Sentencia C-600 de 2019

C-600-19 Sentencia C-600/19 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los cargos POLICIA NACIONAL-Concepto La Corte ha sostenido que el concepto de policía es de naturaleza constitucional, en tanto se refiere al conjunto de potestades y funciones estatales dirigidas a la preservación del orden público y la convivencia pacífica entre las personas; al tiempo que se trata de un servicio público primario, a cargo de la fuerza pública POLICIA NACIONAL-Función de protección del orden público CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Facultades estatales para el ejercicio de atribuciones en materia policiva PODER DE POLICIA-Concepto PODER DE POLICIA-Naturaleza FUNCION DE POLICIA-Concepto FUNCION DE POLICIA-Alcance ACTIVIDAD DE POLICIA-Contenido y alcance ORDENES DE POLICIA-Medios de policía y formas jurídicas previstas en el Código Nacional de Policía para su cumplimiento ORDEN DE POLICIA-Definición Esta es una herramienta en cabeza de las autoridades de policía para materializar la convivencia entre las personas, y cuyo origen se remonta al ejercicio mismo del poder de policía, y se efectiviza a través de las tareas de función y actividad de policía. ORDEN DE POLICIA-Plazo de cumplimiento Ahora bien, con relación a las órdenes de policía, al analizar el plazo de cumplimiento de éstas, esta Colegiatura concluyó que puede ser de inmediato cumplimiento en los casos que el ordenamiento jurídico y las circunstancias lo impongan, pero que el Código también prevé procedimientos previos a la expedición de la respectiva orden, se trata de los procesos verbal inmediato y el verbal abreviado, los cuales podrán dar lugar a la expedición de una orden de policía que se cumpla en un plazo determinado. ORDEN DE POLICIA-Motivación del acto mediante el cual se expide (…) la Corte determinó que toda función pública está sometida a los valores, principios y derechos consagrados en la Constitución, por lo que, la autoridad de policía está en la obligación de motivar adecuadamente el acto mediante el cual se expide la orden de policía, con el fin que la misma sea razonable y proporcional, y así evitar el ejercicio arbitrario de la autoridad. ORDEN PUBLICO-Medios para la preservación PODER DE POLICIA-Límites FUNCION DE POLICIA-Limitaciones/FUNCION DE POLICIA-Está sometida al principio de legalidad La función de policía además de los límites constitucionales y de derecho internacional de los derechos humanos se encuentra sometida al principio de legalidad, a la eficacia y necesidad del uso del poder, a la proporcionalidad y razonabilidad de las medidas adoptadas, y al respeto del principio de igualdad, porque las medidas de Policía no pueden traducirse en discriminaciones injustificadas de ciertos sectores de la población PODER DE POLICIA-Principios constitucionales mínimos FACULTAD DE POLICIA-Función de protección del orden público/POLICIA NACIONAL-Naturaleza civil Así, el objetivo constitucional de la Policía Nacional está enmarcado precisamente, en la actividad de policía, desarrollada a través de acciones eminentemente preventivas y desprovistas de carácter castrense, dirigida al manejo del orden público y, de manera particular, al logro de la convivencia entre las personas, preservando la tranquilidad y seguridad públicas. El artículo 218 superior determinó que la Policía Nacional es un “cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz”, constituyéndose este en un límite en sí mismo para la actuación de la autoridad de policía POLICIA-Noción en un Estado Social de Derecho ACTIVIDAD DE POLICIA-Límites La actividad de policía que se materializa en órdenes, por su parte, se encuentra limitada por los aspectos señalados anteriormente para el poder y la función de Policía, por el respeto de los derechos y libertades de las personas y por los controles judiciales a su ejercicio. En ese norte la actividad material de policía, se gobierna por un absoluto principio de interdicción de la arbitrariedad y en general, se halla regida por un mandato ético superior de abjurar de todo derroche inútil de la coacción policial. La competencia policial comporta el mandato ético de servir y respetar a los ciudadanos porque el abuso de las competencias y funciones, o la intimidación gratuita y la exacerbación de la fuerza, son la negación de la propia razón de existencia de la institución policial. POLICIA NACIONAL-Finalidad primordial En suma, la autoridad de policía tiene como fin principal la prevención de aquellas conductas que constituyen amenazas de afectación del orden público o impiden la convivencia entre las personas. Las medidas para preservar el orden público y la convivencia provienen del poder de policía, la función de policía y la actividad de policía materializada en órdenes, cada uno ejercido por distintos estamentos, los cuales encuentran límites definidos por la Constitución y por la ley PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA DE POTESTAD SANCIONATORIA DISCIPLINARIA-Garantía integrante del debido proceso LIBERTADES CIUDADANAS-Restricciones El ordenamiento jurídico colombiano garantiza especialmente las libertades ciudadanas; con todo, este postulado general puede verse amenazado cuando los derechos son restringidos por normas que no señalan con exactitud los límites del supuesto de hecho que da lugar a la aplicación de la consecuencia jurídica, es decir, cuando contienen conceptos vagos o indeterminados que dado su carácter abstracto y polisémico, permiten al intérprete diversas aproximaciones y con ello abren un ancho camino a toda suerte de arbitrariedades; por esta razón, los sistemas jurídicos se ven compelidos a resolver problemas de interpretación ocasionados por la ambigüedad o textura abierta de algunas disposiciones PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Ámbito de aplicación CONCEPTOS JURIDICOS INDETERMINADOS-Alcance e interpretación en la jurisprudencia constitucional CLAUSULAS INDETERMINADAS Y RESTRICCION DE LAS LIBERTADES CONSTITUCIONALES-Reglas DEBIDO PROCESO-Definición De conformidad con el artículo 29 de la Carta, el debido proceso es un derecho fundamental aplicable a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, que se contrae al conjunto de garantías mínimas previstas en el ordenamiento jurídico orientadas a la protección del individuo incurso en una conducta judicial o administrativamente sancionable. DEBIDO PROCESO-Derechos que comprende DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantía constitucional respecto a reglas mínimas sustantivas y procedimentales como límite al ejercicio de autoridades judiciales o administrativas DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Principios generales En materia administrativa, la jurisprudencia constitucional ha establecido que los principios generales que informan el debido proceso se aplican igualmente a todas las actuaciones que desarrolle la administración en el cumplimiento de sus funciones, de manera que se garantice: i) el acceso a procesos justos y adecuados; ii) el principio de legalidad y las formas administrativas previamente establecidas; iii) los principios de contradicción e imparcialidad; y iv) los derechos fundamentales de los asociados DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantías POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Características CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Objetivos El objetivo y los principios que orientan tal estatuto revisten sus disposiciones de un carácter preventivo y radican en cabeza de las autoridades la responsabilidad de respetar y hacer respetar los derechos y las libertades establecidos en el ordenamiento vigente y promover los mecanismos alternativos de resolución de conflictos, propiciando el diálogo y los acu PROCESOS POLICIVOS-Proceso verbal inmediato/PROCESOS POLICIVOS-Proceso verbal abreviado PROCESO VERBAL INMEDIATO DE POLICIA-Contenido y alcance PROCESO VERBAL ABREVIADO EN CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Etapas MEDIOS DE POLICIA-Clasificación MEDIDAS CORRECTIVAS DE POLICIA-Definición MEDIDAS CORRECTIVAS DE POLICIA-Clases CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Medidas correctivas MEDIDAS CORRECTIVAS DE POLICIA-No tienen carácter sancionatorio DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Alcance (…) la aplicación válida del derecho sancionador estatal, precisa como necesario, i) que una ley previa (lex prævia) determine los supuestos que dan lugar a la sanción y defina los destinatarios de esta; asimismo, ii) que exista proporcionalidad entre la conducta disvaliosa y la sanción prevista y, iii) que el procedimiento administrativo de sanción sea el previsto por norma preexistente a ese acto DEBIDO PROCESO EN LOS PROCESOS DE POLICIA-Aplicación Ese debido proceso, se constituye por el respeto a ultranza del plexo de garantías que hacen legítima la imposición de una consecuencia jurídica y se integra, a su vez, por subprincipios, que procuran la imposición racional, proporcionada y sobre todo democrática, de la consecuencia jurídica. Entre ellos pueden citarse: el acceso efectivo a la justicia, juez natural, defensa, juez independiente e imparcial, decisión dentro de un plazo razonable. De allí que el Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana establezca el proceso verbal inmediato y el verbal abreviado, a través de los cuales las autoridades competentes impondrán las medidas correctivas razonables, proporcionales y necesarias para lograr la resolución de los conflictos de convivencia ciudadana NORMA ACUSADA-Contenido y alcance NORMA ACUSADA-Indeterminación PODER DE POLICIA-Ejercicio y límites ORDEN DE POLICIA-Obligatorio cumplimiento ORDEN DE POLICIA-Finalidad Dado que la orden de policía tiene como finalidad prevenir o restablecer la convivencia de las personas, y es adoptada en respeto a los límites internacionales, constitucionales y legales, las personas a quienes va dirigida deben acatarla. El incumplimiento de una orden de policía la afectación de la convivencia, motivo por el cual, resulta consecuente que, la autoridad de policía, mediante los procedimientos previstos en los artículos 222 y 223, imponga una medida correctiva EJERCICIO DEL PODER DE POLICIA-Alcance La Sala estima que existe una cadena de validez que une al poder de policía ejercido principalmente, aunque no exclusivamente, por el Congreso de la República, con la orden de policía expedida por una autoridad. En esa medida, la orden materializa un fin constitucional, y por ello es constitucional que las mismas sean de obligatorio cumplimiento, siempre que sean adoptadas en cumplimiento de los requisitos formales y materiales para ello conforme a los requisitos del Código. De esta manera, la medida adoptada conforme a los procedimientos previstos, es igualmente ajustada a la Carta pues persigue el mismo fin constitucional y conforme a los mismos límites normativos. Referencia: Expediente D-12421 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 35 (parcial) y 150 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia.” Accionante: Inti Raúl Asprilla Reyes Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS Bogotá, D.C., once (11) de diciembre de dos mil diecinueve (2019). La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por las Magistradas Gloria Stella Ortiz Delgado quien la preside, Diana Fajardo Rivera y Cristina Pardo Schlesinger y los Magistrados Carlos Bernal Pulido, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia: SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. El ciudadano Inti Raúl Asprilla Reyes, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, presentó demanda contra los artículos 35 (parcial) y 150 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”. 2. Por medio del Auto del 17 de noviembre de 2017[1] el Magistrado Sustanciador dispuso la admisión de la demanda, ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación con el fin de que rindiera el concepto de que trata el artículo 278.5 de la Constitución Política y comunicó del inicio del proceso al Presidente del Congreso de la República. 3. En la misma decisión se invitó a participar al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Defensa Nacional, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y a la Defensoría del Pueblo, así como a las Facultades de Derecho de las Universidades de Los Andes, de Antioquia, de Cartagena, EAFIT, Santo Tomás sede Bogotá, Externado de Colombia, de Medellín, Javeriana, Libre, Nacional de Colombia, del Rosario, de La Sabana y Sergio Arboleda, para que intervinieran dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de recibo de la comunicación respectiva, explicando las razones que sustentan la exequibilidad o inexequibilidad de las disposiciones acusadas. 4. Adicionalmente se resolvió suspender los términos del proceso de conformidad con lo dispuesto por la Sala Plena en el Auto 305 de 2017. Por último, mediante providencia del 8 de agosto de 2018 dicha suspensión fue levantada[2]. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, la Corte decidirá sobre la demanda de la referencia. II. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS A continuación, se transcribe el artículo demandado de la Ley 1812 de 2016 de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No. 50.039 de 27 de octubre de 2016. Se subraya el aparte cuestionado: “LEY 1801 DE 2016 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia. (…) ARTÍCULO 35. COMPORTAMIENTOS QUE AFECTAN LAS RELACIONES ENTRE LAS PERSONAS Y LAS AUTORIDADES. Los siguientes comportamientos afectan la relación entre las personas y las autoridades y por lo tanto no deben realizarse. Su realización dará lugar a medidas correctivas: 1. Irrespetar a las autoridades de Policía. 2. Incumplir, desacatar, desconocer e impedir la función o la orden de Policía. 3. Impedir, dificultar, obstaculizar o resistirse a procedimiento de identificación o individualización, por parte de las autoridades de Policía. 4. Negarse a dar información veraz sobre lugar de residencia, domicilio y actividad a las autoridades de Policía cuando estas lo requieran en procedimientos de Policía. 5. Ofrecer cualquier tipo de resistencia a la aplicación de una medida o la utilización de un medio de Policía. 6. Agredir por cualquier medio o lanzar objetos que puedan causar daño o sustancias que representen peligro a las autoridades de Policía. 7. Utilizar inadecuadamente el sistema de número único de seguridad y emergencia. PARÁGRAFO 1o. El comportamiento esperado por parte de los habitantes del territorio nacional para con las autoridades exige un comportamiento recíproco. Las autoridades y en particular el personal uniformado de la Policía, deben dirigirse a los habitantes con respeto y responder a sus inquietudes y llamado con la mayor diligencia. Los habitantes del territorio nacional informarán a la autoridad competente en caso de que no sea así. PARÁGRAFO 2o. A quien incurra en cualquiera de los comportamientos antes señalados, se le aplicarán las siguientes medidas correctivas de manera concurrente: COMPORTAMIENTOS MEDIDAS CORRECTIVAS A APLICAR Numeral 1 Multa General tipo 2. Numeral 2 Multa General tipo 4; Participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia. Numeral 3 Multa General tipo 4; Participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia. Numeral 4 Multa General tipo 4. Numeral 5 Multa General tipo 4; Participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia. Numeral 6 Multa General tipo 4; Participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia. Numeral 7 Multa General tipo 4; Participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia. PARÁGRAFO 3o. Las multas impuestas por la ocurrencia de los comportamientos señalados en el numeral 7 del presente artículo se cargarán a la factura de cobro del servicio de la línea telefónica de donde se generó la llamada. La empresa operadora del servicio telefónico trasladará mensualmente a las entidades y administraciones territoriales respectivas las sumas recaudadas por este concepto según lo establecido en la reglamentación de la presente ley. PARÁGRAFO 4o. La Policía debe definir dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrada en vigencia de esta ley, un mecanismo mediante el cual un ciudadano puede corroborar que quien lo aborda para un procedimiento policial, efectivamente pertenece a la institución. (…) ARTÍCULO 150. ORDEN DE POLICÍA. La orden de Policía es un mandato claro, preciso y conciso dirigido en forma individual o de carácter general, escrito o verbal, emanado de la autoridad de Policía, para prevenir o superar comportamientos o hechos contrarios a la convivencia, o para restablecerla. Las órdenes de Policía son de obligatorio cumplimiento. Las personas que las desobedezcan serán obligadas a cumplirlas a través, si es necesario, de los medios, medidas y procedimientos establecidos en este Código. Si la orden no fuere de inmediato cumplimiento, la autoridad conminará a la persona para que la cumpla en un plazo determinado, sin perjuicio de las acciones legales pertinentes. PARÁGRAFO. El incumplimiento de la orden de Policía mediante la cual se imponen medidas correctivas configura el tipo penal establecido para el fraude a resolución judicial o administrativa de Policía establecido en el artículo 454 de la Ley 599 de 2000.” III. LA DEMANDA El ciudadano estructuró tres cargos de inconstitucionalidad, así: (i) violación de los principios de dignidad humana, supremacía constitucional, fines del Estado social de derecho, deberes de las autoridades, libertad y legalidad; (ii) quebrantamiento de los principios de legalidad y tipicidad y; (iii) vulneración de los artículos 93 y 94, el principio de convencionalidad, los derechos humanos y los deberes de los funcionarios encargados de aplicar la ley[3]. Primer cargo 1. Considera el demandante que las normas infringen el principio de dignidad humana, la supremacía constitucional, el principio de legalidad y la cláusula del Estado social y democrático de derecho, al establecer que, en caso de incumplir, desacatar, desconocer o impedir la función o la orden de policía procede la imposición de una medida correctiva, a partir de lo cual se colige su obligatoriedad absoluta. 2. Afirma que las órdenes de policía constituyen una herramienta para el mantenimiento del orden público; sin embargo, estima que las disposiciones censuradas excluyen de plano la consideración respecto del uso del medio de policía con fines distintos, desviados o permeados por la carga cultural, formativa y subjetiva del funcionario que lo utilice, consagrando un instrumento con la potencialidad de desvirtuar el catálogo de derechos protegidos por la Carta. 3. Explica que, a diferencia de lo que ocurría con el Decreto 1355 de 1970, en la actualidad los policías pueden imponer un comparendo por desobediencia y a su vez desplegar los mecanismos que obliguen a cumplir la orden, situación que involucra el hacer, no hacer o dejar de hacer algo que, según la concepción del uniformado, afecte cualquiera de las categorías de convivencia; no obstante, indica que el juicio del agente puede estar desviado, ser equivocado, o contrariar los contenidos constitucionales, de manera que admitir tal potestad conlleva un grave riesgo para el ejercicio de los derechos fundamentales. En criterio del actor, aun cuando el legislador carece de la posibilidad de prever la totalidad de contingencias de este tipo de medidas, sí debe dotar de mayores exigencias el uso de la orden de policía con el fin de no desnaturalizar su propósito. En ese sentido, encuentra que es de suma importancia precisar en la definición del artículo 150 de la Ley 1801 de 2016 y en la contravención que establece el artículo 35.2, que la orden es imperativa siempre que obedezca los fines constitucionales y legales que sustentan la intervención y por lo tanto se está refiriendo exclusivamente a una orden legítima. Así, a manera de ejemplo, refiere que la legitimidad de la orden es una de las condiciones que se debió incluir en las normas demandadas, pues no es ajeno a nuestra tradición jurídica que todos los actos de autoridad deban revestir esa cualidad, a fin de evitar cualquier rasgo autoritario. 4. Aclara que conforme al artículo 35.2 acusado, las órdenes también pueden darse en el marco de la función de policía mediante la expedición de actos administrativos que, no obstante gozar de la presunción de legalidad, cuentan con los mecanismos legales que permiten al ciudadano oponerse en sede administrativa o judicial; a pesar de ello, manifiesta que cuando se trata de la orden verbal que emite un uniformado en desarrollo de la actividad de policía, no existe un medio de oposición válido más allá de la simple interlocución con el agente, quien puede revocar su determinación o mantenerla, caso en el cual, si el ciudadano persiste en el incumplimiento, se convierte en contraventor. Por lo anterior, precisa que no existe un verdadero control de legalidad que impida el abuso de la “posición dominante”[4] por parte del agente de policía y bajo tal estimación aduce la necesidad de “establecer parámetros claros para que el agente de policía y el ciudadano puedan ejercer su potestad y exigir el respeto de sus derechos y deberes respectivamente, en el entendido de que las órdenes deben cumplir ciertos requisitos que les otorguen legitimidad y, por ende, obligatoriedad en los términos que exige la Constitución”[5]. 5. Insiste en que su reproche no recae en la posibilidad del ejercicio policivo a través de la orden, sino en la ausencia de configuración de límites para impartir las sanciones, lo que en su criterio genera dudas sobre la medida y refuerza tanto el carácter abiertamente represivo de la norma, como el poder amplio y discrecional otorgado al personal uniformado de la policía, el cual no puede ser contenido exclusivamente con capacitación. 6. Apunta que solo es posible permitir el ejercicio de las órdenes de policía si la ley dispone que la misma sea legítima, razonable, proporcional, se imparta de acuerdo al ordenamiento jurídico y no contraríe a quien ejerza un derecho sino solo a quien abuse de este; empero, contrario a ello, la aplicación de las disposiciones trasluce serios conflictos con ciudadanos y una grave tensión de derechos fundamentales que, de acuerdo con el texto de las normas demandadas, se resuelve en contra de los particulares. 7. Acude a diversas notas periodísticas para recabar el riesgo que supone que las órdenes de policía deban ser acatadas de manera irrestricta. Una vez recoge lo que estima ser la tesis de la sentencia C-435 de 2013, aduce que la imposición de medidas correctivas tiene problemas constitucionales, entre otros, con los vendedores informales quienes por virtud del principio de confianza legítima pueden mantenerse en el espacio público, pero una vez son compelidos por las autoridades policivas, de no acatar y por virtud de las disposiciones que demanda, son sujetos de sanción por desacato a la autoridad. 8. Culmina expresando que las normas censuradas, a pesar de que formalmente están diseñadas para proteger y “recuperar”[6] las diferentes categorías de convivencia establecen un poder omnímodo o absoluto, toda vez que carecen de controles efectivos para impedir los abusos a los ciudadanos, lo que conlleva a que en la práctica integran una herramienta para eliminar cualquier posibilidad de crítica, disenso, u oposición pacífica. Segundo cargo 9. El actor sostiene que los apartes acusados violan los principios de legalidad y de tipicidad que hacen parte del debido proceso, pues conforme a los artículos 6º y 29 superiores, no es posible juzgar a los ciudadanos “sino conforme a las leyes preexistentes”, y “sólo son responsables por infringir la Constitución, la ley y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. Así mismo refiere que la tipicidad hace parte del principio de legalidad y tratándose de las manifestaciones del ius puniendi, las normas que establecen deberes, prohibiciones y sanciones deben atender a requisitos estrictos para su formulación. 10. Enfatiza que, si bien la función y la actividad de policía procuran los mismos fines, la primera tiene mayores garantías de control en favor de los ciudadanos que cuentan con medios judiciales para oponerse a ella, mientras que la actividad de policía es un “medio que dado el carácter de obediencia absoluta que le imprime la norma y sus consecuencias jurídicas, dejan al administrado inerme ante el abuso y la restricción ilegítima de sus derechos y garantías constitucionales”[7]. 11. Cuestiona la estructura del artículo 35.2 de la Ley 1801 de 2016[8] al considerar que revela defectos de técnica jurídica que generan confusión y ambigüedad; para ello, procede con un análisis del contenido de la norma y al respecto indica: a. Sobre “incumplir la función” destaca que, no resulta lógico prohibir un comportamiento del ciudadano en ese sentido cuando la función de policía es propia de funcionarios públicos. b. Con relación a la prohibición de “desacatar la función de policía” encuentra que si bien es cierto tal contenido normativo no presenta contenidos de inconstitucionalidad, en todo caso “incurre en un exceso al tipificar una conducta mediante palabras que prácticamente son sinónimas…resulta confuso que a pesar de que se busca dotar de eficacia a la actividad de policial, se introduzca el tema de la función de policía que pertenece a una categoría diferente”[9]. c. Respecto a “desconocer la función pública”, el demandante asegura que este verbo rector encuentra dificultades de análisis cuando se trata de ciudadanos pues el desconocimiento podría ser del funcionario o del ciudadano; en ese sentido, se plantea “que -sic- sentido tiene introducir en la norma, el tema de la función de policía cuando lo que se hace en la práctica es prestarse para confusiones que dan al traste con su finalidad y propósito…” el cual entiende se dirige exclusivamente al contenido de rdenes de policía. d. Sobre “impedir la función de policía”, encuentra que éste es “el único que permite una comprensión clara y precisa”. Con relación a los mismos verbos, pero entendidos a partir de la orden de policía, el demandante advierte que el legislador incurrió en una sinonimia excesiva y sobre cada una de ellas destacó que: a. En cuanto a incumplir la orden, considera que esta “tipificación” es constitucional, siempre que el precepto condicione la labor policial respecto de ciertos requisitos que le otorguen legitimidad, como son: (i) acatar el principio de legalidad; (ii) asegurar el orden público sin interferir en el ámbito privado de los asociados; (iii) utilizar la fuerza únicamente cuando sea indispensable; (iv) adoptar medidas proporcionales y razonables; (v) reconocer que el poder de policía es inversamente proporcional al valor constitucional de las libertades afectadas; (vi) preservar las libertades y derechos de los ciudadanos, y no limitarlos de manera absoluta; (vii) evitar discriminaciones injustificadas; y (viii) obrar contra el perturbador del orden público, no contra quien ejerce legalmente sus derechos. b. Frente a desacatar la orden explica que, dado que dicho vocablo sugiere sumisión, respeto, veneración y/o devoción, debe ser eliminado completamente de la disposición normativa, habida cuenta que es contrario al espíritu de los regímenes constitucionales que fundamentan el respeto a la autoridad en la legalidad y legitimidad de las instituciones. c. Discurre que introducir el verbo desconocer con relación a la orden es redundante, comoquiera que ya se estableció un precepto que prohíbe y sanciona su incumplimiento. d. En relación con “impedir la orden”, encuentra que ésta es la que representa un claro peligro para el establecimiento de las condiciones necesarias para la convivencia llegando incluso a tener consecuencias penales. En ese orden, recaba que debe incluirse en la disposición un condicionamiento, pues con la actual redacción no cabe la posibilidad de oponerse al cumplimiento de una orden ilegítima que desconozca los fines de la actividad de policía. 12. Así pues, concluye que la norma presenta graves deficiencias de técnica jurídica que imponen la obligación de retirar del ordenamiento jurídico las proposiciones normativas que no correspondan con el objetivo y propósito de la norma. Tercer cargo 13. Por último, el demandante sostiene que los apartes censurados violan el principio de convencionalidad y las obligaciones relativas a la protección, promoción y defensa de los derechos humanos[10], en cuanto desconocen la primacía y el carácter inalienable de los derechos humanos reconocidos en tratados y en convenios internacionales ratificados por Colombia. En su concepto, se viola la Declaración Universal de Derechos Humanos[11], la Convención Americana Sobre Derechos Humanos[12] y la Resolución 34/169 1979 ONU, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas[13]. Agrega comentarios sobre el efecto negativo que tienen las normas demandadas respecto de la pérdida de legitimidad de la ley y de las autoridades, ocasionada por la evidente posibilidad de la emisión de órdenes de policía ilegales, desproporcionadas e irrazonables que vulneran y desconocen derechos fundamentales, principios y deberes de las autoridades. 14. Reseña que las disposiciones transcritas prohíben formular prescripciones normativas que atenten contra el principio de la dignidad humana y la plena vigencia de los derechos humanos. Vincula esta explicación con el poder de policía que ejerce el Congreso de la República que le permite expedir códigos como el contenido en la Ley 1801 de 2016, al tiempo que le obliga a someterse al estricto respeto de las normas constitucionales y convencionales que estructuran el sistema de protección de los derechos humanos. 15. Expresa que “al establecer el carácter obligatorio de las órdenes de policía, sin ningún tipo de talanquera que proteja al ciudadano contra la arbitrariedad, se está consagrando peligrosamente un poder absoluto e incuestionable en cabeza del agente de policía que, al contar con dicho medio, puede ejercerlo sin mayores controles de legalidad, manera (sic) desproporcionada e irrazonable”[14]. Añade que las normas acusadas consagran un medio de policía carente de control efectivo, constituyen un agravio al catálogo de derechos humanos, afectan la dignidad y la vigencia de los derechos y libertades, y materializan un incumplimiento de normas supranacionales que propenden por la protección de la dignidad y los derechos humanos. 16. Esgrime que a pesar de que la orden de policía es un medio inmaterial que se usa para garantizar las categorías de convivencia, en la práctica produce un grave riesgo en los derechos de los ciudadanos, máxime cuando el agente cuenta con la posibilidad de extender un comparendo si se entiende desobedecido, lo cual implica “una facultad exorbitante, ilimitada e incuestionable que posibilita el abuso de la posición dominante de quien investido formalmente de autoridad, y sin posibilidad de control legal inmediato, puede formular cualquier tipo de orden con afectación ilegal de los derechos y libertades ciudadanas”[15]. Finaliza resaltando que “la orden, su obligatoriedad en términos absolutos y la sanción que conlleva el desacato o incumplimiento”[16] han fortalecido el poder coercitivo de los policías con la clara afectación de los derechos humanos, las libertades públicas y la vigencia del orden justo, en tanto los artículos 150 y 35.2 del Código Nacional de Policía “eliminan cualquier posibilidad de oposición pacífica en contra de una orden que de manera arbitraria e injusta desconozca, restrinja, limite o vulnere de manera desproporcionada e irrazonable, normas, derechos y principios contenidos en la Constitución Política y tratados internacionales sobre derechos humanos”[17]. IV. INTERVENCIONES Defensoría del Pueblo 1. El Defensor del Pueblo solicita que se declare la exequibilidad de los apartes censurados. En relación con el artículo 150 del Código de Policía, asegura que la demanda está fundada en supuestos y eventuales arbitrariedades que se cometerían mediante las órdenes de policía, sin cuestionar su contenido o la exigencia de su obligatoriedad, sino únicamente su consagración. 2. Contrario a lo sostenido por el accionante, refiere que las órdenes de policía sí se encuentran sujetas a reglas y a condiciones, así mismo, son susceptibles de ser controvertidas por el presunto infractor en el marco del proceso de policía, mediante los recursos de reposición y apelación. Bajo tal entendido, precisa que el debido proceso obra en favor de los ciudadanos y supone que las decisiones de las autoridades de policía no estén desprovistas de revisión y control y, por ende, cualquier tipo de arbitrariedad ocurrida con la expedición de órdenes podrá ser denunciada por el ciudadano afectado para que se inicien las investigaciones penales y disciplinarias respectivas. 3. Sostiene que las órdenes de policía, al encontrarse sometidas a un trámite reglado y específico, no surgen de manera caprichosa sino en el marco de un procedimiento en el cual el presunto infractor cuenta con la posibilidad de ser escuchado, presentar descargos y controvertir la determinación, según lo disponen los artículos 213 y siguientes del Código de Policía. Adicionalmente resalta que la autoridad de policía tiene el deber de sustentar adecuadamente el acto mediante el cual se expide la orden de policía, esto es, atendiendo los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, tal como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional. Policía Nacional 4. El Secretario General de la institución pide que las expresiones demandadas se declaren exequibles. Expone que las órdenes, actos, procedimientos y decisiones de las autoridades de policía son de carácter preventivo y tienen como finalidad orientar, conservar y garantizar la convivencia pacífica en la comunidad. Anota que los argumentos del accionante son subjetivos y se erigen en temor respecto de la expedición de la orden de policía, al considerar que afectará la dignidad, los valores democráticos y las libertades ciudadanas; pero señala que las anteriores afirmaciones desconocen los principios que fundamentan el Código Nacional de Policía y Convivencia, en el que es transversal la garantía del debido proceso. Destaca que las autoridades se encuentran sometidas a los límites derivados de los derechos fundamentales, las libertades previstas en el ordenamiento jurídico y por los deberes impuestos a las autoridades de policía en el artículo 10º del mismo estatuto, por lo que no es posible entender que la orden de policía pueda llegar a ser arbitraria o desmedida, dado que cuenta con controles previos y posteriores. 5. Recuerda que las órdenes solo pueden ser emitidas por el uniformado ante un comportamiento contrario a la convivencia que afecte la seguridad, tranquilidad, salud y/o el medio ambiente; por tanto, con estas se busca proteger derechos constitucionales en forma expedita, prioritaria, proporcional y razonable. Por lo anterior, reitera que los medios de policía no pueden ser arbitrarios, por cuanto están regidos por controles previos y posteriores establecidos en el mismo código. 6. Finalmente, resalta que en las sentencias C-349 y C-391 de 2017 la Corporación se pronunció de fondo sobre el alcance y las características esenciales de la orden de policía, razón por la que se presentaría una cosa juzgada formal absoluta, siendo necesario que se realice un pronunciamiento al respecto. Universidad Libre 7. Varios integrantes del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional del ente universitario solicitan que se declare la constitucionalidad de las disposiciones cuestionadas. Esbozan los argumentos de la demanda desde una perspectiva filosófica vinculada con la desobediencia al derecho. En su criterio en una sociedad organizada, el cumplimiento del derecho garantiza el acatamiento de los deberes previstos en la Constitución, de ahí que las personas deban cumplirlos, además por razones de convivencia social. 8. Analizan la figura de la desobediencia civil en la Constitución Política de 1991 y sobre esto expresan que el ordenamiento constitucional no prevé un acatamiento absoluto a las autoridades, en tanto existen los límites de la dignidad humana y del resto de derechos fundamentales que imprimen un mandato claro de salvaguarda en relación con las decisiones de las autoridades que excedan sus competencias. Explican que en la Constitución existen mecanismos de control y de verificación respecto de los actos de las autoridades, así como aquellos derivados del principio de responsabilidad de la administración que se genera ante los actos antijurídicos que puedan causar daño o afectar gravemente a los ciudadanos. 9. Aseguran que en este asunto debe realizarse una integración normativa con el artículo 454 de la Ley 599 de 2000 que establece el delito de fraude a resolución judicial o administrativa de policía, ello con la finalidad de definirse como problema jurídico, si es constitucional que el desconocimiento de cualquier orden de policía pueda conllevar a la responsabilidad penal. En todo caso, estiman que la declaratoria de inexequibilidad resulta insuficiente en el juicio de inconstitucionalidad, toda vez que la sustracción del ordenamiento jurídico no impide que las órdenes de policía sean de obligatorio cumplimiento, conforme lo establece el artículo 4º superior. 10. Sostienen que podría considerarse que la norma es inconstitucional por la configuración del tipo penal del artículo 454 señalado, respecto del cual la Ley 1801 hace remisión expresa por el incumplimiento de las órdenes de policía. No obstante, manifiestan que dado que el bien jurídico tutelado por la norma penal es la eficaz y recta impartición de justicia, “sin importar el tipo de acción descrita en la orden de policía, el verbo rector de la norma implica el desobedecimiento a las autoridades públicas y, en ese sentido, el principio de tipicidad está acorde con la Constitución, pues la responsabilidad penal no nace de la creación de las conductas por parte de las autoridades de policía, sino del incumplimiento de estas”[18]. En atención a lo expuesto, habida cuenta que la norma penal no protege la efectividad de las órdenes de policía, sino el debido respeto de las autoridades, las disposiciones demandadas resultan constitucionales. Ministerio de Justicia y del Derecho 11. Indica que debe declararse la exequibilidad de los artículos acusados. Para justificar esta conclusión alude que el contenido de la demanda es subjetivo y limitado en relación con las disposiciones censuradas, en tanto pasa por alto que toda actuación de las autoridades está sometida al Estado de derecho, su finalidad es la preservación de la convivencia y la seguridad, y que el carácter coactivo de las órdenes de policía deriva del poder legítimo del Estado. Discurre que la demanda parte de un supuesto equivocado al considerar que la orden de policía constituye una medida arbitraria, injusta e ilegal porque sacrifica derechos del ciudadano, cuando lo cierto es que el código contiene un catálogo de principios, derechos y deberes que delimita las actuaciones de policía. 12. En relación con los cargos formulados contra el artículo 35.2 de la Ley 1801 de 2016, alega que la descripción típica de las conductas sancionables no es contraria a los principios de legalidad y debido proceso, así como que es plausible que el legislador previera el desacato a la autoridad como un comportamiento contrario a la convivencia social. Ministerio de Defensa Nacional 13. A través de apoderada especial solicita que se declare inhibida para decidir o, en subsidio, se decrete la exequibilidad de los preceptos demandados. Como soporte señala que la demanda es inepta porque las afirmaciones del accionante no satisfacen los requisitos de pertinencia y suficiencia; en efecto, explica que la inexequibilidad formulada carece de fundamento, pues deja de considerar que la génesis de los medios de policía radica en la acción inmediata para garantizar y proteger los derechos, las libertades de los ciudadanos y la convivencia pacífica de los ciudadanos 14. De otro lado, sostiene que la observancia obligatoria del medio de policía no vulnera los principios de dignidad humana, supremacía constitucional o legalidad; por el contrario, dichas garantías traen consigo un deber recíproco que exige a los ciudadanos acatar la Ley y respetar a las autoridades y, por tanto, verificar la orden de policía que va dirigida exclusivamente a superar comportamientos o hechos contrarios a la convivencia. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 1. El Procurador General de la Nación señala que las expresiones acusadas son constitucionales, dado que hacen parte del proceso especial regulado en el Código Nacional de Policía y Convivencia, dentro del cual se prevén recursos administrativos y judiciales. Inicia su exposición planteando que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si las normas demandadas vulneran el principio de legalidad, como una de las garantías del derecho al debido proceso en los términos previstos en la Constitución y en el bloque de constitucionalidad. 2. Afirma que su exequibilidad deriva de la existencia de un procedimiento regulado por el Código de Policía que establece recursos administrativos. Específicamente frente al numeral 2 del artículo 35 de la Ley 1801 de 2016, arguye que el señalamiento de las órdenes de policía con el carácter obligatorio no desatiende el artículo 29 superior, pues responde más a la naturaleza de la actividad policial. 3. Explica que el código regula los medios de policía y las medidas correctivas, también el proceso único de policía, aplicables a las dos clases de procesos policivos: el verbal inmediato y el verbal abreviado (art. 221). Después de explicar las reglas de cada uno de estos dos trámites, refiere que la obligatoriedad de la orden de policía resulta ser un mandato armónico con una regulación procesal completa, a través de la cual se prevé el trámite, los recursos y las sanciones que se pueden imponer. 4. Argumenta que los preceptos demandados no pueden interpretarse de manera aislada sino sistemática. Precisa que el sentido de las disposiciones acusadas está relacionado con la naturaleza del código, con su esencia preventiva en favor de la convivencia y del cumplimiento de los deberes y obligaciones de las personas. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de esta acción, pues se trata de una demanda de inconstitucionalidad contra un precepto que forma parte de una ley de la República. Cuestión Preliminar: la aptitud de la demanda 2. Varios de los intervinientes en el proceso de constitucionalidad sostienen que la demanda presenta problemas en punto de los contenidos argumentativos que sustentan lo cargos, y aunque solo uno de ellos de manera directa solicita la inhibición[19], los demás incluyen en sus intervenciones análisis dirigidos a demostrar el incumplimiento de la carga argumentativa de esta clase de demandas. En efecto, la Defensoría del Pueblo, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Ministerio de Defensa, aseveran que el escrito del accionante se funda en situaciones hipotéticas, vagas y abstractas, relacionadas con el supuesto temor que genera la sanción por el incumplimiento de las órdenes de policía y desatiende que estas son objeto de control a través de los distintos procedimientos que establece el Código Nacional de Policía y que se imponen en cumplimiento de los postulados legales y constitucionales, de allí que su aplicación obedezca a una interpretación conforme a la Constitución Política que descarta la arbitrariedad en la que se sustenta la demanda. 3. Previo a definir sobre tales reparos, debe recordarse que esta Corporación ha decantado los requisitos mínimos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad a partir de los cuales resulta posible una confrontación entre la norma impugnada y las disposiciones superiores presuntamente vulneradas. Con el propósito de llegar a una conclusión jurídicamente válida y razonada, este Tribunal Constitucional ha solicitado[20] de quien ejerce la acción de inconstitucionalidad precisar: (i) el objeto demandado, (ii) el concepto de la violación, y (iii) la razón por la cual la Corte es competente[21]. El concepto de violación está referido a la exposición de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma de rango constitucional es vulnerado por las disposiciones que son objeto de la demanda. En ese orden, el actor tiene el deber de concretar los cargos que formula contra las disposiciones acusadas, siendo necesario que exponga los elementos del texto constitucional que, por ser relevantes, resultan vulnerados por las normas impugnadas[22]. 4. Al presentar el concepto de violación, el ciudadano entonces debe exponer razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Estos requerimientos según la jurisprudencia de la Corte, se pueden resumir de la siguiente manera: (i) ser comprensible (claridad), (ii) recaer sobre el contenido de la disposición acusada y no sobre uno inferido por quien demanda (certeza), (iii) señalar cómo la disposición vulnera la Carta Política, mediante argumentos determinados, concretos y precisos que recaigan sobre la norma en juicio (especificidad), (iv) ofrecer razonamientos de índole constitucional que se refieran al contenido normativo de las disposiciones demandadas (pertinencia), todo lo cual redunda en (v) suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma que se estima contraria a la Carta Política con base en una adecuada explicación (suficiencia)[23]. 5. En el asunto que se examina el actor enfoca sus reproches en tres aspectos que formula como cargos separados: (i) la violación de los principios de dignidad humana, supremacía constitucional, fines del Estado, los deberes de las autoridades, libertades y legalidad; (ii) legalidad y tipicidad; y (iii) violación de los artículos 93 y 94, el principio de convencionalidad, los derechos humanos y los deberes de los funcionarios encargados de aplicar la ley. Al analizar los cargos relacionados con la violación de los principios de dignidad humana, supremacía constitucional, fines del Estado, los deberes de las autoridades, libertades y legalidad; y la violación de los artículos 93 y 94, el principio de convencionalidad, los derechos humanos y los deberes de los funcionarios encargados de aplicar la ley, se evidencia que la demanda carece de certeza y especificidad, tanto en relación con el artículo 35 numeral 2 como el 150 de la Ley 1801 de 2016. Lo anterior por cuanto, la confrontación entre el contenido de las normas superiores que se aseguran infringidas, con los preceptos demandados, se fundan en consideraciones e interpretaciones que no explican cómo, más allá de la posible infracción del mandato al debido proceso y sus contenidos de legalidad y tipicidad, se puedan afectar los otros valores constitucionales alegados, esto es, los principios de dignidad humana, supremacía constitucional, fines del Estado, los deberes de las autoridades, libertades y legalidad. 6. Tampoco se explica en qué sentido existe la oposición constitucional con los derechos humanos y los deberes de los funcionarios, a partir de algún estándar del derecho internacional (normas), como el que denomina la demanda principio de convencionalidad, mientras que la mayoría de sus estimaciones hacen referencia a situaciones hipotéticas que no pueden servir de soporte para el reclamo constitucional. 7. En efecto, los reparos de los primeros cargos, tal y como se resumió en los antecedentes, se fundan en lo que para el actor es al parecer una posible indebida aplicación de la norma por parte de los agentes de policía, en ese sentido funda dichos cargos en los posibles efectos nocivos en la aplicación de la norma por parte de aquellos, sin que contraste dichos apartes normativos con las disposiciones que asegura se encuentran vulneradas. 8. Por tales razones, no se cumple con el presupuesto de suficiencia, pues no se presentan todos los elementos de juicio argumentativos necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad. Ahora bien, respecto de la totalidad de los cargos que se presentan frente al artículo 150 de la Ley 1801 de 2016, el actor no especificó de qué manera una disposición de contenido no sancionatorio desconoce la exigencia de legalidad del artículo 29 constitucional, tampoco cómo genera una duda mínima de constitucionalidad que una orden de policía sea de obligatorio cumplimiento. En efecto, como puede verse en los antecedentes de esta decisión, el actor no entregó razones que funden la inconstitucionalidad del artículo 150, siendo su único argumento la necesidad de precisar dicho concepto, pero sin ofrecer las razones por las cuales considera de un lado que tal concepto, mirado de forma sistemática en la ley en la que se inserta, no logra definirse, y las razones por las cuales ello es inconstitucional. Dado lo anterior, tampoco se cumplen con relación a los cargos enunciados contra los artículos 35.2 y 150 los requisitos de certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia. Por tanto, la Corte se inhibirá de pronunciarse sobre dichos cargos dada la ineptitud sustantiva de los mismos. La Sala, sin embargo, encuentra que sí es admisible el cargo que se dirige por la presunta vulneración de los principios de legalidad y tipicidad y, en general, del debido proceso que recae sobre el artículo 35.2 del Código de Policía. Esto por cuanto el actor discurre que tanto la función como la actividad de policía deben ser ejercidas dentro de límites ciertos y precisos que no están presentes en los apartes censurados al considerar la forma genérica cómo son descritos determinados comportamientos que se extienden a sus definiciones, dado que los verbos rectores de la disposición son demasiado vagos y extensos y permiten una discrecionalidad desbordada de quien da la orden de policía. 9. De esta manera, la Sala estima que es admisible el reproche del actor basado en que el artículo 35.2 de la Ley 1801 de 2016 contraviene las normas superiores relacionadas con el debido proceso en sus facetas de legalidad y tipicidad que deben seguir las actuaciones de los funcionarios y agentes de policía, en tanto sus actividades deben ser ejercidas dentro de límites ciertos y precisos (tipicidad), lo que, según la demanda, es incumplido por la forma genérica como son descritas determinadas conductas del artículo en mención. A diferencia entonces de lo que sucede con los demás cargos, en el que ahora se describe encuentra la Sala Plena que se cumple con los requisitos, que se echa de menos todos los demás. En los anteriores términos, la presente demanda se limitará al cargo que la Sala encuentra como apto, esto es, el que se dirige en contra del artículo 35.2 de la Ley 1801 de 2016 por presunto desconocimiento de los contenidos de legalidad, y tipicidad, en fin, debido proceso. Se inhibirá de pronunciarse en relación con los demás cargos presentados contra dicho precepto. Problema jurídico 10. Le corresponde a la Corte determinar si el inciso 2° del artículo 35 del Código Nacional de Policía que describe “(…) comportamientos que afectan la relación entre las personas y las autoridades y por tanto no deben realizarse (…)”, y que en su tenor literal indica “2. [i]ncumplir, desacatar, desconocer e impedir la función o la orden de Policía”, desconoce los contenidos de legalidad y tipicidad, propios del debido proceso, dada su indeterminación. A efectos de resolver el problema jurídico que se plantea de manera inicial se abordarán los siguientes temas: i) el concepto de policía en el ordenamiento constitucional; ii) los límites convencionales, constitucionales y legales de la función, poder y orden de policía; iii) sobre los conceptos jurídicos indeterminados en comportamientos tipificados por el derecho administrativo sancionador y; iv) el debido proceso policivo a la luz de la jurisprudencia constitucional. Para finalmente resolver el cargo planteado. El concepto de policía en el ordenamiento constitucional colombiano. Reiteración de jurisprudencia 11. La Corte ha sostenido que el concepto de policía es de naturaleza constitucional[24], en tanto se refiere al conjunto de potestades y funciones estatales dirigidas a la preservación del orden público y la convivencia pacífica entre las personas; al tiempo que se trata de un servicio público primario, a cargo de la fuerza pública[25]. También ha sostenido que la reseñada preservación del orden público representa el fundamento y el límite de las competencias de policía en un Estado social de derecho[26], pues aquel se compone por “las condiciones de seguridad, tranquilidad y de sanidad medioambiental[27], necesarias para la convivencia y la vigencia de los derechos constitucionales[28], al amparo del principio de dignidad humana[29]”[30]. Así las cosas, la Corte ha considerado que este deber de protección es función, principalmente, de las autoridades de Policía por ser las encargadas de garantizar el derecho constitucional fundamental a la salvaguarda de todas las personas dentro del territorio de la República[31]. A su vez ha destacado que la noción de policía puede adoptar varias acepciones en el régimen constitucional colombiano[32][33], en efecto “[l]as atribuciones estatales en materia policiva se ejercen mediante tres clases de facultades: (i) el poder de policía, (ii) la función de policía, y (iii) la actividad de policía. Cada una de estas competencias es ejercida por diferentes entidades del Estado, así: el poder de policía lo ejerce el Congreso de la República, de manera excepcional lo hacen las asambleas y los concejos; la función de policía es la gestión administrativa concreta de las autoridades de la rama ejecutiva; y la actividad de policía es la que realiza el cuerpo de policía para aplicar materialmente las medidas dispuestas en ejercicio del poder y la función de policía.”[34] Estas categorías cuentan con una distinción expresa en la Ley 1801 de 2016 -Código Nacional de Policía y Convivencia- que se expondrán a continuación; y adicionalmente, se abordará el concepto de «orden de policía» por cuanto constituye el objeto de la norma acusada en esta oportunidad. 12. El poder de policía, estatuido en el artículo 11 de la mencionada ley, está definido como “la facultad de expedir las normas en materia de Policía, que son de carácter general, impersonal y abstracto, ejercido por el Congreso de la República para regular el ejercicio de la libertad, los derechos y los deberes constitucionales, para la convivencia y establecer los medios y las medidas correctivas en caso de su incumplimiento”. Tal potestad puede ser ejercida de manera subsidiaria en el respectivo ámbito territorial por las asambleas departamentales y el Concejo Distrital de Bogotá[35], mientras que solo podrá ejecutarse residualmente por los restantes concejos municipales y distritales[36]. Para la Corte, este concepto “se caracteriza por ser de naturaleza normativa y consiste en la facultad legítima de regulación de la libertad con actos de carácter general, impersonal y abstracto, orientados a crear condiciones para la convivencia social. Agregó la Corte que esta facultad permite limitar el ámbito de las libertades públicas en relación con objetivos de salubridad, seguridad y tranquilidad públicas, y que generalmente se encuentra adscrita al Congreso de la República”[37]. Mediante el uso del poder de policía se definen los instrumentos para garantizar la efectividad de las órdenes de policía y las medidas correctivas en caso de incumplimiento y se encuentra sometido a límites que resultan infranqueables y condicionan la legitimidad y validez de una actividad de policía[38]. 13. Por su parte, la función de policía cuenta con una naturaleza exclusivamente ejecutiva, como lo dispone el artículo 16 de la Ley 1801 de 2016 al conceptuarla como “la facultad de cumplir las disposiciones dictadas en ejercicio del poder de policía, mediante expedición de reglamentos general y de acciones apropiadas para garantizar la convivencia Esta función se cumple por medio de órdenes de policía”. En tal sentido, este Tribunal ha indicado que “­[l]a función de Policía está supeditada al poder de Policía y consiste en la gestión administrativa concreta del poder de Policía. Supone el ejercicio de competencias concretas asignadas por el poder de Policía a las autoridades administrativas de Policía. Su ejercicio corresponde, en el nivel nacional, al Presidente de la República. En las entidades territoriales compete a los gobernadores y a los alcaldes, quienes ejercen la función de Policía dentro del marco constitucional, legal y reglamentario.”[39] 14. A su turno, la actividad de policía hace referencia al conjunto de actuaciones específicas que desarrollan el poder y la función de policía, y es ejecutada por las autoridades administrativas de policía, quienes ejecutan las órdenes legales, administrativas y judiciales. Así, el artículo 20 de la referida ley define la actividad de policía como “…el ejercicio de materialización de los medios y medidas correctivas, de acuerdo con las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias conferidas a los uniformados de la Policía Nacional, para concretar y hacer cumplir las decisiones dictadas en ejercicio del poder y la función de Policía, a las cuales está subordinada. La actividad de Policía es una labor estrictamente material y no jurídica, y su finalidad es la de preservar la convivencia y restablecer todos los comportamientos que la alteren.” Esta Corporación ha considerado que “la actividad de Policía es la ejecución del poder y de la función de Policía en un marco es...