Sentencia C-481 de 2019

C-481-19 Sentencia C-481/19 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Término de caducidad por vicios de forma NORMA ACUSADA-Vigencia o producción de efectos jurídicos INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Derogación sobreviniente de disposición legal En este orden de ideas, en el presente caso, la Sala encuentra que el parágrafo tercero del artículo 50 y el artículo 110 de la Ley de Financiamiento han sido derogados en virtud de la expedición de la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’”. Por ende, puesto que dichas normas se encuentran derogadas y no están produciendo efectos, la Corte se declarará inhibida para pronunciarse de fondo (…) INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Sustracción de materia LEGISLADOR-Competencia para establecer contribuciones fiscales y parafiscales CONGRESO-Bicameral SISTEMA BICAMERAL DEL PODER LEGISLATIVO-Autonomía e independencia de cada cámara PROYECTO DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Trámite en la Cámara de Representantes CONGRESO-Bicameralismo fundado en formas de representación democrática y balance de poderes entre cámaras legislativas CONGRESO-Beneficios del Bicameralismo BICAMERALISMO-Mantenimiento en la Constitución PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Cualificación/PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Principios por los que se rige PROYECTO DE LEY-Debates COMISION DE CONCILIACION-Función COMISIONES ACCIDENTALES DE CONCILIACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Competencia COMISION DE CONCILIACION-Finalidad Las comisiones de conciliación son un instrumento que garantiza el poder de reforma de las plenarias y el principio de identidad flexible en el proceso de creación de la ley. Este mecanismo no puede ser eludido, toda vez que surgida una discrepancia entre las cámaras respecto del texto, por virtud del artículo 161 de la CP, aquella solo puede ser resuelta mediante este mecanismo PRESUPUESTO GENERAL DE RENTAS Y LEY DE APROPIACIONES-Sujeción a Constitución y ley orgánica LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Principio de universalidad/PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD-Todas las rentas y gastos sin excepción deben figurar en el presupuesto PROYECTO DE LEY DE APROPIACIONES-Creación de nuevas rentas o modificación para financiar monto de gastos PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES-Clasificación y detalle de componentes LEY DE APROPIACIONES-Marco de sostenibilidad fiscal y correspondencia al Plan Nacional de Desarrollo LEY DE FINANCIAMIENTO-Gobierno contempla medidas tributarias para vigencias adicionales a las del presupuesto que se pretende complementar/LEY DE FINANCIAMIENTO-Puede contemplar medidas con vocación de permanencia LEY DE FINANCIAMIENTO-Características LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Particularidades en su trámite legislativo Trámite separado. Según el artículo 347 CP, la Ley Anual de Presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de Ley de Financiamiento, y en dicho caso el trámite de esta podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente. Así pues, las leyes de financiamiento se pueden tramitar de manera coetánea con la Ley Anual del Presupuesto, pero separadamente. De hecho, la ley anual del presupuesto puede aprobarse sin que se haya aprobado la ley de financiamiento, cuyo trámite incluso puede continuar en el siguiente periodo legislativo COMISIONES HOMOLOGAS DE UNA Y OTRA CAMARA-Sesiones conjuntas para primer debate a proyecto de ley TRAMITE LEGISLATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA-Aplicación rigurosa de los requisitos y etapas previstas en la Constitución PROYECTO DE LEY-Configuración constitucional y legal de la figura del mensaje de urgencia MENSAJE DE URGENCIA-Previsto para cualquier proyecto de ley/COMISIONES DE ASUNTOS ECONOMICOS DE AMBAS CAMARAS-Sesiones conjuntas por mensaje de urgencia del Presidente de la República PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Reglas constitucionales y legales PROYECTO DE LEY-Procedimiento para el trámite de proposiciones TRAMITE LEGISLATIVO-Clasificación de proposiciones PROYECTO DE LEY-Proposiciones sustitutivas que suprimen TRAMITE LEGISLATIVO-Condiciones para la presentación de enmiendas COMISION DE CONCILIACION-Competencia para superar discrepancias entre las diferentes plenarias COMISION DE CONCILIACION-Integración PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN DEBATE PARLAMENTARIO-Importancia PRINCIPIO DE SUPREMACIA CONSTITUCIONAL-Control de constitucionalidad mixto DEMOCRACIA-Visiones pluralista y deliberativa/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y PLURALISTA-Potestades que confiere a los ciudadanos LEYES-Vicios de forma/PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Interpretación de reglas constitucionales sobre formación de las leyes CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Aplicación del principio de corrección de las formas ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Derecho del ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Interpretación FORMAS PROCESALES-No tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN LA FORMACION DE LA LEY O EN LA APROBACION DE REFORMAS CONSTITUCIONALES-Función trascendental de la justicia constitucional PRINCIPIO “NO TAXATION WITHOUT REPRESENTATION”-Pilar del Estado democrático CONGRESO-Competencia en materia tributaria Al anotado postulado, le subyace la idea según la cual, por regla general, la autoridad del Estado sólo puede decretar obligaciones tributarias siempre y cuando la colectividad, a través del órgano de representación popular, haya sido consultada, deliberado y manifestado su consentimiento en la etapa decisoria del proceso legislativo. Lo anterior, en la medida que los tributos afectan la esfera privada de los ciudadanos, al tomar parte de la propiedad privada de los contribuyentes. Así, este acto del Estado no puede ser unilateral, por más que tenga como fin garantizar cierto grado de redistribución para el mejoramiento de las condiciones sociales y colectivas. Tal deliberación y posterior consentimiento por parte de los representantes de los ciudadanos, no tiene otro fin que el evitar equiparar los impuestos a una confiscación. Es por tal razón, que por regla general, los impuestos solo pueden adoptarse en el seno del órgano representativo: el Congreso. Este órgano constitucional goza de una mayor legitimidad democrática, dada su composición plural y la obligación de deliberar con igual respeto y consideración a los diversos intereses de los representados CONGRESO DE LA REPUBLICA EN MATERIA TRIBUTARIA-Escogencia de medios adecuados para alcanzar los fines de la política tributaria PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance e importancia PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Elemento fundamental del debate parlamentario PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTO DE LEY-Obligatoriedad Así las cosas, para la Sala es claro (…), que cuando el Congreso vulnera las reglas procedimentales relativas al principio de publicidad, a tal punto que no sea posible concluir que los congresistas conocieran el objeto del debate, fuerza es concluir que jurídicamente no es posible hablar de existencia del debate y mucho menos de aprobación de un determinado proyecto DEBATE PARLAMENTARIO-Inexistencia o desconocimiento del objeto/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Vulneración DEBATE PARLAMENTARIO-Ausencia como vicio de procedimiento en formación de la ley REQUISITOS DE PUBLICACION Y ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Cumplimiento garantiza la realización del principio de publicidad PROYECTO DE LEY-Publicidad como garantía institucional DEBATE Y VOTACION-Importancia para la validez del trámite legislativo ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Vicio de procedimiento derivado del incumplimiento del requisito tiene naturaleza subsanable DEBATE-Proposiciones modificatorias aditivas o supresiones deben ser objeto de discusión, debate y votación COMUNICACION DE PROPOSICIONES QUE SE SOMETEN A CONSIDERACION DE LAS CAMARAS LEGISLATIVAS-Mecanismos PROPOSICIONES DENTRO DE TRAMITE LEGISLATIVO-Exigencia de conformar mecanismos adecuados y suficientes para que los congresistas conozcan el contenido de los textos que se someten a discusión y votación PROYECTO DE LEY-Conocimiento de proposiciones de enmienda DEBATE Y VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Relación PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Obligaciones de células legislativas VICIO DE PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Parámetros para determinar cuándo es subsanable y cuándo insubsanable PROYECTO DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Trámite legislativo LEY ORGANICA-Debate en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras/MENSAJE DE URGENCIA-Deliberación conjunta de Senado y Cámara PROYECTO DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Trámite en el Senado PROYECTO DE LEY-Sanción presidencial CORTE CONSTITUCIONAL-Examen de constitucionalidad LEY-Valor e interpretación de las reglas de formación LEY-Reglas constitucionales y legales de carácter procedimental relativas a su trámite PROYECTO DE LEY-Trámite de proposiciones PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance en las proposiciones de enmienda o proposiciones aditivas CONGRESO DE LA REPUBLICA-No aprobación de textos implícitos o indeterminados aunque determinables DEBATE PARLAMENTARIO-La irregularidad de la doble lectura de las proposiciones se subsana mediante otros medios idóneos PROYECTO DE LEY-Aprobación en primer debate de texto diferente al sujeto a consideración y aprobación en segundo debate sin que exista fundamentación para la modificación, adición o supresión DEBATE PARLAMENTARIO-Ausencia de una doble lectura de proposiciones presentadas en trámite legislativo constituye una irregularidad que afecta la garantía de la publicidad y el debate TRAMITE DE PROYECTO DE LEY-Omisión de debate parlamentario y votación como supuesto de infracción al principio de consecutividad PROYECTO DE LEY-Requisitos para su aprobación En efecto, debe enfatizarse que aun en un escenario de un proyecto de ley tramitado con mensaje de urgencia, en sesiones extraordinarias y con plenarias sesionando de manera simultánea, no puede eludirse el elemento deliberativo, ni mucho menos eximir al proyecto del cumplimiento del requisito de aprobación en las plenarias de ambas cámaras del Congreso. Permitir que una norma sin aprobación de una de estas plenarias permanezca en el ordenamiento jurídico, conllevaría a desconocer el diseño institucional del bicameralismo descrito en la sección F supra, y eliminar con ello un sistema de frenos y contrapesos intraorgánico, fundamental para el correcto funcionamiento del Estado social de derecho. Así, la omisión de la publicidad que asegura el conocimiento completo, suficiente, veraz y preciso de la proposición, derivó en la invalidez de la deliberación, el consentimiento y la aprobación del proyecto, y con ello el desconocimiento del principio de consecutividad esencial para que este se convirtiera en ley LEY-Vicio insubsanable por ausencia de trámite en plenaria de Cámara CONGRESO DE LA REPUBLICA EN PROYECTO DE LEY REHECHO E INTEGRADO-Carencia de competencia para reproducir, modificar o condicionar dentro del mismo trámite una norma declarada inexequible VICIO INSUBSANABLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Configuración PROCESO LEGISLATIVO-Divergencia absoluta entre lo debatido, querido y finalmente enunciado PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Aplicación Así mismo, este tribunal, en aplicación del principio de conservación del derecho, no podría simplemente expulsar del ordenamiento jurídico aquellos apartados de la ley que no concuerden con la ponencia para segundo debate o con las proposiciones aprobadas de la misma manera en ambas plenarias, porque con ello se desconocería ‘de facto’ el poder de la plenaria del Senado para introducir modificaciones al texto del proyecto de ley sometido a segundo debate después del primer debate conjunto SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD TEMPORAL O INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Excepcionalidad y justificación/ CORTE CONSTITUCIONAL-Posibilidad de dictar sentencias moduladas SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Efectos SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Circunstancias que debe analizar el juez constitucional para establecer si procede su aplicación SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Facultad de modulación de efectos NORMA ACUSADA EN MATERIA TRIBUTARIA-Contenido y alcance INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Equivalencia a exequibilidad temporal El mantenimiento temporal de esa ley en el ordenamiento no afecta tan profundamente el principio democrático, ni la forma de gobierno, pues el Congreso conserva la facultad plena de decidir si mantiene o no los contenidos de la Ley de Financiamiento, o los deroga, o los modifica, con lo cual el debate democrático sobre este tema, lejos de verse entorpecido, se ve fortalecido con la decisión de la Corte INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Efectos hasta fecha señalada INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Procedencia en relación con vicios de forma Así, concluyó la Corte que la omisión de la publicidad que, como se indicó, asegura el conocimiento completo, suficiente, veraz y preciso de la proposición integral por parte de los representantes, derivó en la invalidez de la deliberación, el consentimiento y la aprobación del proyecto por parte de estos, y con ello el desconocimiento del principio de consecutividad, esencial para que este se convirtiera en ley. Asunto que resulta insubsanable, a la luz de la jurisprudencia aplicable, por lo cual, procedería la Sala Plena a declarar la inexequibilidad de la normatividad demandada, por los vicios de procedimiento en su formación. Una vez adoptada la decisión de declarar la inexequibilidad de la ley demandada por las razones anteriores, y practicadas pruebas técnicas sobre los efectos que tendría el fallo, se determinó la necesidad de modular sus efectos, difiriendo los efectos de la decisión al 1º de enero de dos mil veinte (2020), con fundamento en lo previsto en los artículos 2, 4, 95 y 334 de la Constitución, pues se constató que la declaratoria de inconstitucionalidad simple ocasionaría un vacío normativo en el sistema tributario que afectaría la posibilidad de recaudar, lo cual, impactaría el gasto y las inversiones del Estado ante la desaparición de algunos de los rubros más importantes de los ingresos corrientes de la Nación. Advierte la Corte que la decisión de diferimiento precave un efecto inconstitucional de mayor gravedad, y brinda un espacio de tiempo razonable para que el ejecutivo y legislativo, en el marco de sus competencias en materia tributaria, decidan ora ratificar los mismos contenidos en la ley demandada, esto es, presentar, tramitar y aprobar, respectivamente, un texto normativo idéntico al de la Ley de Financiamiento, o bien uno que derogue, modifique o subrogue los contenidos de la Ley de Financiamiento. Aunado a lo anterior, se dispuso que los efectos de la sentencia se producirán hacia el futuro, para que no se vean afectadas las situaciones jurídicas consolidadas Referencia: Expediente D-13207 Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1943 de 2018, “Por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones”. Accionantes: Daniel Alberto Libreros Caicedo y David Clemente Retamoso Castrillón. Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES A. TRÁMITE SURTIDO ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Daniel Alberto Libreros Caicedo y David Clemente Retamoso Castrillón solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad de la totalidad de la Ley 1943 de 2018, “Por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones” (en adelante, “Ley de Financiamiento”). Los demandantes argumentan que el proceso de formación de dicha ley vulneró el artículo 157 de la Constitución Política y el artículo 160 de la Ley 5ª de 1992 y sus modificaciones (en adelante también “Reglamento del Congreso”). 2. Mediante auto del diecisiete (17) de mayo de dos mil diecinueve (2019)[1], se admitió la demanda por la violación de los anotados artículos. 3. En la referida providencia se resolvió: (i) oficiar a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que remitieran, con destino al despacho del magistrado sustanciador: (a) las gacetas en las que constara el trámite legislativo que dio lugar a la expedición de la Ley de Financiamiento; (b) una certificación suscrita por ellos en la que se diera cuenta del procedimiento de aprobación, la publicación de las actas y la aprobación de la mencionada Ley de Financiamiento y; (c) el video contentivo de la explicación efectuada el diecinueve (19) de diciembre por el senador David Alejandro Barguil Assis a la Cámara de Representantes sobre las modificaciones efectuadas al proyecto; y (ii) oficiar a la Imprenta Nacional para que certifique la hora y fecha de la publicación del texto aprobado en la plenaria del Senado en la sesión del dieciocho (18) de diciembre de 2018. 4. También se ordenó comunicar sobre la iniciación del presente proceso al presidente del Congreso de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional de Planeación, para los fines previstos en el artículo 244 de la Constitución. Asimismo, se invitó a varias universidades; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia; al Instituto Colombiano de Derecho Tributario; y al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad –Dejusticia, para que, si lo estimaban conveniente, emitieran su opinión especializada respecto de la constitucionalidad de la ley impugnada. 5. En cumplimiento de lo dispuesto en el auto proferido por el magistrado sustanciador el diecisiete (17) de mayo de dos mil diecinueve (2019), se recaudaron las pruebas que se relacionan a continuación. (a) El gerente general de la Imprenta Nacional de Colombia remitió certificación del coordinador del Diario Oficial y Gacetas de la Imprenta Nacional de Colombia[2], en la que hace constar “[q]ue la Gaceta 1152 del Senado de la República fue publicada el día 21 de [d]iciembre de 2018 y contiene texto definitivo aprobado en sesión plenaria del día 18 de diciembre de 2018 al proyecto de ley número 197 de 2018 Senado, 240 de 2018 Cámara por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones”[3]. (b) El secretario general de la Cámara de Representantes[4] anunció que adjuntaba: “certificación en que consta la aprobación de la Ley 1943 de 2018 en la Plenaria de la Cámara de representantes”; “grabación audiovisual de la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del día 19 de diciembre de 2018”; y las Gacetas del Congreso 933 de 2018, 1047 de 2018, 1060 de 2018, 1133 de 2018, 1139 de 2018, 1139 de 2018, 1139 de 2018, 1143 de 2018, 1146 de 2018, 138 de 2019, 1155 de 2018, en las que indica, fueron publicados respectivamente el proyecto de ley con exposición de motivos, las ponencias positiva y negativa para primer debate, la ponencia positiva para primer debate, el texto definitivo aprobado en primer debate, la ponencia positiva para segundo debate, las ponencias positivas y negativas para segundo debate, fe de erratas sobre la ponencia para segundo debate publicada en la Gaceta 1139 de 2018, el acta de sesión plenaria extraordinaria No. 040 del 19 de diciembre de 2018 y el texto definitivo aprobado en plenaria de la Cámara de Representantes[5]. (c) Reposan en el expediente CD con grabación audiovisual de duración ‘1:59:01’; y CD con diez (10) archivos PDF titulados ‘gaceta_126’ (30 folios), ‘gaceta_138’ (250 folios), ‘gaceta_933’ (89 folios), ‘gaceta_1047’ (217 folios), ‘gaceta_1060’ (111 folios), ‘gaceta_1133’ (48 folios), ‘gaceta_1139’ (96 folios), ‘gaceta_1143’ (80 folios), ‘gaceta_1146’ (4 folios), ‘gaceta_1155’ (56 folios)[6]. (d) El secretario general de la Cámara de Representantes[7] certificó la forma en que fue discutido y aprobado el Proyecto de Ley 240 de 2018 Cámara – 197 Senado en sesión plenaria extraordinaria del dieciocho (18) de diciembre de 2018, que consta en el acta No. 039, Gaceta 138 de 2019; y en sesión plenaria extraordinaria del diecinueve (19) de diciembre de 2018, que consta en el acta No. 40 – Gaceta 126 de 2019[8]. (e) El secretario general del Senado de la República[9] anunció que adjuntaba “copia en medio magnético de las gacetas en las que conste el trámite legislativo que dio lugar a la expedición de la Ley 1943 de 2018”, y enlista las Gacetas 933, 1048, 1061, 1137, y 1152 de 2018. (f) Reposa en el expediente CD con cinco (5) archivos PDF titulados ‘gaceta_933’ (89 folios), ‘gaceta_1048 [de] 2018’ (108 folios), ‘gaceta_1061’ (56 folios), ‘gaceta_1137’ (96 folios), ‘gaceta_ 1152’ (56 folios)[10]. 6. Mediante auto del nueve (9) de julio de 2019, el magistrado sustanciador ordenó la fijación en lista, los traslados y que se realizaran las comunicaciones señaladas en el auto del siete (7) de mayo de dos mil diecinueve (2019)[11]. 7. Mediante auto del dieciséis (16) de septiembre de 2019, el despacho del magistrado sustanciador, en atención a que luego de la sesión de la Sala Plena llevada a cabo el diez (10) de septiembre del corriente año se juzgó necesario decretar nuevas pruebas para mejor proveer, en particular teniendo en cuenta el mandato constitucional contenido en el artículo 334 superior, dispuso oficiar a varias entidades gubernamentales, asociaciones privadas y universidades, a las cuales se solicitó su concepto sobre el impacto de una eventual decisión de exequibilidad o inexequibilidad de la Ley de Financiamiento. También se ordenó correr traslado a los intervinientes de los informes recibidos. 8. En cumplimiento de dicho auto, varias entidades allegaron sus respectivos informes y consideraciones (los cuales se detallan en el Anexo III de esta sentencia). B. NORMAS DEMANDADAS 9. Como se enunció, la demanda se dirige contra toda la Ley de Financiamiento, publicada en el Diario Oficial No. 50.820 del veintiocho (28) de diciembre de 2018. Dada la extensión del texto de la referida ley (que es de 122 artículos), se omitirá su transcripción[12]. C. LA DEMANDA 10. Los demandantes solicitaron a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad de la Ley de Financiamiento por haberse aprobado en contradicción con lo dispuesto en el artículo 157 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 160 del Reglamento del Congreso, pues consideraron que durante el trámite de su expedición se presentó un vicio de procedimiento por vulneración de los principios de publicidad y de consecutividad; especialmente advirtieron que, para el momento de la votación en la plenaria de la Cámara de Representantes el diecinueve (19) de diciembre de 2018, los miembros de dicha corporación desconocían el texto aprobado por el Senado de la República en las horas de la noche del día anterior. 11. Antes de explicar en concreto el vicio de constitucionalidad del que, según su criterio, adolecía la ley, los accionantes expusieron, citando la jurisprudencia constitucional, las características de las faltas procedimentales que dan lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma[13]; la trascendencia, en términos democráticos, de la discusión en el Congreso[14]; la publicidad de los textos que son sometidos a discusión, como presupuesto del trámite legislativo[15]; las exigencias del principio de consecutividad y publicidad en la elaboración de las leyes, en relación con los debates que deben producirse[16]; y la importancia de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 157 superior, para concretar el principio democrático[17], en concordancia con los señalado en los artículos 145, 146, 157 y 160 de la Constitución[18]. 12. De esta manera, concluyeron que “las modificaciones o enmiendas deben ser conocidas en su integridad por los congresistas para que exista un debate real acerca de la norma (…). Entonces podría predicarse que la ausencia de debate informado vulnera el objetivo del debate, el cual es la confrontación de ideas, diálogo social y la propia responsabilidad de los parlamentarios para con sus representados y la sociedad, la cual es informarse en detalle sobre el contenido de los proyectos en discusión para poder votar a conciencia los mismos”. 13. Los accionantes recordaron que la jurisprudencia constitucional[19] ha indicado que la falta de publicación escrita de los textos puede ser subsanada con “una exposición argumentativa y sustancial, de carácter claro y suficiente de las modificaciones propuestas”. 14. Bajo el marco anterior relataron que, conforme a lo dispuesto en los artículos 140 y 143 de la Constitución, el treinta y uno (31) de octubre de 2018 el Gobierno Nacional presentó ante la Cámara de Representantes proyecto de ley “[p]or la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto nacional y se dictan otras disposiciones”, al que se le asignó el número 240 Cámara – 197 Senado y quedó inscrito en la Gaceta del Congreso 933 de 2018. 15. Indican que la ponencia para primer debate en comisiones conjuntas (en aplicación de los artículos 147 y 160 del Reglamento del Congreso) fue presentada el veintiocho (28) de noviembre de 2018 y publicada en la Gaceta 1048 de ese año. El texto aprobado en primer debate está consignado en la Gaceta 1142 del trece (13) de diciembre de 2018. “La ponencia para el segundo debate, en la [P]lenaria de la [C]ámara de [R]epresentantes, se publicó con el número de 1139 (sic) de 2018, donde se introducían algunas modificaciones propuestas y publicada el 13 de [d]iciembre. En ambas cámaras de inició (sic) la discusión sobre la dicha ponencia presentada (sic), de manera simultánea. Sin embargo, se aprobaron algunas proposiciones de los congresistas que modificaban el proyecto de ley durante el transcurso [d]el debate en el [S]enado, en la noche del 18 de diciembre de 2018, y que fueron publicadas recién el día 21 de diciembre de ese año, como se ve en la gaceta número 1152, con el texto definitivo aprobado por el [S]enado el día 18 de diciembre”. 16. A partir de lo anterior, argumentan que el vicio de procedimiento radica en que durante la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del diecinueve (19) de diciembre se aprobaron las modificaciones efectuadas al proyecto en el Senado la noche del dieciocho (18) de diciembre, previa explicación del senador David Alejandro Barguil Assis, a falta de publicación previa del texto, pues esta finalmente se realizó el veintiuno (21) de diciembre-. 17. Alegaron sobre la intervención del senador Barguil -la cual transcribieron-, que “[l]a explicación que dio el senador no fue suficiente y no subsanó la falta de publicidad por escrito en las gacetas, puesto que hubo temas importantes que se quedaron sin discusión en la Cámara y que variaban de la ponencia presentada a la corporación. Un ejemplo es el artículo 112, que establece que las IPS podrán (sic) deducir la totalidad de la cartera (…); el artículo 114, que establece que también son agentes de retención las personas exportadoras de servicios de entretenimiento para adultos a través del sistema Webcam; las modificaciones al artículo 77, numeral 5, inciso F, que trataban de los proyectos turísticos mencionados por el senado, pero que olvidó mencionar en su explicación la temporalidad de los beneficios, que serían de 20 años luego del otorgamiento de este. Este tipo de información, sumada a otras modificaciones muy importantes que se dieron en el Senado (como el introducir (sic) un numeral en el artículo 76 del proyecto la inclusión de los rendimientos generados por los fondos de pensiones como proyectos de economía naranja), eran totalmente desconocidas por los senadores (sic) y dejaron de ser expuestas por el senador Barguil en su exposición”[20]. 18. En definitiva, los demandantes estimaron que, “[e]sta explicación (…) careció de suficiencia tal que los congresistas pudieran conocer la totalidad de los contenidos relevantes para poder dar un debate real. Por ello, y recordando la amplia jurisprudencia de la Corte Constitucional antes mencionada, este vicio de procedimiento se torna en un vicio sustantivo de la [L]ey 1943 de 2018”, que debe dar lugar a su declaratoria de inconstitucionalidad. D. INTERVENCIONES Intervenciones oficiales Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y Ministerio de Hacienda y Crédito Público[21] 19. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República –DAPRE- y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público –MHCP- solicitan conjuntamente a la Corte declarar la exequibilidad de la ley demandada. 20. Estructuraron su escrito de intervención de la siguiente manera: (i) explicaron, en abstracto, los conceptos de consecutividad y de publicidad a la luz del principio de instrumentalidad de las formas y de su debida aplicación de cara al trámite legislativo; y (ii) argumentaron que en el caso bajo estudio se respetaron dichos principios. 21. En primer lugar, destacaron que las reglas que gobiernan la aprobación y trámite de las leyes no están diseñadas para “obstruir los procesos o [para] hacerlos más difíciles”[22], por lo que su interpretación debe ser teleológica, en atención al principio de la instrumentalidad de las formas, lo que permite identificar los vicios formales que verdaderamente afectan la conformación de la voluntad del Congreso de la República, los principios y los componentes orgánicos de la Constitución Política. 22. Así mismo, los intervinientes reseñaron el significado del principio de consecutividad según la sentencia C-850 de 2013[23]; la importancia del debate parlamentario de acuerdo con los artículos 157 de la Constitución Política, 94 y 176 del Reglamento del Congreso, así como con las sentencias C-473 de 2004, C-1040 de 2005 y C-751 de 2013[24]; y la exigencia de publicidad previa de los asuntos que se debaten conforme a la sentencia C-760 de 2001, y particularmente en relación con las proposiciones, para lo cual citaron las sentencias C-1039 de 2004, C-131 de 2009, C-168 de 2012, C-537 de 2012 y C-084 de 2018[25]. 23. En relación con el caso concreto, argumentaron que la demanda incurrió en un error al equiparar el debate global del proyecto de ley, con el de una proposición en particular. 24. También arguyeron que se cumplió con la exigencia de discusión parlamentaria en las respectivas plenarias, en la medida en que los órganos directivos de una y otra cámara mantuvieron abiertos los espacios de participación, en un marco en el que el primer debate se dio en sesiones conjuntas de las comisiones tercera y cuarta de Cámara y Senado y, posteriormente, el inicio de las deliberaciones en las respectivas plenarias tuvo lugar en forma simultánea y separada el dieciocho (18) de diciembre de dos mil dieciocho (2018), debido al mensaje de urgencia con que el proyecto fue presentado por el Gobierno Nacional. 25. Indicaron que, contrariamente a lo planteado por los demandantes, los parlamentarios sí estudiaron y debatieron los temas sometidos a su consideración durante el trámite legislativo y no omitieron el ejercicio de sus competencias. Lo anterior, porque el debate en plenaria de la Cámara de Representantes tuvo lugar desde el momento en que se dio apertura en la sesión extraordinaria del dieciocho (18) al diecinueve (19) de diciembre de dos mil dieciocho (2018)[26]; la sesión inició con la verificación del quórum decisorio reglamentario, luego se consideraron y votaron los impedimentos, y a continuación los informes de las tres ponencias presentadas (una de archivo, una minoritaria y otra mayoritaria), las cuales habían sido previamente publicadas. Se negaron las dos primeras ponencias y se aprobó la mayoritaria. Igualmente, se conformó una subcomisión integrada por todas las fuerzas políticas para que presentara un informe sobre las proposiciones, que ascendían a más de trescientas[27], después de lo cual se procedió a la votación en bloque del articulado en la plenaria. 26. Destacaron que, en la sesión del diecinueve (19) de diciembre varios representantes plantearon adoptar el texto aprobado en el Senado, dado que las proposiciones presentadas por la Cámara que fueron avaladas por el Gobierno Nacional se encontraban incorporadas en dicho texto[28]. Con base en lo anterior, se acogieron los artículos de la ponencia “que no habían sido modificados por [el] Senado distintos a los 80 artículos ya votados por la Cámara (…) [y] las modificaciones propuestas por Cámara y aprobadas por el Senado de la ponencia –reiteramos- era la misma [sic] tanto en la Cámara de Representantes como en el Senado”[29]. 27. Sumado a lo expuesto, para los intervinientes era claro que los representantes a la Cámara habían tenido conocimiento de la materia del debate y votación dado que, aparte de que el mismo día de su aprobación el texto ya había sido publicado en la página web de la secretaría del Senado, el objeto de la proposición fue expuesto por el senador David Barguil ante la plenaria de la Cámara, y en dicha presentación quedaron claras las materias que permanecieron iguales y aquellas que cambiaron respecto de la ponencia que había sido aprobada previamente. 28. Además, los representantes solicitaron al senador Barguil mayores explicaciones, por ejemplo, respecto del artículo 63 de la ponencia para segundo debate, de lo que se desprende el conocimiento que aquellos tenían de las modificaciones efectuadas, lo que, a su juicio, resulta equiparable con el caso estudiado por la Corte en sentencia C-537 de 2012. Aunado a lo anterior, señalaron que quienes estaban llamados a determinar la suficiencia de la explicación previa eran los propios representantes, quienes no se opusieron ni manifestaron inconformidad. 29. Igualmente, sostuvieron que los parlamentarios sí tuvieron conocimiento de las modificaciones introducidas en la plenaria del Senado porque participaron libremente en las deliberaciones simultáneas ocurridas el dieciocho (18) de diciembre de dos mil dieciocho (2018) en las plenarias de cada cámara legislativa, en razón del mensaje de urgencia con el que debía tramitarse el proyecto de ley. 30. En todo caso, los intervinientes solicitaron que, de existir duda sobre la exequibilidad de la ley demandada, se diera aplicación al principio de in dubio pro legislatoris[30]. En este sentido, manifiestan que la Corte no puede determinar la forma, calidad, o suficiencia del debate, pues ello llevaría, en los términos de la sentencia C-473 de 2004, a predisponer de manera rígida el modo en que los parlamentarios deben apropiar el conocimiento de las materias sometidas a debate, en detrimento de la creatividad parlamentaria y la flexibilización del debate por el que optó el constituyente primario. 31. Finalmente, el DAPRE y el MHCP destacaron la importancia de la llamada “Ley de Financiamiento” en un contexto en el que se requiere potenciar el crecimiento económico e incrementar el recaudo para financiar el gasto público, frente al “evidente riesgo de que los ingresos del Presupuesto General de la Nación no sean suficientes para cubrir los gastos y las inversiones públicas”[31]. Intervenciones ciudadanas Instituto Colombiano de Derecho Tributario[32] 32. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario sostuvo que, “en este caso, no se presentó una violación de los principios de consecutividad ni de publicidad”, motivo por el cual solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de la ley demandada. 33. Para sustentar lo anterior, afirmó que (i) los accionantes no aportaron suficiente material de prueba para establecer el grado de información que tuvieron los representantes a la Cámara a la hora de votar el proyecto; (ii) la publicación del texto con quince (15) días de anterioridad al debate no era un requisito aplicable a la Ley de Financiamiento porque el primer debate se llevó a cabo en sesión conjunta de ambas cámaras, conforme al artículo 183 del Reglamento del Congreso; y (iii) dado el mensaje de urgencia con el que fue tramitado el proyecto de ley, “no puede afirmarse que se hubiera violado el principio de consecutividad, ni de publicidad, pues en ese supuesto, las plenarias de ambas Cámaras pueden debatir el proyecto, incluso de forma simultánea”, como se desprende del artículo 191 del mencionado Reglamento y de lo considerado por la Corte en sentencia C-784 de 2014. E. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 34. El Procurador General de la Nación solicitó a la Corte que declarara la exequibilidad de la Ley de Financiamiento, con fundamento en que no se configuró el vicio de ausencia de debate en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes, y por lo tanto, no se vulneró el principio de consecutividad. 35. Explicó que la adopción del texto aprobado por el Senado el dieciocho (18) de diciembre de 2018 por parte de la Cámara de Representantes corresponde a la concreción del principio de simultaneidad[33]; y que del trámite de urgencia se desprende la posibilidad de tramitar conjuntamente los debates en comisiones y simultáneamente en plenarias. A partir de lo anterior, argumentó que la plenaria de la Cámara de Representantes podía acoger lo aprobado por la plenaria del Senado sin necesidad de la publicación previa, pues los temas y textos discutidos eran exactamente los mismos. II. CONSIDERACIONES A. COMPETENCIA 36. En virtud de lo dispuesto por el artículo 241.4 de la Constitución Política este tribunal es competente para conocer de la presente demanda, en atención a que se dirige contra la Ley 1943 de 2018, “[p]or la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones”. B. TÉRMINO PARA INSTAURAR LA ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA 37. El numeral 3 del artículo 242 de la Constitución Política (en adelante, la “CP”) señala el término de caducidad de un año para ejercer la acción pública de inconstitucionalidad por vicios de forma[34], el cual se cuenta partir de la publicación de la ley en el Diario Oficial. 38. En el presente caso, la ley impugnada por vicios de forma (la cual, en opinión de los demandantes resulta inconstitucional debido a una alegada falta de publicidad del texto que se votó en la plenaria de la Cámara de Representantes lo que, a la postre, implicó el desconocimiento del principio de consecutividad) fue publicada en el Diario Oficial No. 50.820 del veintiocho (28) de diciembre de dos mil dieciocho (2018), y la demanda, según sello de presentación personal ante la secretaría general de la corporación, fue radicada el veintidós (22) de abril del dos mil diecinueve (2019)[35]. Por lo anterior, se concluye que aquella se presentó dentro del término de caducidad previsto en el citado numeral del artículo 242 CP. C. INHIBICIÓN POR DEROGATORIA DE ALGUNAS NORMAS DE LA LEY DEMANDADA 39. La Sala empieza por resaltar que, para ejercer el control de constitucionalidad, este debe recaer sobre una disposición existente en el ordenamiento, o que careciendo de vigencia, esté produciendo efectos jurídicos. Y ello se ha explicado en que “la declaratoria de inexequibilidad tiene, por regla general, un efecto hacia el futuro que haría inocua una decisión de retiro del ordenamiento jurídico de una disposición que ya no existe”;[36] ya que “no resulta lógico que se retire del orden jurídico lo que no existe, porque con antelación fue retirado o ha desaparecido por voluntad propia del legislador”;[37] y dado que tampoco “tiene sentido alguno que se acuse un precepto que ha dejado de regir y que por tanto no está en condiciones de quebrantar el Estatuto Máximo”[38]. 40. En este orden de ideas, en el presente caso, la Sala encuentra que el parágrafo tercero del artículo 50 y el artículo 110 de la Ley de Financiamiento han sido derogados en virtud de la expedición de la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’”.[39] Por ende, puesto que dichas normas se encuentran derogadas y no están produciendo efectos, la Corte se declarará inhibida para pronunciarse de fondo. A continuación se explica en detalle. 41. En primer lugar, cabe destacar que el artículo 50 de la Ley de Financiamiento disponía: “ARTÍCULO 50. Adiciónese el artículo 242-1 del Estatuto Tributario, el cual quedará así: Artículo 242-1. Tarifa especial para dividendos o participaciones recibidas por sociedades nacionales. (…) PARÁGRAFO 3o. Los dividendos que se distribuyan dentro de los grupos empresariales debidamente registrados ante la Cámara de Comercio, no estarán sujetos a la retención en la fuente regulada en este artículo. Lo anterior, siempre y cuando no se trate de una entidad intermedia dispuesta para el diferimiento del impuesto sobre los dividendos”. (Se subraya) 42. El artículo 65 de la Ley 1955 de 2019 señaló: “ARTÍCULO 65.- TARIFA ESPECIAL PARA DIVIDENDOS O PARTICIPACIONES RECIBIDAS POR SOCIEDADES NACIONALES. Modificar el parágrafo 3 del artículo 50 de la Ley 1943 de 2018 que adicionó el artículo 242-1 del Estatuto Tributario referido a la tarifa especial para dividendos o participaciones recibidas por sociedades nacionales, el cual quedará así: PARÁGRAFO 3o. Los dividendos que se distribuyen dentro de los grupos empresariales o dentro de sociedades en situación de control debidamente registrados ante la Cámara de Comercio, no estarán sujetos a la retención en la fuente regulada en este artículo. Lo anterior, siempre y cuando no se trate de una entidad intermedia dispuesta para el diferimiento del impuesto sobre los dividendos”. 43. De manera que el citado parágrafo 3°, al que hace referencia el artículo 50, fue subrogado por el texto del artículo 65 de la Ley 1955 de 2019, motivo por el cual dicho parágrafo no se encuentra produciendo efectos en el ordenamiento jurídico en virtud de la norma impugnada, sino por disposición de la Ley 1955 de 2019. 44. Por su parte, el artículo 110 de la Ley de Financiamiento establecía: “ARTÍCULO 110.- Con el fin de evaluar la pertinencia, eficacia, eficiencia, prevenir la competencia desleal en la economía colombiana y garantizar el cumplimiento de las finalidades de las zonas francas y los beneficios tributarios otorgados en el sistema tributario colombiano, la Superintendencia de Industria y Comercio, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y la Contraloría General de la República conformarán un equipo conjunto de auditoría para hacer una evaluación de todos los beneficios tributarios, exenciones tributarias, deducciones, otras deducciones de renta y cada una de las personas jurídicas del régimen de zonas francas, para determinar su continuación, modificación y/o eliminación. El resultado de esta auditoria será público y se presentará ante el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y las Comisiones Económicas del Congreso de la República a más tardar en el mes de julio de 2019. Para el primer trimestre del año 2020 el Gobierno nacional presentará un proyecto de ley que grave las utilidades contables, eliminando las rentas exentas y beneficios tributarios especiales, para reemplazar el impuesto de renta”. 45. Dicha norma fue materia de derogatoria expresa por parte del inciso segundo del artículo 336 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.[40] 46. Además, es importante tener en cuenta que el primer inciso del artículo 110 derogado no se encuentra produciendo efectos, dado que el término para rendir el informe de auditoría era julio de 2019, siendo dicha fecha posterior a la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, la cual ocurrió el 25 de mayo de 2019. Y en cuanto se refiere a la prescripción del inciso segundo del artículo 110, al momento de la expedición de la norma derogatoria aún no había llegado el período fijado en ella (primer trimestre de 2020), en lo que toca a la presentación del proyecto de ley por parte del Gobierno. 47. En tal virtud, la Corte se declarará inhibida para pronunciarse de fondo sobre las normas anteriormente transcritas, estas son, el parágrafo tercero del artículo 242-1 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 50 de la Ley de Financiamiento, así como también su artículo 110. D. INHIBICIÓN POR SUSTRACCIÓN DE MATERIA RESPECTO DE ALGUNAS NORMAS DE LA LEY DEMANDADA 48. Por otra parte, la Sala también advierte que el inciso primero del artículo 115 ya fue materia de pronunciamiento por parte de la Corte. En efecto, en la sentencia C-378 de 2019, se consideró que en virtud de la derogatoria del artículo 92 de la Ley 617 de 2000 —norma orgánica-, que establecía una restricción presupuestal para el crecimiento de la planta de personal de entidades— que operó por disposición expresa del artículo 336 de la Ley 1955 de 2019, se hacía innecesario pronunciarse sobre el artículo 115 de la Ley de Financiamiento[41]. 49. Justamente porque el inciso primero de dicha norma eximía a unas entidades en concreto de la anotada limitación presupuestal, es decir, disponía una excepción a la regla general; así, su razón de ser dependía de la vigencia de esta última, contenida en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000. Por lo anterior, la Corte en esa oportunidad se declaró inhibida, posición que se adoptará también en esta sentencia respecto del artículo 115 de la Ley de Financiamiento. 50. De otro lado, la Corte advierte que tales consideraciones son también aplicables en el caso del inciso primero del artículo 114 de la mencionada Ley de Financiamiento que establece: “ARTÍCULO 114. SOSTENIBILIDAD FISCAL.- Con el propósito de garantizar la sostenibilidad fiscal del Estado colombiano asegurando el fortalecimiento continuo de la administración tributaria, aduanera y cambiaría, la restricción en el crecimiento de los gastos de personal a que refiere el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 no le aplica a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) por el término de cuatro años contados a partir de la vigencia de la presente ley (…)”. 51. Así pues, dado que el inciso primero transcrito establece la misma excepción a la norma orgánica de restricción presupuestal derogada por la Ley 1955 de 2019, debido a la desaparición del ordenamiento jurídico de la regla general, el inciso primero del artículo 114 perdió aplicabilidad. Por tal motivo, la Corte se declarará inhibida para pronunciarse sobre esta. 52. En suma, la Corte se declarará inhibida para pronunciarse sobre los incisos primeros de los artículos 114 y 115 de la Ley de Financiamiento. E. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN 53. La Ley 1943 de 2018, demandada integralmente por vicios de procedimiento en su formación, contiene las “normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y (…) otras disposiciones”. 54. Los accionantes estiman que dicha normatividad es contraria a los artículos 157 de la Constitución Política y 160 del Reglamento del Congreso, relativos a los principios de publicidad y consecutividad, porque los representantes a la Cámara desconocían el texto aprobado por la plenaria del Senado en el momento en que votaron la proposición de acogerlo integralmente durante la sesión plenaria extraordinaria de esa corporación, celebrada el diecinueve (19) de diciembre de dos mil dieciocho (2018). 55. Como se reseñó más arriba, tanto los intervinientes (MHCP, DAPRE e ICDT) como el Procurador General de la Nación solicitan la declaratoria de exequibilidad de la ley cuestionada, por los cargos formulados por los demandantes. 56. Corresponde a la Sala Plena responder el siguiente problema jurídico: en el procedimiento de formación de la Ley 1943 de 2018, ¿se desconocieron los principios de (i) publicidad durante el último debate legislativo, surtido en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes, y (ii) consecutividad en la aprobación de la Ley de Financiamiento, por la decisión de la Cámara de Representantes de acoger la proposición de adoptar íntegramente lo aprobado por la plenaria del Senado en la sesión del día anterior, sin que la proposición incorporara el texto normativo correspondiente? 57. Lo anterior se resolverá, teniendo en cuenta que la Ley de Financiamiento es una ley de financiamiento en los términos del artículo 347 CP y respecto de la cual, dado el mensaje de urgencia con el que el gobierno presentó el proyecto, se le imprimió un trámite legislativo más expedito que culminó con su aprobación en sesiones extraordinarias convocadas por el ejecutivo. 58. Para resolver dicha cuestión, se abordarán cuatro temas principales en el siguiente orden metodológico: (i) el trámite legislativo en materia tributaria, con énfasis en leyes de financiamiento (sección F); (ii) descripción del trámite legislativo que dio origen a la promulgación de la Ley de Financiamiento (sección G); (iii) examen de constitucionalidad de la mencionada Ley de Financiamiento por el vicio de trámite alegado (sección H); (iv) efectos de la sentencia (sección I). Al final, se presenta la síntesis de la decisión (sección J). F. SOBRE EL TRÁMITE LEGISLATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA, CON ÉNFASIS EN LEYES DE FINANCIAMIENTO 59. De manera preliminar a la fijación de las reglas que rigen el trámite legislativo de la Ley de Financiamiento, a continuación se incluirá un marco general aplicable a asuntos de carácter tributario que se someten a consideración del Congreso, con énfasis en leyes de financiamiento. De esta forma, se analizarán los siguientes aspectos: (a) el bicameralismo como diseño institucional, regido por normas constitucionales y orgánicas; (b) la importancia de las formas en el proceso legislativo, con especial énfasis en la representación democrática necesaria de los tributos; y (c) la publicidad como presupuesto del debate y la votación de las proposiciones. El bicameralismo como diseño institucional, regido por normas constitucionales y orgánicas 60. Por regla general, en el diseño constitucional colombiano la rama legislativa tiene la competencia para imponer contribuciones fiscales o parafiscales[42]. En este sentido, el Congreso de la República se compone del Senado y la Cámara de Representantes, lo cual evidencia la estructura bicameral, cuyo fin es permitir un mayor pluralismo al interior de la rama legislativa y darle mayor integridad al proceso legislativo, al pretender otorgar igual respeto y consideración a los intereses de diversos partidos, movimientos políticos, al igual que a los intereses nacionales, regionales y locales. Esta multiplicidad de intereses, que se concreta en la existencia de dos cámaras colegiadas, con distintos orígenes en su forma de elección, busca ampliar la deliberación pública, así como la realización de acuerdos y transacciones entre los diversos representantes, con especial respeto por las minorías en el seno del órgano legislativo. Finalmente, en la ingeniería constitucional, este diseño implica un control intraorgánico, donde al interior del legislativo, una cámara actúa como freno de la otra. 61. Las reglas que en nuestro ordenamiento determinan la creación de las leyes buscan crear un marco de respeto por los diversos intereses, y promover una deliberación pausada, fijando los pasos que se debe satisfacer, tanto en las comisiones especializadas, como en cada una de las cámaras del Congreso. Este esquema, en ciertas materias, supone además la atribución de competencias específicas de una determinada corporación. Así, por ejemplo, en asuntos tributarios, la Constitución señala que los proyectos de ley referentes a dicho tema deben iniciar el trámite en la Cámara de Representantes (art 154 superior). 62. La jurisprudencia ha explicado que la concepción de un Congreso bicameral, en el que se ha previsto para cada una de las cámaras “orígenes representativos diferenciados”[43], tiene profundas consecuencias desde la perspectiva de la organización y control del poder. 63. Dado el diverso origen democrático -aunque los congresistas representan a los ciudadanos y en sus actuaciones deben consultar la justicia y el bien común[44]-, las cámaras, desarrollan un componente intraorgánico del sistema de frenos y contrapesos, “en tanto una de las células legislativas está facultada para ejercer control político sobre la otra, de suerte que opera como barrera de los excesos en que pudiere incurrir”[45] alguna de ellas. Este esquema busca la aplicación del debate legislativo y que las leyes sean el resultado de darle igual respeto y consideración a los intereses plurales que están siendo representados. Al respecto, la Corte ha explicado que la participación de dos cámaras, que ejercen idénticas competencias en el trámite de los proyectos de ley, “permite el mejoramiento de la actividad de producción legislativa”[46], por cuanto cada cámara controla las iniciativas discutidas y aprobadas por la otra, es decir, cada etapa del debate se surte con integridad, buscando que en cada una, se tenga en cuenta diversas ideas e intereses. En esa medida, se estima que el bicameralismo propicia “la producción de resultados legislativos más estables, en tanto obliga que la aprobación de los proyectos de ley esté precedida de un trámite deliberatorio complejo, lo que estimula a que las iniciativas aprobadas tengan vocación de permanencia”[47]. 64. El diseño institucional de 1991, además de conservar el sistema bicameral, también dio continuidad a las comisiones permanentes, pero enfatizando en el carácter dinámico del debate legislativo, es decir permitiendo a las plenarias de modificar la decisión de las respectivas comisiones especializadas[48]. Se explicó entonces que así “se restablecería en su plenitud el sentido del segundo debate, y de contera, el de la intervención en el mismo de los congresistas que no forman parte de la comisión”[49]. De esta manera, la Asamblea Nacional Constituyente concibió el proceso legislativo “como un continuum ascendente en el que las etapas que recorren aportan su producto de enriquecimiento del proyecto y se articula con las siguientes en un proceso evolutivo progresivo”[50]. Bajo este nuevo esquema institucional, se pasó de una exigida “identidad rígida” en el procedimiento legislativo previsto en la Constitución anterior, a lo que se ha llamado en nuestro actual sistema el “principio de identidad flexible”, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 157 y 160 CP[51], y en el artículo 178 del Reglamento del Congreso[52]. Sobre las implicaciones de ese cambio, se ha dicho: “Resalta la Corte que la consideración de la identidad del proyecto discutido como principio rector del procedimiento legislativo es anterior a la Constitución de 1991. Al respecto, la Corte Suprema de Justicia, autoridad judicial encargada del control de constitucionalidad de la ley según encargo del texto constitucional de 1886, se había pronunciado con el objetivo de precisar que dentro del procedimiento legislativo no resultaban admisibles ningún tipo de modificaciones que alteraran el sentido original de las iniciativas legislativas radicadas en el Congreso de la República; razón por la cual la máxima de identidad de contenido no era relativa como ocurre hoy en día, sino absoluta puesto que partía de la ilegitimidad de cualquier decisión adoptada por el Legislador encaminada a modificar tales iniciativas. Esta compresión fue modificada por la Constitución de 1991, cuyo artículo 160 prevé de manera expresa la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos de ley aún en el momento de llevar a cabo la discusión por parte de las Plenarias de las Cámaras, precepto que a su vez ha sido desarrollado por el artículo 178 RC, de ahí que la jurisprudencia constitucional reciente lo denomine principio de identidad flexible o relativa”[53]. 65. La jurisprudencia ha considerado que en esta modalidad de trámite legislativo “se privilegia el principio democrático”, pues ello hace posible “la expresión de todas las diferentes corrientes de pensamiento representadas en las plenarias de las cámaras”[54] y así se propende a que la opción política “sea fruto de una pausada reflexión y de una confrontación abierta de posiciones, que resultaría truncada si a las plenarias únicamente se les permitiera aprobar o rechazar el texto que viene de las comisiones, sin posibilidad de modificarlo, adicionarlo o recortarlo”[55]. 66. El número de debates exigido por la Carta Política “es una expresión del diseño bicameral adoptado por el Constituyente, y del reparto de tareas que la Carta prevé entre las comisiones permanentes y las plenarias de cada una de las Cámaras”[56], de esta forma, en el artículo 157 de la Constitución se prevé por regla general un total de 4 debates. Asimismo, la posibilidad de alterar el texto del proyecto de ley a lo largo de su trámite en el Congreso, “responde a la visión deliberativa de la democracia” de la Constitución de 1991[57], en el sentido de que “las leyes aprobadas por el Congreso de la República deben reflejar la voluntad de la mayoría de los representantes políticos, una vez sean debatidos y confrontados los diversos puntos de vista, en especial los de las minorías. Los textos de la ley deben ser pues, producto de la deliberación democrática”[58]. 67. Y, al prever la posibilidad de que las plenarias de las cámaras incluyan modificaciones, adiciones o supresiones a los proyectos de ley, la Constitución de 1991 incorporó un instrumento, que son las comisiones de conciliación, para efectos de solucionar las discrepancias que se puedan presentar entre las cámaras sobre un proyecto de ley, y no se tenga que repetir todo el trámite. Estas comisiones, que son de carácter accidental, “tienen como función flexibilizar y hacer más eficiente el proceso de aprobación de las leyes”. 68. Sobre la competencia de las comisiones accidentales de conciliación, la jurisprudencia de esta Corte ha señalado que, debe ejercerse con apego al principio del pluralismo político, en cuanto en ellas “se equilibra el conocimiento acerca del proyecto, sustento de la preferencia...