Sentencia C-459 de 2023

C-459-23 LEY APROBATORIA DEL CONVENIO MARCO DE COOPERACIÓN ENTRE COLOMBIA Y ESPAÑA-Inexequibilidad por incumplimiento del análisis de impacto fiscal (…) la Corte consideró necesario (i) declarar la inexequibilidad de la Ley 2274 de 2022, aprobatoria del “Convenio Marco de Cooperación entre la República de Colombia y el Reino de España” y, (ii) exhortar al Gobierno nacional a radicar, lo más pronto posible, el proyecto de ley aprobatorio del Convenio ante el Congreso de la República, incorporando el respectivo análisis del impacto fiscal, en consideración a la importancia de la cooperación entre el Reino de España y la Republica de Colombia. Se evidenció que, ni al presentar el proyecto de ley que dio origen a la Ley 2274 de 2022 ni durante su trámite legislativo, el Gobierno nacional presentó un análisis relativo al impacto fiscal de los beneficios tributarios previstos en el Convenio; lo que impidió que el Congreso de la República conociera de manera suficiente los efectos de la aprobación de la ley. TRATADOS INTERNACIONALES-Control tripartito en su incorporación CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY APROBATORIA DE TRATADO-Características CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE TRATADOS Y LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS-Control formal y material CONTROL FORMAL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADOS INTERNACIONALES Y LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS-Aspectos que comprende CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Negociación, celebración y aprobación ejecutiva ANALISIS DE IMPACTO FISCAL DE LAS NORMAS-Contenido y alcance ANÁLISIS DE IMPACTO FISCAL EN TRÁMITE LEGISLATIVO-Mandatos REQUISITO DE ANÁLISIS DE IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL QUE ORDENE GASTOS O CONTENGA BENEFICIOS TRIBUTARIOS-Exigibilidad Acorde con lo considerado por la Corte en la Sentencia C-175 de 2023, la exigencia del análisis del impacto fiscal de las leyes aprobatorias de tratados internacionales depende de que se acrediten dos presupuestos; (i) el material, referido a que alguna de las disposiciones del tratado analizado contenga una orden de gasto o conceda un beneficio tributario y (ii) el temporal, consistente en que el proyecto de ley aprobatoria del tratado internacional haya sido radicado con posterioridad al 30 de julio de 2021, fecha en la cual la Sentencia C-170 de 2021 fue notificada. REQUISITO DE ANÁLISIS DE IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL QUE ORDENE GASTOS O CONTENGA BENEFICIOS TRIBUTARIOS-Supuesto temporal REQUISITO DE ANÁLISIS DE IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL QUE ORDENE GASTOS O CONTENGA BENEFICIOS TRIBUTARIOS-Incumplimiento constituye vicio insubsanable CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Control integral (...) teniendo en cuenta que, en el caso en el caso sub examine, el Congreso impartió una aprobación global e íntegra del acuerdo internacional, “no le es posible a la Corte desagregar esa decisión legislativa para resolver de manera parcial una decisión de inexequibilidad por vicio de forma.” En efecto, “los tratados deben concebirse, analizarse y discutirse en su integridad, como una unidad de sentido normativo. Su aprobación por el Congreso y la revisión previa de la Corte deben realizarse sobre la integralidad del tratado, y no escindirse en fragmentos aislados”;lo cual no obsta para que la Corte, en ejercicio de sus competencias, declare, como lo ha hecho, la inexequibilidad por vicios materiales de cláusulas o expresiones determinadas de los tratados, sin que la decisión repercuta en la totalidad del instrumento internacional en cuestión. EXHORTO-Gobierno Nacional REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena Sentencia C-459 de 2023 Referencia: Expediente LAT-485 Revisión oficiosa de la Ley 2274 del 5 de noviembre de 2022, “por medio de la cual se aprueba el ‘Convenio Marco de Cooperación entre la República de Colombia y el Reino de España’, suscrito en Madrid, Reino de España, el 3 de marzo de 2015”. Magistrada ponente: DIANA FAJARDO RIVERA Bogotá D.C., primero (1°) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA Dentro del proceso de revisión de constitucionalidad de la Ley 2274 del 5 de noviembre de 2022, “por medio de la cual se aprueba el ‘Convenio Marco de Cooperación entre la República de Colombia y el Reino de España’, suscrito en Madrid, Reino de España, el 3 de marzo de 2015”. I. ANTECEDENTES 1. De acuerdo con lo previsto en el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución Política, el 15 de noviembre de 2022, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a esta Corporación una fotocopia autenticada de la Ley 2274 del 5 de noviembre de 2022,[1] para su revisión constitucional.[2] 2. La Magistrada sustanciadora, mediante Auto del 2 de diciembre de 2022,[3] avocó el conocimiento del proceso y dispuso la práctica de pruebas. En primer lugar, ofició a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación del proveído, enviaran a la Corte copia del expediente legislativo correspondiente y la certificación expresa sobre: (i) las fechas de las publicaciones, las sesiones correspondientes, el quórum deliberatorio y decisorio, así como las mayorías y votaciones con las cuales se discutió y aprobó el proyecto de ley en las distintas etapas, en comisiones y en plenarias, haciendo referencia sobre la modalidad de votación utilizada en cada una de las etapas del trámite legislativo; (ii) el día en que se efectuó el anuncio de votación, el día que se realizó la votación, así como el número y fecha de las actas y las gacetas del Congreso donde consten dichas actuaciones; y (iii) el día en que se efectuó la publicación y los números y fechas de las actas y las gacetas del Congreso correspondientes. En segundo lugar, ofició al Ministerio de Relaciones Exteriores para que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación del proveído, certificara quiénes suscribieron a nombre de Colombia el instrumento internacional materia de revisión, cuáles eran sus poderes y si sus actos fueron confirmados por el Presidente de la República. 3. Además, ordenó (i) correr traslado por treinta (30) días a la Procuradora General de la Nación, una vez recibidas las pruebas; (ii) simultáneamente fijar en lista el proceso durante el término de diez (10) días, para que cualquier ciudadano la impugne o la defienda; y (iii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, para los fines del artículo 244 de la Constitución Política, así como al Ministro de Relaciones Exteriores, para los efectos señalados en el artículo 11 del Decreto Ley 2067 de 1991. 4. Finalmente, resolvió, para los efectos previstos en el artículo 13 del Decreto Ley 2067 de 1991, comunicar el proveído al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Educación Nacional, al Departamento Nacional de Planeación, al Departamento de Prosperidad Social y a la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, así como a las universidades Nacional de Colombia, de los Andes, Externado de Colombia, del Rosario, de la Sabana, Javeriana, Eafit, para invitarlos a rendir concepto sobre la constitucionalidad de la ley que aquí se estudia. 5. A través de los autos del 1° de marzo[4] y 28 de abril de 2023,[5] respectivamente, la Magistrada sustanciadora insistió en algunos requerimientos probatorios realizados con anterioridad[6] y decretó la práctica de pruebas relacionadas con el análisis del impacto fiscal durante el trámite del proyecto legislativo, tras constatar la aplicabilidad de la regla de decisión fijada a partir de la Sentencia C-170 de 2021.[7] 6. El 29 de mayo de 2023, recibidas y calificadas las pruebas decretadas en el Auto del 2 de diciembre de 2022, la Magistrada sustanciadora remitió el expediente a la Secretaría General de la Corte para continuar con el trámite respectivo, de conformidad con lo previsto en el mencionado auto. Así, el 1° de junio de 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional fijó en lista el presente proceso por el término de diez (10) días. 7. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios, y previo concepto de la Procuradora General de la Nación, procede la Corte a realizar el estudio de constitucionalidad del instrumento internacional y de su ley aprobatoria. II. TEXTO DE LA NORMA BAJO EXAMEN 8. La Ley 2274 del 5 de noviembre de 2022, “por medio de la cual se aprueba el ‘Convenio Marco de Cooperación entre la República de Colombia y el Reino de España’, suscrito en Madrid, Reino de España, el 3 de marzo de 2015” se encuentra integrada por tres artículos. Su contenido es el siguiente: “ARTÍCULO PRIMERO: Apruébese el ‘Convenio Marco de Cooperación entre la República de Colombia y el Reino de España’ suscrito en Madrid, Reino de España, el 3 de marzo de 2015. ARTÍCULO SEGUNDO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 7ª de 1944, el ‘Convenio Marco de Cooperación entre la República de Colombia y el Reino de España’, suscrito en Madrid, Reino de España, el 3 de marzo de 2015, que por el artículo primero de esta Ley se aprueba, obligará a la República de Colombia a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo. ARTÍCULO TERCERO: La presente Ley rige a partir de la fecha de su publicación.” 9. El Convenio que es objeto de aprobación se reproduce en su integridad como Anexo de esta sentencia. III. INTERVENCIONES 10. Dentro del proceso se recibieron los conceptos e intervenciones que se sintetizan a continuación. 11. Departamento Nacional de Planeación - DNP. El Coordinador[8] del Grupo de Asuntos Judiciales del DNP, actuando como delegado para representarlo judicialmente, rindió concepto solicitando la declaratoria de exequibilidad de la Ley 2274 de 2022, por las razones que se resumen a continuación. 12. Precisa que el Plan Director de la Cooperación Española, de carácter cuatrienal, “(…) constituye el elemento básico de planificación en el que se establecen los objetivos y prioridades sectoriales y geográficas para la Cooperación Española, así como los criterios de intervención a observar en la ejecución de la política de desarrollo.”[9] Por su parte, los Marcos de Asociación País (MAP) son documentos estratégicos orientados a planificar la cooperación española en los países de asociación. En el contexto colombiano, el MAP vigente comprende el periodo 2020-2024 y se centra en las siguientes líneas de acción: (i) fenómeno migratorio; (ii) desarrollo rural; (iii) equidad de género; (iv) empleabilidad; y (v) estabilización y democracia participativa local. 13. Refiere que el DNP ha venido participando en la Comisión de Planificación, Seguimiento y Evaluación del MAP y que, además, presta apoyo técnico relacionado con las prioridades establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo - PND. Asimismo, indica que, en el marco de las competencias conferidas en el Decreto 603 de 2022,[10] ha venido apoyando técnicamente a la Cancillería en la negociación, seguimiento y evaluación de los MAP con España. 14. Resalta que las funciones atribuidas al DNP, en el marco del Convenio objeto de revisión, se encuentran alineadas con el Decreto 1068 de 2015,[11] el cual establece el marco normativo sobre las operaciones de crédito y la emisión de autorizaciones, y con el Decreto 1989 de 2021,[12] conforme al cual al DNP le corresponde proponer las medidas necesarias para lograr el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo, de acuerdo con la capacidad de endeudamiento de la Nación en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 15. Teniendo en cuenta que el Convenio contempla la cooperación para el desarrollo, la acción humanitaria y de emergencia y la educación como las principales áreas de cooperación entre ambos países, manifiesta que el Programa de Cooperación Colombo-Hispano se puede estructurar conjuntamente con el plan nacional de desarrollo, toda vez que se relaciona con algunos componentes allí desarrollados. 16. En ese orden de ideas, considera que podría (i) contemplarse una asistencia técnica o un intercambio de modelos y buenas prácticas en el manejo y atención de los altos flujos migratorios que han recibido ambos países durante los últimos años; (ii) buscarse un aumento en la cooperación financiera no reembolsable para la atención humanitaria de los migrantes venezolanos con vocación de permanencia en el país; y (iii) proponerse una cooperación para el desarrollo orientada hacia la modernización de la infraestructura del país, con especial énfasis en las regiones fronterizas. 17. En esa misma línea y dadas las implicaciones de la paz total, considera factible ratificar y profundizar el apoyo político de España a los diversos procesos de negociación que pretende adelantar la actual administración con los grupos armados organizados, además de asegurar su contribución financiera no reembolsable a los proyectos y programas sociales que se deriven de la culminación de estos diálogos de paz, sea a través de AECID, el Fondo Europeo para la Paz y/o el Fondo Multidonante de Naciones Unidas. Además, se podría proponer que la colaboración interuniversitaria y la movilidad académica que se desprende de la paz total favoreciera áreas de estudio como: la resolución de conflictos, el desarrollo territorial, la cooperación internacional, los estudios de paz, los procesos de integración, entre otros. 18. Concluye que por parte del DNP no se tiene objeción alguna respecto al articulado de la norma objeto de revisión de constitucionalidad. 19. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El Asesor[13] del Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público, actuando como su delegado, rindió concepto solicitando la declaratoria de exequibilidad de la Ley 2274 de 2022, en los siguientes términos. 20. Precisa que el Convenio viene antecedido del análisis y aprobación del Gobierno nacional en cuanto a su impacto fiscal y que es producto de trabajos de concertación previos que se ven reflejados en su articulado y en la solicitud de aprobación que se formuló ante el Legislador. Por consiguiente, el instrumento refleja la voluntad del Gobierno nacional de adoptar su contenido. 21. Indica que, en el contexto de las relaciones internacionales, los instrumentos de cooperación bilateral son compatibles con el ordenamiento constitucional, de conformidad con los mandatos contenidos en los artículos 226 y 227 de la Constitución Política, en la medida en que materializan los siguientes deberes constitucionales en cabeza del Estado: (i) la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional; y (ii) el impulso de la integración económica, social y política con las demás naciones. 22. Refiere que los convenios de cooperación entre dos o más Estados, son tratados marco que se limitan a imponer a las partes la obligación de impulsar la cooperación en determinadas áreas y “(…) a establecer parámetros generales conforme a los cuales se deberán proponer, acordar y ejecutar los proyectos o programas de cooperación específicos”; lo que supone la inclusión de cláusulas en las que se faculta a las partes para celebrar, en el futuro, “acuerdos o convenios complementarios en los cuales se vierten los programas o proyectos de cooperación concretos.”[14] 23. Advierte que con el Convenio se promueven las relaciones internacionales, pues su objeto es establecer un marco jurídico y de entendimiento para la identificación, desarrollo, ejecución y evaluación de las políticas, programas y proyectos, en las siguientes áreas de cooperación: cooperación para el desarrollo, acción humanitaria y de emergencia desde gestión del riesgo, educación para el desarrollo y sensibilización, entre otras. 24. Resalta que para contribuir al propósito del convenio y a la ejecución de los proyectos y programas de cooperación, se acordaron medidas relacionadas con: (i) exenciones de derechos aduaneros y tributos o gravámenes para los bienes y servicios que se adquieren para su puesta en marcha; y (ii) privilegios en cabeza del personal cooperante y del director coordinador de las Unidades de Cooperación en el Exterior de AECID, que remiten a la aplicación de la Convención de Viena sobre relaciones diplomáticas y suponen la exención de todos los impuestos y gravámenes personales o reales, nacionales, regionales o municipales, salvo las excepciones establecidas expresamente. 25. Manifiesta que dichas inmunidades y privilegios son beneficios tributarios y aduaneros acordados por los Estados contratantes que normalmente suelen concederse en el marco de estos instrumentos internacionales de cooperación, para “facilitar la ejecución de las políticas, programas y proyectos de cooperación entre los Estados parte del Convenio.”[15] 26. En punto de ello, identifica las siguientes disposiciones relacionadas con exoneraciones tributarias: (i) el artículo 11 establece que la Parte colombiana exonerará del pago de derechos aduaneros, impuestos de importación, IVA y aquellas otras tasas y gravámenes de índole nacional a las compras, adquisiciones y servicios realizados en los proyectos y programas financiados por la AEGID; y (ii) el artículo 12 le aplica al personal cooperante y al Director coordinador de las Unidades de Cooperación en el Exterior de AECID, los privilegios e inmunidades que prevé la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961 para el personal administrativo y técnico. 27. Considera que dichas disposiciones no vulneran el artículo 294 superior,[16] en la medida en que no afectan impuestos territoriales y promueven la destinación eficiente de los recursos, al exonerar de impuestos y derechos aduaneros las compras, adquisiciones y servicios realizados en los proyectos y programas financiados por la AEGID, así como traen ventajas fiscales al personal cooperante. Añade que, en desarrollo de los artículos 150 y 338 de la Constitución Política, el Legislador puede adoptar regímenes tributarios especiales en el contexto de las relaciones internacionales, medida que ha sido considerada compatible con el ordenamiento constitucional por la Corte Constitucional. En particular, hace referencia a la Sentencia C-170 de 2021.[17] 28. Precisa que, conforme a la práctica internacional, el Estado colombiano ha otorgado exenciones tributarias y aduaneras a bienes y servicios destinados a proyectos y programas, así como a miembros de misiones diplomáticas, organismos internacionales y misiones diplomáticas y consulares, en desarrollo del principio de reciprocidad en las relaciones internacionales consignado en la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961 y en la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 1963. 29. Advierte que los beneficios y exenciones tributarias consagrados en el Convenio, tienen origen en la ley o tratado internacional y son de carácter restrictivo, pues “se aplican a la persona, acto, actividad o contrato, bien o servicio para la cual fueron establecidas.”[18] En esa medida y teniendo en cuenta que se fundamentan en el principio de reciprocidad en el manejo de las relaciones internacionales, considera que se ajustan a la Constitución Política. 30. Adicionalmente, manifiesta que el Congreso de la República “pudo realizar el debate del proyecto con suficiente ilustración y, por tanto, no se obstaculizó su labor legislativa” y que, en todo caso, la implementación del Convenio está supeditada a la disponibilidad presupuestal de recursos que puedan ser apropiados para tal fin, acorde con las restricciones que impone el Marco Fiscal de Mediano Plazo y con las proyecciones de gasto de mediano plazo de cada sector involucrado en su ejecución; con lo cual, se satisfacen las exigencias del artículo 7[19] de la Ley 819 de 2003.[20] 31. En punto de ello, precisa que en la ley anual de presupuesto se asignan los recursos a las entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación, en forma global, y que cada una de ellas los distribuyen de acuerdo con sus necesidades de gasto y priorización. Indica que, en efecto, al Gobierno nacional le compete incorporar las partidas autorizadas en el proyecto de presupuesto, con base en los anteproyectos que presentan los órganos que lo conforman, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales y sus prioridades, así como con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, repartiendo las competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Por su parte, los ministerios de cada sector priorizan los recursos para atender los gastos y los techos indicativos para funcionamiento e inversión, según lo establecido en el Marco de Gasto de Mediano Plazo de cada Sector y las metas del PND. 32. Además, refiere que, en el marco del Convenio de la referencia, a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público le corresponde, a través de la Subdirección de Financiamiento con Organismos Multilaterales y Gobiernos, coordinar las autorizaciones de endeudamiento para la Nación y de las entidades que requieran su garantía, para el financiamiento de los proyectos que, de cualquier modo, deben ser priorizados por el Departamento Nacional de Planeación. 33. Por último, advierte que (i) según el principio de instrumentalidad de las formas procesales, “estas no tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo”, lo cual cobra plena vigencia frente a la interpretación de las reglas que gobiernan la aprobación de las leyes; (ii) ni siquiera “las normas constitucionales relativas al trámite legislativo pueden interpretarse en el sentido de que su función sea la de entorpecer e impedir la expedición de leyes, o dificultar la libre discusión democrática en el seno de las corporaciones representativas, pues ello equivaldría a desconocer la primacía de lo sustancial sobre lo procedimental”; (iii) así existan vicios en el proceso de formación de la ley que no hayan sido convalidados en el trámite legislativo, estos pueden ser subsanados por la Corte Constitucional, al pronunciarse sobre la norma en cuestión; y (iv) “la gravedad del vicio no tiene incidencia directa sobre las posibilidades de saneamiento o convalidación del mismo.”[21] 34. Concluye que en el caso sub examine se cumplió con el parámetro de racionalidad legislativa y la garantía de los principios constitucionales que subyacen a las exigencias del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, en aras de valorar el aseguramiento del orden de las finanzas públicas, la estabilidad macroeconómica y la aplicación efectiva de la ley de cara al Convenio sometido a la aprobación del Congreso de la República. Además, reitera que la implementación del Convenio tendría que armonizarse con las restricciones del Marco Fiscal de Mediano Plazo y que cualquier eventual costo que pudiera ocasionar su implementación debe incluirse en las proyecciones de gastos de mediano plazo de cada sector involucrado en su ejecución. 35. En ese sentido, resalta que una decisión de la Corte Constitucional que no se compadezca con las consideraciones precedentes implicaría frustrar el esfuerzo del Gobierno nacional y del Congreso de la República, “mediante el cual se materializó el artículo 334 Superior, según el cual la sostenibilidad fiscal debe orientar a las ramas y órganos del poder público, dentro sus competencias, en un marco de colaboración armónica.” 36. Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia – APC - Colombia. La Directora General[22] rindió concepto solicitando la declaratoria de exequibilidad de la Ley 2274 de 2022, conforme se precisa enseguida. 37. Indica que la cooperación internacional es un instrumento político de relacionamiento internacional que permite, en sus diferentes modalidades, profundizar la colaboración entre países a través de procesos del desarrollo, mediante la transferencia de recursos técnicos y financieros entre diversos actores del sistema internacional, con miras a contribuir en el desarrollo económico, social y medio ambiental de los asociados. En ese sentido, estima que la cooperación internacional contribuye al posicionamiento del país ante instancias globales, multilaterales y regionales, así como a la diversificación de la agenda de política exterior para atender las demandas de diferentes sectores en el desarrollo nacional. 38. Precisa que la cooperación se puede gestionar a través de instrumentos como los Convenios Marco de Cooperación, cuya importancia ha sido reconocida por la Corte Constitucional, dado que “obran como una plataforma para negociar asuntos específicos que serán objeto de tratados posteriores y permiten el cumplimiento efectivo de los esfuerzos de integración y desarrollo económico entre los Estados.”[23] 39. Frente al Convenio objeto de análisis, refiere que el mismo garantiza el principio de soberanía nacional y materializa los mandatos de internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad, conveniencia nacional e integración. Además, teniendo en cuenta sus áreas de cooperación, este contribuye a los compromisos de la agenda internacional del Estado colombiano, así como a los compromisos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y a las prioridades del Plan Nacional de Desarrollo “Colombia Potencia Mundial de la Vida”. 40. Destaca el proceso de coordinación interna entre los distintos órganos y entidades contenido en el Convenio y resalta que, desde la creación del Sistema Nacional de Cooperación Internacional mediante el Decreto 603 de 2022, se ha beneficiado una estructurada coordinación y alineamiento de la cooperación con los objetivos y las políticas de desarrollo del país. En ese contexto, la APC-Colombia ha sido la encargada de coordinar, articular y promover la cooperación técnica y financiera no reembolsable que se reciba en el marco del Convenio, competencia que concuerda con el objetivo misional de la entidad. 41. Por último, considera que el Convenio brinda las bases de trabajo articulado que debe existir entre la cooperación de ambos países, fortaleciendo los mecanismos a través de los cuales se afianza su relación. 42. Ministerio de Relaciones Exteriores. El Director[24] de Asuntos Jurídicos Internacionales de esta entidad presentó concepto solicitando la exequibilidad de la ley objeto de revisión, conforme a las siguientes consideraciones. 43. En primer lugar, refiere que la cooperación internacional “comprende todas las modalidades concesionales de ayuda y colaboración entre los países, que contribuyen a procesos de desarrollo, mediante la transferencia de recursos técnicos y financieros entre los diferentes actores del sistema internacional.”[25] En ese sentido, esta es una política exterior que busca promover aquellas acciones que contribuyan al desarrollo sostenible de los Estados y a mejorar el nivel de vida de su población, a través del intercambio de información, conocimientos, tecnología, experiencias y recursos. 44. Advierte que, históricamente, el Estado colombiano ha suscrito y ratificado diversos instrumentos internacionales en cooperación internacional. En relación con el Reino de España, destaca que la cooperación comenzó con la suscripción del Convenio Básico de Cooperación Científica y Técnica, suscrito el 27 de junio de 1979; momento a partir del cual han sido visibles los esfuerzos por la configuración de una agenda de cooperación al desarrollo entre ambos países, que busca alinear sus intereses frente a retos que imponen los distintos escenarios de pobreza extrema, disparidad social, vulnerabilidad alimentaria y desastres medio ambientales. 45. Resalta que debido al crecimiento sostenido del Producto Interno Bruto durante el año 2010, Colombia fue catalogada por el Banco Mundial como país de renta media alta; lo cual supone que se ha alcanzado un nivel de desarrollo suficiente que le permite enfrentar sus desafíos sociales, económicos y ambientales, en el marco de una reducción en el acceso a flujos de asistencia oficial al desarrollo. No obstante, en el país subsisten dificultades y brechas estructurales que han dificultado alcanzar el desarrollo sostenible. En ese contexto, el Reino de España ha estado dispuesto a continuar otorgando recursos de cooperación al país. 46. Tras reseñar el contenido del Convenio objeto de revisión y repasar el trámite legislativo que se surtió para su aprobación, advierte que el mismo atiende los principios de soberanía nacional, reciprocidad, igualdad soberana, contribuye a efectuar los fines esenciales del Estado y se encuentra alineado con los intereses de la política exterior. En efecto, el instrumento (i) establece expresamente el respeto y cumplimiento de ambas legislaciones nacionales; (ii) consagra deberes recíprocos, que permiten el beneficio mutuo; (iii) asegura el mutuo acuerdo entre las partes al establecer las modalidades de cooperación y las formas de canalización de los recursos; (iv) contribuye a garantizar la promoción de la prosperidad general y el aseguramiento de la paz, a través de un orden social y económico justo; (v) promueve los enfoques de “Derechos Humanos, Género en Desarrollo, Derecho a la Diversidad Cultural y Desarrollo Sostenible.”[26] 47. Añade que España se ha establecido como un cooperante que ha aportado de manera certera y significativa al Estado colombiano, al ubicarse en el puesto número once, dentro del grupo de cooperantes bilaterales que trabajan en el país, y en el puesto número dos, dentro del número de proyectos aprobados durante este periodo; generando beneficios directos a más de 1.500.000 personas en los territorios priorizados. 48. En relación con el análisis del impacto fiscal, de cara a la obligación contenida en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 y a su alcance a partir de la Sentencia C-170 de 2021, refiere que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante oficio del 10 de mayo de 2023, presentó a la Corte el análisis de impacto fiscal del Convenio bajo revisión, en virtud del cual se manifestó que su adopción y ejecución está supeditada a la disponibilidad presupuestal de recursos que puedan ser apropiados para tal fin y que los costos que puedan ocasionarse mediante su implementación, tienen necesariamente que armonizarse con las restricciones del Marco Fiscal de Mediano Plazo y ser incluidos en las proyecciones de cada sector involucrado en su ejecución. 49. En ese orden de ideas, considera que el instrumento no genera un tratamiento tributario privilegiado para un determinado sujeto o actividad, con un fin extrafiscal que no estuviera ya contemplado en la legislación nacional. Además, recuerda que los privilegios e inmunidades concedidos en virtud del Instrumento son únicamente aquellos previstos en la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961, suscrita y ratificada por el Estado colombiano; régimen que forma parte del ordenamiento nacional y que por lo tanto, no puede ser entendido como un tratamiento diferencial que genere un impacto frente al que se viene aplicando a otros Estados soberanos en el territorio nacional. 50. Resalta que el Convenio representa beneficios económicos certeros y cuantificables para el Estado colombiano, pues, desde la presentación del proyecto de ley al Congreso de la República, el Estado español decidió asignar recursos de cooperación técnica para el periodo 2020-2024, por setenta millones de euros, para programas y proyectos en materia de estabilización, migración proveniente de Venezuela y desarrollo rural sostenible con enfoque de género. Además, éste puso a disposición de Colombia un monto de cincuenta millones de euros en créditos reembolsables.[27] 51. Recuerda que la Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de revisar y declarar la constitucionalidad de diversos instrumentos similares al que se estudia en esta oportunidad, como el “Acuerdo de Cooperación y Régimen de Privilegios e Inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia”, el “Tratado General de Cooperación entre la República de Colombia y la República de Italia”, el “Convenio de Cooperación Comercial entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Turquía” y el “Acuerdo sobre Cooperación Financiera entre la República de Colombia y la República Francesa”, entre otros. 52. Precisa que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la valoración del impacto fiscal puede tener grados de especificidad diferenciados, en función de la naturaleza de la regulación y de la mayor o menor fiabilidad de los supuestos económicos en los que se funda. En ese orden de ideas y teniendo en cuenta que el Convenio se propone señalar un marco general dentro del cual las partes impulsen los compromisos adquiridos, considera que un análisis detallado sobre órdenes de gasto y beneficios tributarios se torna “virtualmente imposible”, toda vez que únicamente se impone la obligación de impulsar la cooperación a través de diversas modalidades que serán aplicadas a futuro con la implementación del Convenio. 53. Advierte que, entre la fecha en la que fue presentado el proyecto de ley y la promulgación de la Sentencia C-170 de 2021, existe una cercanía; por lo que resulta necesario armonizar los requisitos procedimentales con la consecución de los preceptos constitucionales sustanciales del Estado. 54. Concluye que el Convenio no produce un tratamiento tributario privilegiado para un determinado sujeto o actividad, con un fin extrafiscal que no esté ya contemplado en la legislación colombiana. Por el contrario, éste representa beneficios que contribuyen al cumplimiento de los fines del Estado y de los principios constitucionales relativos a la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional. 55. Harold Eduardo Sua Montaña. El ciudadano presentó escrito de intervención en el que expuso su desacuerdo frente a la aplicación del artículo 7 de la Ley 819 de 2003 al trámite legislativo que culminó con la ley aprobatoria del Convenio objeto de análisis, tras considerar que el requisito del análisis del impacto fiscal frente a las leyes aprobatorias de tratados internacionales surgió de un descuido de más de diez años y cuya percatación no debería implicar “un trato distinto a los países con quien vaya a hacerse tratados bilaterales semejantes a los cuales su trámite de aprobación congregacional ocurrió el mencionado descuido o de lo contrario sobrevendría un trato desigual susceptible de alegarlo el otro país ante a la instancia judicial señalada en el numeral 1 del artículo 93 del tratado aprobado en la ley 13 de 1945 invocando la competencia de la misma allí acontecida conforme a la sección cuarta de la parte V de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.”[28] Concluyó que el Convenio no es incompatible con el ordenamiento constitucional y que éste surtió las etapas correspondientes en la ramas ejecutiva y legislativa. IV. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN 56. La Procuradora General de la Nación presentó concepto en el que le solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de la Ley 2274 del 5 de noviembre de 2022, “por medio de la cual se aprueba el ‘Convenio Marco de Cooperación entre la República de Colombia y el Reino de España’, suscrito en Madrid, Reino de España, el 3 de marzo de 2015”, pues en su trámite parlamentario se incumplieron las exigencias asociadas al análisis del impacto fiscal, como se precisa a continuación. 57. Tras reseñar los tipos de controles que, en virtud del artículo 241.10 de la Constitución Política ejerce la Corte Constitucional frente a los tratados internacionales y de sus leyes aprobatorias, recuerda que el examen de esta clase de asuntos es eminentemente jurídico y que “(…) no examina las ventajas u oportunidad práctica del acuerdo a nivel económico, social, ni su conveniencia política, o las razones de oportunidad, utilidad o eficiencia del instrumento, o las consecuencias prácticas de su celebración, por tratarse de reflexiones que le competen al Presidente de la República y al Congreso respectivamente.”[29] 58. En ese orden de ideas y en línea con las sentencias C-170 de 2021[30] y C-126 de 2023,[31] advierte que, a partir del 30 de julio de 2021, se configura un vicio de procedimiento legislativo cuando, en el trámite legislativo de un proyecto de ley aprobatorio de un tratado internacional que tenga incidencia fiscal (por ordenar gasto o establecer beneficios tributarios), no se cumplan los deberes establecidos en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Es decir, cuando (i) el Gobierno nacional no señale en la exposición de motivos la “fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos”; (ii) los congresistas no incluyan en las ponencias de trámite “los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento”; y/o (iii) el Ministerio de Hacienda y Crédito Público omita presentar el concepto de impacto fiscal. 59. Precisa que, en consecuencia, en el trámite parlamentario de la iniciativa dirigida a aprobar el Convenio objeto de control constitucional, que finalizó con la expedición de la Ley 2274 de 2022, eran aplicables las exigencias contenidas en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003, pues (i) dicho instrumento internacional fue presentado por el Gobierno nacional ante el Congreso de la República, el 12 de agosto de 2021. Es decir, con posterioridad al 30 de julio de 2021 (fecha en la que se notificó la Sentencia C-170 de 2021); y (ii) algunas cláusulas del Convenio establecen beneficios tributarios. 60. Indica que, por ejemplo, en el artículo 11.4 del Convenio se estipulan exoneraciones de pago de derechos aduaneros, impuestos de importación, IVA y aquellas otras tasas y gravámenes de índole nacional a las compras, adquisiciones y servicios realizadas en los proyectos y programas financiados por la AECID. Asimismo, en su artículo 12 se señalan los tratamientos diferenciados en materia tributaria para el personal cooperante y para el director o coordinador de las unidades de cooperación en el exterior. 61. Pone de presente que dichas cláusulas se consideran beneficios tributarios porque tienen “el propósito de colocar al sujeto o actividad destinataria de la misma, en una situación preferencial o de privilegio, con fines esencialmente extrafiscales.”[32] Resalta que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, “constituyen beneficios tributarios, por ejemplo, las exenciones, las deducciones de base, los regímenes contributivos sustitutivos, la suspensión temporal del recaudo, la concesión de incentivos tributarios y la devolución de impuestos.”[33] 62. Indica que, a partir de la revisión del expediente legislativo, se advierte que el Gobierno nacional no cumplió con los deberes establecidos en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, puesto que no allegó al trámite legislativo el concepto de impacto fiscal del proyecto de ley; lo cual consta en los informes rendidos en el proceso de la referencia por los secretarios de las células legislativas, así como por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Además, no evidencia que en la exposición de motivos o en las ponencias para los debates parlamentarios se presentara un análisis detallado del impacto fiscal de la aprobación del tratado en el que se hiciera referencia a los menores ingresos por concepto de exoneraciones tributarias que generaría la aprobación del Convenio. En efecto, solo se identifican menciones tangenciales y genéricas sobre los beneficios que reporta el Convenio para el país, pero no se encuentra un examen concreto de los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento. 63. En atención a las anteriores consideraciones, la Procuradora advierte que se presentó un vicio en la aprobación de la iniciativa legislativa que finalizó con la expedición de la Ley 2274 de 2022. No obstante, aclara que lo anterior no impide que el Congreso de la República pueda volver a tramitar el proyecto de ley correspondiente para aprobar el Convenio Marco de Cooperación entre la República de Colombia y el Reino de España, ya que la inconstitucionalidad se origina en razones meramente procedimentales. V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia 64. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.10 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para ejercer el control integral de los tratados internacionales y de sus leyes aprobatorias. 65. Acorde con la jurisprudencia constitucional, el control constitucional de los tratados internacionales y de sus leyes aprobatorias: (i) es previo a la ratificación del tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y a la sanción gubernamental; (ii) es automático, pues la ley correspondiente debe ser enviada directamente por el Presidente de la República a la Corte Constitucional dentro de los seis días siguientes a la sanción gubernamental; (iii) es integral, en la medida en que la Corte debe analizar tanto los aspectos formales como los materiales de la ley y el tratado, confrontándolos con todo el texto constitucional; (iv) tiene fuerza de cosa juzgada; (v) constituye una condición sine qua non para la ratificación del correspondiente acuerdo; y (vi) cumple una función preventiva, pues su finalidad es garantizar tanto la supremacía de la Constitución como el cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado colombiano.[34] 66. La adopción de tratados internacionales por el Estado colombiano es un acto complejo en el que intervienen las tres ramas del poder público a partir del respeto de la independencia y autonomía de cada una de ellas. Así, es competencia del Gobierno nacional llevar a cabo la negociación y celebración del tratado internacional. Por su parte, corresponde al Congreso aprobar o improbar los tratados internacionales celebrados por el gobierno “sin que le sea posible al órgano legislativo modificar el texto del mismo.”[35] Ahora bien, conforme lo ha señalado este tribunal, el límite del Congreso de la República en materia de aprobación o improbación de tratados se refiere a la imposibilidad de que dicho órgano modifique o altere el contenido del instrumento internacional acordado por el gobierno, pero sí está facultado para aprobar o improbar parcialmente los tratados, en atención a lo dispuesto bajo el artículo 217 de la Ley 5a de 1992: “Como lo ha advertido la Corte, el citado mandato previsto en el numeral 16 del artículo 150 de la Carta Política, no impone la obligación de tener que aprobar en su integridad el tratado, pues su rigor normativo no refiere al alcance de la anuencia congresional, sino a la posibilidad de alterar o no su contenido (…) En conclusión, una lectura armónica de la Carta y de las normas que desarrollan el trámite de incorporación de los tratados internacionales, permite inferir que si bien el Congreso no puede formular enmiendas, esto es, no puede variar lo acordado en el ámbito internacional por el Presidente de la República, ello no excluye su competencia para aplazar la entrada en vigencia del tratado, formular reservas e incluso, en general, aprobar parcialmente su contenido, cuyo efecto implica fiscalizar la manera en que se obliga internacionalmente al Estado, a partir del juicio político-jurídico que la Constitución le otorga, como ya se dijo, por razones de soberanía, seguridad e interés de la Nación. En este contexto, aun cuando se limita la competencia del Congreso para modificar el contenido del tratado, ello se equilibra con otras atribuciones que mantienen los espacios esenciales de deliberación y decisión que le son propios, incluso pudiendo llegar a aprobar parcialmente un tratado o a formular reservas, invocando, para ello, razones de conveniencia o de constitucionalidad derivadas de un examen sometido a su propio arbitrio.”[36] 67. Una vez finalizada esta etapa, el trámite debe volver al Gobierno para la sanción presidencial respectiva y remisión de la ley aprobatoria a este Tribunal para su estudio. El control constitucional que ejerce esta Corte consiste en un estudio eminentemente jurídico que no se ocupa de “revisar las ventajas, beneficios u oportunidades prácticas del tratado a nivel económico o social, ni tampoco su conveniencia política, por tratarse de reflexiones que le competen al Presidente de la República y al Congreso, respectivamente”,[37] sino que supone la valoración de exigencias formales y materiales. 68. En virtud del análisis formal, se hace un escrutinio al proceso de formación del instrumento internacional, así como al trámite legislativo adelantado ante el Congreso de la República, a la luz de los requisitos procedimentales previstos en la Constitución Política y en la Ley 5 de 1992.[38] En ese sentido, se examinan aspectos como: “(i) la validez de la representación del Estado colombiano en las fases de negociación, celebración y firma del tratado correspondiente; (ii) la verificación del análisis de impacto fiscal de la ley aprobatoria del tratado internacional, cuando las disposiciones de este último involucren una orden de gasto o concedan un beneficio tributario; (iii) el examen del cumplimiento del requisito de consulta previa, cuando el tratado internacional o las medidas que lo desarrollen impliquen una afectación directa a las comunidades implicadas; (iv) estudiar el trámite legislativo del proyecto de ley ante el Congreso de la República, de acuerdo con las reglas procedimentales para su publicación, deliberación y aprobación y el respeto por los principios de consecutividad e identidad flexible. Por último (v) la fase de sanción presidencial y envío a la Corte Constitucional.”[39] 69. Por su parte, el análisis material supone evaluar las disposiciones del tratado y de la ley con el marco constitucional colombiano y cotejarlas con la totalidad del texto constitucional, para de esta manera determinar si se ajustan o no al ordenamiento superior. Esta labor “comprende la integridad del texto y sus finalidades, esto es, todas las definiciones, anexos y pies de página incluidos en las disposiciones del instrumento internacional, así como cualquier comunicación entre las partes para acordar los compromisos asumidos.”[40] 70. En consecuencia, corresponde a la Corte resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿el Convenio Marco de Cooperación entre la República de Colombia y el Reino de España, así como la Ley 2274 de 2022, mediante la cual se aprobó dicho instrumento internacional, satisfacen los requisitos formales previstos en la Constitución Política y en la Ley 5 de 1992?; en particular, (ii) ¿vulnera la Ley 2274 de 2022 los artículos 151 de la Constitución Política y 7° de la Ley Orgánica 819 de 2003, porque durante su procedimiento de formación no se evaluaron los costos fiscales de la iniciativa ni la fuente de ingreso adicional con la que esta se financiaría? 71. Hechas las anteriores precisiones, pasa la Corte a examinar si la Ley 2274 del 5 de noviembre de 2022 y el Convenio Marco de Cooperación entre la República de Colombia y el Reino de España (en adelante, el Convenio), cumplen los requisitos de validez que, para el efecto, exigen la Constitución, la Ley 5 de 1992 y la Ley 819 de 2003. 3. Análisis formal 3.1. Representación del Estado en la celebración y suscripción del tratado internacional 72. El primer aspecto por revisar es la competencia del funcionario que representó al Estado colombiano en la negociación del Convenio, conforme lo previsto en los artículos 7 a 10 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969[41] y en armonía con lo señalado en el artículo 189.2 de la Constitución. 73. En el caso sub examine, se encuentra probado que el Convenio Marco de Cooperación entre la República de Colombia y el Reino de España, fue suscrito en Madrid, el 3 de marzo de 2015, por la entonces ministra de Relaciones Exteriores, María Ángela Holguín Cuellar, en concordancia con lo prescrito en el artículo 7.2 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, según el cual, los ministros de relaciones exteriores tienen la capacidad para representar al Estado “sin tener que presentar plenos poderes”. De manera que la adopción del instrumento internacional satisface el requisito de forma, respecto a la calidad de la persona que debió suscribirlo, pues la representación del Estado colombiano fue ejercida por quién en ese momento la ostentaba. 3.2. Aprobación por el Presidente de la República y sometimiento del acuerdo ante el Congreso de la República 74. El artículo 142.20 de la Ley 5a de 1992 señala que el Gobierno nacional tiene una iniciativa privativa respecto de las leyes aprobatorias de los tratados o convenios que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional, por lo que solo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno. Por lo tanto, en el juicio formal, la Corte Constitucional ha indagado que la Presidencia de la República autorice someter el acuerdo internacional a consideración del Congreso de la República. 75. En esta oportunidad, se constata que el día 4 de abril de 2021, el presidente Iván Duque Márquez impartió la aprobación ejecutiva del Convenio Marco de Cooperación entre la República de Colombia y el Reino de España y en el mismo acto ordenó someterlo a consideración del Congreso de la República.[42] Por lo tanto, el trámite previo gubernamental cumplió con los requisitos constitucionales. 3.3. Exigibilidad del análisis de impacto fiscal 3.3.1. El análisis del impacto fiscal en los tratados internacionales 76. El artículo 7° de la Ley 819 de 2003,[43] consagra el deber general de analizar el impacto fiscal de todos los proyectos de ley que ordenen gasto o que otorguen beneficios tributarios, en concordancia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Acorde con la Corte Constitucional, de la norma referida se desprenden los siguientes deberes de actuación: (i) “El deber a cargo del Congreso, consistente en incluir en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento (C-110 de 2019). No se exige un análisis detallado o exhaustivo. Se requiere una mínima consideración al respecto, de modo que sea posible establecer los referentes básicos para analizar los efectos fiscales (C-110 de 2019).” (ii) “El deber a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público consistente en rendir -en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República- su concepto sobre la consistencia del análisis de los costos fiscales, sin que resulte posible que dicho concepto se oponga al Marco Fiscal de Mediano Plazo (C-110 de 2019).” (iii) “El deber a cargo del Gobierno de establecer en los proyectos de ley cuya iniciativa le corresponda y que impliquen un gasto adicional o una reducción de ingresos, la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, según análisis y aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (C-110 de 2019).”[44] 77. A partir de los mandatos señalados, la Corte consideró, en Sentencia C-170 de 2021,[45] que la interpretación del artículo 7 de la Ley 819 de 2003 requiere diferenciar dos supuestos que delimitan el escrutinio que debe adelantar la Corte: (i) “El primero corresponde a los proyectos de ley originados en la iniciativa de los congresistas. La jurisprudencia constitucional ha unificado la materia señalando lo siguiente: (i) el Congreso tiene la responsabilidad de valorar las incidencias fiscales del proyecto de ley; (ii) esa carga no exige un análisis detallado o exhaustivo del costo fiscal y de las fuentes de financiamiento, aunque sí demanda una mínima consideración al respecto, de modo que sea posible establecer los referentes básicos para analizar los efectos fiscales; (iii) la carga principal se encuentra radicada en el MHCP por sus conocimientos técnicos; y por su condición de principal ejecutor del gasto público; (iv) el incumplimiento del Gobierno no afecta la decisión del Congreso cuando este ha cumplido su deber. A su vez (v) si el Gobierno atiende la obligación de emitir su concepto, se radica en el Congreso el deber de estudiarlo y discutirlo. En adición a ello, debe precisarse (vi) que ni el silencio del Gobierno ni su oposición al proyecto impide que el Congreso lo apruebe, siempre y cuando cumpla los requerimientos antes señalados.” (ii) “El segundo supuesto se refiere a los casos en los que el proyecto de ley es de iniciativa gubernamental. La jurisprudencia ha establecido que en estos eventos el artículo 7º impone un deber especial al Gobierno y su incumplimiento afecta la constitucionalidad de la ley. Tal deber implica la obligación de presentar al Congreso de manera detallada y precisa el análisis de impacto fiscal y, cuando quiera que se produzca una reducción de ingresos, la correspondiente fuente sustitutiva.”[46] 78. Por su parte, cuando el proyecto de ley es de iniciativa mixta, el cumplimiento del impacto fiscal debe ser valorado en el contexto de las cargas exigibles a cada autoridad. Así por ejemplo, en el caso del Congreso, “su iniciativa admite una consideración más flexible y menos exhaustiva del costo fiscal, siempre que exista una consideración mínima al respecto, y que ella permita establecer los referentes básicos para analizar los efectos fiscales”; mientras que en el caso del Gobierno, “dicha flexibilidad es menor, por la importancia principal que este órgano cumple, pues goza de la capacidad institucional necesaria para brindar la suficiente ilustración sobre la materia. De ahí que, se ha insistido, esta autoridad tiene la obligación de presentar al Congreso de manera detallada y precisa el análisis del impacto fiscal.”[47] 79. Vale precisar que, por regla general, los proyectos de leyes aprobatorias de tratados son presentados al Congreso de la República por iniciativa gubernamental y, por consiguiente, la exigencia de presentar el estudio de análisis de impacto fiscal se acentúa para el Gobierno nacional. 80. Se ha precisado que las anteriores exigencias del costo fiscal “(…) constituyen un parámetro de racionalidad legislativa, que está encaminado a cumplir propósitos constitucionalmente valiosos, entre ellos, el orden de las finanzas públicas, la estabilidad macroeconómica y la aplicación efectiva de las leyes.”[48] En efecto, “(…) un estudio previo de la compatibilidad entre el contenido del proyecto de ley y las proyecciones de la política económica, disminuye el margen de incertidumbre respecto de la ejecución material de las previsiones legislativas”[49] y su incumplimiento, cuando se trata de un proyecto de ley de iniciativa gubernamental, puede derivar en un vicio insubsanable, pues generaría una grave afectación al equilibrio de poderes y obstaculizaría la labor legislativa del Congreso.[50] Al respecto, se ha planteado que: “(…) los importantes poderes del Gobierno Nacional en materia de[sic] gasto público, (…) se verían reforzados en detrimento del Congreso si, a pesar de contar con la información relacionada con la consistencia del impacto fiscal y de la fuente de financiamiento de un proyecto de ley de su iniciativa, al igual que sobre la compatibilidad del mismo con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, no estuviera obligado a proporcionarlos a los congresistas.”[51] 81. Dada la importancia del referido mandato de actuación, desde la Sentencia C-091 de 2021[52] la Corte advirtió que, en lo sucesivo y respecto de tratados aprobados con posterioridad a su notificación, el análisis del impacto fiscal sería objeto de examen constitucional en las leyes aprobatorias de tratados internacionales de doble tributación. La notificación de esa providencia tuvo lugar entre el 20 y 24 de mayo de 2021. No obstante, solo hasta la Sentencia C-170 de 2021[53] se consolidó dicha posición, con fundamento en que “(…) garantizar que en el Congreso puedan realizarse debates debidamente informados, es un requerimiento propio del carácter democrático del Estado”; de manera que, la exigencia del análisis del impacto fiscal es obligatoria frente a los proyectos de ley que, “(i) tramitados con posterioridad a la notificación de esta sentencia, (ii) aprueben tratados que consagren beneficios tributarios a favor de sujetos de derecho internacional, así como del personal diplomático o cooperante que apoya la ejecución de sus actividades en Colombia.”[54] 82. La aplicación hacia futuro o de manera prospectiva de dicha regla de decisión se justificó en que (i) la jurisprudencia previa, relativa a los tratados que confieren beneficios tributarios a sujetos de derecho internacional o al personal diplomático o cooperante, no había indicado que estos estuvieran sujetos a las exigencias derivadas del artículo 7° de la Ley 819 de 2003;[55]y (ii) su aplicación inmediata podía “tener un efecto significativo en la financiación de proyectos de importancia para el Estado colombiano.” En ese orden de ideas, la regla de decisión únicamente resulta exigible respecto de aquellos proyectos de ley que, habiendo consagrado ese tipo de beneficios, hayan sido tramitados a partir del 30 de julio de 2021, fecha en que se surtió la notificación de la Sentencia C-170 de 2021.[56] 83. En punto de ello, es necesario advertir que frente a la contabilización del término para determinar la aplicabilidad de la regla de decisión referida, la expresión “tramitados con posterioridad a la notificación de esta sentencia” contenida en la Sentencia C-170 de 2021, dio lugar a distintas interpretaciones.[57] En consecuencia, recientemente la Sentencia C-126 de 2023[58] unificó la jurisprudencia en la materia, en el sentido que la obligación contenida en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 resulta aplicable a los proyectos de ley que, habiendo ordenado gasto o concedido beneficios tributarios, “sean radicados en el Congreso de la República después” de la notificación de la Sentencia C-170 de 2021. Lo cual, cobra sentido si se tiene en cuenta los deberes a cargo del Congreso, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Gobierno nacional en materia de análisis del impacto fiscal, a los que ya se hizo referencia, solo pueden hacerse efectivos a partir del inicio del trámite...