, Decreto 444 de 2023 que limita expresamente la ampliación de las plantas de personal, [y le impone ajustarse] al presupuesto General de la Nación”. 43. (e) Diferencias entre el PPT y el SC-2. El MRE no expuso de manera explícita las razones que justifican que un migrante que pide refugio deba renunciar a su solicitud para obtener el PPT. Asimismo, consideró que no es de su competencia conceptuar respecto de las razones que justifican que los migrantes venezolanos que solicitan refugio reciban una protección menos favorable que aquellos que se acogen al ETPMV[65]. Con todo, explicó que las figuras de regularización migratoria, tales como el PPT, no pueden equipararse a la institución del refugio. En su criterio, “no hay ninguna evidencia que soporte que los Estados de manera autónoma, ejerciendo el principio de discrecionalidad, en aplicación de la Constitución y las leyes relativas a la migración de extranjeros en Colombia, deba contemplar su permanencia indefinida en el territorio colombiano”[66]. 44. (f) Trámite de la solicitud de la accionante. Informó a la Corte que, en el Acta No. 5 correspondiente a la sesión del 13 de septiembre de 2023, la Comisión Asesora para la Determinación de la Condición de Refugiado (CONARE) “emitió recomendación al señor Ministro de Relaciones Exteriores, sobre el reconocimiento de la condición de refugiado de la señora DOROTEA CAPIELO DE ROMERO en aplicación del Principio de Unidad Familiar”. (iv) ACNUR[67] 45. El 7 de septiembre de 2023, ACNUR presentó escrito de intervención en el que conceptuó sobre (i) las causas de la mora en la gestión de las solicitudes de refugio, (ii) la posibilidad de adoptar criterios de priorización y (iii) las diferencias entre el SC-2 y el PPT: Intervención ACNUR Mora en la gestión de las solicitudes de refugio ACNUR resaltó los esfuerzos y medidas implementadas por el Estado para atender y resolver las solicitudes de refugio[68]. Sin embargo, consideró que “los casos pendientes extendidos y las demoras prolongadas en la resolución de las solicitudes de la condición de refugiado pueden erosionar la confianza de la población en el sistema de determinación de la condición de refugiado”. En este sentido, indicó que para proteger los derechos de las personas que solicitan refugio el trámite podría fortalecerse “para cumplir plenamente con los estándares internacionales y regionales” si (i) se establece un “plazo razonable en la determinación de la condición de refugiado”, (ii) se adoptan “modalidades de tramitación de solicitudes de reconocimiento de la condición de refugiado diferenciadas, incluyendo procedimientos simplificados y/o acelerados” y (iii) se implementan “ajustes al procedimiento actualmente establecido en el Decreto 1067 de 2015, con el establecimiento de etapas que definan con mayor precisión el procedimiento, y plazos claramente establecidos que generen certeza sobre el mismo y permitan incluir garantías adecuadas para el respeto del debido proceso”. Criterios de priorización Según ACNUR, el establecimiento de criterios de priorización en la gestión de las solicitudes de reconocimiento de la condición de refugiado “es compatible con el principio jurídico de la igualdad, (…) con el concepto de sujetos de especial protección constitucional (…) y con el reconocimiento de las necesidades específicas de protección para quienes, dentro de una población vulnerable, pueden estar aún en mayores condiciones de vulnerabilidad [y] requieran una atención priorizada”. En este sentido, indicó que debían establecerse criterios de priorización para “niñas, niños y adolescentes, en particular aquellos separados o no acompañados, adultos mayores, mujeres cabeza de familia, personas en condición de discapacidad, personas con orientación sexual y de género diversa en especial vulnerabilidad (…)”. SC-2 y PPT Sostuvo que a diferencia del PPT, el SC-2 (i) no es un documento de identificación, (ii) no es un documento habilitante para ejercer el derecho al trabajo y (iii) no “permite el acceso integral a otros derechos u oferta social del Estado”. En criterio de ACNUR, estas circunstancias incrementan las condiciones de vulnerabilidad de los solicitantes de refugio y crean una “dependencia de la asistencia humanitaria”. Asimismo, en consideración a las limitaciones para que los solicitantes de refugio puedan trabajar, “la decisión de desistir del procedimiento podría estar viciada en su voluntariedad, aun si las personas afirman haber tomado la decisión de forma libre o voluntaria”. En consecuencia, manifestó que “debería adoptarse una decisión que permita un mejor acceso a derechos para las personas solicitantes de la condición de refugiado, que las beneficie sin distinción de la nacionalidad, y en atención a sus necesidades de protección internacional”. (v) Consejo Noruego para los Refugiados (CNR)[69] 46. El 28 de agosto de 2023, el CNR presentó escrito de intervención. En relación con cada uno de los ejes temáticos, informó lo siguiente: 46.1. La mora en la gestión administrativa de las solicitudes de refugio “puede deberse a la falta de un plazo o término establecido específico y congruente al análisis de los casos, lo que afecta de manera integral la vida de los solicitantes, quienes buscan restablecer sus derechos en Colombia y requieren acceso a mecanismos de protección eficaces”. 46.2. La adopción de criterios de priorización de las solicitudes de refugio es necesaria “en aras de fortalecer el principio de igualdad y no discriminación como elemento orientador de la protección de todos los derechos y en cualquier escenario”. 46.3. La creación de un mecanismo alternativo de protección nacional como el Estatuto Temporal para Migrantes Venezolanos “ha permitido la regularización migratoria de personas venezolanas en Colombia, [y su] acceso a servicios de salud, educación y trabajo”. Sin embargo, estos beneficios “han ido en contravía del refugio, [porque] perpetúan la visión de que se trata de una población que es migrante en su mayoría y que, por ende, no requiere de protección internacional”. De otro lado, señaló que “el salvoconducto [otorgado a los solicitantes de refugio] es un documento limitado porque se ha evidenciado que (…) no es válido para obtener el diploma de bachiller [y] lograr el acceso al sistema bancario”. En este sentido, concluyó que “la figura del desistimiento de la solicitud puede estar impulsada por las condiciones de desatención y limitaciones en el acceso a derechos y servicios en las que recaen las personas cuando sus condiciones de vida están desprotegidas por el sistema de protección nacional e internacional que convergen en el país”. En criterio del CNR, esto supone que la decisión de los migrantes es “desesperada [pues] se debe decidir sobre qué medida resulta más oportuna, a pesar de que su necesidad puntual sea la protección internacional”. (vi) Defensoría del Pueblo 47. La Defensoría del Pueblo presentó escrito de intervención en el que solicitó que la Corte se pronuncie sobre “(i) la inclusión de criterios de priorización en los trámites de determinación de la condición de refugiado y (ii) la aplicación del principio de unidad familiar”: 47.1. Criterios de priorización. La Corte Constitucional “se ha referido al derecho al debido proceso en los procedimientos de determinación de la condición de refugiado, [pero] no se ha pronunciado sobre criterios de priorización para el trámite”. En criterio de la Defensoría del Pueblo, “la relevancia de fijar y concretar estos criterios, proviene de una perspectiva práctica y que se compagine con el derecho a la igualdad, pues, al anteponer este tipo de amparos no se busca nada distinto a desarrollar las herramientas diferenciales que la misma Corporación ha defendido en una visión amplia del orden constitucional”. Enfatizó que “existen sujetos de especial protección constitucional, quienes, debido a condiciones particulares de vulnerabilidad, merecen una salvaguarda reforzada en aras de lograr una igualdad real y efectiva, tal y como pasa en el caso bajo estudio, pues [la accionante es] una señora de 89 años de edad, con quebrantos de salud”. 47.2. Principio de unidad familiar. La accionante es titular del derecho a la unidad familiar. Sin embargo, “en el procedimiento de reconocimiento de la condición de refugiado, subyace una falencia infranqueable” habida cuenta que el Decreto 1067 de 2015 no incluye a los padres “dentro de la lista de posibles beneficiarios; mencionando solamente al cónyuge o compañero permanente, hijos menores de edad, hijos mayores de edad dependientes, hijos en situación de discapacidad e hijos del cónyuge”. En criterio de la Defensoría del Pueblo, esta situación “deja entrever que se produce una desprotección que no es admisible desde el punto de vista constitucional, máxime cuando se afecta a una persona de la tercera edad”. (vii) Intervenciones de terceros 48. En el marco del trámite de revisión, la Sala recibió dos escritos de amicus curiae, presentados por semilleros de investigación y organizaciones defensoras de derechos humanos. Las solicitudes y argumentos se sintetizan en la siguiente tabla: Intervención 1[70] Solicitaron que la Corte (i) “revoque los fallos de instancia y ampare los derechos de la accionante”; (ii) “ordene a al Grupo Interno de Trabajo de Determinación de la condición de Refugiado del Viceministerio de Asuntos Multilaterales del Ministerio de Relaciones Exteriores que, en el plazo que la Corte estime pertinente, emita resolución de reconocimiento de la condición de refugiada a favor de la accionante en calidad de beneficiaria de su hijo, quien fue reconocido como refugiado con la Resolución No. 3386 del 26 de noviembre de 2020, y en virtud de la aplicación del Acta 4 de 2019 de la CONARE”; (iii) de manera subsidiaria, “confirmar la decisión del a quo”. Lo anterior, con base en tres argumentos. Primero, argumentaron que “el derecho al debido proceso administrativo implica que en el procedimiento de reconocimiento de la condición de refugiado se garanticen los principios y derechos a la igualdad y la unidad familiar, por medio de la aplicación del Acta 4 de 2019 que permite que se le extienda a la accionante el reconocimiento como refugiado del que goza su hijo”. Segundo, solicitaron la aplicación del principio pro-persona, empleando hacia la accionante “una interpretación más garantista acorde con su realidad fáctica”. Tercero, consideraron que la decisión de la Corte “debía estar mediada por un análisis de las necesidades de la accionante como sujeto de especial protección constitucional”[71]. Intervención 2[72] Solicitaron a la Corte Constitucional: (i) tutelar “los derechos al asilo, debido proceso, salud y unidad familiar” de la accionante”; (ii) ordenar “al Ministerio de Relaciones Exteriores que el estudio y la decisión de fondo sobre la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiada de la señora Dorotea Capielo se realice de forma prioritaria atendiendo a su avanzada edad y situación de salud, en aplicación del enfoque diferencial etario”; (iii) ordenar al Ministerio de Relaciones Exteriores tomar la decisión de fondo sobre la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiada de la accionante “en un plazo razonable y en término máximo de cuatro (4) semanas, contadas a partir de la notificación de esta sentencia”; (iv) ordenar al Ministerio de Relaciones Exteriores “determinar con claridad quiénes pueden ser incluidos como beneficiarios en el reconocimiento de la condición de refugiado (…) en aras de una aplicación consistente del principio de unidad familiar”; y (v) que se adopte “una decisión con efectos inter comunis con miras a proteger las personas que estén en situaciones similares a la de la accionante”. Esto, con fundamento en tres argumentos principales. Primero, teniendo en cuenta las condiciones de vulnerabilidad de la accionante, es “necesario aplicar un enfoque diferencial en el estudio y decisión de fondo de [su] solicitud”. Segundo, la decisión que resuelva la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiada de la accionante “debe darse en un plazo razonable” atendiendo el artículo 8.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Y, tercero, el trámite de la solicitud de refugio de la accionante “debe considerar el principio de unidad familiar”, en concordancia con el artículo 42 de la Constitución, el cual “establece que el Estado y la sociedad deben garantizar la protección integral de la familia”[73]. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 49. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241.9 de la Constitución, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991. 2. Estructura de la decisión 50. La presente decisión tendrá la siguiente estructura. En primer lugar, la Sala examinará si la tutela satisface los requisitos generales de procedibilidad (sección II.3 infra). En segundo lugar, constatará si se configuró carencia actual de objeto en relación con alguna de las pretensiones de la accionante (sección II.4 infra). En tercer lugar, de ser procedente, estudiará si las entidades accionadas vulneraron los derechos fundamentales de la señora Capielo de Romero (sección II.5 infra). En cuarto lugar, en caso de encontrar acreditada alguna vulneración, adoptará los remedios que correspondan para subsanarla (sección II.6 infra). 3. Examen de procedibilidad 51. El artículo 86 de la Constitución Política dispone que la acción de tutela es un mecanismo judicial subsidiario, residual, informal y autónomo que tiene por objeto garantizar la “protección inmediata de los derechos fundamentales” de los ciudadanos por medio de un “procedimiento preferente y sumario”[74]. De acuerdo con lo previsto por el Decreto 2591 de 1991 y el desarrollo jurisprudencial de esta Corte, son requisitos generales de procedencia de la acción de tutela: (i) la legitimación en la causa -por activa y por pasiva-, (ii) la inmediatez y (iii) la subsidiariedad. El cumplimiento de estos requisitos de procedencia es una condición para que el juez de tutela pueda emitir un pronunciamiento de fondo. A continuación, la Sala examinará si la presente solicitud de amparo satisface estos requisitos. 3.1. Legitimación en la causa 52. Legitimación en la causa por activa. El requisito de legitimación por activa exige que la acción sea presentada por la persona -nacional o extranjera[75]- que tenga un interés cierto, directo y particular en la solución de la controversia[76]. El artículo 86 de la Constitución dispone que “[t]oda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces (…), por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”. Por su parte, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 dispone que el titular de los derechos fundamentales está facultado para interponer la acción de tutela a nombre propio[77]. Sin embargo, también permite que la solicitud de amparo sea presentada (i) por medio de representante legal, (ii) mediante apoderado judicial o (iii) a través de agente oficioso. 53. La Sala considera que la señora Dorotea Capielo de Romero se encuentra legitimada para interponer la acción de tutela, dado que es la titular de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados e interpone la solicitud de amparo a nombre propio. 54. Legitimación en la causa por pasiva. Los artículos 86 de la Constitución Política y 5 del Decreto 2591 de 1991 prevén que la acción de tutela procede en contra de “toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar derechos fundamentales”. En este sentido, la Corte Constitucional ha sostenido que el requisito de legitimación en la causa por pasiva exige que la acción de tutela sea interpuesta en contra del sujeto que cuenta con la aptitud o capacidad legal para responder a la acción y ser demandado[78], bien sea porque es el sujeto presuntamente responsable de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, o es aquel llamado a resolver las pretensiones[79]. 55. La Sala encuentra que el MRE y la UAEMC se encuentran legitimadas por pasiva. Primero, el artículo 2.2.3.1.6.9 del Decreto 1067 de 2015[80] dispone que el MRE es la entidad pública competente para tramitar las solicitudes de refugio y decidir si concede el estatus de refugiado a los extranjeros[81]. Segundo, los artículos 2.2.3.1.4.1. y 2.2.1.11.2.5. del Decreto 1067 de 2015 disponen que la UAEMC es la entidad pública competente para expedir el salvoconducto SC-2 a los migrantes que solicitan el reconocimiento de la condición de refugio, así como el PPT que se c...