Sentencia C-590 de 2019

C-590-19 Sentencia C-590/19 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ-Trámite legislativo de reglas de procedimiento PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Consulta previa cuando incluya medidas que afecten directamente a las comunidades étnicas PROYECTO DE LEY-Informe de ponencia COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY-Debate y votación INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY-Aprobación PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Mensaje de urgencia del Presidente de la República PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN PROYECTO DE LEY-Debates en comisiones y plenarias PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Introducción de modificaciones, adiciones y supresiones por plenarias de las Cámaras Legislativas PRINCIPIO DEMOCRATICO-Importancia del debate parlamentario en trámite legislativo PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY-Criterios materiales para determinar la inclusión de un tema nuevo en trámite legislativo (…) Esta Corporación ha definido los criterios materiales para determinar en qué casos se está ante la inclusión de un tema nuevo: “(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición esté comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema” PROYECTO DE LEY-Cambio de contenido y adición de artículos PROYECTO DE LEY-Discusión y aprobación en primer debate PROYECTO DE LEY-Aprobación en primer debate de texto diferente al sujeto a consideración y aprobación en segundo debate sin que exista fundamentación para la modificación, adición o supresión PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Obligación de las comisiones y plenarias de estudiar y debatir los temas puestos a su consideración PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Configuración real de la elusión del debate DESCONOCIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia constitucional INFRACCION AL PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD POR ELUSION DE DEBATE O VOTACION-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Cumplimiento exige debate legislativo y la aprobación de una iniciativa El Congreso no tiene la obligación de aprobar igual cantidad de artículos con igual texto en el transcurso de los debates. El principio de identidad flexible permite que, como producto de la deliberación democrática, en cada etapa del procedimiento legislativo se puedan modificar los textos, unificarlos, escindirlos, e incluso adicionarlos con disposiciones nuevas. El requisito que se exige, entonces, para el caso concreto, no es que el texto hubiere sido debatido o aprobado de manera idéntica, sino que el tema hubiere sido abordado y que el texto hubiere surgido como consecuencia del debate parlamentario PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Exigencias que impone en trámite legislativo/PRINCIPIOS DE UNIDAD DE MATERIA, IDENTIDAD FLEXIBLE Y CONSECUTIVIDAD-Distinción y relación DEBATE PARLAMENTARIO-Adición de contenido temático de proyecto con relación de conexidad JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ-Competencia/ JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ-Objetivos Este asunto es de relevancia, máxime si se tiene en cuenta que en un proceso dirigido a atribuir responsabilidades penales, como lo es el proceso ante la JEP, la intervención institucional de autoridades del ejecutivo es un asunto completamente ajeno a la naturaleza y práctica de dichos procesos judiciales, por lo que no se puede dar por hecho que cuando las comisiones discutían las partes e intervinientes, contemplaban la posibilidad de la intervención institucional del ministerio de defensa o de las fuerzas armadas. El proceso ante la JEP está orientado a atribuir responsabilidades penales a personas naturales y no a instituciones del Estado, por lo que la propuesta es ajena al diseño ordinario de los procesos penales. La Corte advierte que si bien este es un proceso especial, regido por los criterios de justicia transicional cuyos objetivos son más amplios y diferentes a los de un proceso penal ordinario, ello no lleva a suponer que al discutir el asunto de los intervinientes se pudiera suponer una intervención institucional de órganos del ejecutivo NORMA ACUSADA-Trámite legislativo vulneró los principios de consecutividad e identidad La Corte concluye que el artículo 7º de la Ley 1922 de 2018 es inconstitucional porque (i) no cumplió el requisito del numeral 2º del artículo 157 de la Constitución, consistente en haber sido debatido y aprobado en primer debate en la sesión conjunta de las comisiones primeras constitucionales; y (ii) su adición en el segundo debate en las Plenarias no encuentra fundamento en el inciso segundo del artículo 160 de la Constitución. (…) la Corte procederá a declarar la inexequibilidad del artículo 7º de la Ley 1922 de 2018 por violación de los artículos 157 y 160 de la Constitución, que dan fundamento a los principios de consecutividad e identidad flexible, debido a que (i) la proposición que sobre dicha disposición se presentó en el primer debate del proyecto, realizado en sesión conjunta de las comisiones primeras, no fue sometida a debate ni a votación, con lo cual se eludió el debate de la misma; (ii) el tema del artículo es un asunto específico, autónomo y separable de los abordados en primer debate; por consiguiente, (iii) tanto el artículo como el tema o asunto fueron introducidos por primera vez en las ponencias para el segundo debate en las Plenarias de las cámaras Referencia: Expediente D-13200 Acción Pública de inconstitucionalidad contra el artículo 7 de la Ley 1922 de 2018 “Por medio de la cual se adoptan unas reglas de procedimiento para la JEP”. Magistrado Sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y cumplidos los requisitos y el trámite establecidos en el Decretos 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA: I. ANTECEDENTES 1. El 11 de abril de 2019 los ciudadanos Soraya Gutiérrez Argüello, Jomary Ortegón Osorio, José Jans Carretero Pardo, de la Corporación Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo”; Franklin Castañeda Villaco, Harold Vargas Hortua y Daniela Stefania Rodríguez, del Comité de Solidaridad con Presos Políticos; Alberto Yepes Palacio, de la Coordinación Colombia Europa Estados Unidos (CCEEU); Luis Fernando Sánchez Supelano, coordinador del equipo de incidencia jurídica de la Consultoría pan los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES); Blanca Irene López Garzón y Natalia Andrea Herrera Gálvez, de la Corporación Jurídica Yira Castro; Érika Gómez Ardila, Abogada de Humanidad Vigente Corporación Jurídica HVCJ; y el Movimiento de Víctimas de Crímenes de Estado (MOVICE), presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 7 de la Ley 1922 de 2018, “(p)or medio de la cual se adoptan unas reglas de procedimiento para la Jurisdicción Especial para la Paz”. 2. El 17 de mayo de 2019, el magistrado sustanciador, mediante auto de trámite, (i) inadmitió la demanda en lo relativo a los cargos por violación del derecho fundamental al debido proceso y del principio de igualdad de armas, y concedió a los accionantes el término de tres (3) días hábiles para corregirla; (ii) admitió la demanda en lo relativo al cargo por vicios de procedimiento de consecutividad e identidad flexible; (iii) ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación por un término de treinta (30) días hábiles para que rindiera su concepto de rigor; (iv) dispuso la fijación en lista de la norma acusada, por el término de diez (10) días, para la intervención ciudadana; (v) comunicó la admisión de la demanda al Presidente del Congreso; (vi) invitó a la Secretaría Jurídica de Presidencia de la República, al Ministerio de Justicia y al Ministerio de Defensa para que, si lo consideraban conveniente, intervinieran dentro del proceso; e, (vii) invitó a otras autoridades públicas, a Universidades, centros académicos, organizaciones de derechos humanos y de la sociedad civil, así como a organismos especializados para que, de estimarlo conveniente, rindieran concepto a la Corte sobre la constitucionalidad de la norma demandada. 3. Los accionantes presentaron corrección de la demanda dentro del término legal, razón por la que mediante auto del 11 de junio de 2019, se procedió a admitir la demanda por todos los cargos y dar continuidad al proceso de constitucionalidad. 4. Dentro del término de fijación en lista se recibieron las siguientes intervenciones ciudadanas: (i) La suscrita por Laura Ximena Sánchez Avendaño, Yeferson Chavarro Santamaría, Laura Camila Hurtatis López, Jaiver Gabriel Bravo Castillo, Nancy Ricardo Bustos y Derly Yulieth Díaz Duero; y (ii) la suscrita por Jessica Acosta Ramírez y Richard Fabian Cuellar Leal. Extemporáneamente, la Corte recibió la intervención suscrita por Octavio Andrés Yules Restrepo, Angélica Tatiana Losada Martínez, María Mercedes Mejía Aparicio, Cristian Orlando Coronado, Alejandro Ortiz Andrade y Valentín Mauricio Cabrera, estudiantes de Derecho de la Universidad de la Amazonía de la ciudad de Florencia. 5. Igualmente, la Corte recibió (i) los conceptos de la Universidad de la Sabana, de la Academia Colombiana de Jurisprudencia; de la Defensoría del Pueblo; de la Universidad Libre; y del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad – Dejusticia; (ii) los escritos del Ministerio de Justicia y del Derecho, del Ministerio de Defensa Nacional y de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Por fuera del término se recibió el concepto del Instituto Colombiano de Derecho Procesal y del Semillero de acciones públicas y litigio estratégico de la Universidad Industrial de Santander. 6. El Procurador General de la Nación rindió concepto el 5 de agosto de 2019. II. TEXTO DE LA NORMA OBJETO DE REVISIÓN LEY 1922 DE 2018[1] Por medio de la cual se adoptan unas reglas de procedimiento para la Jurisdicción Especial para la Paz. ARTÍCULO 7o. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. En los procedimientos de competencia de la JEP en los que los comparecientes sean o hayan sido miembros de la Fuerza Pública, el Ministerio de Defensa Nacional podrá intervenir. III. LA DEMANDA 1. Los accionantes analizan el alcance del artículo 7 demandado a través de diferentes métodos de interpretación: 1.1. Según el método de interpretación gramatical, se cita el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española para señalar que la facultad de “intervenir” del Ministerio de Defensa puede significar que la entidad “i) tome parte de los asuntos de conocimiento de la JEP en los que los comparecientes sean agentes del Estado miembros de la fuerza pública, ii) interceda o medie por los agentes del Estado miembros de la fuerza pública en los asuntos de competencia de la JEP, iii) o para que dirija, limite o suspenda el libre ejercicio de actividades dentro de la JEP”[2]. 1.2. Según el método de interpretación teleológica, la demanda expone que la intervención del Ministerio de Defensa fue incluida en el debate en la Plenaria del Senado en remplazo de una norma que preveía la intervención de las autoridades étnicas con el objetivo de garantizar la “defensa de la fuerza pública”[3]. 1.3. Según el método de interpretación sistemática, la demanda sostiene que si se revisan las normas de implementación del Acuerdo Final no se encontrará que la intervención del Ministerio de Defensa “tenga un sustento constitucional o legal para acudir a procesos judiciales como garante de la defensa del ordenamiento jurídico”[4] por lo que sostienen que esta atribución les da la posibilidad de intervenir en todo momento y pronunciarse sobre todas las consecuencias de aplicación de las normas para miembros de la Fuerza Pública. 1.4. Según el método de interpretación histórica, sostienen que una tarea tradicional del Ministerio de Defensa es “direccionar a la fuerza pública en sus funciones bajo los lineamientos que ponga el presidente de la República de turno”[5], para concluir que “el ministerio de defensa tiene interés en la defensa de los miembros de la fuerza pública en su calidad de superior jerárquico, y teniendo en cuenta que participa activamente en la defensa de la Fuerza Pública en los procesos contencioso-administrativos por responsabilidad estatal”[6]. 2. En cuanto al concepto de la violación, en el Auto admisorio fueron admitidos tres cargos que se resumen a continuación. 2.1. El primer cargo lo hacen consistir en la vulneración del principio de consecutividad e identidad flexible (violación de los artículos 157 y 160 de la Constitución). Consideran los accionantes que durante el trámite legislativo de aprobación de la Ley 1922 de 2018 hubo una supresión de un artículo que se agregó posteriormente sin cumplir el trámite dispuesto para ello y que, además, no se estudió en la subcomisión formada para la revisión de este tipo de reformas. Lo anterior representa una violación al principio de consecutividad pues “se omitió la obligación de debatir esta nueva inclusión, cuando ya se había votado para eliminarlo”[7], así como al principio de identidad flexible “toda vez que al proyecto de ley inicial se le agregó una modificación, que posteriormente se quitó y luego se volvió a agregar sin las formas establecidas para ello”[8]. 2.2. El segundo cargo fue corregido por los demandantes y, tal como fue admitido, se planteó como la violación del derecho fundamental al debido proceso y del principio de legalidad (violación de los artículos 6 y 29 de la Constitución)[9]. Consideran los accionantes que “el principio de legalidad circunscribe el ejercicio del poder público al ordenamiento jurídico que lo rige, “de manera que los actos de las autoridades, las decisiones que profieran y las gestiones que realicen, estén en todo momento subordinadas a lo preceptuado y regulado previamente en la Constitución y las leyes”[10]. Sostienen además que la violación de la Constitución se deriva del hecho de que la norma “introduce la presencia del Ministerio para intervenir en procesos judiciales ante la JEP sin que esté definido el objeto, alcance y límites de dicha intervención de manera previa en el ordenamiento jurídico. Dicho de otra manera, el artículo 7, establece una presencia sin función”[11]. Y agrega que “dicha atribución de intervenir en el proceso judicial ante la JEP para dirimir asuntos de responsabilidad penal individual no se encuentra reglada, ni tiene límites razonables para garantizar la no intervención indebida del Ejecutivo en las funciones de la JEP”[12] y “puede tratarse de una intromisión indebida y desproporcionada de una autoridad administrativa en un proceso judicial”[13]. Sostienen que se vulneran las normas superiores en cuanto estas garantizan que el proceso penal se regule en la ley y, al no existir tal regulación en lo relativo a la intervención del Ministerio de Defensa, se pasa por alto el principio de legalidad y el derecho al debido proceso. 2.3. El tercer cargo, tal como fue admitido, se denominó vulneración del principio de igualdad de armas (violación de los artículos 13, 29 y 93 de la Constitución, y los artículos 6 de la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, 9 de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de personas, 12.4 de la Convención internacional para la protección de todas las personas frente a las desapariciones forzadas, 7.f y 7.h de la Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer, el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra y el Protocolo II adicional a los convenios de ginebra). Los accionantes sostienen que el principio de igualdad de armas es una expresión del derecho a la igualdad en el contexto del debido proceso y que así ha sido reconocido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Igualmente, sostienen que este principio es parámetro de constitucionalidad de las normas procesales de la Jurisdicción Especial para la Paz, principalmente en su etapa adversarial o procedimiento de no reconocimiento de responsabilidad. Para demostrar la violación realizan el test integrado de igualdad y, para tal fin: 2.3.1. En cuanto al criterio de comparación, plantean que “la medida otorga a una parte del proceso más herramientas o privilegios injustificados frente a la otra”[14] y, señalan que los dos grupos frente a los que se otorga un trato desigual son “los miembros de la fuerza pública y las víctimas de crímenes de Estado”[15]. Argumentan que la desigualdad deriva de que (i) “se otorga a los miembros de la fuerza pública más herramientas para afrontar el proceso que podrían desequilibrar el mismo, frente a los demás procesos ante la JEP en que no intervienen agentes o ex agentes de la fuerza pública”[16]; (ii) “le otorga más herramientas a los agentes del Estado para su defensa, creando así una situación desigual y desfavorable para las víctimas de crímenes de Estado”[17]. Se plantea además que la presencia del Ministerio de Defensa es adicional a la del abogado defensor, el Ministerio Público y la Unidad de Investigación y Acusación, con lo cual las víctimas “tendrían cargas mayores dentro del procedimiento para esclarecer la verdad y atribuir responsabilidades penales individuales frente a la defensa judicial de los miembros de la fuerza pública que podrían contar con el apoyo del ministerio de defensa”[18]. 2.3.2. Sobre el requisito de definir si desde la perspectiva fáctica y jurídica existe tratamiento desigual entre iguales o igual entre disímiles, la demanda supone que tanto los comparecientes como las víctimas “son sujetos procesales”[19], no obstante lo cual el Ministerio de Defensa acudiría únicamente a los procesos de víctimas del Estado para apoyar los intereses de los miembros de la Fuerza Pública. También plantean que las víctimas de crímenes de Estado, siendo iguales a las víctimas de hechos de grupos armados ilegales, tendrían que enfrentar al Ministerio de Defensa, mientras que el resto no tendría una contraparte asimilable. 2.3.3. Respecto del requisito consistente en establecer si el tratamiento distinto está constitucionalmente justificado, los accionantes sostienen que la norma afecta a víctimas de hechos del Estado, que corresponde a una categoría sospechosa, por lo que optan por determinar “si el fin de la disposición es legítimo, importante e imperioso y si el medio en que fue regulado es legítimo, adecuado y necesario, dado que no se puede remplazar por otros menos lesivos, dando por sentado desde el principio que no lo es”[20]. Al respecto, analizan si existe un objetivo legitimo perseguido a través del trato desigual: (i) Primero, plantean que no se podría sostener que la finalidad de la intervención del Ministerio de Defensa es la defensa de intereses institucionales, en cuanto la JEP no tiene la función de declarar la eventual responsabilidad del Estado, pues se orienta a establecer exclusivamente responsabilidades individuales, no así responsabilidades colectivas. (ii) Segundo, plantean que un objetivo de la norma podría ser el de “garantizar la defensa de la Fuerza Pública”[21]. Al respecto señalan que: · El objetivo de garantizar una defensa técnica sería legítimo, pues atiende a la realización de un derecho fundamental. · En caso de que ese sea el objetivo, la norma sería innecesaria porque los miembros de la Fuerza Pública ya cuentan con el Sistema de Defensa Técnica dentro de la JEP, que fue creado a través del Decreto 775 de 2017, declarado exequible mediante Sentencia C-019 de 2018. · No se cumpliría con el criterio de razonabilidad si se tiene en cuenta la limitación que generaría para el derecho a la igualdad entendido como igualdad de armas en el marco del derecho al debido proceso; para los derechos de las víctimas y para la autonomía judicial. · No se cumpliría con el criterio de adecuación pues no se entiende cómo la intervención del Ministerio de Defensa garantizaría la defensa técnica o el debido proceso cuando su participación “sería de manera directa como autoridad política del Estado, situación que no reúne los criterios y características exigidas para la satisfacción del derecho a la defensa técnica”[22]. · No se cumpliría tampoco con el criterio de proporcionalidad en sentido estricto en cuanto “la medida sacrifica los mismos valores constitucionales que dice defender, como lo es la defensa técnica y el debido proceso, además de otras garantías, derechos y valores que, según se explicó, son un eje esencial de la Constitución Política, como lo es: el principio de separación de poderes, el de igualdad (“igualdad de armas”)”[23]. Por último, al corregir la demanda, los accionantes sostuvieron que las normas internacionales citadas “hacen referencia a la obligación del Estado en tomar medidas en diferentes ámbitos en especial en el judicial para la sanción y prevención de las conductas tipificadas por cada instrumento, al establecer la intervención del Ministerio de Defensa en las actuaciones que adelanta la JEP, en especial sobre procesos en que se examinen conductas relacionadas con estos instrumentos, conlleva a una afectación de los derechos de las víctimas, un incumplimiento de la obligación asumido [sic] por el Estado Colombiano al ratificar cada instrumento debido a la desigualdad de los procesos según los comparecientes, en especial respecto a los que involucre a miembro [sic] de la Fuerza Pública, en donde no se está garantizando una imparcialidad ni una correcta investigación de los hechos pues cómo se sostiene de las diferentes interpretaciones presentadas en la demanda, en especial la histórica, el papel del Ministerio de Defensa en los procesos no ha contribuido al esclarecimiento de verdad para las víctimas”[24]. IV. INTERVENCIONES Y CONCEPTOS La Corte recibió intervenciones de autoridades, de ciudadanos, así como conceptos solicitados en el Auto admisorio, en los que se le pide a la Corte (i) la declaratoria de exequibilidad, y (ii) la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada. A continuación, se resumen los planteamientos de los intervinientes e invitados. 1. Solicitudes de declaratoria de exequibilidad de la norma acusada Se solicitó la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada en los escritos de la Universidad de La Sabana; de la ciudadana Derly Yulieth Díaz Duero y otros; de la Academia Colombiana de Jurisprudencia; de la ciudadana Jessica Acosta Ramírez y otro; y del Ministerio de Justicia y del Derecho, del Ministerio de Defensa Nacional y de la Secretaría Jurídica de Presidencia de la República. 1.1. Universidad de La Sabana Miembros del Semillero de Justicia Transicional de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de La Sabana[25] y de la Clínica Jurídica de la misma Universidad, presentaron concepto solicitando la declaratoria de exequibilidad de la disposición. Sobre el primer cargo, sostienen que en el debate y aprobación de la disposición demandada se respetaron los principios de consecutividad e identidad flexible y, al respecto sostienen que (i) se cumplió con el criterio de conexidad temática suficiente pues tanto la norma demandada como la sección en la que se encuentra incluida, tuvieron desde siempre la vocación de reglamentar el asunto de los intervinientes; (ii) la intervención del Ministerio de Defensa tiene conexidad suficiente con la Ley 1922 de 2018 en su conjunto, pues regula un asunto relacionado con el procedimiento, por lo que cumple con el requisito de identidad flexible; (iii) desde los debates iniciales se discutió el asunto de la defensa de la institucionalidad de las Fuerzas Armadas, con lo que se cumple el requisito de consecutividad. Sobre el segundo cargo sostienen que si bien la atribución de competencias y facultades a órganos y funcionarios del Estado debe hacerse de forma clara y expresa a través de la Constitución o la Ley, no es necesario que se haga en una sola disposición, de manera que la verificación del cumplimiento del principio de legalidad debe hacerse a través de una interpretación sistemática. Al respecto sostienen que la intervención del Ministerio de Defensa está limitada a la defensa de la institución, así como a la remisión de información y conceptos a los órganos de la Jurisdicción, en virtud de lo cual podrá, sostienen: (i) en el marco del proceso dialógico, presentar recursos, participar en espacios dialógicos y aportar información respecto del cumplimiento de las sanciones propias; (ii) en el marco del proceso adversarial, presentar recursos, plantear nulidades, alegatos de conclusión y remitir información a la Unidad de Investigación y Análisis (en adelante UIA); (iii) en los procesos ante la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas, elaborar listas de miembros de la Fuerza Pública, remitir información a la Sala y presentar recursos. En cuanto al tercer cargo, sobre la eventual violación del principio de igualdad de armas, caracterizan dicho principio como aplicable a procesos penales adversariales de corte acusatorio y sostienen que el mismo no es aplicable en el procedimiento de reconocimiento de responsabilidad. En cuanto al procedimiento sin reconocimiento de responsabilidad señala que sí aplica pero en procura de proteger a las partes, es decir, a la UIA y a la defensa, pero no a las víctimas. Señalan que la falta de intervención del Ministerio de Defensa dejaría desprotegida la defensa, en la medida en que la defensa debe enfrentarse a la UIA y a las víctimas. Plantean además que no se evidencia fundamento normativo para sostener que la intervención del Ministerio de Defensa está orientada a codefender al compareciente, por lo que no se advierte afectación al principio de igualdad de armas, en perjuicio de la UIA. Finalizan señalando que la posición de los demandantes es contraria a los objetivos de la JEP, en cuanto no es procedente asignarles a las víctimas una posición meramente contenciosa frente a los comparecientes y al Estado, lo cual no es compatible con los objetivos restaurativos y de reconciliación de la jurisdicción. 1.2. Ciudadana Derly Yulieth Díaz Duero y otros Las ciudadanas Derly Yulieth Díaz Duero, Laura Ximena Sánchez Avendaño, Laura Camila Huertastis y Nancy Ricardo Bustos, así como los ciudadanos Yeferson Chavarro Santamaría y Javier Gabriel Bravo Castillo, domiciliados todos en la ciudad de Florencia, Caquetá, presentaron intervención ciudadana para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la disposición demandada. Argumentan las intervinientes que el Congreso, de conformidad con los numerales 1 y 2 del artículo 150 de la Constitución, así como con la jurisprudencia constitucional, tiene un amplio margen de configuración en materia de procedimientos. Señalan además que la norma es concordante con los principios de legalidad, defensa, contradicción, publicidad y primacía del derecho sustancial, así como garantiza la dignidad humana y persigue el cumplimiento de los fines esenciales del Estado. También sostienen que la disposición responde a un criterio de razón suficiente, pues la normatividad le otorgó la función de entregar los listados de miembros de la Fuerza Pública que, prima facie, cumplen los requisitos para la competencia de la jurisdicción. Plantean además que la norma no otorga funciones jurisdiccionales al Ministerio de Defensa, ni limita o subordina la autonomía e independencia de las autoridades de la JEP. Los intervinientes se refieren a las normas constitucionales y legales que regulan el procedimiento ante la JEP, para concluir que la disposición demandada se inserta en un cuerpo normativo que respeta el debido proceso y, en general, las normas constitucionales que rigen dicho procedimiento. Por último, sostienen que la Corte debe proteger la confianza legítima por lo cual “debe abstenerse de operar cambios intempestivos en la interpretación que de las normas jurídicas venía realizando, pues la misma resulta de un pacto bilateral entre el gobierno nacional de la época y un grupo arma [sic] como lo fue Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común “FARC”[26]. 1.3. Academia Colombiana de Jurisprudencia La Academia Colombiana de Jurisprudencia[27] solicita la declaratoria de constitucionalidad de la norma demandada. Expone el alcance y aplicación que debe darse a los diferentes métodos de interpretación, a saber, la gramatical, la histórica y la teleológica o finalista, para concluir que se debe preferir la interpretación que haga más efectivo el cumplimiento de los fines de la norma. Sostiene que “el Gobierno Nacional se está empeñando a fondo y con decisión en un tema tan sensible como es el de garantizar la implementación de los Acuerdos de Paz”[28], por lo que solicita a la Corte la declaratoria de constitucionalidad de la norma acusada. 1.4. Ciudadana Jessica Acosta Ramírez y otro Jessica Acosta Ramírez y Richard Fabián Cuellar Leal, estudiantes de la Universidad de la Amazonía de Florencia (Caquetá), intervinieron para defender la constitucionalidad de la norma impugnada. Los ciudadanos hacen un recorrido por las funciones del Ministerio de Defensa y del Ministro y exponen que, de acuerdo con la Constitución, la Fuerza Pública hace parte del Ministerio de Defensa “razón por la cual le asiste total interés jurídico dentro de las diferentes actuaciones que se surtan en la Jurisdicción Especial para la Paz”[29]. Señalan que el objetivo de su intervención es el de “propender efectiva e integralmente por las garantías procesales de defensa, contradicción y debido proceso a los miembros vinculados a esta Jurisdicción Especial de Paz”[30]. Sostiene que no se desborda el equilibrio de defensa entre las partes, ni se vulnera el debido proceso, pues el ministerio se constituye como un interviniente y no como parte. Sostiene que la intervención se debe dar “en razón de la Línea Jerárquica de Mando y Estructura Administrativa organizacional que lo constituye como Ministerio”[31]. Destaca adicionalmente que es una intervención de carácter facultativo, por lo que no altera entonces, de manera permanente, la estructura del proceso penal. Por último, plantean que el fundamento de la disposición es el principio de colaboración armónica, contemplado en el artículo 113 constitucional. 1.5. Ministerio de Justicia y del Derecho, Ministerio de Defensa Nacional y Secretaría Jurídica de Presidencia de la República El Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Defensa Nacional y la Secretaría Jurídica de Presidencia de la República, respectivamente, remitieron intervención solicitando a la Corte la declaratoria de exequibilidad de la disposición demandada. En su intervención, en primer lugar, se refieren a la exequibilidad de la norma respecto del cargo referente a la presunta violación de los principios de consecutividad e identidad flexible. Después de exponer el alcance de dichos principios en la Constitución y jurisprudencia constitucional, relatan los objetivos del proyecto de ley para defender la norma demandada y concluyen que ella “guarda clara, específica y evidente relación de conexidad con la temática general de la ley de la cual hace parte”[32]. En este sentido exponen que, “de acuerdo con la filosofía que inspiró la creación de la Jurisdicción Especial para la Paz, para los efectos de hacerse acreedores a los beneficios por ella reconocidos y en el marco de las medidas de justicia transicional en que esta se inscribe, los miembros de la fuerza pública van a recibir, por cuenta del ministerio de Defensa, la asesoría jurídica requerida para garantizar su debido proceso y para dar estricto cumplimiento a los objetivos de verdad, justicia, reparación y garantía de no repetición”[33]. De esta manera, señalan que el artículo 7 impugnado, desarrolla el artículo 115 de la Ley 1957 de 2019, Estatutaria de la Administración de Justicia en la JEP, según el cual “los miembros de la Fuerza Pública podrán acudir a los servicios ofrecidos por el Fondo de Defensa Técnica y especializada del Ministerio de Defensa – FONDETEC, así como a miembros de la Fuerza Pública profesionales en derecho”. La intervención oficial reseña que, en el primer debate de comisiones conjuntas, el Senador Horacio Serpa Uribe y el Representante a la Cámara Hernán Penagos Giraldo presentaron dos proposiciones, una de las cuales correspondía a la intervención del Ministerio de Defensa Nacional, y así quedó registrado en la Gaceta 472 de 25 de junio de 2018. Por lo anterior, sostienen que “no queda duda que la temática que hace parte del artículo 7 de la Ley 1922 de 2018 fue introducida dentro de la discusión del Proyecto de Ley número 225 de 2018 Senado – 239 de 2018 Cámara, durante el primer debate en las sesiones conjuntas de las comisiones primeras constitucionales de Senado y Cámara, a partir de una proposición principal presentada por los ponentes del mismo y, muy posiblemente, como resultado de las conversaciones adelantadas por estos con el Ministerio de Defensa y miembros y representantes de la Fuerza Pública; entendiendo, además, que dicha regla se inscribe en el marco de la temática general de la ley relacionada con la adopción de reglas de procedimiento para la Jurisdicción Especial para la Paz”[34]. Relatan que la proposición no aparece en el texto aprobado. Posteriormente, la proposición fue incluida en la ponencia para debate en el Senado de la República “dentro del objetivo de coadyuvar a la defensa judicial de los miembros de la Fuerza Pública que comparezcan ante la JEP”[35] y, agregan que la misma finalidad se buscó con la inclusión de la norma en la ponencia y adopción en Plenaria de la Cámara de Representantes. Como soporte citan las Gacetas del Congreso 368 y 405 de 2018. Exponen adicionalmente que durante el debate en Plenaria de la Cámara se aprobó un primer texto que se modificó después de la reapertura del debate. Para sustento citan las Gacetas que dan cuenta de estos hechos. Concluye entonces la intervención oficial sosteniendo que durante el trámite se respetaron los principios de consecutividad e identidad flexible, pues la norma “fue considerada a lo largo del trámite legislativo y su contenido es concordante con los ejes temáticos de la ley que fueron debatidos y aprobados en comisiones conjuntas y plenarias”[36]. En segundo lugar, la intervención se refiere a la exequibilidad de la norma acusada por el cargo de violación al debido proceso y la igualdad de armas. Solicitan a la Corte descartar los planteamientos de la demanda pues entienden que los mismos se basan en interpretaciones subjetivas de la norma impugnada y de la Constitución, pues la norma no asigna funciones jurisdiccionales al Ministerio de Defensa, y tampoco hay norma constitucional que prohíba la intervención de autoridades ejecutivas en un proceso judicial, en calidad de interviniente “mucho menos si en él están involucrados sujetos que están o estuvieron bajo su mando”[37]. Señalan las entidades que el cargo no es claro pues “tampoco se entiende cómo una facultad otorgada por el legislador puede violar el principio de legalidad en materia penal, cuando lo que regula es simplemente una potestad de intervención, y no la manera de aplicación de tipos o sanciones penales, en cuyo caso puede ser más exigente la Constitución”[38]. En cuanto al cargo del principio de igualdad de armas, relativo a que se trata de manera desigual a grupos de personas que deberían estar sometidas al mismo tratamiento, sostienen que los demandantes le atribuyen un alcance que dicho principio no tiene en los procesos de justicia transicional, que están regidos por criterios de justicia restaurativa (art. 1 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017), por lo cual la norma no cumple con el requisito de claridad. Sin embargo, sostienen adicionalmente que el artículo 7 de la Ley 1922 de 2018 no vulnera el derecho al debido proceso ni a la igualdad de armas. Sostienen que la limitación y precisión de las facultades de las autoridades no es exigida en el otorgamiento de facultades de intervención de autoridades administrativas en procesos judiciales. Plantean en su escrito que la intervención del Ministerio de Defensa en los procedimientos ante la JEP “se erige como una manifestación del principio de colaboración armónica entre los poderes públicos, en el sentido de que los comparecientes pueden contar con el apoyo de la entidad bajo la cual estuvieron al mando. Así mismo, los jueces podrán construir a partir de las intervenciones del Ministerio de Defensa un relato de verdad judicial más completo”[39]. Posteriormente, citan la Sentencia C-080 de 2018 que, sostienen, la Corte definió que la representatividad de las víctimas debería hacerse de manera colectiva, para que se adecuara a la metodología de trabajo de la jurisdicción, obedeciendo a la estructuración de macroprocesos que atribuyan responsabilidades a los máximos responsables, con lo que concluyen que “[e]sto supone, ciertamente, una renuncia al acceso directo a la administración de justicia de las víctimas, pero permite evitar la paralización de la justicia transicional”[40]. En este mismo orden, entienden las entidades intervinientes que “los comparecientes que son o fueron miembros de la fuerza Pública, al igual que las víctimas, requieren de una forma de apoyo que les permita comprender la metodología de trabajo de macroprocesos que busca asignar responsabilidades a los máximos responsables, y que no se concentra en cada uno de los casos”[41]. Señalan que esta función encuentra fundamento en los artículos 1 y 5 del Decreto 1512 del 2000 “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Defensa Nacional y se dictan otras disposiciones”, que asignan al ministerio la “orientación, control y evaluación del ejercicio de las funciones de los organismos y entidades que conforman el Sector Administrativo Defensa Nacional” y “participar en la definición, desarrollo y ejecución de las políticas de defensa y seguridad nacionales”. Plantean que “[e]sto no riñe con el principio de igualdad de armas con relación a las víctimas, porque ellas, como se dijo, también pueden participar en los asuntos mediante mecanismos de representación colectiva que, de igual forma, les puede permitir de mejor manera bajo dicha metodología”[42]. Con fundamento en estos argumentos, el Ministerio de Justicia y del Derecho, Ministerio de Defensa Nacional y Secretaría Jurídica de Presidencia de la República, solicitan la declaratoria de exequibilidad de la disposición demandada. 2. Solicitudes de declaratoria de inexequibilidad La Corte recibió escritos solicitando la declaratoria de inexequibilidad de la disposición demandada, tales como los presentados por la Defensoría del Pueblo, de la Universidad Libre y del Centro de Estudios sobre Derecho, Justicia y Sociedad – Dejusticia, 2.1. Defensoría del Pueblo La Defensora Delegada para Asuntos Constitucionales de la Defensoría del Pueblo presentó escrito solicitando que se declare la inexequibilidad de la disposición acusada. La intervención hace un recorrido sobre el principio de legalidad en el ámbito del debido proceso penal. Posteriormente advierte sobre “la inexistencia de criterios que definan la forma en la cual debe ser ejercida la facultad discrecional de intervenir del Ministerio de Defensa Nacional en los procedimientos de competencia de la JEP, donde los comparecientes sean o hayan sido miembros de la Fuerza Pública”[43]. La intervención cita la jurisprudencia constitucional para señalar la diferencia entre la cláusula general de competencia del legislador y la “reserva legal” para establecer que, en el segundo caso, la Constitución fija una limitación basada en el principio democrático que obliga “al legislador a regular aquellas materias que el constituyente decidió que fueran desarrolladas en una ley”[44], en cuyo sustento cita el informe de ponencia publicado en la Gaceta del Congreso 368 de 2018. La Defensoría del Pueblo plantea que la ley de procedimiento se limita a prever la intervención del Ministerio de Defensa, pero “sin precisar el alcance de esa competencia resultando imposible determinar en qué casos podría llegar a presentarse una extralimitación en el ejercicio de esa función de interviniente”, por lo que, ante la inexistencia de pautas legales de la intervención, la norma es inconstitucional. 2.2. Universidad Libre El director del Observatorio de Intervención Ciudadana de la facultad de Derecho de la Universidad Libre[45] de Bogotá, solicita la inexequibilidad de la norma demandada. En cuanto al vicio de procedimiento planteado en la demanda, después de hacer un análisis de la normatividad constitucional aplicable al trámite de las leyes y al principio de consecutividad, sostiene, citando las Gacetas del Congreso, que “el precepto incorporado en plenarias es totalmente extraño a los temas del proyecto de ley conocidos en primer debate”[46]. Plantea además que no hay aspectos comunes entre la norma introducida y los temas discutidos y votados en primer debate, ni hay identidad temática entre los debatido y votado en las comisiones y el texto introducido en plenaria por lo que, concluye, se desconocieron los principios de consecutividad e identidad flexible. En relación con el cargo de violación del principio de igualdad el escrito repasa el alcance del derecho a la igualdad y su aplicación en el proceso penal como principio de “igualdad de armas”. Posteriormente aclara que el proceso ante la JEP puede ser con o sin reconocimiento de responsabilidad, y sólo el segundo es adversarial. El concepto advierte que el legislador, al prever la intervención del Ministerio de Defensa “sin hacer una precisión de los alcances de la intervención ni justificar razonablemente el por qué es necesaria dicha intervención, genera un desequilibrio en la igualdad de armas de las partes, particularmente, de las víctimas”. Plantea la Universidad en su concepto que la intervención del Ministerio de Defensa les otorga a los ex miembros de la Fuerza Pública más herramientas para enfrentar el proceso que a las víctimas mismas, generándose una vulneración del derecho al debido proceso. Aclara además que la vulneración del derecho a la igualdad es aún más grave en los casos en que afecta a grupos de especial protección constitucional, como lo son las víctimas. En conclusión, el concepto finaliza solicitando la declaratoria de inexequibilidad de la norma. 2.3. Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad – Dejusticia Dejusticia[47] presentó concepto solicitando la inexequibilidad de la disposición demandada. Sostuvo, en primer lugar, que la misma otorga al Ministerio de Defensa una facultad de intervención que no cumple los requisitos constitucionales requeridos bajo el principio de legalidad, pues dicha intervención no se encuentra regulada de forma expresa, clara y precisa; no determina los objetivos de la intervención, los intereses que está habilitado para defender procesalmente, ni las consecuencias de su intervención, ni los actos procesales que puede adelantar. Afirman que esta indeterminación afecta la seguridad jurídica, la separación de poderes y genera riesgos de intervención indebida en los asuntos de competencia de la JEP. Afirman, en segundo lugar, que la norma otorga un tratamiento diferencial injustificado para los comparecientes de la Fuerza Pública que no tiene un “correlato” para comparecientes de las FARC, de manera que no hay tratamiento equitativo, equilibrado, simultáneo y simétrico, respecto de los excombatientes de las FARC, de conformidad con los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017. Plantean igualmente que esta figura no tiene ningún sustento en el Acuerdo Final que, según el Acto Legislativo 02 de 2017, es obligatoriamente parámetro de interpretación y referente de desarrollo y validez de las normas y las leyes de implementación cuando se trata de derechos fundamentales, como es el caso del derecho al debido proceso. Plantean además que los miembros de la Fuerza Pública comparecientes ante la JEP deberán rendir cuentas no sólo ante los requerimientos de la magistratura y de las víctimas, sino también del Ministerio de Defensa Nacional, especialmente “cuando hagan referencia a la existencia de políticas y patrones institucionales de conducta que tuvieron relevancia para la comisión de delitos de competencia de la JEP”[48]. Con fundamento en estos dos argumentos, conceptúan que la norma demandada es inexequible y solicitan decisión de la Corte en ese sentido. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El concepto del Procurador formula dos problemas jurídicos a abordar. El primero es “¿Se vulnera el principio de consecutividad e identidad flexible (arts. 157 y 158) en el trámite legislativo del artículo 7 de la Ley 1922 de 2018?”[49] (negrillas fuera de texto). Sobre este punto sostiene que, aunque se corroboró que el texto inicial de la disposición contenía una regla sobre la intervención de autoridades étnicas, dicha variación no desconoce la Constitución. Para la Procuraduría “es claro que existe conexidad temática de la participación del Ministerio de Defensa en los procedimientos de la JEP con el resto de la Ley 1922 de 2018 y que desde el inicio de los debates del proyecto de ley se pusieron de presente varias consideraciones relativas a las particularidades de la sujeción de los miembros de las fuerzas armadas a la Justicia Especial para la Paz”[50]. Sostiene igualmente que la modificación del artículo 7º hizo parte de las proposiciones estudiadas en una subcomisión y fue debatida y aprobada con plenas garantías constitucionales. Por último, argumenta que las normas sobre intervención de autoridades étnicas quedó plasmada en otras disposiciones de la ley como el capítulo quinto, con lo que “se evidencia que la norma conservó en esencia el contenido original del artículo”[51]. El segundo problema jurídico que plantea es “¿El artículo 7 de la Ley 1922 de 2018, que regula la intervención del Ministerio de Defensa en los Procedimientos de la JEP, es contrario al principio de legalidad (art. 6 CP), al debido proceso (art. 29 CPP), y al principio de igualdad de armas (arts. 13 y 29 CP), al otorgarle calidad de interviniente a la mencionada cartera, sin definir ni delimitar las características de la intervención?”[52] (negrillas fuera de texto). Antes de entrar al estudio de fondo del problema jurídico, el concepto se refiere a la aptitud de la demanda. Al respecto, el Ministerio Público señala que el cargo se sostiene en la consideración de que la ley le estaría dando al Ministerio de Defensa la calidad de interviniente. Sin embargo, el Procurador plantea que esto no es así, y señala que “[s]i bien el artículo 7 establece que el Ministerio de Defensa “podrá intervenir”, de esto no se sigue que tenga las facultades de un interviniente especial o de las partes, razón por la cual el cargo carece del requisito de certeza”[53]. Igualmente, sostiene que las consideraciones prácticas no son razones que justifiquen adecuadamente un concepto de violación y por eso la Corte ha sostenido que los cargos así formulados carecen del requisito de pertinencia”. Ilustra la impertinencia con la afirmación de la demanda sobre “la presunta afectación de los derechos de las víctimas porque el Ministerio de Defensa históricamente no ha contribuido al esclarecimiento de la verdad” y, sostiene, que esta posición desconoce el principio constitucional de buena fe y confianza legítima, así como supone hacer un juicio sobre los posibles efectos de la aplicación de la norma. En consecuencia, el concepto fiscal formula como petición principal respecto de este cargo la adopción de una decisión inhibitoria. Subsidiariamente, solicita la declaratoria de exequibilidad de la disposición, planteando que la Ley 1922 de 2018, si bien no fue calificada por el legislador como código, sustantivamente lo es, por lo que su fundamento constitucional es el artículo 150.2 superior. El concepto expone que el artículo 4 de la Ley 1922 define los sujetos procesales y los intervinientes especiales y no incluye allí al Ministerio de Defensa, por lo que para la Procuraduría se trata de una intervención residual o subsidiaria a la que realizan los intervinientes especiales y sujetos procesales, que interpretada sistemáticamente con otras disposiciones de la Ley 1922 de 2018, con el Acto Legislativo 01 de 2017 y el Decreto orgánico del Ministerio de Defensa, se traduce en una participación: (i) Delimitada por las funciones legales propias del Ministerio, que tiene competencias estrictamente administrativas, orientada a la formulación de políticas, planes, programas y proyectos del sector defensa. (ii) Enmarcada en los criterios rectores de la autonomía judicial, teniendo como propósito efectuar un aporte técnico como experto en derecho operacional y en reglas operacionales, o para precisar la calificación de las conductas de los miembros de la Fuerza Pública, entre otros, pero “no tiene la virtualidad de ejercer como defensa de los miembros de la fuerza pública, ni tiene funciones asociadas a la representación judicial strictu sensu”[54]. (iii) Sujeta al principio de legalidad, según el cual no pueden ejercer funciones que “no estén establecidas en la ley expresamente, con claridad y precisión”[55]. Por consiguiente, concluye que las actuaciones del Ministerio de Defensa, conforme al artículo 7, son respetuosas del principio de legalidad pues las mismas deben “enmarcarse en sus potestades legales y no en otras que no le han sido asignadas”. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4°, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. Igualmente es competente para conocer y decidir respecto del vicio de procedimiento en el trámite de adopción de la disposición demandada, por cuanto la demanda fue presentada el 11 de abril de 2019, es decir, antes de que hubiera transcurrido un año desde su publicación[56], la cual se realizó mediante su inserción en el Diario Oficial No. 50.658 de 18 de julio de 2018. 2. Asunto previo: aptitud sustantiva de la demanda en lo que respecta al cargo por violación del principio de legalidad, igualdad de armas y debido proceso El Procurador General de la Nación solicitó a la Corte declararse inhibida, en primer lugar, porque el cargo se sostiene en la consideración de que la ley le otorga al Ministerio de Defensa la calidad de interviniente. Sin embargo, para el Procurador esto no es así porque de la facultad de intervenir, contemplada en la disposición demandada, no se sigue que el Ministerio de Defensa tenga las facultades de un interviniente especial o de parte, razón por la que el cargo carece del requisito de certeza”[57]. En segundo lugar, porque el cargo no cumple el requisito de pertinencia pues no es dable afirmar, como lo hace la demanda, que el Ministerio de Defensa históricamente no ha contribuido al esclarecimiento de la verdad y, al contrario, plantea que esta posición desconoce el principio constitucional de buena fe y confianza legítima, así como supone hacer un juicio sobre los posibles efectos de la aplicación de la norma. Sobre el particular se precisa que la demanda se admitió por el cargo de violación al principio de legalidad, en cuanto al argumento según el cual la disposición acusada no define el objeto, el alcance ni los límites de la intervención así contemplada. En efecto, los demandantes acuden a varios métodos de interpretación, a saber, la gramatical, la teleológica, la sistemática y la histórica, para concluir que no está claro el contenido de la facultad otorgada por el artículo 7 de la Ley 1922 de 2018 al Ministerio de Defensa. Así las cosas, no es exacto, como parece entenderlo el Procurador, que el cargo haya sido admitido bajo el entendimiento de que la disposición impugnada confiere al Ministerio de Defensa la calidad de interviniente especial o de parte; sino bajo el argumento, expuesto por los demandantes, relacionado con la falta de determinación del alcance de la facultad. En cuanto a la impertinencia del cargo, la demanda pudo haber incluido afirmaciones imprecisas o de tipo subjetivo que fueron objeto de controversia en la etapa de admisión de la demanda. Sin embargo, finalmente fue admitida por el cargo de la supuesta indeterminación del contenido de la facultad, que traería como consecuencia la vulneración del deber de regular legalmente las facultades de las entidades públicas, en particular dentro del proceso penal, planteandose como parámetro superior los artículos 6 y 29 de la Constitución. Así las cosas, el planteamiento del Procurador permite afirmar que en el debate de constitucionalidad no está en discusión la vulneración de las normas superiores que estipulan la presunción de buena fe de las autoridades o la confianza legítima en sus actuaciones. 3. Problemas jurídicos y metodología de la decisión Como se expuso, la demanda propuso tres cargos en contra del artículo 7 de la Ley 1922 de 2019. El primero plantea un vicio de procedimiento, consistente en la vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible, con fundamento en los artículos 157 y 160 de la Constitución. En el segundo cargo los accionantes sostienen que la norma demandada, que prevé la intervención del Ministerio de Defensa Nacional en los procedimientos ante la JEP respecto de comparecientes que hayan sido miembros de la Fuerza Pública, viola el derecho al debido proceso y desconoce el principio de legalidad por violación de los artículos 6 y 29 de la Constitución, en cuanto no definió el objeto, alcance y límites de dicha intervención. Plantearon, en tercer lugar, el cargo por vulneración del principio de igualdad de armas (arts. 13, 29 y 93 de la Constitución), pues estiman que la disposición demandada otorga a los miembros de la fuerza pública más herramientas para afrontar el proceso que a otros intervinientes que no son agentes o ex agentes de la fuerza pública; y porque les otorga herramientas a agentes del Estado para su defensa, creando una situación desfavorable para sus víctimas. Para fundamentar el cargo los accionantes realizan el test integrado de igualdad. En consecuencia, la Corte deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: 1. ¿Se desconocieron los principios de consecutividad e identidad flexible, previsto en los artículos 157 y 160 de la Constitución, en el trámite de discusión y aprobación del artículo 7º de la Ley 1922 de 2018? 2. ¿Desconoce el principio de legalidad, consagrado en los artículos 6 y 29 de la Constitución, la falta de regulación legal del objeto, alcance y límites de la intervención del Ministerio de Defensa prevista en el artículo 7 de la Ley 1922 de 2018? 3. ¿ Vulnera el derecho a la igualdad en el ámbito del debido proceso –principio de igualdad de armas-, que se deriva de los artículos 13 y 29 de la Constitución, la intervención del Ministerio de Defensa prevista en el artículo 7 de la Ley 1922 de 2018? La Corte procederá al analisis de cada uno de los cargos, en su orden y, en el evento de que uno de ellos prospere, se abstendrá de estudiar los cargos restantes, por sustracción de materia. 4. Cargo por violación de los principios de consecutividad e identidad flexible (arts. 157 y 160 c.p.) Para el análisis del cargo se expondrá el trámite de aprobación del artículo 7 demandado, para luego verificar el cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible de conformidad con lo dispuesto en los artículos 157 y 160 de la Constitución. 4.1. El trámite y aprobación del artículo 7 de la Ley 1922 de 2018 4.1.1. El 24 de abril de 2018, el Gobierno Nacional, por conducto del Ministro de Justicia y del Derecho y del Ministro del Interior, radicó el Proyecto de Ley número 225 de 2018 Senado, 239 de 2018 Cámara, “por medio del cual se adoptan unas reglas de procedimiento para la Jurisdicción Especial para la Paz”, publicado en la Gaceta No. 188 de 2018. El proyecto tuvo como propósito establecer las reglas de procedimiento ante dicha jurisdicción, componente de justicia del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (en adelante SIVJRNR), contemplado en el Acto Legislativo 01 de 2017 en desarrollo del punto 5 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera[58]. En el texto radicado por el Gobierno Nacional ante el Senado de la República, el artículo 7º del proyecto de ley, como originalmente fue publicado, establecía la intervención de las autoridades étnicas en los procedimientos de competencia de la JEP, cuando los comparecientes o las víctimas fuesen pueblos o comunidades étnicas o pertenecieran a las mismas[59]. 4.1.2. En el informe de ponencia para primer debate en Comisiones Primeras Conjuntas, los congresistas asignados como ponentes, el Senador Horacio Serpa Uribe y el Representante a la Cámara Hernán Penagos Giraldo, sostuvieron que, como resultado de las observaciones presentadas por parte de la Defensoría del Pueblo, la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas y de la Fiscalía General de Nación, se realizaron algunas modificaciones y que estas respondieron “principalmente a asuntos relacionados con el régimen de condicionalidades, la regulación frente a la extradición, en particular la competencia probatoria de la JEP para determinar la fecha de ocurrencia de los hechos, remisión de informes, investigación, procedimiento común, entre otros aspectos”[60]. A pesar de que el texto contempla un número significativo de modificaciones, no hizo ningún tipo de alusión a la participación o intervención del Ministerio de Defensa[61]. 4.1.3. Las sesiones del debate en las Comisiones Primeras Conjuntas para debatir el proyecto de ley se desarrollaron los días 17 y 29 de mayo de 2018, sus actas fueron publicadas en las Gacetas del Congreso 331 y 472 de 2018, respectivamente. Consta en el Acta correspondiente a la primera sesión de las Comisiones Primeras Conjuntas realizada el 17 de mayo de 2018, que después del debate inicial, la aprobación de la proposición con que termina la ponencia y la aprobación de los artículos sobre los cuales no se presentaron proposiciones, la Presidencia dispuso la conformación de una Comisión Accidental qu...