Sentencia C-644 de 2017

C-644-17 Sentencia C-644/17 INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento legislativo especial para la paz (fast track) y facultades presidenciales para la paz/INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Control automático de constitucionalidad a decreto ley que establece el pago por servicios ambientales y otros incentivos a la conservación/DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ESTABLECE EL PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES Y OTROS INCENTIVOS A LA CONSERVACION-Exequibilidad y exequibilidad condicionada Correspondió a la Sala Plena de la Corte Constitucional establecer si el Decreto Ley 870 del 25 de mayo de 2017, “[p]or el cual se establece el Pago por Servicios Ambientales y otros incentivos a la conservación”, cumplió con los requisitos de forma y competencia en su expedición. Tras esto, se procedió al análisis material del Decreto Ley 870 de 2017, con el propósito de determinar si su contenido vulnera la Constitución Política. En este ejercicio la Corte: (i) recordó brevemente el parámetro de control de los decretos leyes expedidos en virtud de las facultades presidenciales para la paz; (ii) analizó el cumplimiento de los requisitos de forma y competencia en la expedición del Decreto Ley; (iii) planteó un contenido teórico y jurisprudencial sobre la Constitución Ecológica y la importancia de la protección ambiental en el marco de procesos de justicia transicional, con miras a referir al ambiente como un eje transversal del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz establece y duradera; y, posteriormente, (iv) examinó la constitucionalidad material de cada uno de los artículos del Decreto Ley 870 de 2017, tras este análisis se decidió declarar la constitucionalidad y constitucionalidad condicionada del articulado del Decreto Ley objeto de estudio. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Referentes institucionales Partiendo del presupuesto según el cual las facultades [presidenciales para la paz] concedidas debían ser de estricta interpretación y aplicación restrictiva, dado que se inscriben en una situación de alteración institucional, se sostuvo que, sin perjuicio del control político, el control jurídico no podía ser simplemente ritual, y que los principales referentes institucionales estaban dados por los siguientes aspectos: (i) la configuración estatal como social y de derecho; (ii) el principio de separación de poderes; (iii) la democracia; (iv) la participación ciudadana; y (v) el respeto por los derechos humanos intangibles. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Carácter expreso, objetivo-jurídico, automático, posterior; el mismo debe garantizar la vigencia del Estado Social de Derecho, comprender una revisión formal y material y considerar la existencia de precisas restricciones temporales y materiales El control constitucional material [sobre los decretos expedidos en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016] tiene las siguientes características: (i) es expreso; (ii) es objetivo - jurídico, esto es, su parámetro de control es la Constitución Política, afirmación que no descarta que en el ejercicio hermenéutico se tenga en cuenta el contexto transicional; (iii) debe garantizar la vigencia del Estado Social de Derecho; (iv) comprende una revisión formal y otra material; (v) es automático; (vi) es posterior; (vii) debe considerar el escenario particular, por lo tanto, los límites impuestos deben tener por presupuesto que el objeto de la habilitación legislativa es la búsqueda de la paz, y que esto se enmarca en un contexto complejo de justicia transicional; y, (viii) la habilitación tiene precisas restricciones temporales y materiales. DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisitos formales/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Competencia gubernamental/DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Título debe corresponderse con el contenido/DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Invocación expresa de la facultad prevista en el Acto Legislativo 01 de 2016/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Motivación Tratándose del control sobre los vicios de forma [de los decretos expedidos en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016], se pueden señalar principalmente 4 reglas en las cuales se concentra el estudio que debe adelantar esta Corporación: (i) la verificación de la suscripción del decreto ley especial por el Presidente de la República y el ministro del ramo o el director de departamento administrativo respectivo, por cuanto el artículo 115 de la Constitución consagra que los actos del Presidente de la República tienen “valor y fuerza” en la medida que estén suscritos y comunicados por el ministro del ramo respectivo o por el director del departamento administrativo correspondiente, quienes constituyen el Gobierno nacional. Así mismo, se debe verificar (ii) que el decreto ley tenga un título y que éste corresponda con su contenido (artículo 169 Superior); (iii) que se invoque expresamente la facultad en virtud de la cual el Presidente de la República adquiere atribuciones para dictar el decreto ley, ello con el fin de precisar la naturaleza jurídica del acto y la garantía del control constitucional por la autoridad competente; y, por último; (iv) debe exponer los motivos que justifican la expedición del decreto ley mediante las facultades extraordinarias habilitadas a través del denominado fast track o vía rápida. DECRETOS EXPEDIDOS EN VIRTUD DE LAS FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisitos de competencia/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Temporalidad/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad objetiva/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad estricta o juicio de finalidad/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de necesidad estricta/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Asuntos expresa e implícitamente excluidos Los vicios referidos a la competencia se analizan teniendo en cuenta los siguientes criterios: (i) Temporal, esto es, debe verificarse que el decreto ley se haya expedido dentro del término de los 180 días calendario siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016 [del 1 de diciembre de 2016 al 29 de mayo de 2017]; (ii) Conexidad objetiva, que se satisface con la demostración de que entre el contenido del Acuerdo Final y la materia de la regulación proferida por el Gobierno Nacional existe un vínculo cierto, verificable y específico. Ahora bien, la exigencia de dicho vínculo no se traduce en que el asunto debe estar expresa o taxativamente contemplado en el Acuerdo Final. Así, es viable que, superando la mera literalidad, existan tópicos de regulación que tengan relación intrínseca con los allí previstos y tengan por objeto facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final. (iii) Conexidad estricta o teleológica, que exige la comprobación de que la normativa prevista por el Gobierno nacional se constituye en un instrumento potencial para la realización de la finalidad para la cual fue considerada, teniendo en cuenta, externamente, el aspecto preciso que dentro del Acuerdo Final haya sido señalado por el Gobierno, e internamente, los considerandos. Satisfechas las conexidades referidas, es posible afirmar que, con suficiencia, la materia objeto de regulación tiene por objeto facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final, lo cual responde a las razones que motivaron la habilitación competencial conferida en el Artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2016. (iv) Estricta necesidad, en virtud de la cual debe acreditarse la falta de idoneidad del procedimiento legislativo ordinario y del procedimiento legislativo especial, previsto en el artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2016, para la expedición de la regulación objeto del Decreto Ley. Teniendo en cuenta que el ejercicio de la competencia legislativa extraordinaria implica una restricción legítima, pero considerable del principio democrático [por el déficit deliberativo y participativo de los decretos con fuerza de ley], deben acreditarse los requisitos de urgencia e imperiosidad. (v) Asuntos expresa e implícitamente prohibidos para ser desarrollados a través del ejercicio de las facultades legislativas extraordinarias conferidas por el constituyente derivado. Para el efecto debe tenerse en cuenta las materias que de manera expresa excluyó el constituyente derivado en el artículo 2 inciso 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, así como aquellas con reserva estricta de ley, las que no podrán ser objeto de regulación por parte del Gobierno nacional. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Particularidades en contexto de justicia transicional El estudio sobre la validez del ejercicio de la habilitación legislativa para el Gobierno nacional no puede desconocer la existencia de un contexto especial, que tiende a la construcción de un escenario de paz; principio, derecho y deber del Estado, y objetivo propuesto por la sociedad a través de la adopción de la Constitución Política de 1991. En estas condiciones, atendiendo obviamente a los pilares fundamentales de nuestro ordenamiento jurídico, el estudio a cargo de la Corte debe ser sensible a los elementos asociados al proceso transicional, como respuesta ineludible a su misión de ser la guardiana de la supremacía de la Carta. CONSULTA PREVIA-Fuentes normativas El Convenio 169 de la OIT, “sobre pueblos indígenas y tribales” de 1989, ratificado por Colombia a través de la Ley 21 de 1991, se estatuye en nuestro ordenamiento como el principal instrumento internacional de reconocimiento y consagración del derecho a la consulta previa en favor de las comunidades diferenciales originarias, basado, en general, en el respeto por la diversidad étnica y cultural. A su vez, la Constitución Política, además de integrar en su artículo 1º el carácter pluralista del Estado, incorpora en el artículo 330 la garantía de participación de las comunidades indígenas en las decisiones referidas al aprovechamiento de los recursos naturales que se ubican en sus territorios, en defensa de sus usos y costumbres. Así mismo, las leyes 70 y 99 de 1993 extienden el derecho a la consulta previa a las comunidades negras y afro, a la vez que la Corte Constitucional, especialmente a partir de la sentencia C-169 de 2001, se refiere al alcance de la expresión “tribales” del Convenio 169 de la OIT, señalando que la consulta vincula, en general, a todos “los grupos sociales que comparten una identidad cultural distinta a la de la sociedad dominante”. DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA-Ámbito de aplicación y contenido La consulta previa es el derecho fundamental del que son titulares los pueblos y comunidades culturales de decidir sobre sus prioridades frente a los procesos de desarrollo, cuando éstos impacten sobre sus vidas, creencias, instituciones, bienestar espiritual y las tierras que ocupan o utilizan. Este derecho connota una calificación especial, pues se estructura, además, como un verdadero mecanismo mediante el cual se materializa, entre otros, el derecho a la participación efectiva de los colectivos culturales. CONSULTA PREVIA-Afectación directa para determinar su procedencia Un criterio jurisprudencial determinante frente a la valoración constitucional de una medida legislativa en términos de la salvaguarda de la consulta previa, ha sido el de la “afectación directa a las comunidades”, de tal forma que se impone la obligación de identificar un impacto cierto de la disposición objeto de control sobre los grupos titulares del derecho en referencia. Pese a la dificultad que puede significar la delimitación del concepto de afectación o incidencia directa, esta Corporación se ha ocupado de indicar ciertos parámetros con base en los cuales es posible determinar si se está en presencia o no de una disposición normativa cuya entidad es tal que genera un impacto cierto sobre las comunidades étnicamente diferenciadas. De esta forma, la Corte ha hablado de una afectación directa cuando, por ejemplo, (i) el cuerpo normativo integra previsiones expresas que interfieren en los intereses de los grupos colectivos; (ii) la materia del proyecto tiene un vínculo intrínseco con la identidad étnica y cultural de los titulares de consulta; (iii) se desarrollan de forma importante los contenidos del Convenio 169 de la OIT; (iv) el objeto principal de la norma es el de regular determinadas comunidades étnicas o impactarlas con mayores efectos que los que percibirían los demás destinatarios; o (v) se regulan materias respecto de las cuales estos pueblos cuentan con titularidad especial de derechos, por ejemplo educación. TASA RETRIBUTIVA AMBIENTAL-Naturaleza Bajo el anterior esquema, sea lo primero indicar que antes de la expedición de la Constitución Política de 1991, desde la Ley 23 de 1973 se dispuso que el Gobierno nacional podía crear incentivos y estímulos económicos para fomentar programas o iniciativas encaminadas a la protección del ambiente. A pesar del anterior mandato, a través del Decreto 2811 de 1974 lo que se hizo fue crear una tasa retributiva ambiental, cuyo pago corresponde asumir a toda persona natural o jurídica que realice vertimientos puntuales al recurso hídrico, de manera directa o indirecta. Dicha tasa responde al paradigma de que “quien contamina paga”, pero dentro de su naturaleza asociada no está la de generar incentivos de conservación y de preservación ambiental. Incluso, esa misma norma dispuso que también podían fijarse tasas para compensar los gastos de mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales renovables, con lo cual se habilita a las personas naturales y privadas a hacer uso de un recurso renovable, pero en contraprestación tiene como deber pagar al Estado el gasto que genera su renovabilidad. CERTIFICADO DE INCENTIVO FORESTAL-Concepto, fin y funcionamiento/FONDO PARA EL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO-Administración de recursos para pago a beneficiarios de certificados de incentivo forestal Con la expedición de la Constitución Política de 1991 que elevó a canon constitucional el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación ambiental, para garantizar el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, y planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, debiendo prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental (Arts. 79 y 80 Superior), surgió uno de los primeros instrumentos que buscó compensar los beneficios asociados a la actividad forestal. Fue el Certificado de Incentivo Forestal (CIF) creado mediante la Ley 139 de 1994, el cual busca operar como un reconocimiento del Estado a las externalidades positivas de la reforestación, en tanto los beneficios ambientales y sociales generados son apropiables por el conjunto de la población. Su fin es el de promover la realización de inversiones directas en nuevas plantaciones forestales de carácter protector-productor en terrenos de aptitud forestal. Así, se le entrega un CIF para la reforestación a la persona beneficiaria, quien por una sola vez obtiene una suma de dinero que se paga con recursos que administra el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (Finagro). CERTIFICADO DE INCENTIVO FORESTAL PARA LA CONSERVACION-Fuente normativa, objetivo y problemáticas que surgen de su aplicación y reconocimiento Mediante Decreto 900 de 1997 fue creado el Certificado de Incentivo Forestal para la conservación, como reconocimiento por los costos directos e indirectos en los que incurre un propietario por conservar en su predio ecosistemas naturales boscosos, poco o nada intervenidos. Respecto a este incentivo se estableció que su fuente de financiación era la misma del Certificado de Incentivo Forestal para la reforestación, lo cual en la práctica generó problemas de aplicación y reconocimiento de tales certificados, al punto que el Certificado de Incentivo Forestal para la conservación no ha sido aplicado efectivamente por restricciones financieras y limitaciones técnicas. INCENTIVOS AMBIENTALES ASOCIADOS A RECURSOS HIDRICOS-Destinación específica de porcentaje de ingresos corrientes de municipios y departamentos a la adquisición y mantenimiento de áreas de importancia estratégica para conservación de estos recursos El artículo 111 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 210 de la Ley 1450 de 2011, dispuso que los departamentos y municipios dedicarán un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos corrientes para la adquisición y mantenimiento de las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua a los acueductos municipales, distritales y regionales, o para financiar temporalmente esquemas de Pagos por Servicios Ambientales en dichas áreas. En el mismo sentido, el artículo 43 de la Ley 99 de 1993 estableció el cobro de una tasa por utilización de aguas a las personas naturales o jurídicas, privadas o públicas, que hagan uso de dicho recurso, con el fin de destinarlos a gastos para su protección y renovación. De hecho, de conformidad con el artículo 108 de la misma Ley, las autoridades ambientales en coordinación y con el apoyo de las entidades territoriales, pueden adelantar los planes de cofinanciación para adquirir áreas de ecosistemas estratégicos para la conservación, preservación y recuperación de los recursos naturales, contando con esquemas de Pagos por Servicios Ambientales a partir de los recursos de la tasa por utilización de aguas. PROGRAMA DE FAMILIAS GUARDABOSQUES-Fuente normativa, objetivo y contenido El Programa de Familias Guardabosques surgió en el contexto de la Ley 812 de 2003, como una medida de desarrollo alternativo para la erradicación de cultivos de uso ilícito, que fue planteada en el CONPES 3218 de 2003. En este documento se afirmó que, con el fin de vincular a familias campesinas en el proceso de recuperación y conservación de ecosistemas y para la erradicación de cultivos de uso ilícito, se “canalizará un apoyo monetario a las comunidades que conformen núcleo de intervención dentro de las zonas focalizadas por el Programa, bajo el doble de (sic) compromiso de sembrar ni resembrar cultivos ilícitos y de favorecer la revegetalización natural (enrastrojamiento) y la conservación de ecosistemas naturales estratégicos. Este incentivo directo de alto impacto social, reconoce un valor monetario a la prestación de servicios ambientales en un medio libre de cultivos ilícitos.” La Resolución 139 de 2014 de la Unidad Administrativa Especial para la Consolidación Territorial, señaló de manera clara que las familias que participen del programa recibirán una contraprestación económica “bajo los compromisos de no sembrar ni resembrar cultivos ilícitos”, en el marco de la idea de proyectos productivos. PAGOS POR SERVICIOS AMBIENTALES-Problemáticas de implementación en Colombia El documento CONPES [3886 del 6 de mayo de 2017] identifica que la mayoría de los programas de PSA [Pagos por Servicios Ambientales] se han quedado en la fase de idea y que pocos han llegado a su ejecución efectiva respecto del número esperado, lo cual deriva en cuatro problemas: (i) limitantes y vacíos técnicos y operativos que dificultan la estructuración, la implementación, el seguimiento y el monitoreo de los proyectos PSA; (ii) carencia de mecanismos para la articulación institucional que defina roles y competencias claras para la realización de inversiones PSA desde diferentes sectores; (iii) dificultad en el aumento de la cobertura y continuidad de los proyectos en los territorios, debido a que la sostenibilidad financiera de un PSA depende de recursos de entidades territoriales; y, (iv) limitación de los alcances que en términos ambientales, sociales y económicos puedan generar los proyectos de PSA en el país, por la ausencia de un marco normativo propio que defina roles y competencias, y habilite fuentes de financiación para el instrumento. DEGRADACION ECOSISTEMICA-Aceleración como consecuencia de salida de las FARC de territorios que ocupaban Con la salida de las FARC de las áreas habituales que ocupaban, se han presentado dos fenómenos de alta sensibilidad ambiental: de un lado, los procesos de deforestación y degradación de los ecosistemas naturales se aceleraron debido a las pocas alternativas económicas para los habitantes de esas áreas; y, de otro lado, se ha presentado un aumento de cultivos de uso ilícito en varias zonas de Colombia, en especial frente al cultivo de coca. Ello demuestra que en esta etapa de transición en la recomposición del poder territorial, se están acentuando las amenazas a los ecosistemas estratégicos […] de manera que, en el marco de la firma del Acuerdo Final se ha presentado una problemática ambiental, debido a que la salida de las FARC-EP de varias zonas del territorio ha conllevado a la degradación de ecosistemas y al incremento de los cultivos de uso ilícito. DEGRADACION ECOSISTEMICA-Exige urgencia en la adopción de medidas En los considerandos del Decreto objeto de control, el Gobierno Nacional señaló que ante el incremento de cultivos de uso ilícito en áreas de ecosistemas social y ambientalmente estratégicos, así como la tala ilegal de bosques naturales que viene generando grandes focos de deforestación y transformación ambiental en esos territorios, poniendo en peligro inminente la biodiversidad que albergan los ecosistemas y la pérdida de servicios ambientales, resulta indispensable y se requiere con urgencia desarrollar alternativas económicas para la generación de ingresos a las comunidades que permitan, con eficacia y celeridad, frenar la transformación ambiental y la pérdida del capital natural en contra del bienestar y el buen vivir. Nótese entonces que, la urgencia deviene de la necesidad de conciliar instrumentalmente la política ambiental y los desarrollos productivos, con miras a facilitar y asegurar la implementación del Acuerdo Final respecto del cierre la frontera agrícola, la protección ecosistémica integral y, la reforma rural sostenible que promueva el uso adecuado de la tierra, creando a su vez alternativas económicas que eviten la pérdida de la biodiversidad y establezcan lazos entre las comunidades y el Estado. REGULACION DE PAGOS POR SERVICIOS AMBIENTALES EXPEDIDA EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Necesidad e imperiosidad La regulación del Pago por Servicios Ambientales fue adoptada con base en las facultades contempladas en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, como un desarrollo de los puntos del Acuerdo Final, dada su necesidad e imperiosidad. Por un lado, la necesidad se debe a que busca responder a los efectos negativos que han tenido los ecosistemas debido al conflicto armado, como la deforestación producida por los cultivos de uso ilícito, la minería ilegal, entre otros; así como también, la necesidad de evitar el incremento de prácticas dañinas para el medio ambiente debido a la salida de las Farc. Lo anterior, requiere de una política estatal en la que el esquema de Pagos por Servicios Ambientales sea articulado desde lo nacional a lo territorial; además de contar con los recursos para garantizar su efectividad. Por otro lado, la imperiosidad radica en que, el Estado asumió el deber de implementar la legislación necesaria para materializar los puntos del Acuerdo Final, que permitan la transición de manera efectiva, en cuanto al cierre de la frontera agrícola, la sustitución de cultivos de uso ilícito, la protección ecosistémica integral y la reforma rural sostenible que promueva el uso adecuado de la tierra. Y, en este escenario se tiene que el Pago por Servicios Ambientales contribuye en la consolidación de los procesos de paz. REGULACION DE PAGOS POR SERVICIOS AMBIENTALES EXPEDIDA EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-No afectación directa de comunidades étnicamente diferenciadas La expedición del Decreto Ley 870 de 2017 no afecta directamente a las comunidades étnicamente diferenciadas, por lo que no hubo violación del derecho a la consulta previa. Así, la revisión de la norma bajo control permite advertir, de entrada, que las disposiciones allí contenidas no representan una afectación directa a las comunidades étnicas, dado el nivel de abstracción o generalidad, como la explícita dependencia de su desarrollo a la reglamentación de la respectiva implementación de los proyectos de Pagos por Servicios Ambientales en los territorios étnicos. CONSTITUCION ECOLOGICA Y MEDIO AMBIENTE SANO-Protección constitucional En Colombia todos los ciudadanos tienen derecho a un ambiente sano y el deber de participar en su protección y conservación; y, por otro lado, el Estado tiene la obligación de: “1) proteger su diversidad e integridad, 2) salvaguardar las riquezas naturales de la Nación, 3) conservar las áreas de especial importancia ecológica, 4) fomentar la educación ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para así garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7) imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas de frontera”. Adicionalmente, en Colombia el derecho al ambiente sano está ligado al desarrollo económico sostenible, en el entendido de que se debe “armonizar el derecho al desarrollo -indispensable para la satisfacción de las necesidades humanas- con las restricciones derivadas de la protección al medio ambiente.” MEDIO AMBIENTE SANO-Triple dimensión En el marco constitucional de 1991, el ambiente sano tiene una triple dimensión: “es un principio que irradia todo el orden jurídico correspondiendo al Estado proteger las riquezas naturales de la Nación; es un derecho constitucional (fundamental y colectivo) exigible por todas las personas a través de diversas vías judiciales; y es una obligación en cabeza de las autoridades, la sociedad y los particulares, al implicar deberes calificados de protección. Además, la Constitución contempla el “saneamiento ambiental” como servicio público y propósito fundamental de la actividad estatal (arts. 49 y 366 superiores).” PRINCIPIO DE PREVENCION EN EL DERECHO AMBIENTAL-Contenido El principio de prevención ha sido definido en el orden internacional como aquel que busca que los estados implementen acciones y medidas tendientes a evitar o minimizar los daños; es decir, se trata de adelantar, en una fase previa, esfuerzos para evitar que el daño se produzca o se agrave. Este principio está fundado en la Declaración de Estocolmo de 1972, la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982 y la Declaración de Río de 1992. La jurisprudencia constitucional ha afirmado que “se aplica en los casos en que es posible conocer las consecuencias sobre el ambiente que tiene la puesta en marcha de determinado proyecto o actividad, de modo que la autoridad competente pueda adoptar decisiones antes de que el riesgo o el daño se produzca.”. PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-Constitucionalización en virtud de la internacionalización de las relaciones ecológicas/PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE PRECAUCION EN EL DERECHO AMBIENTAL-Contenido El principio de precaución está consagrado en el principio número 15 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992, en los siguientes términos: “con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. Al respecto, la Sentencia C-449 de 2015 reiteró que: “[L]a sentencia C-595 de 2010 recogió el alcance de este principio. Explicó la Corte que fue consagrado en la Ley 99 de 1993, al prever el artículo 1.1 que el proceso de desarrollo económico y social del país se orientará conforme a los principios universales y de desarrollo sostenible previsto en la Declaración de Río de Janeiro, disposición que fue declarada exequible en la sentencia C-528 de 1994. Reiteró que el principio de precaución se encuentra constitucionalizado, puesto que se desprende de la internacionalización de las relaciones ecológicas (art. 266) y de los deberes de protección y prevención (arts. 78, 79 y 80). Además, manifestó esta Corporación que “la precaución no sólo atiende en su ejercicio a las consecuencias de los actos, sino que principalmente exige una postura activa de anticipación, con un objetivo de previsión de la futura situación medioambiental a efectos de optimizar el entorno de vida natural.” RELACION ENTRE AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES CON EL CONFLICTO ARMADO-Multidimensionalidad y diversidad de vínculos/RELACION ENTRE AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES CON EL CONFLICTO ARMADO-Ambiente como causa, fuente de financiación de grupos armados, víctima y beneficiario El desarrollo de las acciones violentas destruye la vida de individuos y sociedades y, por consiguiente, las instituciones que esas sociedades han construido. Asimismo, los conflictos armados suelen tener un impacto en el ambiente e incluso estar motivados por el acceso a los recursos naturales. La relación entre el ambiente y los recursos naturales con los distintos tipos de conflictos armados es multidimensional, puesto que de aquella pueden derivarse diferentes vínculos: (i) los recursos naturales pueden ser causa del conflicto, debido -entre otras- a las tensiones que se pueden generar por la escasez o la inequitativa distribución de recursos naturales o de los ingresos que estos generen; (ii) el ambiente y los recursos naturales pueden ser fuente de financiación de los grupos armados en conflicto y de la perpetuación del mismo; (iii) el ambiente puede ser víctima del conflicto, en tanto recibe impactos tanto directos como indirectos; y, (iv) el ambiente puede ser un beneficiario del conflicto, como cuando “el asentamiento de fuerzas armadas (legales e ilegales) en territorios altamente biodiversos y ecológicamente importantes es problemático, pero su presencia también puede blindar a estos territorios del acceso de otras poblaciones o de proyectos de desarrollo.” PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES-Concepto, alcance y objetivos A través del denominado Pago por Servicios Ambientales (también PSA), el presente Decreto [870 de 2017] busca el mantenimiento y la generación de servicios ambientales, que no es otra cosa que contribuir con el buen estado y funcionamiento de los ecosistemas, al punto que estos puedan estabilizarse y producir el correspondiente servicio ambiental. Justamente, la doctrina internacional más calificada, advierte que el Pago por Servicios Ambientales surge como una “herramienta para internalizar adecuadamente en la toma de decisiones individuales y sociales el valor que poseen y el bienestar que brindan a los individuos y a la sociedad los servicios ambientales resguardados en áreas protegidas”. En tal sentido, el PSA puede ser entendido como “una transacción voluntaria, donde un servicio ambiental bien definido (o un uso de la tierra que aseguraría ese servicio), es comprado por al menos un comprador de servicios ambientales, a por lo menos un proveedor de servicios ambientales, sólo si el proveedor asegura la provisión del servicio ambiental transado”, o en palabras del documento CONPES 3886 que define los lineamientos para su implementación nacional, el Pago por Servicios Ambientales es una herramienta que “consiste en un acuerdo condicionado a resultados con propietarios, poseedores y ocupantes de áreas estratégicas que generan servicios ambientales, mediante el cual reciben un incentivo económico, en dinero o en especie, que reconoce acciones de preservación y restauración de ecosistemas en sus predios”. Otros autores han señalado que el Pago por Servicios Ambientales corresponde a un sistema de compensaciones y recompensas por servicios ambientales. SERVICIOS AMBIENTALES O ECOSISTEMICOS-Categorización y ordenación tipológica de acuerdo a la Evaluación de Ecosistemas del Milenio Los servicios ambientales o ecosistémicos fueron agrupados en cuatro categorías en la Evaluación de Ecosistemas del Milenio que se realizó en el año 2005, a saber: (i) Servicios de provisión, que incluye los productos y bienes tangibles que se obtienen de los ecosistemas y que en su mayoría presentan un mercado estructurado. Ejemplo de ello son: alimentos, agua, combustibles, fibras (maderas y textiles), materias primas, plantas medicinales, entre otros. (ii) Servicios de regulación que son esenciales para la sociedad humana, tales como: la captura de carbono, la regulación climática, protección y mitigación contra sequías e inundaciones, la purificación del agua, la polinización, control de la erosión y retención de sedimentos, el control biológico (regulación nativa de plagas), entre otros. (iii) Servicios de base o de soporte, que incluyen los servicios necesarios para el funcionamiento de los ecosistemas y la adecuada producción de los mismos servicios ecosistémicos. Dentro de esta categoría son ejemplo: la producción primaria y secundaria de la biodiversidad, la regulación climática y la regulación hídrica. (iv) Servicios culturales, recreación (ecoturismo y variedad de paisajes), calidad escénica que ayuda a satisfacer el espíritu a través de los paisajes, la inspiración cultural y artística (información de los pueblos indígenas, lugares de valor cultural), y la inspiración espiritual e histórica. COMUNIDAD ETNICA-Sujeto colectivo Desde sus inicios, esta Corporación, dadas las particularidades culturales que las poblaciones étnicas presentan, se ha abstenido de identificarlas, en general, en las categorías de “persona pública” o “persona privada”, optando por asumirlas fundamentalmente como sujetos colectivos especiales de derechos. Así, a partir de la sentencia T-380 de 1993, la Corte ha dispuesto que, entendidas como comunidad, las agrupaciones étnicas son reconocidas constitucionalmente como “sujeto colectivo y no una simple sumatoria de sujetos individuales que comparten los mismos derechos o intereses difusos o colectivos”, dotándolas de una singularidad propia que se hace depender, sin embargo, de su componente grupal. ASOCIACION EN COMUNIDADES ETNICAS-Fuente normativa, naturaleza jurídica y características El ordenamiento jurídico ha incorporado fórmulas a través de las cuales le posibilita a las comunidades étnicas constituirse en agrupaciones con personería jurídica. Por ejemplo, el Decreto 1088 de 1993, en su artículo 1º, dispone que los cabildos y autoridades tradicionales indígenas podrán conformarse en asociaciones que, de conformidad con el artículo 2º de dicho cuerpo normativo, “son entidades de derecho público de carácter especial, con personería jurídica, patrimonio público y autonomía administrativa”. En todo caso, como se observa, la consolidación de la asociación étnica institucionalizada está mediada estrictamente por la voluntad de la comunidad respectiva, de tal forma que el ordenamiento la incorpora como una verdadera opción que las mismas tienen y nunca como una obligación. DESARROLLO SOSTENIBLE-Concepto Esta Corte ha definido el desarrollo sostenible como “el modelo de desarrollo que permite satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las suyas propias.” Esto implica que para la satisfacción de las necesidades actuales, debe efectuarse un ejercicio de planificación económica y de asunción de responsabilidad en materia ambiental en el modelo de desarrollo. Especial énfasis se ha puesto en la necesidad de garantizar las necesidades esenciales de los sectores menos favorecidos de la población; acento que, conforme lo ha establecido esta Corporación, “se hace más importante en países como los nuestros, donde la pobreza mayoritaria está unida a la escasez, pues no habrá desarrollo sostenible mientras casi la mitad de la población viva en niveles de extrema pobreza.” DESARROLLO SOSTENIBLE-Objetivo/DESARROLLO SOSTENIBLE-Jurisprudencia constitucional El desarrollo sostenible busca corregir las condiciones de exclusión socioeconómica, así como proteger los recursos naturales y la diversidad cultural, en el marco de una repartición equitativa de cargas y beneficios entre los ciudadanos. Desde sus primeros pronunciamientos, la Corte Constitucional ha señalado que el desarrollo sostenible tiene cuatro aristas: “(i) la sostenibilidad ecológica, que exige que el desarrollo sea compatible con el mantenimiento de la diversidad biológica y los recursos biológicos, (ii) la sostenibilidad social, que pretende que el desarrollo eleve el control que la gente tiene sobre sus vidas y se mantenga la identidad de la comunidad, (iii) la sostenibilidad cultural, que exige que el desarrollo sea compatible con la cultura y los valores de los pueblos afectados, y (iv) la sostenibilidad económica, que pretende que el desarrollo sea económicamente eficiente y sea equitativo dentro y entre generaciones.” (Negrillas fuera del texto original). De allí que el desarrollo sostenible busque un equilibrio entre la libertad económica, el bienestar social y la preservación de los recursos naturales, que debe ser conciliado en cada caso particular, con el fin de evitar que en abstracto uno prevalezca sobre el otro, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 80 Superior. MARCO GENERAL DE DESARROLLO DEL MODELO DE PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES EN ZONAS AMBIENTALMENTE ESTRATEGICAS QUE COINCIDAN CON EL AMBITO TERRITORIAL DE LOS PUEBLOS ETNICOS-Incorporación normativa de enfoque cultural ante potencial incidencia sobre los sectores étnicamente diferenciados PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES EN LOS TERRITORIOS INDIGENAS-Término “indígena” integra manifestaciones étnicas en general La Sala encuentra relevante señalar que cuando se hace alusión en este acápite normativo a “indígenas”, lo cierto es que su sentido integra, necesariamente, las manifestaciones étnicas en general y no únicamente a los sectores a los que el significado llano de la expresión podría aludir. Lo anterior porque, como se expuso, el artículo 3º [del Decreto Ley 870 de 2017] introduce el enfoque étnico en el cuerpo normativo en general, lo cual implica necesariamente la vinculación diferenciada de todos los sectores étnicamente caracterizados que, al ser potenciales beneficiarios de las medidas de Pagos por Servicios Ambientales y demás incentivos, se constituyen como sujetos interesados de la regulación […] En ese sentido, aunque el encabezado del artículo 3º resulta ajustado a la Constitución, a partir de una interpretación sistemática del Decreto Ley 870 de 2017, la Sala entiende que en esta ocasión la alusión a “indígenas” necesariamente se refiere, de forma indistinta, a todos los pueblos originarios, aborígenes y, en general, a las comunidades étnicamente diferenciadas. MARCO GENERAL DE DESARROLLO DEL MODELO DE PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES EN ZONAS AMBIENTALMENTE ESTRATEGICAS QUE COINCIDAN CON EL AMBITO TERRITORIAL DE LOS PUEBLOS ETNICOS-Expresiones “resguardos, ancestrales, poseídos y/o utilizados tradicionalmente” incluyen dentro de los territorios étnicos potencialmente destinatarios de la medida a todos aquellos con que determinada comunidad étnica presenta una vinculación cultural, ya sea por su asentamiento físico o por su relación espiritual DERECHO MAYOR, DERECHO PROPIO Y LEY DE ORIGEN-No ha sido reconocido únicamente a los grupos indígenas MARCO GENERAL DE DESARROLLO DEL MODELO DE PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES EN ZONAS AMBIENTALMENTE ESTRATEGICAS QUE COINCIDAN CON EL AMBITO TERRITORIAL DE LOS PUEBLOS ETNICOS-Incorporación de principios de autodeterminación, autonomía, participación efectiva, derecho fundamental a consulta previa, libre e informada, identidad, integridad social, económica y cultural PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES-Concepción normativa Se trata de un incentivo económico, en dinero o en especie (ej: diversos tipos de asistencia técnica para la conservación, apoyos organizativos, entre otros) que reconoce las acciones y las prácticas asociadas a la preservación y restauración de ecosistemas, que resultan en una reducción de los conflictos en el uso del suelo y buscan el mantenimiento y la generación de los servicios ambientales. De allí que un principio básico de esta figura, es que los beneficiarios deben ser compensados por el costo que supone prestar dichos servicios de conservación ambiental, lo que a su vez permite dos cosas: (i) generar alternativas económicas para la comunidad; y, (ii) llevar a cabo medidas para mejorar las condiciones de bienestar y buen vivir. PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES-Acuerdos voluntarios e incentivos [El] incentivo [de pago por servicios ambientales] es reconocido mediante acuerdos voluntarios condicionados a resultados, por parte de los interesados en la conservación de los servicios ambientales, a quienes detentan la calidad de beneficiarios por ser propietarios, poseedores regulares y ocupantes de predios ubicados en áreas y ecosistemas estratégicos. Ello supone entonces que, el pago se realiza en la medida en que el beneficiario del incentivo acredite su compromiso y desarrolle las acciones de preservación y restauración ecosistémica, que permitan restablecer el servicio ambiental bien definido o recuperar el uso del suelo de acuerdo con su vocación y aptitud. Así, dichos acuerdos tienen la naturaleza de ser instrumentos contractuales que formalizan voluntariamente los compromisos, en donde se indica el objeto, se definen las acciones, su periodicidad, los parámetros del incentivo, las obligaciones de las partes, e incluso las causales de incumplimiento. ELEMENTOS DEL PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES-Interesados En la posición jurídica de interesado en el servicio ambiental, la normatividad [Decreto Ley 870 de 2017, artículo 5] dispone que pueden obrar las personas naturales o jurídicas, públicas, privadas o mixtas. Al respecto, la doctrina especializada reconoce que el Pago por Servicios Ambientales se ha implementado bajo modalidades o esquemas públicos o privados. En el primero de ellos, el Estado actúa en representación de los compradores de servicios ambientales mediante el cobro de impuestos y la captura de donaciones privadas para pagar a los beneficiarios del incentivo por conservar áreas estratégicas. En el caso de los segundos, la gestión se encuentra a cargo de los interesados directos en el servicio ambiental, quienes pagan a los beneficiarios en cumplimiento de un contrato privado, contando la mayoría de las veces con la participación y mediación gubernamental. ELEMENTOS DEL PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES-Beneficiarios En calidad de beneficiarios la norma [Decreto Ley 870 de 2017, artículo 5] establece a los propietarios, poseedores regulares u ocupantes de buena fe exenta de culpa de los predios ubicados en las áreas y ecosistemas estratégicos, sin que el reconocimiento del incentivo económico implique afectaciones a la propiedad u obligación alguna de compra o venta de los predios sujetos a dicho incentivo. Precisamente, respecto a los beneficiarios de la pequeña y mediana propiedad, la norma fija una priorización basada en el nivel de vulnerabilidad, el censo nacional agropecuario y, el grado de exterminio o vulnerabilidad de los pueblos indígenas. INCENTIVO DE PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES-Tipos de beneficiarios El artículo 6 del Decreto Ley 870 de 2017, establece quienes pueden ser beneficiarios del incentivo de Pago por Servicios Ambientales. Para tal fin, consagra 4 categorías: (i) los propietarios de los predios; (ii) los poseedores regulares que sumariamente acrediten la posesión pacífica, tranquila e ininterrumpida de acuerdo con las leyes civiles; (iii) los integrantes de grupos étnicos que se encuentren en áreas de titulación colectiva o privada, áreas sujetas a procesos en trámite de ampliación, saneamiento y constitución de resguardos indígenas o consejos comunitarios u otra forma de propiedad colectiva, y otros más protegidos en el Decreto 2333 de 2014, "Por el cual se establecen los mecanismos para la efectiva protección y seguridad jurídica de las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente por los pueblos indígenas acorde con lo dispuesto en los artículos 13 y 14 del Convenio 169 de la OIT, y se adicionan los artículos 13,16 Y 19 del Decreto 2664 de 1994". Por último, incluye una categoría que refiere a (iv) los ocupantes de predios que se encuentren en cualquiera de las siguientes situaciones: de un lado, los que ocupen predios baldíos que acrediten las calidades y condiciones para ser sujetos de adjudicación conforme lo dispuesto por la Ley 160 de 1994 (reforma agraria- campesinos y trabajadores rurales en forma individual o asociativa) o la norma que la modifique o sustituya; y, de otro lado, quienes ocupen predios ubicados en áreas de protección y manejo ambiental especial, antes del 27 de mayo de 2017, fecha de expedición del presente Decreto Ley. ELEMENTOS DEL PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES-Estimación y valor del incentivo En cuanto a la estimación del valor del incentivo a reconocer, la norma [Decreto Ley 870 de 2017, artículo 5] dispone que de forma preferente se tendrá en cuenta el costo de oportunidad de las actividades productivas representativas que se adelanten en las áreas y ecosistemas estratégicos. Pues bien, el que sea preferente, de entrada anuncia que no es el único elemento a tener en cuenta al estimar el valor del incentivo de Pago por Servicios Ambientales; no obstante, es el más habitual que se conoce desde la experiencia internacional. De hecho, el costo de oportunidad mide el sacrificio, la renuncia o la privación de ejecutar una actividad productiva determinada en el predio, a cambio de cumplir el objetivo de mantenimiento y la generación del servicio ambiental mediante las acciones de preservación y restauración. En ese caso se aplican técnicas de análisis costo-beneficio para establecer los beneficios netos de las diferentes actividades productivas desarrolladas en los predios de interés ambiental. Y, como lo indica el artículo bajo estudio, para la estimación del valor del incentivo en áreas y ecosistemas estratégicos en territorios indígenas, además del costo de oportunidad, se debe tener en cuenta los intangibles culturales y espirituales, las acciones de gobierno propio en los territorios indígenas y la valoración integral con enfoque de investigación participativa. PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES-Criterios de priorización subjetivos Al establecer criterios de priorización subjetivos para la entrega del incentivo a quienes sean propietarios, poseedores y ocupantes de buena fe exenta de culpa de la pequeña y mediana propiedad, el Decreto Ley crea con el Pago por Servicios Ambientales, una acción afirmativa en favor de sujetos y comunidades que tradicionalmente han tenido un déficit de protección en temas relacionados con su subsistencia digna y con la valoración de su capacidad productiva, ahora conciliadas con la vocación real de la tierra y el trabajo a través de la conservación ambiental. Así, tal priorización y los criterios empleados (niveles de vulnerabilidad del Sisbén, censo agropecuario, y vulnerabilidad de comunidades étnicas en peligro de exterminio) permiten garantizar que los incentivos por PSA lleguen a la población vulnerable que se encuentra en zonas estratégicas de protección ambiental donde el conflicto armado interno estuvo presente, y de esa forma, crear alternativas económicas relevantes para el desarrollo rural sostenible. Por consiguiente, la Corte estima que dicha priorización se ajusta a los artículos 1º, 2º, 13 y 64 Superiores. PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES-Principio de focalización El primer principio que desarrolla el artículo es el de focalización, el cual dispone que el incentivo se dirige a los propietarios, poseedores u ocupantes de buena fe exenta de culpa. El análisis sobre la constitucionalidad de dichos destinatarios, se realizó ampliamente en el estudio del artículo 6 del presente Decreto Ley, en el sentido que la expresión “buena fe exenta de culpa” tiene un fin constitucionalmente legítimo, y es el de garantizar que personas que hayan adquirido terrenos mediante actos de despojo no puedan resultar siendo beneficiarios del incentivo. Es decir, se trata de blindar la figura de Pago por Servicios Ambientales, para que resulte en beneficio de la población vulnerable campesina, indígena, y étnica que son las principales víctimas del conflicto y no en una re victimización, de manera que se logre cumplir el objetivo de paz territorial y ambiental. Adicionalmente, este principio debe ser interpretado en armonía con el de posconflicto, construcción de paz y equidad, en la medida que su propósito no es otro que el de priorizar como beneficiaria de los proyectos de Pago por Servicios Ambientales, a la población más vulnerable del país. PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES-Principio de armonización El segundo principio es el de armonización, y establece que los incentivos de Pagos por Servicios Ambientales deben ser implementados conforme a los instrumentos de planificación, ordenamiento y de gestión ambiental, en aras de contribuir a minimizar los conflictos por el uso del suelo de las áreas y ecosistemas estratégicos. Dispone además, que en el caso de los pueblos y comunidades indígenas y étnicas, se deben tomar como referente sus planes de vida, para efectos de dicha armonización. PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES-Principio de complementariedad El principio de complementariedad, dispone que el incentivo de Pagos por Servicios Ambientales es un instrumento adicional al conjunto de instrumentos de gestión ambiental del Estado. En este sentido, el incentivo de PSA tal como está consagrado en el Decreto Ley objeto de estudio, entra a ser una herramienta más, para la garantía del derecho a un ambiente sano y el cumplimiento de las obligaciones que se derivan del artículo 80 constitucional para el Estado. De esta forma, el incentivo en comento funciona en conjunto con otros que ya existen en el ordenamiento jurídico colombiano, como el certificado de incentivo forestal para la reforestación, que fue creado por la Ley 139 de 1994 y reglamentado por los Decretos 1824 de 1994, y el BanCO2, que es un esquema de pagos de incentivos, en el que empresas y personas pueden medir su huella de carbono y compensarla con dinero, que será recibido por familias que forman parte del programa y se dedican a cuidar los recursos naturales, entre otros. A partir de este principio, el incentivo de Pagos por Servicios Ambientales adicionalmente, debe servir de soporte para los procesos de comando y control ambiental, y de promotor de procesos asociativos y economías de escala para la conservación y mejora productiva, lo cual, contribuye al cierre de la frontera agrícola, y a la recuperación de los ecosistemas de carácter estratégico para el país. Por último, la Sala advierte que al referirse a “la economía propia para el caso de los territorios indígenas”, debe entenderse que ello resulta aplicable a todas las comunidades étnicas, esto es indígenas, afrocolombianas, raizales, palenqueras y el pueblo rom, de conformidad con lo dispuesto previamente en el análisis material del artículo 3º del Decreto Ley 870 de 2017. PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES-Principio de costo efectividad El principio de costo efectividad, propende por el uso adecuado de los recursos disponibles de manera que se logre (i) cubrir la mayor cantidad de áreas posibles, (ii) generar servicios ambientales, y (iii) potencializar los resultados de conservación esperados, especificando que en los territorios de grupos étnicamente diferenciados, el criterio de efectividad será aquel que se maneje en el ordenamiento ambiental de los mismos. Este principio se ajusta al inciso 1º del artículo 80 constitucional, que le otorga al Estado la potestad de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Lo anterior, en la medida que lo que busca es asegurar un uso eficiente de los recursos destinados al Pagos por Servicios Ambientales, para implementar los proyectos adecuadamente, logrando buenos resultados en términos de la protección ambiental que persigue la regulación de esta figura. Así pues, el principio de costo beneficio busca que se materialicen los objetivos de la figura del inventivo de pagos por servicios ambientales, en favor de la protección del ambiente, y en particular de las áreas de importancia estratégica o con conflictos de uso del suelo en las que se puede implementar. PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES-Principio de posconflicto, construcción de paz y equidad El principio de posconflicto, construcción de paz y equidad, establece la forma en que se debe priorizar la implementación de proyectos de Pagos por Servicios Ambientales, en dos sentidos: uno territorial y otro personal. En lo que tiene que ver con el primero, el principio recoge el enfoque territorial limitado de la figura de los PSA, al señalar que el incentivo debe estar priorizado para las áreas y ecosistemas estratégicos con conflictos por el uso del suelo, dentro de los que se encuentran, entre otros, los humedales, bosques, páramos, y manglares. Esta misma prevalencia se predica sobre territorios con presencia de cultivos de uso ilícito y de especial importancia para la construcción de paz. Frente a la priorización personal, el principio adquiere una especial importancia en tanto señala expresamente que deben fortalecerse las organizaciones campesinas, las cuales representan a uno de los grupos poblacionales que se vio más afectado con el conflicto. Además, el numeral 1.1.10. del Acuerdo Final señala entre otros, que el desarrollo de programas como el de Pagos por Servicios Ambientales en zonas de reserva campesina, resulta de especial interés, pues permite el desarrollo de las economías campesinas sostenibles en áreas de importancia estratégica ambiental para el país. Seguidamente, en armonía con lo dispuesto en el artículo 6° del presente Decreto Ley, este principio señala como beneficiarios prioritarios del incentivo a los propietarios, poseedores u ocupantes de buena fe exenta de culpa, basados en el nivel de vulnerabilidad que señalan los indicadores del Sisben y el censo nacional agropecuario. Dichos criterios de identificación resultan ajustados a la Carta Política, pues como se vio previamente, responden a la vocación de permanencia del incentivo de Pagos por Servicios Ambientales y a unos estándares efectivos de medición de la población más vulnerable del país, que busca que esta figura se materialice en beneficio de quienes se han visto más afectados por el conflicto, que necesitan alternativas económicas sostenibles para garantizar un buen vivir en sus territorios. PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES-Principio de solidaridad El principio de solidaridad dispone que, las instituciones públicas, en especial las entidades territoriales y las autoridades ambientales, podrán asignar el incentivo de Pagos por Servicios Ambientales en áreas y ecosistemas estratégicos por fuera de sus jurisdicciones, siempre y cuando se beneficien de los servicios ambientales que estos provean. El alcance de esta primera parte del principio responde a un cambio en la concepción de los derechos y obligaciones en materia ambiental, que brinda mayor importancia a necesidades comunes como lo es la preservación y restauración de las áreas de especial importancia ecológica, abandonando así una visión individual o exclusiva de los mismos. El principio busca entonces habilitar la disposición de recursos por parte de las entidades territoriales y las autoridades ambientales por fuera de sus correspondientes jurisdicciones, con el propósito de contribuir a la finalidad de protección y preservación ecosistémica del Decreto Ley, así como a la generación de mayores servicios ambientales, cuyas utilidades traspasan los límites políticos y físicos del territorio .Adicionalmente, señala que la implementación de proyectos de Pagos por Servicios Ambientales en una jurisdicción ajena a la entidad territorial que facultativamente dispone una asignación de recursos para el efecto, no tiene efecto alguno en las competencias, autonomía y control sobre la jurisdicción de su territorio. Esta segunda disposición del principio de solidaridad debe interpretarse sistemáticamente con lo dispuesto en los artículos 13 y 15 del presente Decreto Ley, que señalan las funciones de las autoridades ambientales y las entidades territoriales, así como con el artículo 63 de la Ley 99 de 1993, que dispone como uno de los principios normativos generales en materia ambiental para las entidades territoriales y la planificación ambiental, el de armonía regional a partir del cual, las funciones de las entidades territoriales, e incluso de los pueblos étnicos, deben ser ejercidas de manera coordinada y armónica entre ellas, con el fin de generar un mayor beneficio común. En este orden de ideas, las etapas posteriores a la asignación de recursos para proyectos de Pagos por Servicios Ambientales por parte de entidades territoriales y autoridades ambientales por fuera de su jurisdicción, deben desarrollarse bajo el control y vigilancia de la entidad o autoridad competente, con el fin de articular y coordinar el desarrollo de los mismos. PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES-Principio de territorialidad, autonomía y libre determinación El artículo 8 [del Decreto Ley 870 de 2017] señala que cuando la implementación de los proyectos de Pagos por Servicios Ambientales se desarrolle en territorios de los pueblos y comunidades indígenas, deben observarse además los principios de territorialidad, y el de autonomía y libre determinación. Esta referencia garantiza el derecho a la participación de estos grupos diferenciados, y desarrolla lo dispuesto en el punto 6.2. del Acuerdo Final, en tanto la Reforma Rural Integral debe tener un enfoque étnico tal como quedó sentado en el análisis del artículo 3° del Decreto Ley. En suma, lo que se busca con la consagración de estos dos principios especiales, es el r...