Sentencia C-493 de 2020

C-493-20 Sentencia C-493/20 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes CONSULTA PREVIA-Derecho fundamental de comunidades étnicas/CONSULTA PREVIA-Condiciones y etapas TASAS-Objeto (…) las tasas constituyen exacciones de las que se vale el Legislador para compensar lo que el Estado gasta en la prestación de un servicio, los costos en los que incurre. La finalidad de las tasas es retribuir los gastos implicados en la prestación de los servicios de que hace uso el sujeto pasivo del gravamen. Es, en otros términos, una obligación pecuniaria directamente asociada al disfrute de un servicio prestado directa o indirectamente por el Estado. De ahí que han sido consideradas, junto con las contribuciones especiales, tributos vinculados. Por esta razón, han sido consideradas un medio de autofinanciación de la prestación, en la medida en que están destinadas a recuperar los costos invertidos y garantizar la continuidad del beneficio recibido por el contribuyente. CONSULTA PREVIA-Distinción entre titulares del derecho fundamental e interesados en las medidas que afectan a las comunidades étnicas A juicio de la Sala, el Legislador utiliza la expresión “interesados”, no conforme al uso ordinario de las palabras, para referirse a las comunidades étnicas, pues estas en realidad son, no simplemente interesados, sino titulares del derecho fundamental a la consulta previa. La norma se refiere, por el contrario, a los particulares o entidades públicas responsables o en quienes se encuentra a cargo la ejecución del proyecto, obra o actividad. Dado que, como se indicó, la omisión de la consulta da lugar a medidas judiciales que incidirán en el desarrollo del proyecto, los responsables de estos son los interesados en el servicio del procedimiento de consulta prestado por el Estado y, por ende, es a quienes corresponde asumir el pago de la tasa demandada. CONSULTA PREVIA-Condiciones/CONSULTA PREVIA-Afectación directa (…) el derecho a la consulta previa consiste en una posición jurídica fundamental que surge a partir de dos condiciones concurrentes: (i) la existencia de un proyecto, obra o medida y (i) la aptitud de estos para generar afectaciones directas a los grupos étnicamente diferenciados (supra 70). De esta manera, la tasa demandada no condiciona el ejercicio del derecho en mención, pues cuando resulta obligatoria ante afectaciones directas, el hecho de no pagarse implica solamente que no podrá ponerse en marcha el proyecto, obra o medida. En consecuencia, si no hay medida alguna tampoco habrá afectaciones directas, de modo que no se activa el derecho fundamental de las comunidades. TARIFA DE TASAS Y CONTRIBUCIONES-Competencia puede ser atribuida a las autoridades siempre que, en la ley, ordenanza o acuerdo respectivo, se fije el sistema y método para determinarla CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Procede cada vez que se vayan a adoptar medidas legislativas o administrativas que los afecte directamente INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza y suficiencia en los cargos PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reiteración de jurisprudencia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad VIOLACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No le es aplicable el término de caducidad previsto para las demandas de inconstitucionalidad que se dirijan a demostrar la existencia de vicios de procedimiento/DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vicio de contenido material PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad temática, teleológica, causal, sistemática o consecuencial LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Control del respeto al principio de unidad de materia debe ser rígido a diferencia de lo que ocurre en el caso de las leyes ordinarias LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Carácter multitemático y heterogéneo/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Naturaleza y contenido PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Mayor rigurosidad LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aprobación bajo condiciones especiales PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexión teleológica entre objetivos, metas y estrategias y disposiciones instrumentales que contiene/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata con el principio de unidad de materia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata entre normas instrumentales y parte general del plan PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas jurisprudenciales PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vigencia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Etapas PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inexistencia de conexidad directa Referencia: Expedientes acumulados D-13587 y D-13602 Demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 161 de la Ley 1955 de 2019, “[p]or (sic) el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad” Demandantes: Camila Zuluaga Hoyos, María Alejandra Vargas Corredor, Juan Felipe Parra Rosas y Andrés Rodríguez Morales (D-13587); y Alexander López Maya, Karen Rosero Narváez y Jhonfaber Parrado Castillo (D-13602) Magistrada ponente: DIANA FAJARDO RIVERA Bogotá, D.C., 26 de noviembre de 2020 La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 241.4 de la Constitución, se formularon dos demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 161 de la Ley 1955 de 2019, “[p]or (sic) el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. En el expediente D-13587 obran como demandantes los ciudadanos Camila Zuluaga Hoyos, María Alejandra Vargas Corredor, Juan Felipe Parra Rosas y Andrés Rodríguez Morales, mientras que en el proceso D-13602 la acción fue interpuesta por los ciudadanos Alexander López Maya, Karen Rosero Narváez y Jhonfaber Parrado Castillo. Las demandas fueron acumuladas y luego admitidas para su estudio por la Magistrada ponente.[1] II. NORMA ACUSADA 2. A continuación, se transcribe el texto de la disposición acusada: “LEY 1955 DE 2019 Por (sic) el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad” TÍTULO II […] Capítulo II Mecanismos de ejecución del Plan Sección I Pacto por la Legalidad: seguridad efectiva y justicia transparente para que todos vivamos con libertad y en democracia […] Subsección 6 Legalidad - otras disposiciones […] Artículo 161. Tasa por la realización de la consulta previa. El interesado en que se adelante una consulta previa deberá pagar al Ministerio del Interior- Fondo de la Dirección de Consulta Previa que se constituya como patrimonio autónomo a través de un contrato de fiducia mercantil, una tasa por los servicios de coordinación para la realización de la consulta previa y por el uso y acceso a la información sobre presencia de comunidades. Los recursos del cobro de esta tasa entrarán al Fondo de la Dirección de Consulta Previa y serán utilizados para sufragar los servicios a los que hace referencia el presente artículo. De conformidad con el artículo 338 de la Constitución Política, la tasa incluirá: a) Los costos de honorarios de los profesionales necesarios para realizar la ruta metodológica y la preconsulta, así como, los costos de viáticos y gastos de viaje de traslado de los mencionados profesionales. b) Los costos de honorarios de los profesionales necesarios para el desarrollo del procedimiento de consulta previa, así como, los costos de viáticos y gastos de viaje de traslado de los mencionados profesionales. c) Los costos correspondientes al uso y acceso a la Información sobre presencia de comunidades. Los costos señalados en el literal b) del presente artículo se calcularán de conformidad con la ruta metodológica acordada entre las partes y la preconsulta. A este cálculo se adicionará un porcentaje del 1% del valor inicial para imprevistos. El costo señalado en el literal c) del presente artículo corresponderá al 1% del valor final de los componentes a) y b). El Ministerio del Interior deberá fijar anualmente el valor de los honorarios y viáticos de los profesionales contratados para llevar a cabo el procedimiento de la consulta previa. La tarifa será liquidada en dos etapas. En una primera se determinará el valor de los costos señalados en el literal a) que deberá ser pagada antes del inicio del trámite. Una segunda correspondiente a los numerales b) y c) dentro de los quince (15) días hábiles siguientes al acuerdo de la ruta metodológica”. III. DEMANDAS DE INCONSTITUCIONALIDAD Expediente D-13587 3. Los actores consideran que el artículo 161 de la Ley 1955 de 2019 vulnera los artículos 53, 74, 93, 150(3), 150(12), 152, 158, 330 y 363 de la Constitución Política y el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre pueblos indígenas y tribales. Para explicar lo anterior, formulan cinco cargos de inconstitucionalidad, en los siguientes términos. 4. Cargo 1. Violación a la reserva de ley estatutaria (Art. 152 de la CP). Los demandantes afirman que la norma acusada crea una tasa de naturaleza retributiva para el desarrollo de las consultas previas. A su juicio, esto implica que se condicionan las garantías de participación y acceso a la información de las comunidades. Así mismo, consideran que supone la regulación de una situación “principal e importante” para el ejercicio del derecho de la consulta previa. En consecuencia, sostienen que la disposición condiciona la satisfacción de un derecho fundamental al pago de una carga fiscal, razón por lo cual, debió ser tramitada mediante los procedimientos de ley estatutaria. 5. Cargo 2. Infracción al principio de unidad de materia (Arts. 158 y 169 de la CP). Según los actores, el precepto cuestionado hace parte de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 (PND) y, sin embargo, no guarda una conexión directa e inmediata con su parte general, ni con sus objetivos y lineamientos, por lo cual desconoce el principio de unidad de materia. Indican que, conforme a la jurisprudencia constitucional, dado que el contenido de las leyes de los planes de desarrollo es heterogéneo y multitemático, es necesaria la conexidad directa e inmediata entre la parte general y sus reglas instrumentales. En el presente caso, sostienen, la norma demandada posee carácter instrumental, pues crea un tributo, además de ubicarse en el Capítulo 11 denominado "Mecanismos de ejecución del Plan", específicamente en la sección denominada "Pacto por la Legalidad: Seguridad Efectiva y Justicia Transparente para que todos vivamos con libertad y en Democracia", Subsección 6, "Legalidad - otras disposiciones". Sin embargo, mediante el siguiente esquema, muestran que la tasa no responde a ninguno de los objetivos de la parte general del PND. Objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 Argumentos de falta de conexidad de la norma acusada con el objetivo del PND Objetivo 1: Sentar las bases de legalidad Principales elementos de este objetivo: a) protección de los derechos fundamentales, libertades individuales y bienes de uso público; b) garantía del imperio de la ley y de los derechos humanos; c) lucha contra la corrupción; y d) fortalecimiento de la rama judicial. La norma demandada: - No establece “ningún mecanismo para proteger las libertades individuales y derechos fundamentales de los individuos, ya que en sí es una limitante a un derecho fundamental como lo es la consulta previa.” - No contribuye a garantizar el imperio de la ley, pues infringe la reserva de la estatutaria y desconoce el convenio 169 en materia de consulta previa. - No tiene conexión alguna con los elementos de fortalecimiento a la rama judicial, la lucha contra la corrupción y la protección de los bienes de uso público. Objetivo 2: Sentar las bases del emprendimiento Principales elementos de este objetivo: a) Expandir las oportunidades de los colombianos a través del estímulo al emprendimiento, la formalización del trabajo y las actividades económicas; y b) Fortalecer las empresas en las ciudades y en el campo. La disposición acusada: - No contribuye a aumentar las oportunidades para los colombianos, pues en lugar de crear mecanismo al efecto, “impone un cobro a quienes estén interesados en el ejercicio de la consulta para la eventual realización de un proyecto.” - No ayudará a formalizar trabajos en tanto “no tiene en su desarrollo la creación de empleos formales, pues su objetivo solamente se centra en obtener recursos que ingresarán al Fondo de la Dirección de Consulta Previa.” - Se encuentra en una evidente “desconexión… con la meta de fortalecer el tejido empresarial, entendiendo que crear una tasa, que por su naturaleza tributaria no mira la capacidad del contribuyente, generaría que existiera una carga desproporcionada para los empresarios que quieran llevar a cabo algún proyecto que requiera desarrollar una consulta, volviéndose un desincentivo para los pequeños y grandes empresarios que quieran fortalecer la inversión en el campo.” - Desmejora las condiciones de los pequeños empresarios y personas en general que antes no debían pagar por la información necesaria para adelantar la consulta previa. Objetivo 3: Sentar las bases de la Equidad Principales elementos de este objetivo: a) Igualdad de oportunidades para todos b) Lograr la inclusión social El precepto impugnado no guarda conexidad con el objetivo de sentar la equidad, pues “afecta de manera directa a comunidades que han sido relegadas históricamente como son los afrodescendientes, los indígenas y los raizales, al limitar la posibilidad de participar en la gestión de sus territorios. Además, la creación de la tasa puede llegar a generar que estas comunidades sean excluidas productivamente de la sociedad al estar atadas a un tributo para tomar una decisión relacionada a la explotación de su territorio.” Objetivos conexos: Cumplir con los objetivos de desarrollo sostenible al 2030 El articulo demandado no contribuye a cumplir los objetivos de desarrollo sostenible a largo plazo, “en tanto que puede llegar a ser contrario a ellos.” Así: Frente al Objetivo 1, consistente en ponerle fin a la pobreza, al ser un instrumento tributario, “puede acrecentar la brecha social, en tanto que se vuelve una carga injustificada para que los pueblos puedan hacer valer sus derechos dentro de sus territorios y frena el desarrollo en las regiones. Además las comunidades que quieran llevar a cabo la consulta deberán sufragar los gastos que se encuentran inmersos como factores constitutivos del tributo, afectando las finanzas de los miembros de la comunidad quienes dejarán de usar el dinero para solventar otras necesidades básicas.” Respecto al Objetivo 10, relativo a la reducción de la desigualdad, indican que en realidad “puede llegar a incrementarla en tanto que impone una carga contributiva que puede llegar a afectar a los miembros de las comunidades indígenas, afro y raizales y de esta manera se acrecienta la vulnerabilidad de estos grupos sociales por no tener la capacidad económica para ejercer un derecho y no poder participar activamente en el futuro de su territorio.” En relación con el Objetivo 16, que busca promover sociedades justas pacíficas e inclusivas, el artículo demandado “impone una traba como lo es la tasa para que mediante la consulta previa se pueda llegar a una solución amistosa de un conflicto que puede llegar a suscitarse entre los distintos intereses de un proyecto medioambiental, con lo cual no se estaría propiciando el diálogo como método de solución de conflictos, afectando la construcción de una sociedad inclusiva y pacífica.” Tabla 1. Construcción tomada parcialmente del esquema presentado por los la demanda relativa al expediente D-13587. págs. 17-22. 6. Con base en lo anterior, los demandantes concluyen que el artículo demandado “adolece de un hilo conductor, un eje temático y sobre todo conexión directa con los preceptos generales y axiológicos del PND.”[2] 7. Cargo 3. Vulneración de los derechos de acceso a la información y a la participación democrática (Art. 74 de la CP). Los actores ponen de presente que conforme al artículo 3 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014, el acceso a la información pública es gratuito y no es posible cobrar por su reproducción. Subrayan que, en contraste, la norma acusada prevé que las comunidades y cualquier persona que desee acceder a la información sobre un proceso de consulta previa no podría hacerlo de forma gratuita, pues deberán sufragar una tasa para obtenerla. De este modo, afirman, “se cobraría un valor adicional al costo de reproducción de la información.” 8. Según los demandantes, la anterior consecuencia es grave no solo para el ejercicio de los derechos fundamentales de las comunidades étnicas y cualquier persona, sino que genera inseguridad jurídica. Señalan que la mayoría de los proyectos productivos que afecten directamente a las comunidades protegidas por este derecho fundamental podrían verse detenidos. Esto, por cuanto, “la Corte Constitucional y los demás jueces de tutela se verían obligados a suspenderlos debido a que los procesos de consulta en los que la comunidad no hubiera podido reunir el dinero suficiente para sufragar la tasa estarían viciados de pleno derecho, ante la falta de información.” 9. Lo indicado, a juicio de los actores, también conduce a que para el ejercicio del núcleo esencial de un derecho fundamental sea necesario realizar una erogación económica. Por el contrario, argumentan que, conforme a la jurisprudencia constitucional, “ninguna autoridad puede exigir un pago por el acceso al núcleo esencial de los derechos fundamentales cuando el sujeto activo de este no tiene la capacidad económica para poder sufragar ese pago.”[3] 10. Por último, explican que el acceso a la información es un derecho instrumental para que las comunidades étnicamente diferenciadas puedan ejercer el derecho a la consulta previa. Señalan que les permite “entender cómo afecta la medida a tomar su modo y forma de ver la vida, y con ello, poder tomar una decisión… durante la consulta.” En este sentido, consideran que la norma acusada, al establecer límites para el acceso a la información mediante la imposición de la tasa, trae como consecuencia la restricción al núcleo esencial del derecho a la consulta previa, caracterizada por el consentimiento libre, previo e informado. Así mismo, precisan que impide a las comunidades tener una participación democrática efectiva frente a las medidas que las afectan. 11. Cargo 4. Desconocimiento de los principios de legalidad y equidad tributarias (Arts. 95.9 y 363 de la CP). De acuerdo con los demandantes, la norma acusada enuncia el sujeto pasivo, el sujeto activo y el hecho generador de la imposición, pero no fija de forma clara la base gravable. En consecuencia, afirman que “el valor de la tasa no es determinado, sino que se tiene un amplio margen de discrecionalidad, lo cual puede llevar a las imposiciones excesivas, ya que no existen límites ni parámetros que reglamenten el posible valor de la tasa.” Se desconocería, así, el principio de legalidad del tributo. De otra parte, señalan que el Legislador no tuvo en cuenta que debía establecer un gravamen equilibrado en atención a la capacidad económica de las comunidades étnicas. Como efecto, sostienen que la disposición infringe el principio de equidad tributaria. 12. Cargo 5. Violación al contenido del derecho fundamental a la consulta previa (Arts. 53 de la CP y 6 del Convenio 169 de la OIT). Para los demandantes, la tasa que se analiza aumenta los costos del ejercicio del derecho a la consulta previa, del cual gozan las comunidades étnicas, como grupos tradicionalmente discriminados. Por ende, en su criterio, la medida fiscal debe ser analizada mediante un test estricto de proporcionalidad, que permita identificar su compatibilidad con la Constitución. Al aplicar este examen, los demandantes sostienen que la norma establece una limitación irrazonable. 13. Así, señalan que la finalidad de la medida se identifica con los objetivos generales de legalidad y equidad en los que se soporta el Plan Nacional de Desarrollo. En su criterio, el propósito del Gobierno es crear lineamientos para el crecimiento, con el fin de lograr la igualdad de oportunidades para todos, soportada en los principios de legalidad, emprendimiento y equidad. Conforme a este entendido, indican que se evidencia “la importancia y la urgencia de basarse en los mencionados parámetros a la hora de implementar medidas, pues estos corresponden y responden a los principios básicos e imprescindibles señalados por la Constitución.”[4] 14. Sostienen que, sin embargo, el medio escogido no es conducente ni necesario. Pese a la importancia de la finalidad buscada, subrayan que la imposición de una tasa no es un mecanismo idóneo, toda vez que esta significa una “limitación directa al acceso a un derecho fundamental.”[5] En otras palabras, aseguran que el medio no es conducente puesto que no existe congruencia entre el cumplimiento de los fines establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo y la implementación de la tasa. Adicionalmente, afirman que tampoco es necesario dado que, la manera como se garantizaba el derecho en mención antes de la expedición de la norma demandada, constituye una alternativa menos gravosa para el ejercicio del derecho por parte de las comunidades. 15. Por último, los actores aseveran que la tasa acusada es desproporcionada en sentido estricto. Argumentan que no obstante la medida afecta intensamente el derecho a la consulta previa, “permite desarrollos mínimos de los fines que busca la medida.” Señalan que no toma en cuenta la capacidad contributiva de los potenciales sujetos pasivos que tienen a cargo la obligación y no se logran los fines propuestos de legalidad y equidad, vinculados a la protección y garantía de los derechos humanos y la inclusión social de los colombianos. Por el contrario, aseguran que la tasa trae como consecuencia la interposición de limitaciones intensas al ejercicio del derecho a la consulta previa. 16. A partir de los cinco cargos formulados, los demandantes solicitan la inexequibilidad del artículo 161 de la Ley 1955 de 2019. Expediente D-13602 17. Los demandantes en este proceso acusan de inconstitucional, también, la totalidad del artículo 161 del Plan Nacional de Desarrollo. A su modo de ver, la disposición viola los artículos 1, 2, 7, 13, 40, 93, 152, 330 y 334 de la Constitución, así como los artículos 6 y 7 del Convenio 169 de la OIT. En sustento de la impugnación, formulan cuatro cargos de inconstitucionalidad. 18. Cargo 1. Infracción al deber de consultar con las comunidades étnicas la expedición de la norma acusada (1, 2, 7, 13, 40, 93, 152, 330, 334 de la CP y Arts. 6 y 7 del Convenio 169 de la OIT). Los demandantes sostienen que el artículo 6.1 del Convenio 169 de la OIT establece que los gobiernos tienen la obligación de consultar a los pueblos interesados, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas que les afecten directamente. Indican que, en especial, así se debe proceder ante medidas que ocasionen un impacto directo, particular y concreto a las comunidades tradicionales. En estos casos, precisan, el "carácter diferenciado", así como "la necesidad de proteger su identidad cultural diversa" exige el establecimiento "de espacios concretos de participación." 19. En el presente asunto, explican que, según las actas de las mesas de concertación con los grupos étnicos, la tarifa acusada en ningún momento fue objeto de trámite consultivo. De hecho, señalan, su inclusión “se realizó en la ponencia de segundo debate del proyecto de ley y no estaba en el proyecto que fue radicado desde un comienzo.” De este modo, consideran que el tributo es inconstitucional por vicios de procedimiento en su formación, debido a que se pretermitió la obligación constitucional de someter el proyecto de disposición a consulta previa. 20. Cargo 2. Violación del núcleo esencial del derecho a la consulta previa (Arts. 93 y 334 de la CP y Arts. 6 y 7 del Convenio 169 de la OIT). Los actores afirman que la creación de la tasa demandada condiciona el derecho a la consulta previa a un elemento de carácter económico. Estiman que esta restricción (i) no tiene un fundamento constitucional que la autorice e (ii) interviene el núcleo esencial del derecho a la consulta previa, debido a su falta de proporcionalidad. 21. En relación con lo primero, el argumento cuestiona la respuesta del Ministerio del Interior a la solicitud de información, sobre la justificación de la tasa, presentada por los demandantes.[6] Los accionantes indican que en relación con la sustentación jurídica, el Ministerio afirmó que la norma se había propuesto en cumplimiento del convenio 169 de la OIT y la orden emitida en la Sentencia SU-123 de 2018. Sin embargo, para los demandantes el Gobierno parte de interpretaciones equivocadas de estas obligaciones. Indican que el Convenio reprocha cualquier tipo de limitante a la consulta previa. En su criterio, el tributo conduce a que, si los interesados no cuentan con los recursos requeridos, no pueden adelantar la consulta previa ni las actividades de desarrollo que querían iniciar en los territorios protegidos. 22. A su vez, señalan que el Ministerio parte de una lectura equívoca “del exhorto y de los lineamientos que se exponen en la sentencia.” Afirman que el exhorto solamente está relacionado con los certificados de presencia y afectación de comunidades étnicas, el cual es apenas uno de los requisitos previos incluso a la contemplación de la consulta previa. En el mismo sentido, consideran que la orden no se encuentra destinada a la creación de una tarifa para financiar la consulta previa. Desde su punto de vista, la Corte ordenó modificar el marco normativo para que se permita a la entidad encargada de los certificados tener autonomía e independencia administrativa y financiera, lo cual no se garantiza con la disposición acusada.[7] 23. En lo relativo a la justificación económica plantean que, según el Ministerio del Interior, la norma busca repartir las cargas por la prestación del servicio de consulta previa. No obstante, para los demandantes, este propósito es inconstitucional pues el desarrollo de ese derecho “nunca se ha visto como la prestación de un servicio, lo cual condiciona su interpretación desconociendo los estándares internacionales contemplados en el Convenio 169 de la OIT.”[8] De otra parte, afirman que no es claro a qué se refiere la norma cuando habla de “el interesado” en la consulta previa, con lo cual se corre el riesgo de que sean las propias comunidades quienes se vean afectadas por el cobro de esta tasa.[9] En tercer lugar, defienden que la norma desconoce el artículo 334 de la Constitución, que prohíbe que la autoridad administrativa o legislativa en este caso, invoque factores económicos para restringir el alcance de un derecho fundamental como lo es el de consulta previa. Si el Gobierno necesita recursos para desarrollar las consultas previas, aseveran, debe buscar otras medidas menos lesivas al derecho de las comunidades. 24. Y en lo que corresponde a la justificación técnica, supuestamente ligada a la superación de la "falta de autonomía administrativa y financiera”, los actores argumentan que la norma no se refiere a estos aspectos y tampoco establece una nueva división de funciones y de coordinación interinstitucional e intersectorial. De este modo, concluyen que la medida irrespeta el núcleo esencial del derecho a la consulta previa y las restricciones que impone son desproporcionadas. Señalan que la sostenibilidad fiscal y la efectividad en términos de capacidad administrativa no son fines imperiosos y el medio diseñado tampoco es ni adecuado ni necesario, como lo muestra la ilustrada falta de justificación. 25. Cargo 3. Violación al principio de confianza legítima (Art. 83 y 93 de la CP y 6 del Convenio 169 de la OIT). La acusación sostiene que el tributo implica una interferencia entre las comunidades interesadas y la realización de su derecho a la consulta, pues supedita su materialización al pago de un tributo y evita que los procesos de concertación se surtan válidamente, debido a las eventuales imposibilidades fácticas de cumplir con dicha erogación económica. Desde su punto de vista, mediante la tasa, el Legislador cambia intempestivamente las condiciones de titulares del derecho a la consulta previa, “usando como limitante la adjudicación de una tarifa por razones de sostenibilidad fiscal.” Adicionalmente, “restringe y supedita el fin y objeto de un tratado internacional al cumplimiento de exigencias que desbordan por mucho el margen de discrecionalidad del Estado Colombiano.” 26. Cargo 4. Violación a la reserva de ley estatutaria (Art. 152 de la CP). Finalmente, los actores expresan que la norma atacada “claramente constituye un reducto esencial que impide que el derecho pueda ser ejercido de manera integral y adecuada por los grupos étnicos, por ende su trámite para poderse llevar a cabo, no solamente requería la realización de una consulta previa con los afectados, sino que su trámite se dé por vía de ley estatutaria y no por el trámite de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.”[10] 27. Con arreglo a los cargos propuestos, los demandantes solicitan la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada. IV. SÍNTESIS DE LAS INTERVENCIONES[11] 4.1. Presidencia de la República y Ministerio del Interior 28. Mediante un documento conjunto, el Ministerio del Interior y la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República defendieron la constitucionalidad de la norma acusada. 29. Cargo por infracción a la reserva de ley estatutaria. El Gobierno sostiene que los demandantes parten de una interpretación y un alcance equivocado de la norma demandada, pues asumen que se trata de una limitación al derecho fundamental a la consulta previa, cuando, en realidad, es un mecanismo para fortalecer el proceso de consulta. 30. Asegura que la disposición acusada no debía seguir el trámite de las leyes estatutarias. Afirma que no se ocupa del núcleo esencial del derecho a la consulta previa, ni mucho menos sus principios básicos, los aspectos inherentes a su ejercicio o su regulación íntegra, estructural o completa. Indica que, si bien es cierto puede tener relación con ese derecho, “se trata de una relación transversal e indirecta en tanto su contenido pretende regular un aspecto que vincula e interesa a terceros y no a sus titulares.” Señala que el pago de la tasa contenida en la norma acusada se encuentra únicamente a cargo de los terceros interesados en desarrollar proyectos, obras o actividades o, en su defecto, en cabeza del Estado, a través de la entidad responsable de la decisión administrativa o legislativa que pueda afectar a las comunidades. Por lo tanto, “en caso de no asumirse dicho pago, no hay lugar a la consulta y, en consecuencia, tampoco hay lugar a la aplicación de la medida o ejecución del proyecto que se pretenda implementar.” 31. Cargo por desconocimiento del principio de unidad de materia. Los intervinientes aseguran que existe un vínculo directo, inmediato e inequívoco entre los objetivos y metas contenidos en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo y la tasa que se crea para la realización de la consulta previa. Señalan que guarda una relación estrecha con dos pilares sobre los cuales se erige el PND: (i) pacto por la legalidad y (ii) pacto por la equidad. Respecto al primero, explican que la disposición busca asegurar la protección de un derecho fundamental.[12] En lo referente al Pacto por la Equidad, señalan que la norma apunta a garantizar los recursos necesarios para cubrir los costos del procedimiento de consulta. De esta manera, su objetivo “es asegurar la sostenibilidad fiscal del Estado, y garantizar una efectiva actuación de la administración en relación con la consulta, tal y como lo mandan los objetivos generales del Plan.”[13] 32. Cargo por violación del derecho de acceso a la información. Así como lo señalan en relación con el primer cargo, el Gobierno reitera que también respecto de esta acusación “los accionantes parten de un supuesto que no corresponde a la realidad, pues consideran que es la comunidad o grupo étnico que debe ser consultada la que debe asumir el pago de la tasa para la realización de la consulta previa y para acceder a la información suficiente que permita emitir su consentimiento informado.”[14] Los intervinientes aseguran que, si bien es cierto, el artículo 161 de la Ley 1955 de 2019 crea una tasa por la realización de la consulta previa y por el uso y acceso a la información sobre presencia de comunidades, “esta obligación no está en cabeza de las comunidades étnicas, pues no son ellas las que deben asumir su pago, sino el Estado respecto de una decisión administrativa o legislativa que las pueda afectar y los terceros interesados en realizar un proyecto, obra o actividad.” 33. De la misma manera, aclaran que la información a la que se refiere el artículo corresponde a los registros “sobre presencia de comunidades que se encuentra contenida en las bases de datos que reposan en la dirección de consulta previa y que sirven de insumo para establecer la ubicación geográfica de las comunidades respecto del área de influencia directa de las medidas o proyectos.” Tal registro sólo es utilizado durante la etapa de determinación de la procedencia de la consulta.[15] 34. Cargo por violación de los principios de legalidad y equidad tributaria. El Gobierno argumenta que la norma impugnada determina con precisión los elementos esenciales de la obligación, y más concretamente la metodología para la fijación de la tarifa. Agrega que el requisito de certeza tributaria se flexibiliza frente a las tasas, en tanto esta se predica del “sistema y método” para definir la tarifa, el que por su naturaleza debe ser abierto para que las autoridades puedan ajustar los pagos a las necesidades respectivas. Para los intervinientes, “el hecho de que la norma no haya establecido un monto cierto no significa que viole el principio de legalidad, en cuanto el artículo 338 superior permite que para el caso de las tasas se fije un sistema y método de determinación, y justamente eso es lo que hizo el legislador con la norma acusada.”[16] 35. Indican que la disposición demandada prevé un método de determinación de la tarifa que cierra cualquier espacio de discrecionalidad, en cuanto su valor está estrechamente ligado a la contraprestación del servicio de elaboración de la consulta previa. Cada uno de los rubros de la tarifa, subrayan, se ajusta a un costo intrínseco del servicio de consulta previa, y los interesados directamente sufragan ese precio sin ningún valor adicional injustificado. 36. En lo relativo al principio de equidad tributaria, el Gobierno subraya que la tasa posee rasgos que le imprimen progresividad, en los siguientes términos: (i) la carga económica de la tasa se fija conforme al tamaño del proceso consultivo, y por tanto el interesado que necesite una consulta de mayor envergadura pagará una tarifa efectiva mayor que aquel cuya obra o intervención necesite un procedimiento menor; (ii) los sujetos pasivos de la tasa son las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, que para el desarrollo de un proyecto, obra o actividad manifiesten su interés en adelantar las etapas de preconsulta y/o consulta, pero no las comunidades étnicas, para quienes el impacto económico es inexistente; y (iii) los recursos obtenidos permitirán materializar de mejor manera el derecho a la consulta previa de las comunidades, proveyendo la financiación suficiente para garantizar la realización exitosa del proceso en todas sus etapas.[17] 37. Cargo por infracción al deber de consultar con las comunidades étnicas la expedición de la norma acusada. Los intervinientes consideran que la expedición del artículo demandado no debía ser objeto de consulta. Argumentan que la mera creación de la tasa por la realización de los procedimientos consultivos no genera afectación directa a las comunidades en los términos reconocidos por la jurisprudencia constitucional. Afirman que no regula materias del Convenio 169 de la OIT, no tiene incidencia en la conformación de la identidad étnica de las comunidades, “ni se trata de medidas virtualmente nocivas o que implique intromisiones intolerables en las dinámicas económicas, sociales y culturales de estos pueblos.” 38. En el mismo sentido, advierten que el artículo acusado no incorpora regla alguna que amplíe o restringa el alcance del derecho a la consulta, ni tampoco cambia o modifica su contenido sustancial. Precisa que se trata de una norma de carácter exclusivamente económico, “que permite fondear los costos de los procesos consultivos, pero no altera de ninguna forma el contenido de ese derecho fundamental.” Por último, advierten que “si se entiende que existió una interferencia al derecho a la consulta previa, este no fue desproporcionado, porque la norma trae un mecanismo interno de participación de las comunidades para la fijación de la tarifa de la tasa y, en últimas, su propósito es cumplir de buena fe con las obligaciones del Estado de garantizar efectivamente la materialización del derecho a la consulta previa.” [18] 39. Cargo por vulneración al núcleo esencial del derecho a la consulta previa. En relación con la presunta intervención desproporcionada en el derecho a la consulta previa, el Gobierno señala, una vez más, que los demandantes parten de la equivocada lectura, según la cual, el sujeto pasivo de la tasa es la comunidad étnica respecto de la cual se predican posibles afectaciones generadas con la ejecución del proyecto u obra. En contraste, subraya: “el pago de la tasa está a cargo de ejecutor del proyecto y en tal sentido no se está coartando ni limitando ni estableciendo ningún tipo de barreras para el ejercicio del derecho. Por el contrario, los recursos recaudados con la tasa estarán destinados al fortalecimiento administrativo y financiero de la función a cargo del Estado de garantizar el derecho a la consulta previa.” 40. Conforme a lo anterior, la intervención plantea que el tributo demandado inyecta recursos valiosos destinados a perfeccionar las herramientas estatales para garantizar de mejor forma el aludido derecho.[19] Indica que, en cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y las disposiciones de esta Corte, se promovió la creación de la tasa para asegurar los recursos necesarios a fin de procurar el cubrimiento de los costos asociados a los procesos consultivos. 41. Cargo por desconocimiento de la buena fe y confianza legítima. Para los intervinientes, la disposición acusada no supone modificaciones o alteraciones al procedimiento de consulta previa, ni cambios en el contenido o alcance del derecho fundamental. Por tanto, “no es posible admitir el argumento de que se está variando de manera intempestiva e injustificada una mera expectativa. Este razonamiento implicaría que cualquier reforma que realice el Congreso sobre cualquier materia le estaría vedada, pues el ejercicio de la actividad legislativa le estaría exponiendo constantemente a un juicio de constitucionalidad por la vulneración de la confianza legítima, circunstancia que es, a todas luces, inadmisible.”[20] 4.2. Senador Feliciano Valencia Medina 42. Feliciano Valencia, Senador por la circunscripción especial indígena, solicita la inexequibilidad de la norma impugnada. Suscribe los argumentos de las demandas radicadas ante la Corte y profundiza en dos de los cargos formulados. 43. Primero, sostiene que la disposición presenta un problema de indeterminación normativa, cuando establece que la tasa deberá ser cancelada por “el interesado” sin precisar qué colectividades o sujetos pueden ser entendidos como tales. En su criterio, la amplitud del concepto acarrea que, en determinadas ocasiones, se podría atribuir el carácter de "interesado" a las mismas comunidades y pueblos étnicos. En este último caso, afirma, “la referida tasa se configuraría como un requisito para el ejercicio del derecho, limitándolo desproporcionalmente o, incluso, haciéndolo inoperante en un contexto de pauperización de las comunidades étnicas.”[21] 44. En otras ocasiones, cuando los entes territoriales pretendan el desarrollo de proyectos de inversión social en beneficio de las comunidades, señala que la obligatoriedad del pago de la tasa puede constituir un obstáculo infranqueable para la realización de las consultas respectivas. Incluso en el caso de que únicamente se exija el cobro de la tasa a la empresa interesada, plantea que “la norma también genera riesgos por la inyección del capital privado que pueda alterar para su beneficio el resultado de los procesos de consulta.”[22] 45. Segundo, advierte que se omitió el deber de consultar y concertar el contenido de la medida demandada con los pueblos indígenas. Señala que si bien se convocó a la Mesa Permanente de Concertación para socializar el proyecto de ley que luego derivó en el Plan Nacional de Desarrollo, “extraña que la disposición demandada nunca fue puesta en consideración de ese espacio. De hecho, ni siquiera estaba incluida en el borrador del Plan que entró a concertación, ni en el proyecto originalmente presentado al Congreso de la República, pues la modificación fue propuesta una vez iniciado el trámite legislativo.”[23] 4.3. Universidad de Nariño 46. El Director del Consultorio Jurídico de la Universidad de Nariño respalda en su intervención los cargos formulados. De un lado, lleva a cabo una exposición de la jurisprudencia constitucional sobre la consulta previa y el criterio de sostenibilidad fiscal bajo el marco de los derechos fundamentales. De otro lado, sostiene que la norma demandada supone “una barrera para el acceso al derecho fundamental de la consulta previa”, el cual, por su importancia, “no debe estar sometido a ninguna contraprestación sino, es el Estado quien debe promover de manera plena y eficaz el acceso a la misma (sic) pues, la consulta previa debe comprenderse como un verdadero diálogo que busca el entendimiento entre las partes y la conservación de la diversidad étnica y cultural de los pueblos.”[24] 4.4. Intervenciones ciudadanas 47. Jorge Kenneth Burbano Villamarin, Mary Luz Tobón Tobón y Oscar Andrés López Cortes solicitaron la declaratoria de inexequibilidad del artículo cuestionado. Comparten que la norma debió ser tramitada mediante las reglas de las leyes estatutarias, pues al crear una tasa que tiene una naturaleza retributiva, se condiciona el acceso y la participación de las comunidades indígenas al pago de una erogación económica. Esta, advierten, debería ser gratuita y subsidiada por parte del Estado para poder garantizar el ejercicio de la consulta previa de una manera idónea, trasparente e imparcial. Respecto de los demás cargos concuerdan básicamente con los planteamientos de los demandantes. Así mismo, reiteran que es un deber del Estado consultar todas las medidas susceptibles de afectar directamente a las comunidades, por lo que “es apenas obvio que lo primero a consultar, es cualquier tipo de regulación a través de la cual se pretenda garantizar el derecho a la consulta previa.” 48. Jonathan Bock, Luisa Fernanda Isaza Ibarra y Valentina Vera Quiroz presentaron intervención en apoyo de los demandantes. Su escrito se concentra en la vulneración del derecho al acceso a la información. Advierten que “sin acceso a información, clara, completa y suficiente las comunidades no pueden emitir su consentimiento sobre algún tipo de proyecto que las pueda afectar, ni participar de manera informada en la toma de decisiones.” Los intervinientes recuerdan que, de conformidad con el artículo 2 de la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública (Ley 1712 de 2014), en Colombia rige una regla general de gratuidad en el acceso a la información. Resaltan que este principio es aplicable de manera transversal a derechos fundamentales como el acceso a la información y la administración de justicia. 49. En ese sentido, sostienen que la imposición de una carga monetaria anula el ejercicio de los referidos derechos fundamentales. Subrayan que la imposición de una erogación económica en el presente caso, como lo es el rubro que impone el artículo 161 de la Ley 1955 de 2019, vacía de contenido el derecho a la información, pues éste sólo podrá ser ejercido una vez se haya realizado el pago que la norma estipula. “Cualquier persona que desee acceder a información sobre este tipo de procesos sólo podría hacerlo si se cancela la tasa estimada en el artículo 161 de la Ley 1955 de 2019.” 50. Martha Lucía Bejarano Marín, Julián González Escallón, Juan Ospina Rendon y David Fernando Cruz pidieron a la Corte declarar la inexequibilidad del precepto acusado. Su argumento está dirigido a respaldar el cargo por violación a la reserva de Ley estatutaria. A este respecto, plantean que la inclusión de una tasa para la celebración de la consulta previa supone un nuevo elemento que “desnaturaliza la estructura del núcleo esencial del derecho fundamental la consulta previa, en tanto subordinaría el principio de autodeterminación de los pueblos, constitutivo y esencial de la consulta previa como una de las manifestaciones de este principio, a la capacidad económica de la comunidad afectada.” 51. Juan Pablo Acosta Peñaloza, Álvaro Cubillos Ruiz y Julián Andrés Sanabria Rativa intervinieron para impugnar la constitucionalidad del artículo acusado, fundamentalmente por haberse pretermitido adelantar el proceso consultivo previo a su expedición. Explican que “si bien existió un acercamiento con las comunidades étnicas, dichos acercamientos incumplen con los requisitos necesarios para la efectiva realización de la consulta previa [pues] en ningún momento el artículo 161 de la Ley 1955 de 2019 fue debatido o siquiera individualizado por el Gobierno Nacional como una norma que podría generar un perjuicio directo a las comunidades.” Agregan que las consecuencias de la norma demandada debieron ser informadas de forma completa, detallada y exacta a las comunidades étnicas dentro de las mesas oficiales de concertación, lo cual no fue realizado. 52. De otra parte, plantean que el carácter fundamental del derecho a la consulta previa implica que las modificaciones sustanciales a su ejercicio deben ser tramitadas mediante ley estatutaria. En este caso, estiman que el artículo 161 de la Ley 1955 de 2019 realiza una modificación sustancial “en cuanto al goce del derecho fundamental a la consulta previa por parte de las comunidades étnicas al condicionar el ejercicio del derecho fundamental a la consulta previa al pago de una tarifa.” Por esta razón, consideran que el contenido de la norma demandada debió tramitarse mediante una ley estatutaria y no a través una ley ordinaria. Por las mismas razones, sostienen que la norma acusada desconoce la prohibición de regresividad del derecho a la consulta previa y el derecho a la participación democrática de las comunidades étnicas. 53. Ronald José Valdés Padilla, quien afirma ser afrocolombiano y delegado ante el Espacio Nacional de Consulta Previa, coadyuva las demandas de inconstitucionalidad. En su parecer, la disposición bajo análisis supone que “la salvaguarda del derecho a la consulta previa queda supeditada al pago de la tasa por el interesado, limitación que el legislador no podía efectuar desde una ley ordinaria.” Esto -asegura- es motivo de preocupación pues “el deber que tiene el Estado Colombiano de garantizar el ejercicio de la consulta previa, no puede supeditarse o limitarse por móviles económicos que es el escenario catastrófico que implementó el mentado artículo.”[25] Así mismo, sostiene que la norma presenta vicios de procedimiento en su formación, pues ningún aspecto del contenido del articulo 161 demandado fue sometido a consulta con el Espacio Nacional de Consulta Previa, pese a constituir una medida legislativa que afecta directamente a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras. 54. Juan Camilo Blanchard solicita la declaratoria de inexequibilidad del artículo impugnado. Considera inadmisible que el derecho a la consulta previa esté supeditado al pago de una tasa, cuando es deber del estado brindarle a todos los habitantes del territorio nacional los medios para la protección de sus derechos, más aun tratándose de la consulta previa que busca proteger la integridad cultural, social y económica. Este derecho, subraya, a su vez garantiza el derecho a la participación, además de estar ligado a la subsistencia como grupo humano de las comunidades de las cuales, por alguna u otra actividad, se hace necesario su consentimiento. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 55. El Procurador General de la Nación, mediante Concepto 6719 del 17 de marzo de 2020, solicitó a la Corte Constitucional declarar inexequible la norma. En primer lugar, se refiere al principio de consecutividad. Para ello, hace una reconstrucción del trámite legislativo que derivó en la promulgación de la Ley 1955 de 2017. Advierte que “la tasa por la realización de la Consulta Previa no fue incluida desde el inicio de los debates, y no quedó consignada en el texto definitivo aprobado en la Cámara de Representantes, razón por la cual se vulneró el principio consecutividad e identidad flexible.”[26] 56. Para la Procuraduría, todos los demás cargos están relacionados entre sí, razón por la cual decide manifestarse al respecto conjuntamente. Coincide en que la tasa es inconstitucional pues el Gobierno debió consultar a las comunidades sobre la implementación de una norma que les genera una afectación directa. En esta misma dirección, también respalda el cargo por violación de ley estatutaria en tanto que la imposición de “una tasa para acceder a la consulta previa, implica una clara vulneración de derechos y garantías constitucionales, y supedita un derecho fundamental a la capacidad de pago como si se tratara de la prestación de un servicio que debe ser retribuido al Estado.”[27] 57. Desde su punto de vista, el problema central en este caso se originó por cuanto que el Gobierno nacional, de forma equivocada, equiparó el derecho fundamental a la consulta previa con la prestación de un servicio por parte del Estado sujeto a una retribución económica: “Así, aunque es claro que por virtud de la Constitución (art. 338 CP), el legislador puede imponer contribuciones, y en consecuencia, puede establecer tasas para gravar servicios, no tiene la potestad para gravar el acceso a un derecho fundamental, aunque este implique costos por parte del Estado […] Así las cosas, la Procuraduría concluye que el vicio de inconstitucionalidad relativo al principio de legalidad tributaria se configura por cuenta de la imposición de una tasa a un derecho fundamental, asimilándolo a un servicio público que requiere retribución, lo que no cumple con los presupuestos constitucionales en materia impositiva y por lo tanto debe ser declarado inexequible.”[28] 58. Desde otro punto de vista, el Ministerio Público sostiene que la materia de la norma demandada tiene reserva de ley estatutaria, por cuanto comporta una regulación que implica límites y restricciones al ejercicio de un derecho fundamental. Afirma que la tasa que establece el artículo demandado exige una retribución y capacidad de pago por parte del interesado en la realización de la consulta previa. En consecuencia, señala que se requería el procedimiento legislativo especial, el cual no se cumplió en este asunto. 59. A partir de lo anterior, el Procurador General solicita que el artículo 161 de la Ley 1955 de 2019 sea declarado inexequible. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 6.1 Competencia 60. De conformidad con lo dispuesto en el Artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la acusada en esta ocasión. 6.1.1. Cuestión previa. Aptitud sustantiva de las demandas 6.1.1.1. Presupuestos de aptitud sustantiva de la demanda Antes de identificar los eventuales problemas jurídicos a resolver, es necesario determinar la aptitud sustantiva de las demandas, pues aunque en su intervención el Gobierno nacional no plantea explícitamente un problema de esta naturaleza, de forma recurrente señala que los cargos parten de un sentido equivocado del precepto acusado. Respecto de la mayoría de ellos, sostiene que se fundan en que la norma está dirigida a las comunidades étnicas y constituiría una regulación de su derecho fundamental a la consulta previa, pese a que, en realidad, aquella no tendría ese contenido, sentido y alcance. De este modo, si bien no objeta expresamente la capacidad de los cargos para provocar una decisión de fondo, su argumento constituye una crítica inequívoca en ese sentido, dado que implica que la demanda se habría construido sobre la base de una interpretación no derivable de la disposición cuestionada. Procede la Corte a resolver esta cuestión previa. 61. Como se indicó en los antecedentes, en la fase de calificación fueron admitidos la totalidad de los cargos propuestos por los grupos de demandantes, de ambos expedientes. Sin embargo, debe recordarse que en esa etapa el Despacho sustanciador lleva a cabo una verificación preliminar de la impugnación, con el objetivo de constatar que cumpla mínimamente los requerimientos legales para ser estudiada (artículo 6º del Decreto 2067 de 1991). En todo caso, se trata de una primera evaluación sumaria que no compromete ni limita la competencia de la Sala Plena de la Corte, para analizar la aptitud de la demanda, al conocer el proceso. 62. Esta Corporación conserva, en efecto, la atribución para adelantar en la sentencia, una vez más, el respectivo análisis de procedibilidad. Está habilitada para determinar si hay lugar a decidir de mérito el asunto y en relación con cuáles disposiciones o fragmentos de normas. En esta fase, además, la Sala cuenta “con el apoyo de mayores elementos de juicio, puesto que aparte del contenido de la demanda, también dispondrá de la apreciación de los distintos intervinientes y el concepto del Ministerio Público, quienes, de acuerdo con el régimen legal aplicable al proceso de inconstitucionalidad, participan en el debate una vez admitida la demanda.”[29] 63. De conformidad con el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, la demanda de inconstitucionalidad debe contener tres elementos esenciales: (i) referir con precisión el objeto demandado, (ii) el concepto de la violación y (iii) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto (Art. 241 de la CP y Art. 2 del Decreto 2067 de 1991). A su vez, respecto del concepto de la violación se ha establecido que los cargos deben cumplir con tres parámetros básicos: (i) el señalamiento de las normas constitucionales que consideren infringidas (Art. 2, num. 2 del Decreto 2067 de 1991); (ii) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas; y (iii) la presentación de las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución. Vinculado a lo anterior, ha determinado que las razones expuestas para sustentar cabalmente la censura constitucional deben ser -al menos- claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. 64. La claridad hace relación a que los argumentos sean determinados y comprensibles y permitan captar en qué sentido el texto que se controvierte infringe la Carta. Deben ser entendibles, no contradictorios, ilógicos ni anfibológicos. Conforme la exigencia de la certeza, de una parte, se requiere que los cargos tengan por objeto un enunciado normativo perteneciente al ordenamiento jurídico e ir dirigidos a impugnar la disposición señalada en la demanda y, de la otra, que la norma sea susceptible de inferirse del enunciado acusado y no constituir el producto de una construcción exclusivamente subjetiva, con base en presunciones, conjeturas o sospechas del actor. 65. La especificidad de los cargos supone concreción y puntualidad en la censura, es decir, la demostración de que el enunciado normativo exhibe un problema de validez constitucional y la explicación de la manera en que esa consecuencia le es atribuible. Es necesario que los cargos sean también pertinentes y, por lo tanto, por una parte, que planteen un juicio de contradicción normativa entre una disposición legal y una de jerarquía constitucional y, por la otra, que el razonamiento que funda la presunta inconstitucionalidad sea de relevancia constitucional, no legal, doctrinal, político o moral. El cargo tampoco es pertinente si el argumento en que se sostiene se basa en hipótesis acerca de situaciones de hecho, reales o de hipotética ocurrencia, o ejemplos en los que podría ser o es aplicada la disposición. 66. Por último, la suficiencia implica que el razonamiento jurídico contenga un mínimo desarrollo, en orden a demostrar la inconstitucionalidad que le imputa al texto demandado. El cargo debe proporcionar razones, por lo menos básicas, que logren poner en entredicho la presunción de constitucionalidad de las leyes, derivada del principio democrático, que justifique llevar a cabo un control jurídico sobre el resultado del acto político del legislador.[30] En los anteriores términos, es indispensable que la demanda de inconstitucionalidad satisfaga las mencionadas exigencias mínimas, para que puede ser emitido un pronunciamiento de fondo. En caso contrario, no poseerá aptitud sustantiva y la Corte deberá declararse inhibida para fallar. 67. En el presente proceso, se promovieron dos demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 161 de la Ley 1955 de 2019, por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”: 1. Demanda D-13587 (i) violación a la reserva de ley estatutaria (ii) violación al contenido del derecho fundamental a la consulta previa (iii) violación al principio de unidad de materia (iv) violación al acceso a la información y a la participación democrática (v) violación a los principios de legalidad y equidad tributarias Demanda D-...