Sentencia C-537 de 2023

C-537-23 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-537/23 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vulneración por inexistencia de conexidad directa con norma que establece obligación de las entidades públicas de afiliarse a la administradora de riesgos laborales de carácter público (...) la norma desconoce el principio de unidad de materia por cuanto no tiene relación con el objetivo general del PND 2022-2026 denominado “Seguridad humana y justicia social”, ni con ninguno de sus proyectos. Aun cuando verificó que algunos de estos hacen referencia al fortalecimiento del sistema de protección social universal y adaptativo, y que sus políticas van encaminadas a la creación de empleos dignos en el sector de la economía popular y rural, así como su aseguramiento en riesgos laborales, no encontró que la norma, al obligar la afiliación de las entidades públicas a la Positiva SA, condujera inequívocamente al logro de esas metas. LIBRE COMPETENCIA EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL-Vulneración por norma que establece obligación de las entidades públicas de afiliarse a la administradora de riesgos laborales de carácter público (...) la norma acusada es evidentemente desproporcionada puesto que (i) desconoce el núcleo esencial de la libre competencia al imponer a las ARL privadas una barrera de entrada absoluta al mercado de riesgos laborales del sector público; (ii) esta barrera genera una exclusión que no está debidamente justificada en ninguna razón técnica sustentada en posibles fallas en el mercado o en el debilitamiento financiero de la entidad que se pretende beneficiar con la medida; y (iii) genera una desventaja para los empleadores públicos que ven restringida su libertad para elegir voluntariamente la ARL que oferte mejores servicios, en tanto están obligados a afiliarse de forma permanente a un solo oferente. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Importancia en el marco de la función de planeación LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Características y contenido específicos LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Elaboración y trámite PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas jurisprudenciales PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Carácter más estricto (...) la flexibilidad con que se analiza el principio de unidad de materia en la generalidad de las leyes no puede aplicarse a la que aprueba el plan, sino que esta requiere un estándar más exigente pues, de lo contrario, se permitiría la incorporación de cualquier contenido normativo. Esto responde, sobre todo, a que en la aprobación de esta especial ley el principio democrático se encuentra restringido. En efecto, su iniciativa es gubernamental y son limitados los temas sobre los cuales el Congreso puede presentar modificaciones. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Etapas PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Juicio de conexidad directa e inmediata, aún si la norma acusada permaneció durante todo el debate legislativo PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Requisito de temporalidad LIBERTADES ECONOMICAS-Contenido y alcance en el ámbito de la seguridad social LIBERTAD ECONOMICA DE EMPRESA Y DE COMPETENCIA EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL-Alcance En un contexto como el de la seguridad social en general y de los riesgos laborales en particular, la Corte ha sostenido que la prestación de un servicio público en donde concurren los particulares requiere del Estado garantizar las condiciones propias de la libertad de empresa y libre competencia. Pero sin “que en el ámbito estrechamente regulado de participación privada se permitan, o peor aún, se establezcan, situaciones que impliquen prácticas restrictivas de la competencia o se orienten a obstruir o a restringir la libertad económica”. LIBERTAD DE EMPRESA Y LIBRE COMPETENCIA-Admisión de limitaciones proporcionadas y razonables respecto de los actores que integran el sistema de seguridad social REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena SENTENCIA C-537 DE 2023 Ref.: Expediente D-15370 Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 97 de la Ley 2294 de 2023, “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida’” Demandante: Gustavo Enrique Morales Cobo Magistrada ponente: CRISTINA PARDO SCHLESINGER Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 241 superior, el ciudadano Gustavo Enrique Morales Cobo presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 97 de la Ley 2294 de 2023, por considerar que desconoce los artículos 13, 158 y 333 de la Constitución Política. 2. Por auto del 23 de junio de 2023, la magistrada sustanciadora admitió la demanda. En la misma providencia ordenó comunicar el inicio del trámite al presidente de la República, al presidente del Congreso, a los ministros de Justicia y del Derecho, del Trabajo, de Salud y Protección Social, y a la Superintendencia de Salud. De igual modo, invitó a participar a distintas instituciones para que emitieran su concepto, si lo consideraban pertinente[1]. II. NORMA ACUSADA 3. El demandante acusa de inconstitucional el artículo 97 de la Ley 2294 de 2023, el cual transcribe así: “LEY 2294 DE 2023 (mayo 19) Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. ‘Colombia, Potencia Mundial de la Vida’” EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: “ARTÍCULO 97. AFILIACIÓN DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS AL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS LABORALES. Con el fin de fortalecer el Sistema de aseguramiento público, de cara a la incorporación de nuevas poblaciones de la comunidad en general, a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, todas las entidades y corporaciones públicas se afiliarán a la administradora de riesgos laborales de carácter público, Positiva Compañía de Seguros S.A., o quien haga sus veces. Las entidades y corporaciones públicas que se encuentran actualmente afiliadas a administradoras de riesgos laborales de carácter privado podrán mantener la afiliación hasta tanto se complete el plazo de los contratos celebrados con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley. Vencido el plazo contractual, todas las entidades y corporaciones públicas deberán afiliarse a la administradora de riesgos laborales pública”. III. LA DEMANDA 3.1. Cargo por desconocimiento del artículo 158 superior 4. Para el demandante, el artículo 97 de la Ley 2294 de 2023 (en adelante, PND 2022-2026) desconoce el principio de unidad de materia (art. 158 superior) porque no guarda conexidad directa e inmediata con los programas y proyectos incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo. Siguiendo criterios jurisprudenciales, sustenta este cargo así: 5. (i) Ubicación y alcance del artículo 97 acusado, y su carácter instrumental. Expresa que la norma acusada es instrumental porque está ubicada en la Sección II (“Inclusión productiva con trabajo decente y apoyo a la inserción productiva”), del Capítulo III (“Seguridad humana y justicia social”), del Título III (“Mecanismos de ejecución del Plan”), del PND 2022-2026. Afirma que en este título es donde el Congreso de la República incluye todas las medidas que son instrumentales e idóneas para la implementación del Plan Nacional de Desarrollo y el cumplimiento de sus metas, objetivos, proyectos y programas. Además, señala que es instrumental debido a su contenido, toda vez que tiene como fin fortalecer el sistema de aseguramiento público en riesgos laborales, mediante un mecanismo que consiste en obligar a todas las entidades estatales a afiliarse a Positiva SA[2]. 6. (ii) Que los programas y proyectos de la Ley del Plan tengan relación con la medida. En este punto sostiene que ninguno de los programas y proyectos incluidos en el Plan Nacional de Inversiones 2022-2026 tiene relación con el artículo 97 de la Ley 2294 de 2023. 7. Advierte que el Plan Plurianual de Inversiones Públicas 2023-2026 se divide en seis transformaciones[3] y que la norma acusada fue incluida en la transformación denominada “Seguridad humana y justicia social”. Luego de referirse a los proyectos y líneas de inversión correspondientes a esa transformación, el demandante concluye que “ninguno de los proyectos y líneas de inversión guarda relación con la disposición en cuestión”[4], puesto que ninguna “hace alusión a la seguridad social en general, ni al sistema de aseguramiento público en riesgos laborales en particular”[5]. 8. Precisa que solo hay dos[6] proyectos que se refieren a riesgos laborales, pero no están dirigidos a las entidades públicas sino a la población rural y a la economía popular. En cuanto a la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, cuyo contenido se concreta en el documento Bases del Plan, llega a la misma conclusión, puesto que si bien se hace referencia a riesgos laborales, su énfasis es también la protección de la economía popular comunitaria y el sector rural.[7] 9. Reconoce que “[e]l único catalizador desarrollado en las Bases del Plan que eventualmente podría tener relación con la norma demandada es lo referente a la “Política pública de trabajo digno y decente”[8], en el cual se menciona que debe fortalecerse el aseguramiento público de riesgos laborales[9]. No obstante, alega que el sistema de aseguramiento público no se reduce a la entidad pública de seguros en riesgos laborales, sino que comprende diversos actores e instituciones[10]. Igualmente, cuestiona que en las Bases del Plan no se explique en qué consiste ese fortalecimiento ni se menciona a Positiva SA como la entidad adecuada para conseguir tal fin. Por último, advierte que la sola mención al fortalecimiento del aseguramiento público no es suficiente para dar soporte constitucional a la inclusión de la norma acusada en el PND 2022-2026, pues también se requiere la existencia de un vínculo directo e inmediato[11]. 10. (ii) Conexidad directa e inmediata con los programas o proyectos. El actor sostiene que el artículo 97 acusado no tiene conexidad directa e inmediata con la “Política pública de trabajo digno y decente”. Para ello, argumenta que (i) el legislador no justificó de qué modo el artículo demandado guarda relación directa e inmediata con la “Política pública de trabajo digno y decente”[12]. Asimismo, que (ii) la ejecución de la medida contenida en la norma acusada no conlleva inequívocamente al fortalecimiento del sistema de aseguramiento público de riesgos laborales, que es el objetivo de la “Política pública de trabajo digno y decente”[13]. En concreto, afirma que el documento Bases del Plan nunca explica qué significa o qué implica el fortalecimiento del sistema de aseguramiento público de riesgos laborales. No es claro, dice, si es en términos de cantidad de usuarios, eficiencia en la atención, calidad del servicio, etc.[14]. Por último, señala que (iii) la medida cuestionada no tiene recursos asignados en el Plan Plurianual de Inversiones 2023-2026. Siguiendo la regla establecida en la Sentencia C-063 de 2021[15], el actor indica que en el caso bajo análisis el Plan Plurianual de Inversiones 2023-2026 asigna 743.7 billones de pesos a la transformación denominada “Seguridad humana y justicia social”, de la cual hace parte la norma acusada. Aunque se trata del mayor rubro asignado, el actor advierte que “no existe un solo peso destinado al fortalecimiento del aseguramiento público de riesgos laborales para entidades públicas”[16]. A su juicio, esta falta de destinación concreta de recursos ratifica la falta de relación directa e inmediata[17]. 3.2. Cargo por desconocimiento del artículo 333 de la Constitución Política 11. Para el demandante, el artículo 97 acusado no satisface los requisitos constitucionales para restringir el derecho a la libre competencia (artículo 333 superior)[18]. En sustento de este cargo, señala que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el derecho a la libre competencia se puede limitar siempre que se cumplan los siguientes requisitos: (i) que se haga a través de una ley; (ii) que responda a un fin constitucional; (iii) que la medida esté justificada de manera adecuada y suficiente; (iv) que se respete el núcleo esencial de la libre competencia; y (i) que se satisfagan los principios de razonabilidad y proporcionalidad. 12. En tal sentido, el demandante sostiene que la jurisprudencia constitucional sobre el núcleo esencial del derecho a la libre competencia[19] y los límites al ejercicio de este derecho[20] ha concluido que se debe permitir “a las ARL privadas ofrecer sus servicios y contratar con las entidades públicas y no imponerle al empleador la obligación de afiliarse a determinada aseguradora”[21]. Conforme lo anterior, sostiene que el legislador desconoció el artículo 333 superior al expedir el artículo 97 acusado, por las siguientes razones: 13. La restricción se encuentra en una ley, esto es, la Ley 2294 de 2023. 14. La limitación obedece a una de las finalidades expresamente señaladas en la Constitución. El demandante advierte que, de acuerdo con la redacción de la norma acusada, esta apunta a fortalecer el sistema público de aseguramiento en riesgos laborales. Finalidad que si bien no está consagrada de manera explícita en la Constitución Política, a su juicio puede considerarse acorde con el artículo 48 superior, que prevé que la seguridad social es un servicio público esencial, bajo la coordinación y control del Estado[22]. 15. La medida restrictiva carece de una justificación adecuada y suficiente. Resalta que el legislador falló en cumplir con su carga ordinaria de justificar el límite al derecho a la libre competencia de manera adecuada y suficiente, así como de explicar por qué lo introdujo en el Plan Nacional de Desarrollo. Considera que era de suma importancia que el legislador señalara de manera clara y expresa las razones por las cuales decidieron excluir a las aseguradoras de riesgos laborales de naturaleza privada de la prestación de sus servicios a las entidades públicas, pues esto limita el derecho a la libre competencia[23]. 16. Agrega que de acuerdo con datos entregados por la administradora de riesgos laborales (ARL) Positiva Compañía de Seguros en su rendición de cuentas del año 2022, esa entidad es la segunda aseguradora con mayor cantidad de primas de riesgos laborales vendidas en el país, alcanzando una participación del 21,38% en el mercado. Además, aglomera el 50% de las entidades públicas y el 67% de los trabajadores, según datos de Fasecolda. De estas cifras, el demandante concluye que el aseguramiento público tiene un gran desempeño logrado en competencia con las ARL privadas y que sobresale cuando se trata de entidades públicas, “por lo que la severa intervención del Estado en su favor no se advierte justificada, ni menos aún como necesaria”[24]. 17. En tal sentido, sostiene que el efecto práctico de la disposición acusada es que las ARL privadas no puedan acceder al mercado de aseguramiento en riesgos laborales de las entidades públicas, pues se vuelve un campo exclusivo de Positiva SA. Pero esta sí podrá competir con las ARL privadas en el segmento de aseguramiento del sector privado, otorgándole una ventaja competitiva altamente desequilibrada. Esto, en su opinión, desconoce uno de los componentes del núcleo esencial del derecho a la libre competencia, el derecho a tener la posibilidad de acceder al mercado por parte de los oferentes sin barreras injustificadas. Señala que en las Sentencias C-516 de 2004 y C-289 de 2008, la Corte definió cómo se vulneraba esta regla en el marco de la participación en el aseguramiento de riesgos laborales[25]. 18. La decisión del legislador no responde a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Siguiendo la jurisprudencia constitucional, el demandante desarrolla un test intermedio de proporcionalidad al advertir dos indicios de arbitrariedad. Uno, el hecho de que el Congreso de la República haya omitido por completo su deber de justificar de manera adecuada y suficiente la incorporación de la medida en cuestión. Y dos, la grave afectación al núcleo esencial del derecho a la libre competencia al excluirse por completo a las ARL privadas del mercado de aseguramiento en riesgos laborales de las entidades y corporaciones públicas. 19. En desarrollo del test, asegura que (i) la finalidad de la medida es fortalecer el sistema de aseguramiento público en riesgos laborales, lo cual considera legítimo e importante. Sin embargo, sostiene que (ii) el medio utilizado por el legislador no es adecuado ni efectivamente conducente pues la obligación para las entidades públicas de asegurar los riesgos laborales en Positiva SA. excluye sin explicación a las ARL privadas, con lo cual se desconocen dos elementos del núcleo esencial del derecho a la libre competencia: el derecho a concurrir al mercado sin barreras injustificadas y la posibilidad participar en él en igualdad de condiciones. Considera que la relación medio-fin es difusa porque se desconoce qué implica fortalecer el sistema público de aseguramiento. Sostiene que tampoco existe un estudio del estado actual de Positiva SA que lleve a concluir que asegurarle una clientela fija repercutirá en el fortalecimiento del sistema de aseguramiento público. 20. Finamente, afirma que el artículo 97 demandado introduce una medida evidentemente desproporcionada pues, aunque tiene un fin constitucional legítimo como lo es el fortalecimiento del aseguramiento público, en todo caso vulnera el núcleo esencial del derecho a la libre competencia sin justificación alguna[26]. 3.3. Cargo por desconocimiento del artículo 13 de la Carta Política 21. Al respecto, el demandante afirma que la norma acusada desconoce el artículo 13 de la Constitución Política porque brinda un trato diferenciado que favorece a la ARL pública, Positiva SA, sin contar con una justificación constitucionalmente válida. Siguiendo la jurisprudencia constitucional sobre el juicio de igualdad, lo aplica al caso concreto de la siguiente forma: 22. Los sujetos son comparables por tres razones[27]. La primera, la ARL Positiva y las ARL privadas pertenecen a una misma categoría jurídica: entidades administradoras del Sistema General de Riesgos Laborales y ambas están vigiladas por la Superintendencia Financiera. Segunda, con independencia de su naturaleza pública o privada, el artículo 48 superior[28] permitió que ambos tipos de aseguradoras garantizaran la prestación de uno de los subsistemas que integran el servicio público de seguridad social, el de los riesgos laborales. Y tercera, en las sentencias C-516 de 2004 y C-289 de 2008 la Corte Constitucional ya efectuó juicios de igualdad en relación con medidas legislativas que favorecen a la ARL pública en comparación con las ARL privadas, de lo que se deduce que ha encontrado que se trata de sujetos comparables. 23. Afirma que la norma genera un trato desigual que carece de justificación constitucionalmente admisible[29], puesto que elimina cualquier posibilidad de que las ARL privadas continúen prestando su servicio en el sector público, para dar a Positiva SA todo este mercado. A lo que suma que la medida demandada no tiene justificación alguna porque la Positiva SA es la segunda mayor aseguradora en riesgos laborales de todo el país y la primera en el segmento de las entidades públicas. Logros que, a juicio del demandante, esa entidad ha obtenido en libre competencia con las ARL privadas. Por tanto, advierte que la disposición acusada no solo es innecesaria para fortalecer el sistema de aseguramiento público, sino que estaría consolidando una posición dominante, situación proscrita por la Carta Política[30]. 24. Con fundamento en lo expuesto, solicita a la Corte Constitucional declarar inexequible el artículo 97 de la Ley 2294 de 2023, “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. ‘Colombia, Potencia Mundial de la Vida’”. IV. INTERVENCIONES 4.1. A favor de la inexequibilidad 25. Suramericana SA. Solicitó declarar la inexequibilidad del artículo 97 de la Ley 2294 de 2023, por los mismos cargos planteados en la demanda y también por considerar que desconoce los postulados constitucionales asociados a la gestión y control fiscal en relación con la ejecución de recursos públicos. 26. Como cuestión adicional a la demanda, la interviniente considera que la norma acusada desconoce los principios de economía, eficiencia y eficacia, consagrados en los artículos 267 y 268 de la Constitución Política. Sobre el particular, sostiene que los recursos públicos deben usarse buscando una máxima racionalidad en la relación costo-beneficio, por lo que el único factor a observar frente a una propuesta o servicio no debe ser el precio. En el caso de los riesgos laborales, señala que el valor de la cotización por cada trabajador está definido normativamente, de modo que el valor agregado ofrecido por las compañías aseguradoras se refleja en términos de calidad del servicio, indicadores de siniestralidad, modelo operativo, etc., lo cual impacta favorablemente la relación costo-beneficio. En otras palabras, alega que la norma demandada impide a las entidades públicas elegir una ARL que les permita usar de manera eficiente el presupuesto asignado. 27. Ciudadano Luis Eduardo Hoffman del Valle. Solicita que la norma demandada sea declarada inexequible por desconocer el artículo 333 superior. En su opinión, la constitucionalidad del artículo 97 del PND 2022-2026 debe analizarse mediante un juicio intermedio de proporcionalidad porque existe un indicio grave de arbitrariedad en tanto no existe un estudio que indique una falla en el mercado asegurador de riesgos laborales en las entidades públicas, pues lo que demuestra la evidencia es que hasta antes de la expedición del PND 2022-2026, ese sector venía siendo atendido adecuadamente con la participación de las entidades privadas. Por tanto, considera que el artículo demandado parece obedecer a una estrategia para “asignar por acto de autoridad” un mercado a la aseguradora estatal, sin consultar sus capacidades y méritos. Si se aceptara esto, advierte el interviniente, nada impediría que a futuro el legislador también obligara a que distintas porciones de mercado en el que participan las entidades públicas fueran asignadas a las entidades financieras estatales de forma exclusiva. 28. Ciudadano Diego Escallón Arango. Solicita a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad del artículo 97 de la Ley 2294 de 2023, por considerar que desconoce el principio de unidad de materia y el derecho a la libre competencia. En general, reitera los mismos argumentos de la demanda. 29. Universidad del Rosario. Respalda la postura del demandante, a la que agrega un argumento nuevo. Puntualmente, se refiere a que la finalidad de la norma puede lograrse mediante “el trámite de control de integraciones previo establecido en el régimen general de la libre competencia”. Lo que en el caso concreto se reflejaría en una integración empresarial entre Positiva SA y las otras administradoras de riesgos laborales. Esto implicaría acuerdos comerciales y el desarrollo de obligaciones impuestas por la autoridad de inspección, vigilancia y control. 30. Considera que la norma, tal y como está, permite que por mandato legal Positiva SA termine asumiendo el mercado de sus rivales sin negociación alguna, afectando el derecho al debido proceso de todos aquellos actores que participarían en el desarrollo de una operación empresarial si esta tuviera lugar. Explica que la integración empresarial entre Positiva SA y alguna otra ARL tendría como beneficio incrementar el número de afiliaciones, operación que se daría en el marco del derecho de la competencia. Esto significa que estaría sometida a controles como, por ejemplo, el determinar si la integración produce mayores dividendos o si afecta de manera negativa a otros actores del mercado o a los consumidores. 31. Así, en comparación con su propuesta, concluye que la norma acusada implica menos acuerdos de voluntades de los interesados, pues le asigna a Positiva SA un número de afiliados que no obtuvo por méritos propios y una posición en el mercado que no es producto de un acuerdo entre accionistas. 32. Universidad Externado de Colombia. Manifiesta que la norma acusada es inconstitucional por desconocer el principio de unidad de materia al no poderse establecer, de manera clara y expresa, su vínculo de conexidad con la parte general del PND 2022-2026 y con el Plan de Inversiones. 33. Afirma que la disposición acusada es de carácter instrumental debido a su ubicación en los mecanismos de ejecución del plan, en el capítulo correspondiente a la “Seguridad humana y justicia social”. Sin embargo, advierte que no constituye un instrumento para lograr los objetivos del Plan. Esto porque no hay relación alguna entre el artículo demandado y los habilitadores que potencian la seguridad humana y las oportunidades de bienestar, que pueda justificar una decisión de esta dimensión. 34. De otro lado, la Universidad Externado señala que la disposición acusada también trasgrede el principio de libertad de competencia porque excluye totalmente a las ARL privadas de prestar su servicio en el sector público. En sustento de lo dicho, a partir de la jurisprudencia constitucional, explica que la Constitución Política está basada en un modelo de economía social de mercado, que permite la iniciativa privada y la limita únicamente cuando se busca proteger el interés general. Por tanto, considera que la norma acusada no cumple los requisitos para ser una restricción a la libertad de competencia, pues además de imponer barreras a los oferentes privados, no se apoya en motivos suficientes y razonables que demuestren que efectivamente la medida tendrá como resultado el cumplimiento de los objetivos del PND 2022-2026, ni que genere un funcionamiento eficiente del mercado. 35. Finalmente, la Universidad Externado considera que la norma acusada también desconoce el derecho a la igualdad porque sin una justificación válida otorga un trato diferente a dos sujetos en igual situación. En tal sentido, expone que la ARL pública y las ARL privadas son sujetos comparables dado que tienen libertad para participar en el mercado de aseguramiento en riesgos laborales. También sostiene que existe un trato diferenciado porque la norma acusada asigna una evidente ventaja competitiva a Positiva SA respecto de los competidores de naturaleza privada, pues estas últimas están excluidas del aseguramiento en riesgos laborales del sector público. En tal sentido, señala que no existen razones que justifiquen la disparidad de trato. 36. Ciudadano Juan Carlos Esguerra Portocarrero. Solicita declarar la inexequibilidad del artículo 97 de la Ley 2294 de 2023 por las mismas razones del demandante. 37. De manera particular, en cuanto al cargo por desconocimiento del derecho a la libre competencia, señala que la disposición acusada no garantiza la libre participación de las empresas en el mercado, el bienestar de los consumidores ni la eficiencia económica. Advierte que, con anterioridad a la adopción de la medida demandada, todas las ARL tanto la pública como las privadas participaban en igualdad de condiciones, en tanto los servicios prestados, las tarifas y el alcance del aseguramiento eran los mismos. Pero ahora, sin justificación alguna, se impide a las ARL privadas ofrecer sus servicios a las entidades públicas. No considera razonable que la única justificación sea la que se esgrimió en el Congreso, según la cual la norma acusada pretende ratificar y fortalecer el buen desempeño de la ARL pública. 38. Colmena Seguros Riesgos Laborales SA. Solicita a la Corte Constitucional que declare inexequible el artículo 97 de la Ley 2294 de 2023, por las mismas razones que expone el demandante. Sin embargo, presenta algunos argumentos adicionales, pero antes de ello, expone de manera extensa consideraciones académicas sobre el derecho a la libre competencia y los componentes que se ven afectados con la intervención estatal en el mercado; y experiencias de derecho comparado en el ámbito del aseguramiento en riesgos laborales. 39. Como argumento adicional a la demanda, Colmena señala, respecto del segundo cargo (violación del principio de libertad de competencia), que la norma acusada elimina la racionalidad y la subjetividad de los empleadores, servidores públicos, trabajadores oficiales y los contratistas al servicio del Estado, al imponérseles una única opción de ARL, sin tener en cuenta sus necesidades. De otro lado, sostiene que no hay prueba de que existan fallas en el mercado de aseguramiento en riesgos laborales, que puedan justificar la medida adoptada. Advierte que se trata de un sector altamente regulado y controlado, de modo que no se presentan externalidades que afecten o favorezcan a un actor económico. 40. Por último, pide a la Corte que, para evitar un perjuicio irreparable producto de la aplicación de la norma demandada, otorgue efectos retroactivos a la decisión de inexequibilidad y los efectos que alcance a producir la disposición legal sean reversados [31]. 41. Asociación Colombiana de Ciudades Capitales (Asocapitales). Solicita declarar la inexequibilidad del artículo 97 de la Ley 2294 de 2023. Afirma que la medida no es adecuada para lograr los fines perseguidos por el legislador por cuanto puede afectar la calidad del servicio de seguridad social en riesgos laborales en el sector público, en donde elimina la competencia. 42. En esa línea de argumentación, sostiene que la medida afecta el principio de eficiencia establecido en el artículo 2 de la Ley 100 de 1993, pues si se limita el mercado tal y como lo prevé la norma acusada, Positiva SA no tendría un incentivo para mejorar la calidad de sus servicios y cumplir efectivamente sus obligaciones legales en materia de riesgos laborales. 4.2. A favor de la exequibilidad 43. Positiva Compañía de Seguros SA. La entidad solicita que el artículo 97 de la Ley 2294 de 2023 sea declarado exequible. Para ello, se refiere a cada uno de los cargos de la demanda. 44. Sostiene que la disposición acusada no desconoce el principio de unidad de materia cuando se trata de leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo. En tal sentido, advierte que la demanda no tiene en cuenta que, según la jurisprudencia constitucional, el principio de unidad de materia está vinculado con la garantía del principio democrático, lo cual impacta en el análisis de constitucionalidad que deba hacerse. En tal sentido, considera que se cumplen los supuestos para la presunción conforme la cual “si un mandato instrumental ha permanecido durante todo el debate legislativo del Plan, se puede presumir que está al servicio de los programas y proyectos de la parte general”[32]. 45. Para el caso concreto, y luego de describir el trámite legislativo pertinente, el interviniente destaca que la disposición acusada estuvo presente desde el primer debate, por tanto, considera demostrada su permanencia durante todo el trámite legislativo surtido por la Ley 2294 de 2023. A partir de esto argumenta que es posible presumir que está al servicio de los programas y proyectos de la parte general, cumpliendo así el postulado constitucional de unidad de materia[33]. 46. De otro lado, la entidad sostiene que existe conexidad causal, teleológica, temática o sistemática entre la norma demandada y el PND 2022-2026. Primero, por cuanto tiene carácter instrumental para la consecución de los fines del plan, ya que se ubica en la sección II, sobre “inclusión productiva con trabajo decente y apoyo a la inserción productiva”, del capítulo III, sobre “seguridad humana y justifica social”, del título III, “mecanismos de ejecución del plan”. Además, su finalidad es fortalecer el sistema de aseguramiento público en riesgos laborales. 47. Segundo, porque en la parte general del PND 2022-2026 existen objetivos, metas, planes o estrategias que se relacionan con la disposición acusada. Así, la política de “inclusión productiva con trabajo decente y apoyo a la inserción productiva” está en la misma sección en la que están los artículos referidos a una “política pública de trabajo digno”, “la inclusión laboral de poblaciones vulnerables” y “la formalización del empleo en condiciones de dignidad”. Por tanto, sostiene que estas disposiciones comparten la importancia de generar empleo formal y garantizar la protección social a las personas vulnerables, a donde también apunta la norma acusada[34]. 48. Tercero y último, alega que existe una relación medio-fin entre la norma acusada y el PND 2022-2026. A través de un juicio de proporcionalidad de intensidad débil, la entidad destaca que la medida es idónea para alcanzar los fines propuestos en el PND 2022-2026 porque impulsa de manera directa los derechos fundamentales al trabajo y a la seguridad social de las poblaciones históricamente excluidas. Afirma que si no se fortaleciera el sistema de aseguramiento de riesgos laborales a través de la incorporación de nuevos afiliados, la ARL Positiva no podría cumplir con los parámetros mínimos de una compañía de seguros en Colombia, en términos de rentabilidad, liquidez y solvencia. Lo cual a su vez le permite también asegurar a poblaciones que no resultan atractivas para otras aseguradoras, como los trabajadores de la minería, los trabajadores rurales, entre otros. Agrega que sin ese fortalecimiento que se desprende de la norma acusada, la entidad desparecería dejando sin protección en riesgos laborales a esa población vulnerable. 49. En cuanto al cargo por desconocimiento del artículo 333 superior, es decir, por restringir el derecho a la libre competencia, Positiva SA afirma que tal prerrogativa constitucional no se vulnera. Al respecto, indica que esta limitación a la competencia es acorde con los criterios de la jurisprudencia constitucional. Esto por cuanto (i) la medida está contenida en una ley y, además, persigue un fin constitucional legítimo, puesto que el sumar nuevos usuarios implicaría un aumento significativo en la inversión en promoción y prevención de la accidentalidad, lo cual se asocia con fines constitucionales como la universalidad en seguridad social y el aumento de la cobertura y mejora en la prestación de los servicios del sistema de aseguramiento público[35]. 50. (ii) La medida no afecta el núcleo esencial de la libre competencia económica, pues a su juicio la limitación obedece a razones constitucionalmente legítimas, que es fortalecer el sistema de aseguramiento público mediante el incremento de sus afiliados[36]. Advierte que la medida no implica una exclusión total de las ARL privadas del mercado asegurador, pues este es amplio y no está referido solamente a los riesgos laborales. Alega que ni siquiera existe exclusión del mercado de riesgos laborales por cuanto la participación del sector público es del 8,8%, mientras que el 91,2% corresponde al privado. Lo que demuestra la preponderancia de los trabajadores del sector privado en el mercado de riesgos laborales[37]. De otro lado, indica que la medida no es más que la formalización en el sector público de lo que ocurre en el sector privado, donde los conglomerados empresariales afilian sus compañías a las ARL del propio conglomerado[38]. 51. (iii) De lo anterior, la entidad sostiene que la limitación a la libertad de competencia es adecuada y está debidamente justificada, puesto que es esencial para fortalecer el sistema de aseguramiento público. Y esto contribuye a la garantía de implementación progresiva y universal del sistema de seguridad social, al cual pertenece el sistema de riesgos laborales. (iv) En la misma línea, Positiva SA alega que la limitación de la libre competencia se funda en criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Sustenta esta idea en la necesidad de fortalecer el sistema de aseguramiento público de riesgos laborales, como un servicio público inherente las finalidades del Estado. 52. Por último, frente al cargo por desconocimiento del principio igualdad, la entidad argumenta que ARL Positiva y las ARL privadas no son sujetos comparables. Lo anterior, por razones financieras, dado que la primera está en una situación financiera distinta a la de sus competidoras, pues dedica más porcentaje de sus ingresos a gastos operacionales[39]. Por tanto, aduce que no es suficiente alegar la igualdad jurídica a ultranza a partir de la oportunidad de participar en el mercado, sin tener en consideración aspectos fundamentales como las cargas operativas, administrativas y financieras. 53. En relación con el mismo cargo de igualdad, la entidad alega que el trato desigual que predica la norma demandada está constitucionalmente justificado[40]. Esto por cuanto la ARL pública tiene dentro de sus propósitos la materialización de las finalidades constitucionales del Estado y el interés general, mientras que las ARL privadas tienen por objetivo obtener beneficios económicos mediante la explotación del mercado de aseguramiento de riesgos laborales. 54. Advierte que el trato diferencial favorable que la ley otorga a empresas estatales, en relación con privadas que ejercen una misma actividad, ha sido considerado constitucionalmente justificado por la Corte Constitucional, en tanto que busca proteger a las entidades estatales, invertir más eficientemente sus recursos y hacer que mejoren las condiciones de prestación del servicio a la comunidad[41]. 55. En cuanto al test integrado de igualdad, la entidad señala que debe ser leve porque se trata de una medida de regulación económica que compete al legislador en su amplio margen de configuración. Por ello, solo debe limitarse a analizar si la finalidad y el medio utilizado no se encuentran prohibidos por la Constitución y si el medio es idóneo o adecuado para alcanzar el fin propuesto. Sobre la finalidad de la medida, la entidad precisa que ya ha sido expuesta, cuando ha hecho referencia a que con ella se pretende la protección de las entidades públicas, la eficiencia de los recursos, etc. Además, resalta que el medio no está constitucionalmente prohibido, toda vez que materializa los mandatos constitucionales referidos a la dirección general de la economía en cabeza del Estado y la prestación de servicios públicos. Finalmente, argumenta que tal como lo mencionó la Sentencia C-289 de 2008, la adopción de un tratamiento diferenciado favorable a una ARL pública mediante una ley es un medio idóneo y acorde con los fines superiores como, por ejemplo, el aumento de la cobertura y la mejora en la prestación del servicio de aseguramiento público[42]. 56. Ministerio de Salud y Protección Social. Sobre el cargo por desconocimiento del principio de unidad de materia, el Ministerio de Salud considera que la relación de identidad de la disposición acusada con los propósitos del PND 2022-2026 es expresa y evidente, al margen de si se trata de una norma instrumental o general. En efecto, afirma que la medida enjuiciada se enmarca en el segundo de los ejes de transformación denominado “Seguridad humana y justicia social”, que propone “la modificación de la política social para la protección de la vida” y de la seguridad económica y social; donde además se plantean unos habilitadores como el de “protección social universal y adaptativo” para superar barreras. 57. Así, sostiene que eliminar la participación de los privados en el mercado de riesgos laborales de entidades públicas, para concentrarlo en Positiva SA, permite obtener nuevos recursos que “antes iban para los particulares dueños de las ARL vía utilidades, que ahora ingresarán al Estado para el logro de las transformaciones sociales propuestas”. Lo cual, a su juicio, se acompasa de manera directa con los ejes transversales del PND 2022-2026, previstos en su artículo 4, siendo uno de ellos el de estabilidad macroeconómica dentro de la estrategia de “garantizar la disponibilidad ellos (sic) recursos públicos que permitan financiar las transformaciones, las cuales están enmarcadas en la actual coyuntura económica global, regional y nacional”[43]. 58. En relación con el cargo por desconocimiento del derecho a la libre competencia, el Ministerio aduce que, de acuerdo con el diseño constitucional colombiano, la seguridad social es un servicio cuya prestación está cargo del Estado, pudiéndolo hacer de forma directa o por intermedio de los particulares. Por tanto, sostiene, “si constitucionalmente el Estado puede cumplir con su prestación, dentro del cual está naturalmente el del sistema de riesgos Laborales (sic), no sería razonable que en ejercicio de esa atribución constitucional no pudiera restringir esa prestación para que la ARL pública asuma exclusivamente la cobertura y administración de los riesgos laborales originados por empleadores estatales”[44]. En resumen, afirma que la norma acusada no viola la libre competencia, sino que es el ejercicio de una atribución constitucional. 59. Departamento Nacional de Planeación. Solicita declarar la exequibilidad del artículo 97 de la Ley 2294 de 2023. Considera que esta disposición legal no desconoce el principio de unidad de materia porque guarda conexidad directa con los objetivos, planes y estrategias de la parte general del PND 2022-2026. 60. Al respecto, indica que el documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 (…)” está compuesto por cinco transformaciones, siendo una de ellas la de “Seguridad humana y justicia social”, la cual busca la reconversión laboral y transformación productiva ante la baja calidad de los empleos. Precisa que la referida transformación contempla un catalizador denominado “Expansión de capacidades: más y mejores oportunidades de la población para lograr sus proyectos de vida”, uno de cuyos componentes es la “Política pública de trabajo digno y decente”. Afirma que uno de los pilares de esta política es la “Protección social y seguridad social extendida con cobertura adecuada e integral”. Advierte que, según las bases del plan, esta política pública pretende “la protección frente a riesgos laborales para lo cual es importante fortalecer el aseguramiento público de estos riesgos”. 61. De lo expuesto concluye que, debido a su ubicación, la norma acusada es instrumental y, en consecuencia, constituye un medio idóneo para fortalecer el sistema de aseguramiento público. Esto “en la medida en que se incrementa el número de afiliados [a Positiva SA], se aumenta el monto de las cotizaciones o primas que esta recauda, y por consiguiente su capacidad financiera para atender el acaecimiento de los riesgos cubiertos para la población asegurada; y de esta manera se contribuye al índice de siniestralidad de la empresa, toda vez que cuenta con mayores ingresos para atender los siniestros”[45]. 62. Departamento Administrativo de Presidencia de la República (DAPRE). Pide que la norma demandada sea declarada exequible. Frente al cargo por presunta vulneración del principio de unidad de materia, sostiene que existe una conexidad estrecha, directa e inmediata entre las metas y estrategias del plan, y la norma acusada. Menciona varias cifras sobre el número de afiliados de Positiva SA y su tasa de siniestralidad, destacando que es la más alta entre las aseguradoras. Por ello considera que la sostenibilidad financiera de la entidad es indispensable para asegurar su buen funcionamiento y el fortalecimiento del sistema de aseguramiento público. 63. En este sentido, indica que la aplicación del artículo 97 demandado traería consigo la llegada de 182.175 nuevos afiliados a Positiva SA, es decir, el 16% del mercado de riesgos laborales. Estas cotizaciones, dice, constituyen un porcentaje suficiente para fortalecer la entidad. 64. De otro lado, en relación con la libertad de competencia, sostiene que la medida incorporada en la disposición demandada está adecuadamente justificada, en tanto persigue fines constitucionalmente legítimos como: (i) la preservación y garantía de la continuidad del aseguramiento público en el mercado; (ii) la protección de la seguridad social como servicio público esencial y derecho fundamental de los trabajadores; (iii) la superación de inequidades sociales y la pobreza; y (iv) la protección de la salud y la vida como consecuencia la promoción y prevención de enfermedades. En este sentido, concluye que la barrera de acceso al mercado de aseguramiento público está plenamente justificada y, además, no es desproporcionada en tanto los trabajadores del Estado apenas representan el 5.3% del total del mercado asegurador de riesgos laborales. Por tanto, considera que el impacto a la libre competencia es mínimo ya que el 94.7% del mercado seguirá plenamente abierto a la participación de las aseguradoras privadas. 65. Finalmente, el DAPRE argumenta que la medida no viola el principio de igualdad porque cada empleador es libre de escoger su ARL, y esto es precisamente lo que hace el Estado con el artículo 97 del PND 2022-2026. Por tanto, la selección de la ARL por parte del Estado no constituye un trato diferenciado entre los oferentes en el mercado. Precisa que aunque se aceptara que hay un trato diferenciado, estaría justificado porque los sujetos comparables no son iguales. Así, señala que Positiva SA es una entidad pública que asume las mayores tasas de siniestralidad y mortalidad en el sector minero, atiende el mayor número de enfermedades laborales, y reconoce la mayoría de las incapacidades parciales permanentes y pensiones de invalidez del sistema. A su juicio, esto la hace diferente de otras aseguradoras. V. CONCEPTO DE LA PROCURADORÍA GENERAL DE LA NACIÓN 66. El 31 de agosto de 2023, la procuradora general de la Nación allegó el concepto de rigor. Solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del artículo 97 de la Ley 2294 de 2023. 67. La procuradora señala que, según la jurisprudencia constitucional, el análisis de constitucionalidad debe ser más estricto cuando se revisa si el principio de unidad de materia fue respetado en la expedición del Plan Nacional de Desarrollo. Análisis en el que se verifica la conexión estrecha de las metas y propósitos del plan con las disposiciones instrumentales contenidas en la ley, pues debido al carácter multitemático y heterogéneo del plan, este no puede dar lugar a que se introduzcan disposiciones que no tengan una conexidad directa e inmediata. 68. Con base en lo anterior, la jefe del Ministerio Público sostiene que el artículo 97 de la Ley 2294 de 2023 es inconstitucional porque no cumple el criterio de conexidad con el cuerpo legal en el que se inserta. Considera que la norma, sin desarrollar de forma estrecha las metas y propósitos del plan, modifica la normatividad ordinaria de seguridad social al imponer que los trabajadores de las entidades y corporaciones estatales se afilien a la administradora de riesgos laborales de carácter público, para así subsanar la situación financiera de esta. 69. En tal sentido, precisa que la norma acusada modifica tácitamente la disposición legal que dispone la elección libre y voluntaria, por parte del empleador, de las entidades que administran el sistema de riesgos laborales[46]. Esto al indicarles que solo deben contratar ese servicio con la ARL pública Positiva SA, con el objetivo de que el fortalecimiento financiero de esta entidad optimice la cobertura de la población en general. 70. Advierte que el fortalecimiento de Positiva SA puede llegar a facilitar el desarrollo del “modelo de aseguramiento y protección de riesgos laborales para el campo colombiano” y “la estrategia territorial de aseguramiento en riesgos laborales para la población perteneciente a la economía popular”[47], que constituyen proyectos del capítulo III de la Ley 2294 de 2023. No obstante, considera que esa relación no es inescindible ni necesaria. Esto por cuanto la ARL Positiva SA es tan solo un actor en el mercado de aseguramiento de riesgos laborales con un 25.11% de participación en el sector. Por ello, el fortalecimiento de los referidos proyectos no depende exclusivamente de que Positiva SA sea fuerte financieramente, sino que a tales propósitos también pueden contribuir los otros competidores que cuenten con solvencia económica. 71. De otro lado, sostiene que de los debates parlamentarios del PND 2022-2026 no se advierte una justificación clara y suficiente de la instrumentalidad del artículo acusado como medio para cumplir con los objetivos del Plan Nacional del Desarrollo. En otras palabras, cuestiona que no haya sido suficientemente ilustrada a los congresistas una disposición que introduce una modificación a los principios del sistema de aseguramiento de riesgos laborales, como lo es el de libre escogencia del empleador. Se trata, en sus palabras, de una medida aislada y ajena a la cuestión tratada. 72. Considera entonces que la modificación pretendida por legislador debió darse a través de una ley ordinaria, en donde se pudiera debatir de manera abierta y democrática la conveniencia de modificar el principio de libre escogencia del empleador en materia de aseguramiento de riesgos laborales, cuando se trata de entidades del Estado. Reitera que es un elemento extraño a una ley del Plan Nacional de Desarrollo incluir una enmienda permanente en esta materia, teniendo en cuenta la vocación temporal y el carácter eminentemente planificador de esa clase de leyes. 73. La procuradora general agrega que la norma acusada desconoce el precedente constitucional contenido en las sentencias C-516 de 2004 y C-289 de 2008, según el cual es válido que el legislador otorgue ciertos tratos preferenciales en materia de contratación con instituciones del Estado que favorezcan a las aseguradoras de riesgos laborales públicas, siempre que no anule las libertades económicas o violente el principio de igualdad con la exclusión de las ARL privadas de una parte del mercado. A su juicio, los mandatos de los artículos 13 y 333 superiores impiden al legislador prohibir que los particulares puedan seguir contratando con las entidades públicas, aunque sí está autorizado para promover la contratación con las ARL públicas. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 6.1. Competencia 74. La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política. 6.2. Problema jurídico 75. De acuerdo con los antecedentes descritos, corresponde a la Corte Constitucional resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿El artículo 97 del PND 2022-2026 “Colombia, potencia mundial de la vida”, al establecer que las entidades públicas tienen la obligación de afiliarse a la administradora de riesgos laborales de carácter público, desconoce el principio de unidad de materia por presuntamente no tener conexidad directa con los objetivos y metas generales de la ley del plan? (ii) ¿El artículo 97 del PND 2022-2026, al establecer la obligación de las entidades públicas de afiliarse a la administradora de riesgos profesionales pública, desconoce los artículos 333 y 13 superiores, referidos al principio de libre competencia e igualdad, respectivamente, por cuanto impide a las administradoras de riesgos laborales de carácter privado competir por el aseguramiento del sector que corresponde a las corporaciones y entidades públicas? 76. Para resolver estos interrogantes, la Sala reiterará la jurisprudencia constitucional relacionada con (i) el principio de unidad de materia en la ley del Plan Nacional de Desarrollo; (ii) las libertades económica y de competencia en el Sistema General de Seguridad Social; y, finalmente, (iii) los criterios para determinar cuándo una disposición legal desconoce el principio de igualdad. Como metodología de decisión, la Sala procederá a resolver cada cargo concreto una vez exponga los fundamentos jurídicos que sirven de sustento para hacerlo. 6.3. Reglas jurisprudenciales sobre el respeto del principio de unidad de materia en las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo. Reiteración de jurisprudencia 77. Generalidades de la ley del Plan Nacional de Desarrollo. El artículo 339 superior establece que habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y por un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. La parte general se caracteriza por incluir “los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno”[48]. Mientras que el plan de inversiones contiene “los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro un marco que garantice la sostenibilidad fiscal”[49]. 78. La Corte Constitucional ha considerado que la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo constituye (i) una de las más importantes manifestaciones de dirección de la economía por parte de un Estado, (ii) un instrumento de buena gobernanza, (iii) un pilar esencial de la función pública en cuanto a la planificación económica, social y ambiental; y (iv) una manifestación del principio democrático porque en su definición participan diferentes sectores de la sociedad colombiana y su aprobación está a cargo del Congreso, donde las diferentes corrientes políticas del país están representadas[50]. 79. Según los artículos 341 de la Constitución Política[51] y 142 de la Ley 5ª de 1992[52], la ley mediante la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo es de iniciativa gubernamental y debe ser aprobada en un término máximo de tres meses a partir de la presentación del proyecto. De manera concreta, la Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo establece un procedimiento especial que debe seguirse para la expedición de la ley aprobatoria del plan. Consta de las siguientes etapas y reglas: (i) presentación del proyecto por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; (ii) primer debate en las comisiones económicas de ambas Cámaras en sesión conjunta, en un término improrrogable de cuarenta y cinco (45) días; (iii) segundo debate en la plenaria de cada Cámara por el mismo lapso de cuarenta y cinco (45) días; (iv) el Congreso puede presentar modificaciones solo respecto del Plan de Inversiones, previa autorización escrita del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y siempre que se conserve el equilibrio financiero; (v) el Gobierno nacional puede introducir modificaciones a cualquiera de las partes del Plan Nacional de Desarrollo; (vi) si el Congreso no aprueba el Plan de Inversiones Públicas en un término de tres meses, el Gobierno puede ponerlo en vigencia a través de un decreto con fuerza de ley; y (v) la falta de aprobación de la parte general no requiere su adopción mediante decreto con fuerza de ley[53]. 80. El principio de unidad de materia en la aprobación de la ley del Plan Nacional de Desarrollo. El principio de unidad de materia se desprende de los artículos 158[54] y 169 de la Constitución Política. El primero señala que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia, por lo que son inadmisibles disposiciones que no se relacionen con ella. Y el segundo cobra importancia en tanto exige que los títulos de las leyes correspondan a su contenido, pues el título sirve como guía del contenido principal de la ley, para indicar que se refiere a un solo tema o a distintos relacionados entre sí[55]. 81. La finalidad de este principio constitucional, que orienta el proceso de formación de las leyes, es que exista coherencia interna mediante la conexión temática entre las disposiciones que integran una determinada ley, sirviendo como garantía de transparencia y publicidad en el proceso legislativo[56]. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el principio de unidad de materia pretende evitar que los legisladores “sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas”[57]. 82. Por lo que, en términos generales, “el principio de unidad de materia se satisface cuando las disposiciones o modificaciones incorporadas a un proyecto de ley guardan una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante del mismo”[58]. Por tanto, en aquellos eventos en donde no existe relación alguna entre una disposición o modificación incorporada en una ley con el contenido de esta, existe vulneración del principio de unidad de materia. 83. Cuando una determinada disposición legal es acusada de vulnerar el principio de unidad de materia, esta Corporación ha señalado que esta regla no puede aplicarse de forma demasiado estricta e inflexible porque podría afectar de manera desproporcionada el amplio margen de configuración legislativa, obstaculizando el trabajo del legislador. Por ello, ha mencionado que la intensidad del juicio de constitucionalidad en este contexto es de nivel bajo, de allí que ante la posibilidad de establecer alguna relación entre el tema tratado en la ley y el artículo acusado, entonces puede concluirse su exequibilidad[59]. 84. Sin embargo, no ocurre lo mismo con la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, dado que al ser el instrumento a través del cual el Estado busca cumplir sus fines esenciales, su contenido es, por naturaleza, multitemático y heterogéneo en tanto se refiere a materias económicas, sociales y ambientales, entre otras. Por esta razón, la flexibilidad con que se analiza el principio de unidad de materia en la generalidad de las leyes no puede aplicarse a la que aprueba el plan, sino que esta requiere un estándar más exigente pues, de lo contrario, se permitiría la incorporación de cualquier contenido normativo[60]. Esto responde, sobre todo, a que en la aprobación de esta especial ley el principio democrático se encuentra restringido. En efecto, su iniciativa es gubernamental y son limitados los temas sobre los cuales el Congreso puede presentar modificaciones. 85. Por ello, la jurisprudencia constitucional ha diseñado un juicio de constitucionalidad estricto bajo el cual procede a verificar el cumplimiento del principio de unidad de materia en estos casos. Tiene como propósito principal determinar la existencia de una conexidad directa e inmed...