Sentencia C-565 de 2017

C-565-17 Sentencia C-565/17 INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento legislativo especial para la paz (fast track) y facultades presidenciales para la paz/INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Control automático de constitucionalidad a decreto ley mediante el cual se expiden normas tendientes a la implementación del Plan Nacional de Electrificación Rural en el marco del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera/DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE EXPIDEN NORMAS TENDIENTES A LA IMPLEMENTACION DEL PLAN NACIONAL DE ELECTRIFICACION RURAL EN EL MARCO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Resulta ajustado a la Constitución Correspondió a la Sala Plena de la Corte Constitucional establecer si el Decreto Ley 884 del 26 de mayo de 2017, “Por el cual se expiden normas tendientes a la implementación del Plan Nacional de Electrificación Rural en el marco del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”, cumplió con los requisitos de forma y competencia en su expedición. Paso seguido se procedió al análisis material del Decreto Ley 884 de 2017, con el propósito de determinar si su contenido se ajusta a la Constitución Política. Específicamente, la Sala decidió sobre la constitucionalidad de los 8 artículos que integran el Decreto Ley, a saber: a) el artículo 1 define las entidades competentes para formular y adoptar el Plan Nacional de Electrificación Rural -PNER; b) el artículo 2 determina las finalidades a las que debe responder el PNER; c) el artículo 3 establece la articulación de los mecanismos de financiación del PNER; d) los artículos 4 y 5 fijan las medidas de modificación y aplicación legal tendientes a garantizar la oferta de energía eléctrica que permita atender el aumento de la demanda que se genere con la implementación del PNER; e) el artículo 6 dispone los mecanismos de participación ciudadana en relación con la formulación del PNER; f) el artículo 7 sujeta la aplicación del Decreto Ley a la Constitución Política; y, g) el artículo 8 puntualiza aspectos sobre la vigencia del Decreto Ley. La Corporación consideró que este estudio requería un contexto sobre el servicio público de energía eléctrica, y en esa medida, se refirió: i) al deber del Estado de asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional; ii) el servicio público de energía eléctrica; iii) la prestación del servicio público de energía eléctrica en Colombia; y iv) los contenidos del Acuerdo Final relacionados con la prestación del servicio público de energía eléctrica. Luego, recordó el alcance del control de los Decretos Leyes expedidos en virtud de las facultades presidenciales para la paz y procedió a aplicar las reglas al Decreto Ley 884 de 2017. Como corolario de este análisis, la Corporación determinó que el contenido del decreto ley estudiado es admisible a la luz de la Constitución y en consecuencia decidió declarar su exequibilidad. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Control de constitucionalidad de los decretos con fuerza de ley expedidos en virtud del Acto Legislativo 01 de 2016 RECONOCIMIENTO Y PRESTACION DE SERVICIOS PUBLICOS-Vínculo con la materialización de derechos fundamentales El artículo 365 de la Carta Política incorpora la base constitucional frente al reconocimiento y prestación de los servicios públicos, en tanto inherentes a las finalidades sociales del Estado y cuya realización eficiente debe ser asegurada “a todos los habitantes del territorio nacional”. En desarrollo de este mandato, desde sus inicios esta Corporación ha señalado que la constitucionalización de la garantía efectiva de tales servicios se deriva de su innegable vínculo con la materialización de derechos fundamentales tales como la vida y la salud. SERVICIOS PUBLICOS-Universalidad, eficiencia, eficacia, calidad y ampliación de cobertura El deber de prestación antes mencionado, en perspectiva de esta Corporación, corresponde a una obligación positiva de la que es titular el Estado, orientada al efectivo suministro del servicio respectivo, a través de los instrumentos o estrategias de política pública que se estimen necesarios para su evolución. Con base en lo anterior, se ha dicho que los servicios públicos y su adecuada materialización se encuentran soportados, por lo menos, en los criterios de (i) universalidad, pues exigen que su prestación busque un acceso igualitario a todas las personas titulares de las necesidades susceptibles de superación a través de estos; (ii) eficiencia, por mandato constitucional, como ya se expuso con anterioridad, (iii) eficacia, (iv) calidad y (v) ampliación de cobertura. SERVICIOS PUBLICOS-Finalidad social del Estado/SERVICIOS PUBLICOS EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Jurisprudencia constitucional La Corte ha entendido que la valoración constitucional de los servicios públicos se basa esencialmente en las obligaciones del Estado que se desprenden de la garantía de los Derechos Económicos Sociales y Culturales. En armonía con ello, se ha resaltado la connotación eminentemente social de la prestación de tales servicios, cuya correcta ejecución se torna de la mayor relevancia constitucional dado que, “(…) por una parte, de la realización de los derechos fundamentales de las personas depende en gran medida de la adecuada prestación de los servicios públicos –p.ej. de agua, salud, saneamiento básico, energía, transporte, etc.– y, por otra, el Constituyente ha optado por una forma estatal, el Estado social de derecho, destinada a corregir la deuda social existente en el país con los sectores sociales más desfavorecidos mediante un sistema político que busca la progresiva inclusión de todos en los beneficios del progreso.” DISPONIBILIDAD Y ACCESO A LOS SERVICIOS PUBLICOS-Adecuación de la vivienda digna El Derecho Internacional de los Derechos Humanos se ha referido a la necesidad de garantizar “los servicios” para hacer efectivo el derecho a la “vivienda adecuada”, de conformidad con lo establecido en el artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y, especialmente, el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). Al respecto, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, intérprete autorizado del PIDESC, en su Observación General Nº 4 estableció que el concepto de “adecuación”, propio de la vivienda digna, está determinado por aspectos como, por un lado, la “disponibilidad de servicios”, aludiendo al “acceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia”; y por otro, la “adecuación cultural”, en referencia al acceso a, por ejemplo, “los servicios tecnológicos modernos.” PRESTACION DE SERVICIOS PUBLICOS-Mandato al Estado asociado a la garantía de la vivienda digna La prestación de servicios públicos es una carga que debe ser asumida por el Estado como garante de los derechos fundamentales de sus ciudadanos y ciudadanas. El acceso, la eficiencia, la eficacia, la calidad y la cobertura en la prestación de servicios públicos hacen parte de los mandatos perentorios que se imponen al Estado por normas constitucionales e internacionales asociadas a la garantía de la vivienda digna. ENERGIA ELECTRICA-Bien público no transable/ENERGIA ELECTRICA-Carácter indispensable para desarrollo de actividades sociales y económicas Desde sus primeros pronunciamientos, este Tribunal identificó a la energía como un “bien público esencial de carácter no transable”, en el sentido de asumirlo como un servicio indispensable “para el desenvolvimiento de las actividades sociales y económicas del país”, asociado sustancialmente al bienestar de las poblaciones contemporáneas, el fortalecimiento de la calidad de vida y el acercamiento con el avance de la tecnología. ACCESIBILIDAD AL SERVICIO DE ENERGIA-Impacto en el desarrollo social y reducción de la pobreza La accesibilidad al servicio de energía se torna especialmente importante, pues allí es donde se ve reflejada de manera clara su impacto en el desarrollo social y, especialmente, su impacto frente a la reducción de la pobreza y las brechas de la sociedad. Al respecto, el Banco Mundial ha insistido en que la electrificación tiene una fuerte incidencia en la prestación del servicio de salud, pues fortalece la infraestructura sanitaria, a la vez que potencia el contacto tecnológico, así como facilita la conservación de vacunas, medicamentos y alimentos. Como lo ha señalado la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), el vínculo entre energía y pobreza es una realidad evidente que se deriva de la dependencia de dicho servicio con el desarrollo de “prácticamente todas las actividades de la vida cotidiana de las personas”. De ahí que sea innegable reconocer hoy en la energía un motor de desarrollo de las sociedades, alrededor de la cual la agenda global ha venido insistiendo para propender por el acceso universal. En el año 2010, por ejemplo y observando la relevancia del servicio público en mención, el entonces Secretario General de la Naciones Unidas, con ocasión de su participación en la Cumbre de Alto Nivel de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, anunció la meta global de los Estados para lograr la universalidad en el suministro de energía. ENERGIA ELECTRICA-Actividades que permiten la prestación del servicio La operación y regulación del mercado de la energía eléctrica en Colombia parte de una separación vertical de las actividades que permiten la prestación del servicio. De esta manera, el mercado está compuesto por cuatro actividades distintas: (i) producción o generación; (ii) transmisión o transporte; (iii) distribución; y (iv) comercialización. El conjunto de estas actividades conforma el servicio público esencial de energía eléctrica en Colombia. Ahora bien, para la Corte el transporte o transmisión de energía eléctrica desde las redes regionales de transmisión hasta el domicilio del usuario final, incluida su conexión y medición, es considerado un servicio público domiciliario esencial sujeto a la intervención del Estado. ENERGIA ELECTRICA-Clasificación de zonas del territorio nacional de acuerdo a su prestación a través del Sistema Interconectado Nacional En materia de transmisión y distribución de energía eléctrica, las diferentes zonas del territorio nacional se encuentran clasificadas en aquellas en las que se presta el servicio público de electricidad a través del Sistema Interconectado Nacional (SIN) y aquellas en las que no. Estas últimas se denominan Zonas No Interconectadas (ZNI). A su vez, el Decreto 1623 de 2015, clasifica las ZNI en aisladas e interconectables. Las primeras son zonas no interconectadas cuya conexión al SIN no resulta eficiente económicamente; las segundas, en cambio, son zonas no interconectadas cuya conexión es económicamente eficiente. ENERGIA ELECTRICA-Zonas no interconectadas del territorio colombiano Actualmente, según la Unidad de Planeación Minero Energética –UPME, las ZNI ocupan aproximadamente el 52% del territorio nacional y se ubican en 90 municipios, 20 territorios especiales, 1448 localidades, 39 cabeceras municipales y 5 capitales departamentales. En ellas la prestación del servicio de energía eléctrica se hace principalmente mediante plantas de generación diesel, paneles solares y pequeñas centrales hidroeléctricas. Estas zonas se caracterizan por contar con un alto índice de necesidades básicas insatisfechas y por una capacidad reducida de pago del servicio de energía. A esto se suma que, debido a su distancia de los centros urbanos, los costos de interconexión y prestación del servicio de energía eléctrica son muy elevados. REFORMA RURAL INTEGRAL-Ejes de acción En la Reforma Rural Integral se acordaron tres ejes de acción. En el primer eje, se establecieron las condiciones para el acceso y uso de la tierra y para la formalización de la propiedad rural. De esta manera, el Punto 1.1. del Acuerdo Final creó un Fondo de Tierras de carácter permanente para regularizar los derechos de propiedad y promover una distribución equitativa de la tierra. Asimismo, el Gobierno Nacional se comprometió a crear otros mecanismos para promover el acceso a la tierra, como los subsidios integrales para la compra de tierras por parte de las personas beneficiarias y los créditos especiales para la compra de tierras. En este punto, entonces, el compromiso incluye crear condiciones para el acceso integral a la tierra y para la formalización de la pequeña y mediana propiedad rural. El segundo eje de acción de la Reforma Rural Integral consistió en la formulación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), en el punto 1.2. del Acuerdo Final. Estos programas tienen como fin lograr la transformación estructural del campo y un relacionamiento equitativo entre el campo y la ciudad. Con ellos, se busca priorizar la elaboración y ejecución de planes de acción para la transformación regional en los territorios del país más afectados por el conflicto, con niveles elevados de pobreza, debilidad institucional administrativa y presencia de cultivos de uso ilícito y otras economías ilegítimas. Por último, el tercer eje acordado en la Reforma Rural Integral fue la formulación de los Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral, en el punto 1.3. del Acuerdo Final. Este tercer punto supone que la Reforma Rural Integral es de aplicación universal en el territorio nacional y que, por lo tanto, si bien es necesario priorizar algunas zonas por sus condiciones especiales de vulnerabilidad y afectación, también se requiere superar las brechas entre el campo y la ciudad y asegurar el ejercicio de los derechos en la generalidad del campo y del territorio colombiano. En consecuencia, los planes nacionales para la Reforma Rural Integral tienen por objetivo una acción conjunta de planes en distintos frentes, como infraestructura, salud, educación y vivienda, cuya articulación en todo el territorio nacional logre la erradicación de la pobreza extrema, la reducción en todas sus dimensiones de la pobreza rural en un 50%, la disminución de la desigualdad y la creación de mejores niveles de vida en la ciudad y en el campo. DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisitos formales En tratándose del control sobre los vicios de forma, la siguiente es la sistematización de las 4 reglas en las cuales se concentra el estudio que debe adelantar esta Corporación: (i) la verificación de la suscripción del decreto ley especial por el Presidente de la República y el ministro del ramo o el director de departamento administrativo respectivo, por cuanto el artículo 115 de la Constitución consagra que los actos del Presidente de la República tienen “valor y fuerza” en la medida que estén suscritos y comunicados por el ministro del ramo respectivo o por el director del departamento administrativo correspondiente, quienes constituyen el Gobierno Nacional. Así mismo, se debe verificar (ii) que el decreto ley tenga un título y que éste corresponda con su contenido (art. 169 Superior); (iii) que se invoque expresamente la facultad en virtud de la cual el Presidente de la República adquiere atribuciones para dictar el decreto ley, ello con el fin de precisar la naturaleza jurídica del acto y la garantía del control constitucional por la autoridad competente; y, por último, (iv) debe dar cuenta de las consideraciones que justifican la expedición del decreto ley mediante las facultades extraordinarias habilitadas a través del denominado fast track o vía rápida. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Temporalidad Los vicios referidos a la competencia se analizan teniendo en cuenta los siguientes criterios: […] Temporal, esto es, debe verificarse que el decreto ley se haya expedido dentro del término de los 180 días calendario siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016 [del 1 de diciembre de 2016 al 29 de mayo de 2017]; FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad objetiva Los vicios referidos a la competencia se analizan teniendo en cuenta los siguientes criterios: […] Conexidad objetiva, que se satisface con la demostración de que entre el contenido del Acuerdo Final y la materia de la regulación proferida por el Gobierno Nacional existe un vínculo cierto, verificable y específico. Ahora bien, que el asunto previsto en el Acuerdo Final que da lugar al vínculo citado deba cumplir con tales condiciones no se traduce en que deba estar expresa o taxativamente contemplado. Es viable que, superando la mera literalidad, existan tópicos de regulación que tengan relación intrínseca con los allí previstos y tengan por objeto facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad estricta o juicio de finalidad Los vicios referidos a la competencia se analizan teniendo en cuenta los siguientes criterios: […] Conexidad estricta o teleológica, que exige la comprobación de que la normativa prevista por el Gobierno Nacional se constituye en un instrumento potencial para la realización de la finalidad para la cual fue considerada, teniendo en cuenta, externamente, el aspecto preciso que dentro del Acuerdo Final haya sido señalado por el Gobierno, e internamente, las consideraciones que llevaron a su expedición. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de necesidad estricta Los vicios referidos a la competencia se analizan teniendo en cuenta los siguientes criterios: […] Estricta necesidad, en virtud de la cual debe acreditarse la falta de idoneidad del procedimiento legislativo ordinario y del procedimiento legislativo especial, previsto en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, para la expedición de la regulación objeto del decreto ley. Teniendo en cuenta que el ejercicio de la competencia legislativa extraordinaria implica una restricción legítima, pero considerable del principio democrático [por el déficit deliberativo y participativo de los decretos con fuerza de ley], deben acreditarse los requisitos de urgencia e imperiosidad. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Asuntos expresa e implícitamente excluidos Los vicios referidos a la competencia se analizan teniendo en cuenta los siguientes criterios: […] Asuntos expresa e implícitamente prohibidos para ser desarrollados a través del ejercicio de las facultades legislativas extraordinarias conferidas por el constituyente derivado. Para el efecto debe tenerse en cuenta las materias que de manera expresa excluyó el constituyente derivado en el artículo 2 inciso 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, así como aquellas con reserva estricta de ley, las que no podrán ser objeto de regulación por parte del Gobierno Nacional. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Particularidades en contexto de justicia transicional Es oportuno insistir en que el estudio sobre la validez del ejercicio de la habilitación legislativa para el Gobierno Nacional no puede desconocer la existencia de un contexto especial, que tiende a la construcción de un escenario de paz; principio, derecho y deber del Estado, y objetivo propuesto por la sociedad a través de la adopción de la Constitución Política de 1991. En estas condiciones, atendiendo obviamente a los pilares fundamentales de nuestro ordenamiento jurídico, el estudio a cargo de la Corte debe ser sensible a los elementos asociados al proceso transicional, como respuesta ineludible a su misión de ser la guardiana de la supremacía de la Carta. CONSULTA PREVIA-Derecho fundamental Principios fundantes del Estado colombiano, como los de participación y el de reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural, han confluido con la protección internacional derivada del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, que forma parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto (artículos 93 y 94 constitucionales), para consolidar el derecho fundamental a la consulta previa de comunidades étnicamente diferenciadas, bajo un enfoque que parte del reconocimiento y garantía de su identidad y de la integridad de sus prácticas, usos y costumbres. CONSULTA PREVIA-Obligatoriedad La consulta previa es obligatoria en aquellos eventos en los que las medidas legislativas o administrativas afectan directamente a la comunidad; en los demás casos sus vías de participación serán similares a las del resto de la población. CONSULTA PREVIA-Afectación directa La afectación directa se configura cuando (i) se interviene cualquiera de los derechos de los pueblos indígenas o tribales; (ii) se desarrolla el Convenio 169 de la OIT; (iii) se imponen cargas o atribuyen beneficios que modifican la situación o posición de la comunidad; (iv) se interfieren elementos definitorios de la identidad o cultura del pueblo; y, (v) pese a la generalidad de la medida, se afecta con especial intensidad o de manera diferenciada a pueblos étnicamente diferenciados. Sobre este último supuesto, la Corte Constitucional precisó en la providencia C-077 de 2017 que: “el Relator de las Naciones Unidad sobre la situación de derechos indígenas plantea que la afectación directa consiste en una incidencia diferencial de la medida frente a los pueblos indígenas y en comparación con el resto de la población.” CONSULTA PREVIA-Consentimiento libre, previo e informado ante medidas de intervención en territorios étnicos La consulta pretende la obtención del consentimiento previo, libre e informado de las comunidades étnicamente diferenciadas sobre las medidas que las afectan; debe adelantarse a través de procedimientos guiados por el principio de buena fe y garantes del orden constitucional; y deben garantizar una participación activa y efectiva. DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE EXPIDEN NORMAS TENDIENTES A LA IMPLEMENTACION DEL PLAN NACIONAL DE ELECTRIFICACION RURAL EN EL MARCO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-No contiene regulaciones que afecten directamente a las comunidades étnicamente diferenciadas La Sala evidencia que el Decreto Ley [884 de 2017] no contiene una regulación que afecte directamente a las comunidades étnicamente diferenciadas. UNIDAD DE PLANEACION MINERO ENERGETICA-Características La Unidad de Planeación Minero Energética UPME, es una Unidad Administrativa Especial de carácter técnico, adscrita al Ministerio de Minas y Energía. El objeto de esta Unidad es “planear en forma integral, indicativa, permanente y coordinada con los agentes del sector minero energético, el desarrollo y aprovechamiento de los recursos mineros y energéticos; producir y divulgar la información requerida para la formulación de política y toma de decisiones; y apoyar al Ministerio de Minas y Energía en el logro de sus objetivos y metas.” PLAN NACIONAL DE ELECTRIFICACION RURAL-Formulación y adopción PLAN NACIONAL DE ELECTRIFICACION RURAL-Elaboración y adopción no puede desconocer derecho fundamental a la consulta previa de comunidades indígenas y afrodescendientes PLAN NACIONAL DE ELECTRIFICACION RURAL-Finalidades por las que se deberá propender en su elaboración y adopción resultan ajustadas a la Carta FONDO DE APOYO FINANCIERO PARA LA ENERGIZACION DE ZONAS RURALES INTERCONECTADAS-Objetivos y destinación de recursos El objetivo del FAER [Fondo de Apoyo Financiero para la Energización de Zonas Rurales Interconectadas] es ampliar la cobertura del servicio de energía eléctrica y procurar la satisfacción de la demanda de energía en las zonas rurales interconectadas, conforme con los planes de ampliación de cobertura que estructurarán cada uno de los Operadores de Red y que deberá contar con la viabilidad de la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME. En este sentido, los recursos de este fondo, así como los rendimientos que genere su inversión temporal se utilizan para financiar planes, programas o proyectos de inversión para la construcción e instalación de nueva infraestructura eléctrica en zonas rurales interconectadas, y para la reposición y rehabilitación de la infraestructura existente en zonas de difícil gestión y en zonas rurales de menor desarrollo. FONDO DE APOYO FINANCIERO PARA LA ENERGIZACION DE LAS ZONAS NO INTERCONECTADAS-Naturaleza, destinación de recursos y finalidad El Fondo de Apoyo Financiero para la Energización de las Zonas No Interconectadas -FAZNI- es un fondo creado por el artículo 82 de la Ley 633 de 2000. Se trata de un fondo cuenta especial del Ministerio de Minas y Energía sin personería jurídica. Los recursos de este Fondo y los rendimientos que genera su inversión temporal se destinan a la energización de las zonas no interconectadas, según lo determine el Ministerio de Minas y Energía y conforme a los lineamientos de política establecidos por los documentos CONPES 3108 de 2001 y 3453 de 2006. De manera específica, estos recursos son destinados a la financiación de planes, programas y/o proyectos priorizados de inversión para la construcción e instalación de nueva infraestructura eléctrica y para la reposición o rehabilitación de la infraestructura existente. Con ello, se busca ampliar la cobertura del servicio de energía eléctrica en las ZNI y satisfacer la demanda en estas zonas. El FAZNI tiene vigencia hasta el 31 de diciembre de 2021. PROGRAMA DE NORMALIZACION DE REDES ELECTRICAS-Creación, objetivos y vigencia El Programa de Normalización de Redes Eléctricas -PRONE- fue creado por el artículo 1 de la Ley 1117 de 2006, con el objetivo de financiar planes, programas o proyectos que propendan por legalizar usuarios del servicio de energía eléctrica y adecuar las redes existentes a los reglamentos técnicos vigentes, en barrios subnormales, situados en municipios del SIN [Sistema Interconectado Nacional -SIN estableciendo]. La vigencia del PRONE está sujeta a la vigencia de los diferentes fondos que financian el programa, entre los cuales se encuentra el FAER [Fondo de Apoyo Financiero para la Energización de Zonas Rurales Interconectadas]. FONDOS ESPECIALES-Jurisprudencia constitucional FONDOS ESPECIALES DE LA NACION-Concepto y finalidad Expediente: RDL-019 Revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto 884 del 26 de mayo de 2017, “Por el cual se expiden normas tendientes a la implementación del Plan Nacional de Electrificación Rural en el marco del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”. Magistrada Ponente: DIANA FAJARDO RIVERA Bogotá, D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil diecisiete (2017). La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, Carlos Libardo Bernal Pulido, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, José Fernando Reyes Cuartas, Cristina Pardo Schlesinger, Alberto Rojas Ríos y Diana Fajardo Rivera, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en los Decretos 2067 de 1991 y 121 de 2017, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. El 30 de mayo de 2017, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte Constitucional “copia autentica del Decreto 884 del 26 de mayo de 2017, “Por el cual se expiden normas tendientes a la implementación del Plan Nacional de Electrificación Rural en el marco del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”, con el fin de que se surta el procedimiento de control automático y posterior a su entrada en vigencia, en los términos previstos para el efecto por el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016. 2. Mediante Auto del 5 de junio de 2017, la Corte Constitucional asumió el conocimiento del Decreto Ley 884 de 2017, y ordenó a la Presidencia de la República informar sobre los siguientes aspectos: (i) ¿Cuáles son las razones por las cuales se justificó, en el presente caso, el uso de las facultades presidenciales para la paz otorgadas por el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016? (ii) ¿Por qué en el marco de la adopción del Plan Nacional de Electrificación Rural es necesario aplicar la Ley 1682 de 2013 y modificar la Ley 56 de 1981? (iii) ¿Por qué en el marco de la adopción del Plan Nacional de Electrificación Rural se requiere utilizar los recursos de los fondos eléctricos FAER, FAZNI y PRONE? 3. La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, mediante comunicación del 9 de junio de 2017,[1] atendió a cada uno de los cuestionamientos en los siguientes términos: 3.1. En relación con el primero, destaca que la debilidad institucional en algunas zonas del país ha sido una de las causas del conflicto, y que, por lo tanto, uno de los desafíos del actual proceso de transición colombiano consiste en permitir el retorno de grupos poblacionales que fueron sujeto de desplazamiento a sus territorios en condiciones de dignidad, lo que exige la inmediata normalización de redes eléctricas. Agrega que las enseñanzas de procesos de pacificación previos en el orden nacional e internacional[2], indican que no solo se requiere la garantía de la seguridad en todo el territorio, sino de unas condiciones mínimas de posibilidad para la reconstrucción del tejido social más afectado, de la mano de la institucionalidad, y de su reincorporación en la vida nacional sin desventajas competitivas. Medidas que, además de inmediatas, deben ser urgentes, dado que las negociaciones de paz no involucraron a todos los grupos violentos. Advierte, finalmente, que la presencia estatal inmediata en las zonas más afectadas es necesaria para garantizar el derecho a la paz, y para asegurar la implementación del Acuerdo Final, en consecuencia, es clara la urgencia de expedir el Plan Nacional de Electrificación Rural por el procedimiento especial, pues no implica solamente la instalación de infraestructura física, sino la presencia material del Estado en el territorio como una herramienta para generar capacidades democráticas de las comunidades beneficiarias mediante la implementación de procesos participativos alrededor de proyectos energéticos. 3.2. Respecto del segundo, afirma la Secretaría que la incorporación al marco del Plan Nacional de Electrificación Rural de algunas disposiciones de la Ley 1682 de 2013[3], mediante el artículo 4º del Decreto Ley 884 de 2017, obedece a la necesidad de contar con instrumentos jurídicos que permitan viabilizar la ejecución de los proyectos energéticos; en particular, la gestión predial y la declaratoria de utilidad pública que en la Ley 1682 de 2013 se prevé para proyectos de infraestructura del transporte, dado que estos instrumentos son más expeditos que los previstos en materia energética de manera ordinaria. La modificación que el artículo 5º del Decreto Ley objeto de análisis realiza al inciso 1º del artículo 27 de la Ley 56 de 1981[4], continúa la interviniente, tiene por objeto dar claridad jurídica sobre quien ostenta la legitimación en la causa por activa para promover los procesos necesarios para obtener los predios que se requieran en la aplicación del Plan Nacional de Electrificación Rural, [d]ejar un vacío jurídico al respecto, haría nugatorio todo el esfuerzo que el Estado colombiano aplica a la adopción de medidas urgentes que atiendan a las necesidades de respuesta inmediata en un escenario de posconflicto, según se ha explicado. 3.3. Por último, en relación con el tercero, la utilización de los recursos de los fondos eléctricos FAER[5], FAZNI[6] y PRONE[7] en el marco del Plan Nacional de Electrificación Rural, la Secretaría indica que (i) la prestación continua del servicio público de electricidad es una obligación estatal, dada su relación estrecha con la dignidad humana (valor, principio y derecho)[8]; (ii) la mejora en la cobertura y calidad del servicio, teniendo en cuenta los estudios realizados por la Unidad de Planeación Minero Energética que se plantea metas ambiciosas para el año 2030; (iii) la ampliación de cobertura, empero, está asociada a la situación de particular indefensión de la población rural. En ese escenario, (iv) a través de la financiación de los fondos FAER, FAZNI y PRONE se han logrado objetivos importantes en el periodo comprendido entre los años 2003 y 2015[9]. A continuación, la Secretaría precisa que la utilización de estos recursos para el Plan previsto en el Decreto Ley 884 de 2017 - PNER - salvaguarda la destinación inicial de los recursos, pues existe una relación directa con la utilización que permite la normativa en estudio, así: (i) el FAER tiene por objeto satisfacer la demanda energética de zonas rurales interconectadas, mientras que el PNER tiene por objeto la misma población; (ii) el FAZNI se dirige a financiar proyectos de inversión para la construcción e instalación de infraestructura eléctrica en zonas no interconectadas, ubicadas, entre otros, en departamentos tales como el Chocó, Vichada, Guainía, Caquetá, Putumayo, Amazonas y Vaupés, esto es, zonas tradicionalmente afectadas por el conflicto armado; y, (iii) el PRONE tiene por objeto legalizar usuarios y adecuar las redes a los requisitos técnicos vigentes en municipios del sistema de interconectado nacional, encontrándose coincidencia con el objeto del PNER, que pretende ampliar cobertura y mejorar calidad en barrios sub normales habitados por personas sujeto de desplazamiento forzado por el conflicto armado. Al respecto, concluyó que: “… resulta necesario crear mecanismos jurídicos tendientes a lograr que los fondos financieros del sector eléctrico se constituyan en herramientas efectivas para lograr el fin constitucional de la paz. Es por ello que dichos fondos deben acompasarse con varias figuras previstas en el Acuerdo Final, como los Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral y los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial.” 4. Por medio de Auto del 14 de junio de 2017, una vez calificada la prueba ordenada, y en cumplimiento de los numerales 3 y 4 del artículo 3º del Decreto 121 de 2017, así como del Auto del 5 de junio de 2017, se comunicó la iniciación del proceso al Presidente de la República y a los ministros del Interior, de Justicia y del Derecho, de Hacienda y Crédito Público, de Agricultura y Desarrollo, de Minas y Energía. Asimismo, se invitó para que participaran en el presente proceso a las siguientes entidades, organizaciones y universidades: i) Oficina del Alto Comisionado para la Paz, Departamento Nacional de Planeación, Superintendencia de Servicios Públicos, Comisión de Regulación de Energía y Gas, Instituto de Panificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas No Interconectadas, Unidad de Planeación Minero Energética y Defensoría del Pueblo. ii) Asociación Nacional de Empresas Generadoras ANDEG, Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones ANDESCO, Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica ASOCODIS, Asociación Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica ACOLGEN. iii) Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, Sergio Arboleda, Libre, de Los Andes, del Rosario, Eafit de Medellín, de Antioquia, del Atlántico y de Ibagué. Por último, se ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación con el fin de que rindiera concepto sobre el asunto, y fijar en lista el proceso para efectos de las intervenciones ciudadanas. 5. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia. II. NORMA OBJETO DE REVISIÓN 6. A continuación se transcribe el Decreto Ley bajo revisión, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 50.245 de 26 de mayo de 2017: “DECRETO LEY 884 DE 2017 (Mayo 26) Por el cual se expiden normas tendientes a la implementación del Plan Nacional de Electrificación Rural en el marco del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el artículo 2° del Acto Legislativo número 01 de 2016, y CONSIDERANDO: 1. Aspectos generales Que en la búsqueda de una paz estable y duradera y la terminación definitiva del conflicto armado, el Gobierno nacional suscribió el 24 de noviembre de 2016 con el grupo armado Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, Ejército del Pueblo (FARC-EP) un Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, en adelante Acuerdo Final; Que el día 30 de noviembre de 2016, el Congreso de la República, adoptó la decisión política de refrendar el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera; Que con base en la suscripción del Acuerdo Final se dio apertura a un proceso amplio e inclusivo de justicia transicional en Colombia, enfocado principalmente en los derechos de las víctimas del conflicto armado y que como parte esencial de ese proceso, el Gobierno nacional está en obligación de implementar los puntos del Acuerdo, entre otras, mediante la expedición de normas con fuerza de ley; Que el Acuerdo Final desarrolla ejes temáticos relacionados con i) una Reforma Rural Integral; ii) Participación Política; iii) Fin del Conflicto; iv) Solución Integral al Problema de las Drogas Ilícitas; v) Acuerdo sobre las Víctimas del Conflicto, y vi) implementación, verificación y refrendación de dichos acuerdos; Que en el Acuerdo Final se da especial relevancia al enfoque territorial, entendido como el reconocimiento de las necesidades, características y particularidades económicas, culturales y sociales de los territorios y la adopción de medidas y acciones integrales para ser implementadas con participación activa de las comunidades; Que el punto 1 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera contiene, entre otros temas, el pacto sobre “Reforma Rural Integral”, mediante el cual se busca contribuir a la transformación estructural del campo, cerrando las brechas entre el campo y la ciudad, creando condiciones de bienestar y buen vivir para la población rural; Que en el punto 1.2.5. se prevé que los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) constituyen el mecanismo de ejecución en las zonas priorizadas de los diferentes planes nacionales que se deriven del Acuerdo, de conformidad con los criterios señalados en el Punto 1.2.2. de los Planes Nacionales derivados del Acuerdo Final; Que según el punto 1.3. “Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral” del Acuerdo sobre “Reforma Rural Integral”, las autoridades competentes deberán elaborar y poner en marcha los Planes Nacionales en el territorio, los cuales pretenden erradicar la pobreza extrema, reduciendo en todas sus dimensiones la pobreza rural, así como la desigualdad, creando una tendencia hacia la mejora de los niveles de vida en la ciudad y en el campo; Que la Honorable Corte Constitucional mediante Sentencias C-699 de 2016, C-160 de 2017 y C-174 de 20017 definió los criterios de validez constitucional que deben cumplir los decretos con fuerza de ley expedidos para facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, por lo que, el Gobierno nacional es consciente de la obligatoriedad y trascendencia de estos criterios y su importancia en un Estado Social de Derecho; Que el contenido del presente Decreto-ley tiene una naturaleza instrumental, en el sentido de que tiene por objeto facilitar o asegurar la implementación y desarrollo normativo del punto1.3.1.3. del Acuerdo Final. En consecuencia este Decreto-ley cumple los requisitos de conexidad objetiva, estricta y suficiente entre el decreto y el Acuerdo Final, así como el requisito de necesidad estricta de su expedición, tal como se expondrá en la presente parte motiva. 2. Requisitos materiales de validez constitucional 2.1. El juicio de conexidad objetiva Que en cumplimiento del requisito de conexidad objetiva el presente decreto (i) tiene un vínculo cierto y verificable entre su materia y articulado y el contenido del Acuerdo Final; (ii) sirve para facilitar o asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo; y (iii) no regula aspectos diferentes, ni rebasa el ámbito de aquellos asuntos imprescindibles para el proceso de implementación del Acuerdo; Que según el punto 1.3. “Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral” del Acuerdo sobre “Reforma Rural Integral”, las autoridades competentes deberán elaborar y poner en marcha los Planes Nacionales en el territorio, los cuales pretenden erradicar la pobreza extrema, reduciendo en todas sus dimensiones la pobreza rural, así como la desigualdad, creando una tendencia hacia la mejora de los niveles de vida en la ciudad y en el campo; Que el Acuerdo también reconoce que para la solución al problema de las drogas ilícitas es necesario poner en marcha un nuevo programa que, como parte de la transformación estructural del campo que busca la Reforma Rural Integral, contribuya a generar condiciones de bienestar y buen vivir para las poblaciones afectadas por esos cultivos, a través de la prestación eficiente de servicios públicos; Que dentro del numeral 4.1.2., que contiene los objetivos del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, se establece que este programa se implementará en el marco y como parte de la Reforma Rural Integral (RRI), entre cuyos objetivos se señala la provisión de infraestructura y servicios públicos, para lo cual resulta necesario establecer los lineamientos que permitan la adopción de un Plan Nacional de Electrificación Rural para adelantar los proyectos eléctricos; Que las disposiciones contenidas en el presente decreto presentan total armonía con los principios, valores y reglas contenidas en la Constitución Política de Colombia; Que el artículo 365 de la Constitución Política señala que: “Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional”; Que el artículo 334 de la Constitución Política Colombiana dispone que la dirección general de la economía estará a cargo del Estado, el cual intervendrá en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo y en los servicios públicos para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Estas disposiciones constitucionales son el reflejo de la importancia de los servicios públicos, especialmente los domiciliarios, porque en ellos, como dice la doctrina “descansa la vida social: la de cada individuo y la de la sociedad en la que se inserta”; Que igualmente, la doctrina extranjera también ha aceptado el hecho de que la prestación de servicios públicos no es una simple actividad de soberanía, sino una actividad indispensable para la vida en sociedad, lo que justifica muchas notas distintivas del régimen jurídico que se adopta en esta materia. La prestación de estos servicios está dirigida a la utilidad general del público y en tal virtud, como consecuencia del carácter imprescindible para la vida social de estos servicios debe haber regularidad y continuidad en su prestación a todos los ciudadanos, para lo cual debe ser técnicamente posible la extensión del mismo; Que la Honorable Corte Constitucional en Sentencia C-450 de 1995, manifestó lo siguiente: “El carácter esencial de un servicio público se predica, cuando las actividades que lo conforman contribuyen de modo directo y concreto a la protección de bienes o a la satisfacción de intereses o a la realización de valores, ligados con el respeto, vigencia, ejercicio y efectividad de los derechos y libertades fundamentales, ello es así, en razón de la preeminencia que se reconoce a los derechos fundamentales de la persona y de las garantías dispuestas para su amparo, con el fin de asegurar su respeto y efectividad”; Que el modelo actual de expansión del sector eléctrico presenta dificultades para llevar el servicio de electricidad a la población que vive en las zonas rurales y no interconectadas; Que los institutos especializados del país han considerado que “entre las diversas formas de energía, la eléctrica es la que más ha contribuido a elevar la calidad de vida de la sociedad porque permite a las comunidades asegurar el acceso a otros servicios básicos como la salud, la educación, la información, proponer las actividades sociales y productiva, mejorar el confort al crear ambientes más saludables y brindar más oportunidades para el desarrollo económico”; Que la implementación de soluciones energéticas estructurales y sostenibles en zonas aisladas y no interconectadas, con baja densidad de población y carencia en infraestructura básica, requieren de un entorno institucional y legal que tenga en cuenta las particularidades de la dinámica social, económica y ecológica de dichas zonas; Que con el fin de contar con recursos para financiar la promoción y capacitación en el uso de energía eléctrica, capacidades organizativas de las comunidades para el mantenimiento y sostenibilidad de las obras, asistencia técnica, eficiencia energética, en los términos del Plan Nacional de Electrificación Rural, se hace necesario habilitar la posibilidad de utilizar recursos de los fondos eléctricos FAER, FAZNI y PRONE para estos efectos; Que con las medidas que se adoptan en el presente decreto, se materializan mecanismos tendientes a asegurar la oferta de energía eléctrica que permita atender el incremento de la demanda que se genere con la implementación del Plan Nacional de Electrificación Rural, mediante la agilización de los trámites para la ejecución de proyectos, aplicando por remisión algunos procedimientos de la Ley 1682 de 2013 y modificando disposiciones de la Ley 56 de 1981; Que la aplicación de las disposiciones legales mencionadas en el considerando anterior así como la modificación señalada, solo puede ser establecida por una norma del mismo rango, con lo que se ampara e impulsa el desarrollo de proyectos de generación de energía eléctrica, lo que garantiza la implementación y desarrollo del Plan Nacional de Electrificación Rural. 2.2. El juicio de conexidad estricta Que el numeral 1.3.1.3. del Acuerdo, en desarrollo del eje “Reforma Rural Integral” señala que con el propósito de garantizar condiciones de vida digna, el Gobierno nacional diseñará e implementará un Plan Nacional de Electrificación Rural, en adelante PNER; Que la mención expresa contenida en el numeral 1.3.1.3 del Acuerdo sustenta la conexidad estricta exigida por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, toda vez que su claridad contundente elimina toda posibilidad de inferencias genéricas o relaciones indirectas e incidentales. 2.3. El juicio de conexidad suficiente Que en efecto, existe un vínculo cierto y verificable entre el contenido del numeral 1.3.1.3 del Acuerdo Final y la materia del presente Decreto-ley, toda vez que este último regula lo respectivo a: Entidades competentes para implementar y adoptar el Plan Nacional de Electrificación Rural (PER) (artículo 1°), Criterios que deberá atender el PNER (artículo 2°), articulación de los mecanismos financieros para la implementación del PNER (artículo 3°); medidas tendientes a garantizar la oferta de energía eléctrica que permita atender el incremento de la demanda que se genere con la implementación del PNER, mediante la agilización de los trámites para la ejecución de proyectos (artículos 4° y 5°); participación ciudadana en relación al PNER (artículo 6°); una declaración general sobre la sujeción de las disposiciones del presente Decreto-ley a los principios, valores y reglas de la Constitución Política de Colombia, con el objetivo de garantizar total sujeción y armonía del operador jurídico al ordenamiento jurídico superior (artículo 7°); Que en virtud de lo anterior, existe total coincidencia entre las materias objeto de regulación y el contenido preciso del Acuerdo porque todas ellas constituyen un instrumento para su realización; Que el presente Decreto-ley refuerza el Principio Democrático, toda vez que incluye mecanismos de participación de las comunidades a las cuales están dirigidas las medidas; Que la implementación de proyectos de energía en la ruralidad colombiana, implica el estudio específico del territorio en aspectos tales como: contexto histórico, aspectos socioculturales, demografía, caracterización geográfica, ubicación espacial, vías de acceso, ecosistemas, condiciones climáticas, caracterización económica, condiciones de vida, aspectos políticos, aspectos ambientales relativos a zonas que conforman el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP), presencia de comunidades étnicas diferenciadas, oferta hídrica, potencial solar, entre otras; Que en la actualidad, los habitantes de las regiones aspiran a ser protagonistas en las decisiones acerca de su participación en los procesos de desarrollo del posacuerdo, y en cómo desean que las instituciones externas realicen su intervención, ya que existen procesos que no son adecuados al territorio, de allí la importancia de la organización y cooperación de comunidades, a través de las cuales surjan procesos de paz y reconciliación, mediante plataformas de organizaciones sociales; Que en este sentido, el artículo 6° del presente Decreto-ley contiene mecanismos de participación ciudadana, incluida la intervención de comunidades y organizaciones rurales, que permiten garantizar que los proyectos de energización atenderán de primera mano las necesidades específicas de las poblaciones beneficiarias; Que en virtud de lo anterior, es proporcional que el Gobierno nacional profiera este Decreto-ley, toda vez que resulta más adecuado a los fines constitucionales perseguidos crear mecanismos de diálogo social con las comunidades directamente afectadas; Que las medidas adoptadas en el presente Decreto-ley presentan total armonía con leyes proferidas por el Congreso de la República como son: Ley 1757 de 2015 (artículo 111) Estatutaria de Participación Democrática y Ley 1715 de 2014 que regula la integración de las energías renovables no convencionales al Sistema Energético Nacional, en la cual se otorgan amplias facultades de reglamentación al Gobierno; Que por lo anteriormente expuesto, debe concluirse que los parámetros esenciales de regulación del presente Decreto-ley están dados por la Constitución Política y por la ley; así mismo, la presente norma profundiza y materializa dichos parámetros constitucionales y legales. 2.4. Demostración de la Necesidad Estricta Que la ausencia de Estado en áreas de difícil acceso, se refleja en las dificultades de esta institución para integrarse en las dinámicas regionales, ya que estas últimas muchas veces se regulan sin la presencia de la institucionalidad pública; Que las experiencias recogidas en los diferentes procesos de paz desarrollados a nivel internacional y nacional, demuestran la necesidad de que, una vez firmados los acuerdos, el Estado intervenga con urgencia, especialmente en las zonas afectadas por el conflicto, no solamente con el objetivo de garantizar la seguridad del territorio, sino también con miras a implementar acciones que contribuyan al bienestar y buen vivir de las comunidades, en orden a evitar la repetición de las mismas situaciones que constituyeron la raíz del conflicto armado; Que la reconciliación en un posconflicto está relacionada con los procesos de reconstrucción de confianza entre los ciudadanos y las instituciones estatales. De esta manera, uno de los factores que impiden la reconciliación es, entre otros, la incipiente presencia de instituciones estatales y procesos transicionales que puedan desarrollar un marco específico respecto a la capacidad del Estado; Que así por ejemplo, uno de los retos inmediatos identificados para el posconflicto guatemalteco, fue generar una institucionalidad fuerte, que apoyado de organizaciones de la sociedad civil, pudiera ejecutar un conjunto de obras con mayor eficacia y propiedad en pro del desarrollo socioeconómico de los territorios; Que los pasados acuerdos de paz celebrados en Colombia, han dejado como lección histórica, que para la consolidación de dichos acuerdos, no es importante solamente que los actores violentos encuentren un espacio en la sociedad, sino también que las regiones que sufrieron el embate directo de la violencia se reincorporen, sin desventajas competitivas, al desarrollo general del país; lo anterior cobra un carácter urgente cuando las negociaciones de paz no se realizan simultáneamente con todos los grupos armados porque se genera el riesgo que el territorio objeto del acuerdo sea apropiado por grupos violentos diferentes[10]; 6 Que en virtud de lo anterior, resulta imperioso asegurar la presencia inmediata del Estado en la ruralidad colombiana y en tal virtud, el trámite del presente Decreto-ley, resulta ser la medida más adecuada para lograrlo frente al trámite legislativo ordinario y el procedimiento legislativo especial, por las condiciones de urgencia institucional superlativa requeridas para la implementación material del Acuerdo Final en el territorio; Que las medidas contenidas en el presente Decreto-ley están dirigidas a garantizar la implementación material del Acuerdo Final en el territorio colombiano, en orden a obtener la realización efectiva del derecho a la paz; Que la implementación del Plan Nacional de Electrificación Rural en el marco del Acuerdo Final, no implica solamente la instalación de infraestructura física, sino la presencia material del Estado en el territorio como una herramienta para generar capacidades democráticas de las comunidades beneficiadas mediante la implementación de procesos participativos alrededor de proyectos energéticos; Que en este contexto, la adopción urgente de normas tendientes a promover la electrificación de las zonas rurales del país, especialmente las más afectadas por el conflicto armado, es necesaria para asegurar y facilitar la implementación real del Acuerdo Final, y justifica el ejercicio de las facultades extraordinarias previstas en el artículo 2° del Acto Legislativo número 01 de 2016 con el objetivo de lograr una paz estable y duradera; Que en mérito de lo expuesto, DECRETA: Artículo 1°. Plan Nacional de Electrificación Rural -PNER. El Ministerio de Minas y Energía, con el apoyo técnico del Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas No Interconectadas -IPSE y la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME, elaborará y adoptará cada dos (2) años un Plan Nacional de Electrificación Rural para las Zonas No Interconectadas -ZNI y para el Sistema Interconectado Nacional -SIN estableciendo, entre otros, mecanismos que permitan la administración, operación y mantenimiento sostenible de las soluciones energéticas que se construyan para su uso. La formulación del Plan Nacional de Electrificación Rural PNER tendrá en cuenta las diferentes soluciones aplicables en materia energética, las necesidades reportadas por las entidades territoriales y las comunidades, y las condiciones socioambientales de los hogares, así como alternativas de electrificación individual o colectiva. El contenido del Plan Nacional de Electrificación Rural PNER se armonizará con los Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral, los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS). Artículo 2°. Criterios del Plan Nacional de Electrificación Rural (PNER). Teniendo en cuenta los criterios contenidos en el punto 1.3.1.3. del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, el Plan Nacional de Electrificación Rural de que trata el artículo anterior deberá propender por: 1. La ampliación de la cobertura eléctrica. 2. La promoción y aplicación de soluciones tecnológicas apropiadas de generación eléctrica, de acuerdo con las particularidades del medio rural y de las comunidades, para lo cual se utilizarán de manera preferente Fuentes No Convencionales de Energía (FNCE). 3. La asistencia técnica y la promoción de las capacidades organizativas de las comunidades para propender por el mantenimiento y la sostenibilidad de las obras. 4. La capacitación en el uso adecuado de la energía para su sostenibilidad. Artículo 3°. Articulación de los Fondos Eléctricos para la implementación del Plan Nacional de Electrificación Rural (PNER). Sin perjuicio de la destinación de cada uno de los Fondos FAER, FAZNI y PRONE, para la implementación del Plan Nacional de Electrificación Rural, el Ministerio de Minas y Energía establecerá criterios de priorización para que los proyectos que se presenten a cada uno de los correspondientes Comités de Administración para aprobación de recursos guarden coherencia con dicho Plan y con las priorizaciones regionales realizadas a partir de los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET). Parágrafo 1°. A efectos de facilitar la aplicación de los criterios a que hace referencia el artículo 2º de este Decreto-ley, en la asignación de los recursos de los Fondos FAER, FAZNI y PRONE el Ministerio de Minas y Energía definirá un valor máximo anual del valor proyectado de su recaudo para atender costos asociados a: 1. Promoción y capacitación en el uso de energía eléctrica y de capacidades organizativas de las comunidades para el mantenimiento y sostenibilidad de las obras. 2. Asistencia técnica. 3. Eficiencia energética. Parágrafo 2°. En los proyectos que se adelanten con recursos de los Fondos FAER, FAZNI y PRONE, además de las cargas residenciales podrá financiarse la supervisión e interventoría de los proyectos, así como usos productivos en el ámbito rural e instalaciones internas. Parágrafo 3°. Para el establecimiento, adopción e implementación del Plan Nacional de Electrificación Rural, PNER, el Ministerio de Minas y Energía podrá articular y coordinar actividades y/o recursos con otros fondos públicos, entidades públicas, entidades de cooperación y asistencia internacional, organismos multilaterales, personas extranj...