Sentencia C-594 de 2019

C-594-19 Sentencia C-594/19 REQUISITOS PARA EJERCER LA PROFESION DE ABOGADO-Exequibilidad condicionada DERECHO A EJERCER PROFESION U OFICIO-Exigencia de título de idoneidad TITULO DE IDONEIDAD PROFESIONAL-Exigencia cuando ejercicio involucre riesgo social TITULO DE IDONEIDAD PROFESIONAL-Exigencia por parte del Legislador responde a la necesidad social de contar con una certificación académica sobre la idoneidad de sus titulares La exigencia de títulos de idoneidad tiene, pues, dos componentes: 1) el relativo a la formación profesional y 2) el que corresponde a la certificación sobre la idoneidad. El primero implica el suministro y la adquisición de los saberes propios que habilitan a una persona para ejercer una profesión. Esta tarea, en principio, se confía o defiere a instituciones especializadas, pero en todo caso el Estado se reserva la fijación de las condiciones en las que dichas instituciones pueden constituirse y ejercer esta tarea. El segundo alude a la verificación de que la persona ha cumplido los requisitos del programa de formación y, por consiguiente, es acreedora de un título de idoneidad que permita el ejercicio de la profesión. POTESTAD DEL LEGISLADOR PARA EXIGIR TITULOS DE IDONEIDAD PARA EL EJERCICIO DE CIERTAS PROFESIONES Y OFICIOS-Ligada al derecho a ejercer la profesión o actividad elegida CONCEPTO DE RIESGO-Importancia y alcances MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA RESPECTO DE PROFESIONES QUE IMPLIQUEN RIESGO SOCIAL-Comprende fijación de condiciones, naturaleza de cargos y características de instituciones para su desarrollo REGISTRO CALIFICADO-Concepto REGISTRO CALIFICADO-Importancia AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Programa académico y otorgamiento de título AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Reiteración de jurisprudencia AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Garantía constitucional La autonomía universitaria está relacionada con al menos cinco normas constitucionales. En primer lugar, al permitir diversas posturas y orientaciones académicas y filosóficas, desarrolla el pluralismo (art. 1 CP). En segundo lugar, es un presupuesto para el ejercicio de la libertad de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra (art. 27 CP). En tercer lugar, dado que se predica de instituciones universitarias, responsables de prestar el servicio público de educación superior, se relaciona con el derecho a la educación (art. 67 CP). En cuarto lugar, en vista de que los elementos identificadores de cada universidad ofrecen un perfil para sus egresados, hay un vínculo evidente con el libre desarrollo de la personalidad (art. 16 CP). Por último, en lo que es relevante para este caso, la autonomía universitaria incide de manera directa y principal con el diseño del proceso de formación profesional, con su desarrollo y culminación y, además, con la expedición de títulos de idoneidad para el ejercicio de las profesiones, lo cual se relaciona con la libertad de escoger profesión u oficio (art. 26 CP). LIBERTAD DE ENSEÑANZA Y AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Atribución legislativa de exigir títulos de idoneidad PRINCIPIO DE AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No puede entenderse como derecho autónomo y absoluto ABOGADO-Ejercicio de la profesión en el Estado Social de Derecho ABOGADO-Cumplimiento de requisitos legales para obtener título REQUISITOS PARA EJERCER LA PROFESION DE ABOGADO-Estarse a lo resuelto en la Sentencia C-138 de 2019 Respecto del análisis del medio empleado por la ley: exigir la aprobación del examen de estado, este tribunal no encuentra razones para modificar lo que acaba de sostener hace apenas unos meses en la Sentencia C-138 del 28 de marzo de 2019, al referirse a las actuales condiciones del ejercicio de la profesión de abogado en Colombia. En efecto, en dicha sentencia se dijo, y ahora se reafirma, que: 1) tanto la educación jurídica como el ejercicio profesional han desbordado la capacidad reguladora del Estado, con resultados que no han sido favorables, pues de esto se ha seguido “una pérdida sustancial de calidad de los estudios de derecho; un desprestigio de los juristas (…); [y] un menoscabo de la cultura jurídica y de la autorregulación”; 2) no existen controles estatales para obtener el título de profesional abogado, ni para el ingreso a la profesión. Referencia: Expedientes D-12992 y D-12994 (Acumulados). Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1905 de 2018, “Por la cual se dictan disposiciones relacionadas con el ejercicio de la profesión de abogado.” Demandantes: Adriana Lucero Zapata Álvarez y Edgar Acero Jiménez (D-12992) y Andrés Felipe Falla Montealegre (D-12994) Magistrado Sustanciador: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y conforme a los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En sesión del siete de noviembre de 2018, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió acumular el expediente D-12994 al expediente D-12992, para que se tramiten de manera conjunta y se decidan en la misma sentencia[1]. Por medio de Auto del 22 de noviembre de 2018[2], el Magistrado Sustanciador admitió las dos demandas de la referencia, dispuso su fijación en lista, hizo las comunicaciones previstas en los artículos 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991 y en el artículo 2 b) del Decreto 1365 de 2013, y dio traslado al Procurador General de la Nación, para que rindiese el concepto a su cargo. Este auto fue notificado por el estado número 198 del 26 de noviembre de 2018[3]. En el ordinal sexto de dicho auto se ordenó la práctica de pruebas relativas al proceso de formación en el Congreso de la Ley 1905 de 2018. Estas pruebas fueron remitidas a este tribunal por el Secretario General de la Cámara de Representantes, por medio del Oficio S.G. 2-2484/2018 del 7 de diciembre de 2018[4], y por el Secretario General del Senado de la República, por medio del Oficio SGE-CS-006-2019 del 23 de enero de 2019[5]. En la secretaría general de este tribunal se recibieron, en orden cronológico, las siguientes intervenciones: 1) la intervención conjunta de las Universidades de los Andes, del Norte, EAFIT e ICESI[6]; 2) la de los ciudadanos Alejandro Badillo Rodríguez, Laura Lizeth Muñoz Gutiérrez, Joseph Salom Gómez y María Camila Muñoz Bustos[7]; 3) la de la Corporación Excelencia en la Justicia[8]; 4) la del Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia[9]; 5) la de la Academia Colombiana de Jurisprudencia[10]; 6) la del Instituto Colombiano de Derecho Procesal[11]; 7) la de la Universidad Libre de Bogotá[12]; 8) la del Ministerio de Justicia y del Derecho[13]; 9) la de la Universidad de Antioquia[14]; 10) la de la Universidad Pontificia Bolivariana[15]; 11) la de la Universidad Mariana[16]. También se recibió el Concepto 6557 del 9 de abril de 2019, rendido por el Procurador General de la Nación[17]. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación, se transcribe el texto completo de la Ley 1905 de 2018, que es el objeto de una de las demandas acumuladas (D-12994) y se destacan en subrayas las expresiones que son objeto de la otra demanda acumulada (D-12992), según aparece publicado en el Diario Oficial 50.638 del 28 de junio de 2018: “LEY 1905 DE 2018 (junio 28) Diario Oficial No. 50.638 de 28 de junio de 2018 PODER PÚBLICO – RAMA LEGISLATIVA Por la cual se dictan disposiciones relacionadas con el ejercicio de la profesión de abogado. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 1o. Para ejercer la profesión de abogado, además de los requisitos exigidos en las normas legales vigentes, el graduado deberá acreditar certificación de aprobación del Examen de Estado que para el efecto realice el Consejo Superior de la Judicatura (CSJ), directamente o a través de una Institución de Educación Superior acreditada en Alta Calidad que se contrate para tal fin. Se entenderá aprobado el Examen de Estado cuando el resultado supere la media del puntaje nacional de la respectiva prueba. En el resultado individual de cada examen, el CSJ señalará la representación porcentual del puntaje obtenido sobre la media nacional. PARÁGRAFO 1. Si el egresado o graduado no aprueba el examen, se podrá presentar en las siguientes convocatorias que señale el CSJ hasta tanto obtenga el porcentaje mínimo exigido. PARÁGRAFO 2. La certificación de la aprobación del Examen de Estado será exigida por el Consejo Superior de la Judicatura o por el órgano que haga sus veces para la expedición de la Tarjeta Profesional de Abogado. Para ser representante de una persona natural o jurídica para cualquier trámite que requiera un abogado, será necesario contar con la tarjeta profesional de abogado, que solo se otorgará a quienes hayan aprobado el examen. Para las demás actividades no se requerirá tarjeta profesional. ARTÍCULO 2o. El requisito de idoneidad para el ejercicio de la profesión de abogado establecido en la presente ley se aplicará a quienes inicien la carrera de derecho después de su promulgación. ARTÍCULO 3o. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. La presente ley deroga las normas que le sean contrarias y rige a partir de la fecha de su promulgación.” III. DEMANDAS, INTERVENCIONES Y CONCEPTO DE LA VISTA FISCAL A partir del análisis del sentido y alcance de las dos demandas acumuladas, se procederá a sintetizar las intervenciones recibidas, las cuales se agruparán en cuatro categorías: 1) las que consideran, de manera principal, que la demanda carece de aptitud sustancial; 2) las que defienden la constitucionalidad de las normas demandadas; 3) las que solicitan se declare la constitucionalidad condicionada de las normas demandadas; 4) las que, de manera principal, consideran que las normas demandadas son inconstitucionales. Cumplida esta tarea se presentará el concepto rendido por el Procurador General de la Nación. 1. Las demandas 1.1. La primera demanda (D-12992)[18] Los actores consideran que las expresiones subrayadas contienen normas legales incompatibles con lo previsto en los artículos 13, 67 y 69 de la Constitución Política. 1.1.1. La vulneración del derecho a la igualdad (art. 13 CP) ocurre por dos razones: 1) porque la exigencia de idoneidad prevista en la ley sólo se aplica a los futuros abogados que se dediquen al litigio y 2) porque dicha exigencia sólo se aplica a los nuevos profesionales y no a quienes ya tienen su tarjeta profesional de abogado. Ambas diferencias de trato carecerían de justificación constitucional. 1.1.2. La violación del derecho a la educación (art. 67 CP) se presenta porque la idoneidad de quien obtiene el título de abogado ya está verificada por la universidad que lo expide, razón por la cual pretender someter a esta persona a una nueva prueba de idoneidad, por medio de un examen de Estado, además de desconocer dicha verificación inicial, pone en entredicho su derecho a la educación, en la medida en que se puede obtener el título profesional de abogado y, sin embargo, no ser idóneo para ejercer la profesión como litigante. 1.1.3. El desconocimiento del principio de autonomía universitaria (art. 69 CP) acaece porque se cuestiona la verificación de idoneidad que hacen las universidades, conforme a sus reglas y métodos, al someter dicha verificación a una revalidación por medio de un examen de Estado. Si se trata de aumentar los controles sobre la formación de los abogados, agrega la demanda, lo que corresponde es vigilar y evaluar a las universidades, no a las personas que obtienen el título profesional. En relación con este cargo, se plantea, además, que la norma demandada modifica las competencias del Consejo Superior de la Judicatura, al asignarle una función no prevista en la Carta y que no corresponde a su tarea institucional. 1.2. La segunda demanda (D-12994)[19] El actor considera que la Ley 1905 de 2018 es incompatible con el preámbulo y con los artículos 1, 2, 13, 25, 26, 27, 69 y 229 de la Constitución Política. Antes de desarrollar los cargos, la demanda hace varias aproximaciones al asunto: histórica, sociológica, análisis económico del derecho, legal y jurisprudencial. En el aparte denominado “fundamentos de la demanda”[20], se formulan cargos relativos al principio de autonomía universitaria, al derecho al trabajo, al libre ejercicio de profesión u oficio, al acceso a la administración de justicia y al derecho a la igualdad. 1.2.1. Respecto del principio de autonomía universitaria, se advierte que el órgano competente para verificar la idoneidad de un profesional es la universidad, por medio de diversas evaluaciones y pruebas. La tarea del Estado, en este caso asumida por el Consejo Superior de la Judicatura, se circunscribe al control y vigilancia del ejercicio de la profesión de abogado, no a su formación o a verificar su idoneidad. Al despojar al título profesional de su condición de reconocimiento expreso de idoneidad profesional, como lo hace la norma demandada, se afecta de manera grave la autonomía universitaria, pues se deja a las universidades como entes que expiden títulos “con un carácter precario o incompleto, pues no serán útiles para desempeñar el oficio de litigante, o representante legal entre otros”. 1.2.2. Frente al derecho al trabajo, se indica que la ley restringe las posibilidades laborales de personas idóneas para ejercer una profesión u oficio, por haber obtenido el título universitario correspondiente, a las que no se permite litigar sin cumplir primero con un nuevo requisito de idoneidad. 1.2.3. Acerca del libre ejercicio de profesión u oficio, cuyo requisito de idoneidad estaría dado por el obtener el título universitario, se señala que el estándar del examen de Estado para verificar la idoneidad: superar la media del puntaje nacional, “crea márgenes amplios para que las personas no puedan ejercer la profesión”, pues dicha media puede resultar muy alta para personas que se forman en universidades que no tienen el mismo nivel académico de las más destacadas, o de las acreditadas como de alta calidad. 1.2.4. Sobre el acceso a la administración de justicia, se destaca que la división entre abogados con licencia para litigar y abogados sin licencia para litigar, además de romper el “mercado laboral jurídico”, hará más costosos los servicios profesionales, lo que afecta el acceso a la justicia de las personas más pobres, que no tendrán la capacidad económica suficiente para cubrir dichos costos. 1.2.5. En cuanto atañe al derecho a la igualdad, la norma demandada crea un “obstáculo innecesario, irrazonable y desproporcionado”, para determinadas personas cuyas condiciones socioeconómicas no les permiten acceder a universidades de calidad superior a la media. Estas personas serán marginadas del ejercicio profesional de abogado, con lo cual se formará un “monopolio de servicios” en algo tan importante como la administración de justicia, en desmedro de la participación, el pluralismo y la igualdad de oportunidades. 2. Las intervenciones Conforme a las cuatro categorías de intervenciones antedichas[21], enseguida se presentarán los argumentos de cada una de ellas, ordenando la exposición de tal suerte que primero aparecerán las intervenciones que cuestionan la aptitud de la demanda, pasando por las que solicitan se declare la constitucionalidad o la constitucionalidad condicionada de la norma demandada, para culminar con las que piden una declaración de inconstitucionalidad. 2.1. Intervenciones que cuestionan, de manera principal, la aptitud sustancial de la demanda 2.1.1. En su concepto técnico la Universidad Mariana pone de presente que ninguna de las dos demandas acumuladas tiene una argumentación “clara, cierta, pertinente, suficiente y específica” sobre por qué se violan las normas constitucionales que en ellas se indican. Así, por ejemplo, el regular el ejercicio de una profesión no afecta la obtención del título profesional, de lo que se sigue la no afectación ni del derecho a la educación ni de la autonomía universitaria; los cargos de igualdad no indican los grupos comparables, el presunto trato desigual y razón por la cual este es injustificado; en cuanto al derecho al trabajo, la argumentación es confusa, como lo es respecto del derecho a acceder a la justicia. 2.1.2. En el primero de sus dos conceptos técnicos el Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia[22] cuestiona la aptitud de los cargos relativos a los artículos 13, 67 y 229 de la Constitución. Además, considera que la norma demandada debe declararse inexequible por resultar incompatible con las normas constitucionales previstas en los artículos 25, 26, 69 y 152 de la Carta. Lo primero se solicita con fundamento en que ninguno de los cargos cumple con los mínimos argumentativos exigibles. Respecto del artículo 13 la argumentación carece de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia; en lo que atañe al artículo 67, el discurso carece, además de claridad; respecto del artículo 229, la acusación no tiene ni claridad ni certeza. Lo segundo, esto es la solicitud de declaratoria de inexequibilidad de la disposición demandada, que se funda en los cargos relativos al acceso al trabajo, la posibilidad de escoger profesión u oficio, la autonomía universitaria y el principio de reserva de ley, se plantea porque la ley “no es necesaria, idónea ni proporcional”. Esto se basa en la imprecisión en la que incurre la ley al determinar a quién le es exigible el requisito del examen para ejercer la profesión y se argumenta al decir que la medida legal no obedece a un fin legítimo ni resulta ser la menos onerosa para garantizar la idoneidad de la profesión. La existencia de un “requisito severo y etéreo”, además de limitar el ejercicio de la profesión de manera desproporcionada, “altera el grado de autonomía que ejercen las universidades a la hora de cumplir con sus propios objetivos y funciones”. Así las cosas, al asignar al Consejo Superior de la Judicatura una competencia sobre algo que no conoce y no tiene por qué conocer, y que afecta la administración de justicia, se desconoce la reserva de ley estatutaria. En el segundo de los conceptos técnicos, el referido departamento cuestiona la aptitud de todos los cargos planteados y, de manera subsidiaria, pide que se declare la constitucionalidad condicionada de la norma objeto de demanda, “de manera que, al hablar de actividades de representación, o de cualquier trámite que requiera un abogado, realmente se entienda exclusivamente al ejercicio del derecho de postulación”. En cuanto a la aptitud de los cargos se advierte un problema de certeza en la argumentación de las dos demandas, en la medida en que en ellas se confunde la obtención del título de abogado con el ejercicio de la profesión. Sobre esta base, se señala que los accionantes se valen de argumentos de oportunidad, que son impertinentes. La solicitud de exequibilidad condicionada se origina en la consideración conforme a la cual el texto de la ley no es manifiesto ni claro en cuanto al destinatario del examen. Por ello, propone que la ley se declare exequible bajo el susodicho condicionamiento interpretativo, pues se asume que el riesgo social que conlleva el ejercicio de la profesión es más significativo cuando se ejerce el derecho de postulación. 2.2. Intervenciones que defienden, de manera principal, la constitucionalidad de las normas demandadas 2.2.1. En su concepto técnico la Universidad Pontificia Bolivariana considera que la norma demandada debe declararse exequible. Sobre la base de que el examen se aplica a abogados graduados, no observa afectación al derecho a la educación ni a la autonomía universitaria. Al asumir que el requisito sólo se exige a quienes se dedican al litigio, diferencia de trato que encuentra justificable sobre la base del riesgo social, argumenta que al haber otros ámbitos de ejercicio profesional a los que no se exige el requisito, no se afecta el derecho al trabajo. Destaca que, incluso si fuese cierto que el examen lleve a una reducción de la oferta de servicios profesionales, esto no tiene por qué afectar de manera necesaria el acceso a la justicia, ya que los conflictos pueden dirimirse por medios alternativos, sin la necesidad de que los asesores tengan tarjeta profesional. 2.2.2. La Academia Colombiana de Jurisprudencia, además de reiterar lo dicho en un proceso anterior, respecto de la solicitud de declaración de la constitucionalidad condicionada del artículo 2 de la ley[23], manifiesta que debe declararse la constitucionalidad de las normas demandadas. Luego de poner de presente que la ley no se aplica a estudiantes sino a abogados graduados, considera que los cargos relativos a la educación y a la autonomía universitaria no tienen vocación de prosperidad. De otra parte, si bien el requisito previsto en la ley, en razón del riesgo social, puede tenerse como una exigencia adicional, en todo caso no se trata de algo imposible de cumplir y sí de una medida razonable. 2.2.3. El Ministerio de Justicia y del Derecho además de reiterar lo dicho en una intervención anterior[24], solicita que la ley se declare exequible por los cargos relativos a la igualdad, a la educación, a la autonomía universitaria y a la libertad de escoger profesión u oficio. También solicita que, respecto del cargo de violación del derecho a acceder a la justicia, la Corte se inhiba de pronunciarse por ineptitud sustancial de la demanda. Lo primero, porque considera que la advertencia que hace la segunda demanda sobre la discriminación que la ley implicaría para personas que no pueden estudiar en centros de alta calidad institucional, es al menos precipitada, pues no se ha diseñado y aplicado el examen, como para saberlo, de suerte que este dicho no pasa de ser una conjetura y, además, generaliza una visión que descalifica, sin sustento empírico, las capacidades de dichas personas y de sus centros de formación. Sobre la base de distinguir la idoneidad académica, que se verifica conforme a lo que cada universidad determine de manera autónoma, y la idoneidad del profesional para ejercer su profesión, que es lo regulado por la ley, precisa que la competencia para esto último es atribuida de manera expresa por la Constitución al legislador. Lo segundo, dado que el cargo se funda en una interpretación subjetiva (falta de certeza), que tampoco cumple los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia. 2.2.4. La Corporación Excelencia en la Justicia hace tres solicitudes, a saber: 1) la principal, según la cual la norma demandada debe declararse exequible respecto de los cargos relativos al principio de la autonomía universitaria y del derecho fundamental al trabajo; 2) la de que la Corte se inhiba de pronunciarse respecto del cargo relativo a la igualdad; y 3) la de que se haga dos declaraciones de inexequibilidad: a) la relativa a la expresión: “Se entenderá aprobado el Examen de Estado cuando el resultado supere la media del puntaje nacional de la respectiva prueba. En el resultado individual de cada examen, el CSJ señalará la representación porcentual del puntaje obtenido sobre la media nacional”, y b) la que tiene que ver con “la aplicación del examen únicamente a quienes se dedicarán al litigio y no a aquellos que desarrollarán otras actividades jurídicas”. En cuanto a la primera solicitud, advierte que el legislador tiene competencia para atribuir funciones al Consejo Superior de la Judicatura (art. 256.7 CP), entre las cuales puede estar, como en este caso, la de ejercer inspección y vigilancia de la formación de los abogados; por tanto, argumenta que el examen, en la medida en que no interfiere la propuesta académica ni los planes de estudios de las universidades, no desconoce el principio de autonomía universitaria[25]. Agrega que el examen busca proteger el interés general, lo que obedece a la competencia del legislador para imponer requisitos para el ejercicio de profesiones con dicho fin[26]. En cuanto a la segunda solicitud, señala que la argumentación de las demandadas carece de los mínimos de certeza y suficiencia. En cuanto a la tercera solicitud, manifiesta que la medición del examen prevista en la ley, “representa, a todas luces, una evaluación carente de criterios objetivos que puede llevar, sin duda, a una segregación y jerarquización”; a su juicio los estándares deben ser fijos, para juzgar de manera objetiva la idoneidad del profesional. Agrega que la creación de dos categorías de profesionales, para fines del requisito de aprobar el examen, a partir de la actividad profesional que desarrollen es inconstitucional, pues para ejercer cualquier actividad profesional es necesario acreditar la idoneidad. 2.2.5. El Instituto Colombiano de Derecho Procesal solicita que se declare la constitucionalidad de la norma demandada y que, respecto del artículo 1 de la ley, esta declaración se condicione, “a que el Examen de Estado realizado por el Consejo Superior de la Judicatura pueda ser presentado en cada uno de los distritos judiciales del país y que las convocatorias para el examen tengan periodicidad semestral (como mínimo)” y a que “todo aquel que ejerza la abogacía deberá estar previamente inscrito como abogado en el Registro Nacional de Abogados”. La solicitud de exequibilidad se funda en cuatro argumentos, a saber: 1) la ley no regula la educación, ni las condiciones para obtener el título de abogado, sino los requisitos para ejercer la profesión de abogado conforme a lo previsto en el artículo 26 de la Carta, en consecuencia, no se vulnera el derecho a la educación; 2) la ley no atribuye al Consejo Superior de la Judicatura funciones relativas al control y vigilancia de la educación de los abogados, sino relativas al ejercicio profesional de los abogados, por lo que no se desconoce el principio de autonomía universitaria; 3) el establecer el nuevo requisito para ejercer la profesión, no es algo arbitrario ni discriminatorio, sino, por el contrario, razonable y proporcionado, pues tiene una función social y busca defender los derechos de la sociedad y de los particulares, por ende, no se vulnera el derecho al trabajo, ni el libre ejercicio de la profesión, ni el acceso a la justicia; y 4) este requisito no discrimina a quienes empiezan sus estudios de derecho, pues ellos están en una situación fáctica y jurídica diferente a quienes ya los empezaron o los culminaron, por lo tanto, tampoco se desconoce el principio de igualdad. El primer condicionamiento tiene el propósito de “garantizar un acceso equitativo a quienes aspiren a ejercer la profesión de abogado y para que el instrumento de intervención estatal sea razonable y proporcional”. El segundo condicionamiento busca “evitar la interpretación (inconstitucional) de que la ley permitiría ejercer la profesión sin el respectivo título de idoneidad”. 2.3. Intervenciones que solicitan se declare la constitucionalidad condicionada de las normas demandadas En su concepto técnico la Universidad Libre de Bogotá solicita que se declare la constitucionalidad de la norma demandada, “en el entendido que el examen sea presentado y aprobado por aquellos que inicien la carrera de derecho a partir de la promulgación de la ley y por los abogados que violen el régimen disciplinario del abogado. Además, no solamente las universidades acreditadas en alta calidad podrán intervenir en la realización del examen de Estado habilitante para el ejercicio profesional, sino cualquier facultad de derecho que goce de registro calificado vigente”. La solicitud de exequibilidad se funda en el argumento de que el legislador tiene competencia constitucional para regular el ejercicio de la profesión de abogado. El primer condicionamiento resulta de aplicar un test estricto, conforme al cual sería excesivo someter al requisito del examen a los abogados en ejercicio, a menos que se les haya impuesto sanciones disciplinarias. El segundo requisito se funda en la diferencia entre aseguramiento de calidad (registro calificado) y acreditación de alta calidad (acreditación), siendo el segundo voluntario y no necesario para ofertar el programa al público; en este contexto, se destaca que la acreditación de una universidad y la acreditación del programa de derecho pueden no coincidir: esto es, ser una universidad acreditada con un programa no acreditado, o tener un programa acreditado con una universidad no acreditada; por tanto, dejar el diseño del examen en manos de una universidad acreditada ignora el sistema de aseguramiento de calidad, pone en entredicho los registros calificados y desconoce las fortalezas de las universidades de las regiones, la mayoría de las cuales no está acreditada. 2.4. Intervenciones que consideran, de manera principal, que las normas demandadas son inconstitucionales 2.4.1. Los ciudadanos Alejandro Badillo Rodríguez, Laura Lizeth Muñoz Gutiérrez, Joseph Salom Gómez y María Camila Muñoz Bustos, coadyuvan las demandas, pues consideran que las normas demandas son incompatibles con las normas previstas en los artículos 13 y 16 de la Constitución. Respecto de lo primero, consideran que al permitirse contratar con una universidad la realización del examen, se pone a esta universidad y a sus estudiantes, en una situación de ventaja injustificada respecto de las demás. Respecto de lo segundo, arguyen que el exigir la aprobación del examen para ejercer la profesión no es una medida que regule dicho ejercicio, sino “una discriminación directa a la persona” que, además, puede afectar el principio de autonomía universitaria. 2.4.2. En su concepto técnico, la Universidad de Antioquia solicita que la norma demandada se declare inexequible. Para este propósito destaca que la aprobación del examen, según su diseño legal, no depende de las aptitudes y condiciones del estudiante que lo realiza, sino de la de los demás aspirantes que lo presenten. Así, pues, un mismo resultado, en una prueba, por el nivel de los demás estudiantes, puede ser suficiente para verificar la idoneidad, pero en la siguiente prueba, ya no serlo. El cuestionar la calidad de las universidades acreditadas como de alta calidad, además de afectar la autonomía universitaria y desconocer el principio de buena fe, deja en entredicho el sistema de aseguramiento de la calidad. El verificar la idoneidad de personas que han obtenido un título profesional, acaba por asumir que las universidades no son capaces, en su autonomía, de hacer esta verificación, lo que la conculca. 2.4.3. En su concepto técnico, las Universidades de los Andes, del Norte, EAFIT e ICESI, solicitan de manera principal que se declare inexequible la norma demandada. De manera subsidiaria, piden que se declare la constitucionalidad condicionada del artículo 1 de la Ley 1905 de 2018, “en el entendido de que el Examen de Estado allí ordenado debe ser realizado de común acuerdo por un grupo independiente de expertos vinculados a todas las instituciones de educación superior acreditadas de alta calidad con programas de Derecho acreditados de alta calidad, en un proceso deliberativo y participativo que incluya diferentes visiones del Derecho, su educación y evaluación”. El concepto técnico considera algunas normas que los demandantes no señalaron como violadas. Tal es el caso de los artículos 29, 68, 83 y 150.23 de la Constitución. Su discurso no cuestiona el fin perseguido por la ley, valga decir, el que “se busque garantizar la idoneidad técnica y ética de quienes ejercen la profesión jurídica”. Lo que cuestiona es la idoneidad, razonabilidad y proporcionalidad de los medios empleados por la ley para lograr dicho fin. Este cuestionamiento se hace a partir de cinco argumentos, a saber: “(I) La norma demandada viola la garantía constitucional de la autonomía universitaria y, con ella, el derecho fundamental a la libertad de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra. (II) Deslegaliza, indebidamente, la competencia para exigir requisitos de idoneidad profesional y regular los programas de estudios superiores, en este caso de Derecho. (III) Establece desigualdades injustificadas entre las facultades de Derecho, sus estudiantes y sus egresados, sin garantizar la protección del interés público. (IV) Contraviene las legítimas expectativas creadas por el Estado en los estudiantes de Derecho. (V) Por último, no cumple con las cargas mínimas de claridad y argumentación para justificar sus restricciones.” Lo primero ocurre porque la ley no determina lo que debe evaluarse en el examen, sino que deja este asunto en manos del Consejo Superior de la Judicatura o de la institución que se contrate para tal fin. Así, pues, esta atribución supone de facto, “la facultad de establecer cuáles deben ser las finalidades, contenidos y metodologías de los planes de estudio y los programas académicos, formativos, docentes, científicos y culturales de los programas de Derecho en Colombia”.[27] Lo segundo sucede porque ya no sería la ley la que establece los requisitos para acreditar la idoneidad de quien pretende ejercer la profesión de abogado, sino que esta tarea correspondería al Consejo Superior de la Judicatura o la susodicha institución, e incluso eventualmente el Gobierno Nacional. En realidad, la ley demandada “no desplaza la competencia legislativa en aspectos físicos e instrumentales objetivamente medibles, sino en el núcleo sustancial de la materia objeto de regulación”. Lo tercero acontece porque el Consejo Superior de la Judicatura difícilmente podría hacer el examen, dadas sus funciones, estructura y deber misional, por tanto, lo más probable es que lo haga una institución contratada para este fin. De ser así, surgirían al menos cuatro antinomias[28] y se genera la susodicha desigualdad injustificada, pues “Aquella institución tendrá la posibilidad efectiva de determinar los contenidos, objetivos y métodos del Examen, lo que significa definir qué constituye una formación jurídica adecuada y ética. Las demás instituciones se verán abocadas a tratar de emular lo que el Examen considera una adecuada preparación en Derecho. Si no lo hacen, sus egresados quedarían, injustificada y desproporcionadamente, por fuera del mercado de trabajo y [su] proyecto de vida se vería injustamente trincado (sic.)”. Lo cuarto pasa porque el examen para determinar niveles mínimos de aptitudes o conocimientos pone en entre dicho el sistema de educación de calidad. En efecto, de una parte, se dice que el registro calificado permite otorgar títulos y se promueve un sistema de acreditación de alta calidad, y de otra se dice que ni lo uno ni lo otro es relevante para determinar dichos niveles, pues esto corresponde al examen. Lo último acaece porque la norma tiene evidentes falencias técnicas, entre las cuales destaca dos, en los siguientes términos: “[…] una persona que no desea cumplir ninguna de las tareas de que trata el parágrafo segundo del artículo primero pero, sin embargo, realiza funciones de asesoría jurídica, ¿requiere de examen para hacerlo? Según la prohibición general del artículo (sic.) 1 y 2 citados así sería. Sin embargo, según lo establecido en el parágrafo 2 del artículo 1, dado que para ejercer la profesión en ese campo no requiere tarjeta profesional, no se estaría infringiendo la ley. Desconoce el derecho a ejercer una profesión u oficio que la ley no establezca con entera claridad, y de manera cierta y segura, los límites para el ejercicio de la misma. // […] La “media del puntaje nacional” es una expresión ambigua. ¿Debe entenderse la expresión del legislador como una referencia a la media aritmética, a la media geométrica, a la media ponderada? ¿Cuáles son los puntajes con base en los cuales se calcula dicha media? La sola definición del puntaje individual que posiblemente daría origen a la media nacional requiere la definición del tipo de preguntas, su forma de medición, su puntaje y su peso específico. Dependiendo de lo anterior, y de una extensa serie de factores que la ley ni siquiera contempla, “la media del puntaje nacional” puede tener significados muy distintos.” 3. Concepto del Procurador General de la Nación Por medio del Concepto 6557, el Procurador General de la Nación solicita a este tribunal que: 1) se esté a lo resuelto en la Sentencia C-138 de 2019 respecto del cargo relativo a la diferencia de trato entre los nuevos profesionales y los ya graduados, y a lo que se resuelva en el Expediente D-12920 respecto del cargo relacionado con la diferencia de trato entre quienes ejercerán el litigio y quienes desempeñarán otra actividad jurídica; 2) declare la exequibilidad de la norma demandada por los cargos relativos al derecho a la educación, a la autonomía universitaria, al derecho al trabajo y al libre ejercicio de profesión u oficio; 3) se inhiba de pronunciarse respecto de los cargos relativos al derecho a acceder a la justicia y a la diferencia de trato a los nuevos estudiantes que ingresan a universidades acreditadas como de alta calidad y a las que no lo están. 3.1. La primera solicitud se basa en que, en la aludida sentencia y en el referido proceso, ya se analizó los susodichos cargos de igualdad, por lo cual existiría cosa juzgada constitucional al respecto. 3.2. La segunda solicitud se hace sobre la base de destacar que la ley busca proteger el interés general y en ejercicio de la facultad conferida por la Carta al legislador, sin afectar la competencia de los centros educativos para otorgar títulos profesionales, pues lo que se regula no es la obtención de éstos, sino el ejercicio de la profesión. El verificar la idoneidad del profesional, en razón del riesgo social que implica el ejercicio de la profesión de abogado, siempre que se haga de manera razonable, como ocurre en este caso, es compatible con la Constitución. En efecto, la norma demandada “se funda en un fin legítimo y constitucionalmente admisible, procura el beneficio de los usuarios del servicio dada la incidencia social de la profesión”. 3.3. La tercera solicitud se funda en que el cargo sobre el derecho a acceder a la justicia carece de certeza y “constituye una apreciación subjetiva”, pues ni demuestra de forma objetiva y verificable los sustentos en los que se basa, ni toma en cuenta que las agencias en derecho están regladas, ni tiene en cuenta lo previsto en el Código Disciplinario del Abogado. En cuanto a la distinción entre los estudiantes, a partir de la universidad a la que acceden, la misma carece de certeza, pues: “[…] el trato diferencial al que alude el demandante no es un parámetro que objetivamente se derive de las normas acusadas, ni tiene impacto dentro del contenido normativo de las mismas, ya que (i) la aplicación del “Examen de Estado” previsto en la Ley 1905 de 2018, es un instrumento estandarizado para la evaluación de los conocimientos básicos, circunstancia que permite deducir que el estudiante de una institución de educación superior promedio, sujeta a inspección y vigilancia por el Ministerio de Educación, deberá contar con los conocimientos básicos que serán objeto de la prueba; (ii) en el concepto de calidad de la educación confluyen muchos factores (método de enseñanza, disposición del estudiante, entre otros); (iii) el actor no desarrolló ni demostró en forma objetiva y verificable sus argumentos”. IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 4.1. Competencia En virtud de lo previsto en el numeral 4 del artículo 241 del Texto Superior, esta Corporación es competente para conocer sobre la demanda de inconstitucionalidad planteada contra la Ley 1905 de 2018. 4.2. Cuestiones previas Por razones metodológicas, dado que este tribunal ya se ha ocupado de estudiar la constitucionalidad de la Ley 1905 de 2018 en dos sentencias recientes: la C- C-138 del 28 de marzo de 2019 y la C-201 del 15 de mayo de 2019, corresponde analizar la incidencia de las mismas en el presente proceso. Una vez cumplida esta tarea, conforme a las solicitudes hechas por algunos intervinientes, será necesario analizar la aptitud sustancial de la demanda. 4.2.1. La existencia de cosa juzgada constitucional respecto del artículo 2º de la Ley 1905 de 2018 La Sentencia C-138 de 2019, proferida con posterioridad a la admisión de las demandas acumuladas en este proceso, declaró “EXEQUIBLE el artículo 2 de la Ley 1905 de 2018, por el cargo analizado en la presente decisión.” Dicho cargo, según se advierte al plantear el problema jurídico a resolver[29] fue el siguiente: “[…] corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jurídico: ¿si el legislador al establecer un requisito para obtener la tarjeta profesional de abogado, exigible únicamente a quienes iniciaron estudios superiores de pregrado en derecho luego de la entrada en vigencia de la Ley 1905 de 2018, vulneró el derecho a la igualdad (artículo 13 Superior), al no extender la aprobación del examen de Estado a quienes se encontraban cursando estudios en derecho, así como a quienes ya los habían terminado o ya se habían graduado?” Para resolver este problema, al adelantar el juicio integrado de igualdad, la sentencia aplicó un test de proporcionalidad de intensidad intermedia[30], como resultado de lo cual se arribó a la conclusión de que la diferencia de trato existente tenía justificación constitucional. Por lo tanto, respecto de este artículo y de este cargo, se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional y, en consecuencia, corresponde estarse a lo ya resuelto en la referida sentencia. Dado que en la Sentencia C-201 de 2019, este tribunal decidió “inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo acerca de los artículos 1 y 3 de la Ley 1905 de 2018, por ineptitud sustancial de la demanda”, debe destacarse que no existe ninguna decisión previa que afecte el análisis de constitucionalidad sobre tales artículos. 4.2.2. La aptitud sustancial parcial de las demandas acumuladas Dado que sobre la diferencia de trato consistente en aplicar la exigencia de aprobar el examen sólo a los nuevos profesionales y no a quienes iniciaron sus estudios con anterioridad a la vigencia de la ley, existe cosa juzgada constitucional, corresponde realizar el examen de aptitud sustancial a los demás cargos de las dos demandas acumuladas. 4.2.2.1. Carecen de aptitud sustancial el cargo relativo a la diferencia de trato que se seguiría respecto de aquellos que por sus condiciones socioeconómicas no puedan acceder a universidades de calidad superior a la media, y los cargos relativos a la educación[31], a las competencias del Consejo Superior de la Judicatura[32] y al acceso a la administración de justicia[33]. Frente al cargo relativo a la igualdad, conforme al cual la norma trata de manera distinta e injustificada a los estudiantes de derecho, a partir del estándar de aprobación del examen: superar la media nacional, se debe destacar que sería posible argumentarlo de tal modo que pudiere dar lugar a un pronunciamiento de fondo. En efecto, el estándar de aprobación, así entendido, implica variaciones en cada prueba, pues depende de manera directa de los resultados de la misma y, además, implica que siempre habrá algunos abogados graduados que no la superarán y, por tanto, no podrán ejercer la profesión. Esta eventual exclusión, que se produciría por no superar la media del puntaje nacional, así el puntaje individual en sí mismo fuese alto, pero inferior al de la mayoría de quienes presentan la prueba, podría tener dificultades frente a la idoneidad, pues podría decirse que el graduado sí demostró sus competencias, pero por no ser de los mejores del examen, no podría ejercer su profesión. Esto podría llevar a que el estándar no mida la idoneidad, sino la excelencia, lo cual parecería ser problemático también respecto al artículo 26 de la Constitución. Con el criterio de la media del puntaje nacional, el puntaje en sí mismo no es determinante, sino que, además, incide la comparación entre el puntaje individual y el puntaje de las demás personas que presentan la prueba. No obstante, si bien este señalamiento puede dar lugar a la susodicha argumentación, la demanda, al desarrollarlo a partir del supuesto de que de tal modo se margina del ejercicio de la profesión a aquellos que no logren, por sus condiciones socioeconómicas, acceder a universidades de calidad superior a la media, carece de certeza y de especificidad. En efecto, la norma no establece, de ningún modo, que aprobar el examen y, por tanto, el ejercer la profesión, dependa de las condiciones socioeconómicas del graduado en derecho, o de la calidad de la universidad de la cual egresó. El requisito que se fija en la ley, además de haber obtenido el título de abogado, es el de haber aprobado el examen, para lo cual el resultado individual debe superar la media del puntaje nacional de la respectiva prueba. No es posible asumir, a priori, 1) que los estudiantes de precarias condiciones socioeconómicas no puedan acceder a universidades de calidad superior a la media, ni 2) que dichas condiciones de la universidad sean determinantes del resultado individual en el examen. Estas conjeturas de la demanda pasan por alto la circunstancia relevante de que pueden existir, y existen, universidades públicas o privadas de bajo costo con calidad superior a la media, a las cuales dichos estudiantes pueden acceder y, además, que la calidad de la universidad no es determinante, por sí sola, del resultado del examen, pues este depende, en no poca medida, de la preparación, esfuerzo, capacidades y talentos de cada graduado[34]. Además, no se explica por qué las universidades de menor costo debieran estar exoneradas de brindar una formación compatible con el estándar que se deriva de un examen como el previsto en la norma. El cargo relativo al derecho a la educación carece de certeza y especificidad. El que el requisito del examen se exija a los abogados graduados, no a los estudiantes, es una circunstancia que no puede pasarse por alto en la argumentación. En efecto, este requisito de ningún modo afecta el derecho de la persona a acceder a la universidad, a cursar la carrera de abogado, a obtener el título profesional, e incluso a iniciar y proseguir estudios de postgrado. Lo que afecta es el ejercicio de la profesión. Si bien podría argumentarse que el derecho a la educación comprende el efecto útil de la misma, valga decir, que la persona estudia la carrera de derecho con la expectativa legítima de ejercer la profesión, lo cierto es que el cargo no lo hace, sino que apenas se limita a cuestionar que una verificación de idoneidad adicional a la hecha por la universidad, podría poner en entredicho el derecho a la educación. El cargo relativo a las competencias del Consejo Superior de la Judicatura, que ni siquiera se enuncia de manera separada, carece de certeza y especificidad. Si bien es cierto que la función asignada a este ente por la ley es diferente de aquellas que están previstas en el artículo 256 de la Constitución, la argumentación no justifica de modo alguno por qué no podría serle asignada por el legislador, cuando el numeral 7 de este artículo, prevé dentro de sus funciones “las demás que señale la ley”. El cargo relativo al acceso a la administración de justicia tampoco tiene aptitud sustancial. La conjetura económica de que, merced al examen, habrá menos abogados en ejercicio, de lo cual se seguiría, en razón de la disminución de la oferta profesional un incremento en los costos de los servicios jurídicos, que afectará principalmente a las personas más pobres, carece de certeza y de especificidad. En este evento tampoco es posible asumir, a priori, lo que el cargo afirma, pues ignora la existencia de instituciones que permiten acceder a servicios jurídicos a las personas más pobres, como el amparo de pobreza, la defensoría pública o los servicios profesionales pro bono y, lo que es más relevante, que estos servicios tienen una regulación en cuanto a su costo. 4.2.2.2. Antes de dar cuenta de la aptitud sustancial de los restantes cargos de las demandas acumuladas, la Corte debe hacer dos importantes precisiones adicionales, pues si bien una demanda se dirige contra toda la ley, en ninguno de estos cargos se cuestiona la constitucionalidad del artículo 3 de la Ley 1905 de 2018 y, además, en realidad lo que se cuestiona es la realización del examen y no se toca, por ejemplo, la forma de aprobarlo prevista en el inciso segundo del artículo 1. Por ello, el análisis de este tribunal no se ocupará de estas dos normas, respecto de las cuales se inhibirá de pronunciarse. Por tanto, el análisis de los cargos se circunscribirá al inciso primero y a los dos parágrafos del artículo 1 de la Ley 1905 de 2018. En este preciso contexto, tienen aptitud sustancial los cargos relativos a la desigualdad que implica exigir la aprobación del examen a los nuevos profesionales que se dediquen al litigio[35], a la autonomía universitaria[36], al derecho al trabajo[37] y al libre ejercicio de la profesión u oficio[38]. Una de las demandas acumuladas señala y, además, lo ponen de presente varios intervinientes, que hay serias dudas respecto de la forma en que la ley trata a los abogados, a partir de la circunstancia de que dediquen su ejercicio profesional a la representación de personas en cualquier trámite que requiera de abogado, para lo cual se exige tarjeta profesional. En efecto, se plantean diferencias interpretativas, a partir de la existencia de indeterminaciones semánticas que pueden dar lugar a un pronunciamiento, y eventualmente, a fijar el sentido en el que la disposición se considera compatible con la Constitución. Entre quienes están de acuerdo en que dicha diferencia existe, por una parte, se considera que ella es la que hace compatible con la Constitución a la norma demandada[39], pues el requisito de aprobar el examen sólo se exigiría a los graduados que pretendan ejercer su profesión por medio del litigio, mientras que, de otra, se sostiene que esta diferencia es la que hace a dicha norma incompatible con la Constitución[40]. Como se acaba de advertir en el fundamento anterior, la norma demandada no afecta la competencia de las universidades para otorgar títulos profesionales. Lo que hace es agregar un requisito para verificar la idoneidad del profesional, por medio de la aprobación de un examen de Estado. Frente a esta circunstancia objetiva, se cuestiona que esta verificación podría afectar la autonomía universitaria, dentro de la cual estaría la competencia de determinar, por medio de sus propios estándares, cuáles de sus estudiantes son idóneos para ejercer la profesión, lo cual se certificaría al otorgarles el título profesional. En realidad, el cargo no consiste en que los títulos profesionales sean inútiles para acreditar la idoneidad profesional, como lo dice una de las demandas[41], sino en que, si bien son útiles y necesarios, en virtud de la norma demandada, ya no serían suficientes para dicho propósito. En consecuencia, la idoneidad profesional ya no depende sólo de lo que la universidad en su autonomía determine, sino que depende también de una prueba ajena a ellas, como es el examen de Estado. En esta medida, se sostiene que la previsión legal puede afectar las competencias de las universidades y, por ende, el principio de autonomía universitaria. El ejercicio de la profesión de abogado, que antes dependía solamente de la obtención del título profesional, con la norma demandada, se somete a una restricción adicional: aprobar el examen de Estado. Esta restricción constituye una limitación adicional al ejercicio de dicha profesión, por tanto, debe tener una justificación adecuada. Según una de las demandas[42], no la tiene y, en cambio, resulta desproporcionada, pues margina a muchas personas que serían, en principio, idóneas, por haberse graduado como abogados, para ejercer la profesión. Al impedir ejercer la profesión a quienes se gradúan como abogados, pero no aprueban el examen, se conculcaría, también, su derecho al trabajo, ya que se priva a estas personas de ganarse la vida por medio de la actividad para la cual se han formado y preparado. 4.3. Problemas jurídicos a resolver y metodología de la decisión 4.3.1. A partir de los antecedentes expuestos, corresponde a este tribunal establecer: 1) si la norma enunciada en el primer inciso y en los dos parágrafos del artículo 1º de la Ley 1905 de 2018[43], al prever un requisito adicional, consistente en aprobar el examen de Estado, para ejercer la profesión de abogado, vulnera lo previsto en los artículos 25, 26 y 69 de la Constitución, relativos al derecho al trabajo, a la libre escogencia de profesión u oficio y al principio de la autonomía universitaria; 2) si la norma enunciada en el primer inciso y en los dos parágrafos del artículo 1º de la Ley 1905 de 2018, al prever que el antedicho requisito para ejercer la profesión de abogado, se aplica a todos los graduados y, por tanto, vaciar de contenido el título de idoneidad que confieren las universidades, es compatible con la garantía de autonomía universitaria, conforme a lo previsto en el artículo 69 de la Constitución y con el principio de igualdad, enunciado en el artículo 13 ibidem, merced a las indeterminaciones semánticas respecto del tipo de ejercicio profesional para el cual es necesario acreditar haber cumplido con dicho requisito; y 3) si la norma enunciada en el primer inciso y en los dos parágrafos del artículo 1º de la Ley 1905 de 2018, al establecer que el examen de estado puede realizarse por una institución de educación superior acreditada en alta calidad, que el Consejo Superior de la Judicatura contrate para tal fin, desconoce la garantía de autonomía universitaria, reconocida en el artículo 69 de la Constitución. 4.3.2. Para estudiar estos problemas 1) se precisará el alcance del margen de configuración del legislador para exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de una profesión; 2) se dará cuenta de la noción de riesgo social en el contexto del ejercicio de una profesión; 3) se analizará la competencia atribuida a las universidades para expedir títulos de idoneidad para el ejercicio de una profesión; 4) se sintetizará el sentido y alcance del principio de autonomía universitaria; 5) se examinará, conforme a las decisiones anteriores de este tribunal, el ejercicio de la profesión de abogado, en especial en cuanto atañe a la competencia para exigir títulos de idoneidad y al riesgo social que ella implica; y 6) se fijará el sentido y alcance de la norma acusada, a partir de su contexto de sus antecedentes y de su contenido. A partir de estos elementos de juicio se procederá a 7) resolver el problema planteado. 4.4. El margen de configuración del legislador para exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de una profesión. Reiteración de jurisprudencia 4.4.1. El artículo 26 de la Constitución, regula la libertad de escoger profesión u oficio. Respecto de esta libertad este tribunal ha distinguido dos derechos: 1) el derecho a escoger una profesión u oficio y 2) el derecho a ejercer una profesión u oficio[44]. A partir de esta diferencia, se destaca que en el contexto del segundo derecho pueden afectarse los derechos de otras personas y, por tanto, verse afectado el interés social[45]. Respecto de escoger una profesión u oficio, este tribunal ha precisado que su ejercicio es “prácticamente inmune a la injerencia estatal o particular, cuyo límite es la elección entre lo legalmente factible”[46]. Respecto del ejercicio de la profesión u oficio, el referido artículo constitucional prevé tres posibilidades de intervención: 1) la de exigir títulos de idoneidad, 2) la de inspeccionar y 3) vigilar dicho ejercicio[47]. De manera explícita, la norma superior asigna la primera posibilidad de intervención al legislador y defiere las otras dos a las “autoridades competentes”. Por lo tanto, la posibilidad de exigir títulos de idoneidad, que es la relevante para este caso, es una competencia que tiene reserva de ley, valga decir, sólo puede ser ejercida por el legislador. Para establecer si el ejercicio de una profesión es o no libre, es decir, si está o no sometido a la intervención de exigir títulos de idoneidad, el referido artículo 26 Superior precisa, en su oración final, que es necesario considerar dos criterios relevantes: 1) el de si la profesión u oficio requiere de formación académica y 2) el de si la profesión u oficio implica un riesgo social[48]. 4.4.2. La exigencia de títulos de idoneidad tiene, pues, dos componentes: 1) el relativo a la formación profesional y 2) el que corresponde a la certificación sobre la idoneidad. El primero implica el suministro y la adquisición de los saberes propios que habilitan a una persona para ejercer una profesión. Esta tarea, en principio, se confía o defiere a instituciones especializadas, pero en todo caso el Estado se reserva la fijación de las condiciones en las que dichas instituciones pueden constituirse y ejercer esta tarea. El segundo alude a la verificación de que la persona ha cumplido los requisitos del programa de formación y, por consiguiente, es acreedora de un título de idoneidad que permita el ejercicio de la profesión. Los dos componentes pueden regularse de manera separada, de tal suerte que el Estado puede aceptar las certificaciones de formación expedidas por las universidades con registro calificado y, además, los títulos de idoneidad dados por las mismas, sin perjuicio de exigir requisitos adicionales y otras valoraciones que permitan verificar los conocimientos y aptitudes de los egresados y graduados conforme a la necesidad social imperante[49]. Los títulos de idoneidad son la garantía para las demás personas de que quien pretende ejercer su profesión u oficio, tiene idoneidad y competencia para ello[50]. Entre estos títulos está, como es obvio, el título otorgado por una universidad, que es la prueba “en principio, de la sapiencia de su dueño, o al menos, de que este cursó unos estudios”[51]. El título profesional demuestra la existencia de una formación académica y constituye una certificación académica de la idoneidad de su titular[52]. 4.4.3. La competencia del legislador para exigir títulos de idoneidad no puede ejercerse de manera tal que conlleve imponer condiciones exageradas o poco razonables, de suerte que se anule el derecho a ejercer una profesión y, por ende, el derecho al trabajo[53]. Si una persona cumple con su proceso de formación universitaria y, además, satisface la verificación de su idoneidad, tiene derecho a ejercer su profesión. Esta doctrina, según se destaca en la Sentencia C-226 de 1994, ya había sido establecida por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercía la guarda de la Constitución[54]. Esto implica que, si bien el legislador tiene un amplio margen de configuración para exigir títulos de idoneidad, debe sujetarse a unos límites[55], que en la Sentencia C-220 de 2017[56] se sintetizan del siguiente modo: “5.6. En cuanto a los límites que debe observar el legislador en relación con la libertad de configuración para determinar requisitos para obtener el título profesional, la Corte ha señalado algunos parámetros[57] como: “(i) regulación legislativa, pues es un asunto sometido a reserva de ley...