Sentencia C-448 de 2022

C-448-22 Sentencia C-448/22 CONVENIO SOBRE IMPORTACIÓN TEMPORAL-Se ajusta a la Constitución Política CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Características CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE TRATADOS Y LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS-Control formal y material LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Aspectos formales CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Negociación, celebración y aprobación ejecutiva AFECTACION DIRECTA DE COMUNIDADES ETNICAS O TRIBALES-Deber de consulta previa frente a decisión legislativa y administrativa que las afecte directamente, incluso leyes aprobatorias de tratados internacionales y actos legislativos CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-No se requiere cuando la normatividad no dispone intervención específica a los pueblos o comunidades étnicas LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS INTERNACIONALES-Procedimiento de formación previsto para leyes ordinarias/TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Cumplimiento de requisitos constitucionales y legales en su trámite legislativo REQUISITO DE ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL EN TRÁMITE DE PROYECTOS DE LEY APROBATORIAS DE TRATADOS INTERNACIONALES QUE CONTENGAN BENEFICIOS TRIBUTARIOS-Improcedencia de su exigencia TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Control material Primero, en su análisis material de rigor, la Corte definitivamente no está llamada a realizar juicios de conveniencia y oportunidad, pues estos deben ser adelantados por el Presidente de la República y por el Congreso de la República. Segundo, en ejercicio de sus facultades, la Corte está llamada a constatar que el instrumento internacional respete el marco de derechos y obligaciones definido en la Constitución y los mandatos, valores y principios que de ella se derivan. Tercero, en el caso de los acuerdos de carácter comercial la Corporación está llamada a evaluar: (i) que se hayan respetado los principios de equidad, igualdad, reciprocidad y conveniencia nacional, y (ii) que existan razones y evidencia empírica que den cuenta de su razonabilidad. Sin que en todo caso se pueda perder de vista que el control que efectúa la Corte es eminentemente jurídico y que cualquier interpretación de los tratados debe estar sujeta a lo previsto en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969. TRATADO INTERNACIONAL EN MATERIA ECONÓMICA Y COMERCIAL-Mandatos de integración económica e internacionalización de las relaciones económicas Primero, la Constitución Política promueve la integración económica y la internacionalización de las relaciones económicas siempre y cuando estas se sustenten en estrictos principios de equidad, igualdad, reciprocidad, soberanía y conveniencia nacional. Segundo, el Estado puede hacer efectivos estos mandatos mediante la suscripción de tratados o acuerdos internacionales que tengan por propósito (i) estimular el crecimiento y diversificación del comercio y (ii) la expansión de determinados mercados regidos por una política especial de comercio acordada equitativamente entre las partes. Tercero, la Corte, al amparo de los contenidos constitucionales ya anotados, está llamada a analizar si el convenio internacional persigue propósitos constitucionalmente admisibles, para lo cual debe tener claro el contexto de globalización en las relaciones económicas y la agenda de comercio exterior en el mundo. Cuarto, en garantía de los mandatos constitucionales, la Corte debe evaluar si las demás ramas del poder público, encargadas del respectivo juicio de conveniencia, valoraron técnica y empíricamente las condiciones de aplicación de los compromisos comerciales a efectos de establecer si de éstos se siguen razonablemente beneficios para el país. INTERNACIONALIZACION DE LAS RELACIONES ECONOMICAS, SOCIALES Y POLITICAS-Condiciones de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional ADMINISTRACION PUBLICA-Principio de eficacia/ADMINISTRACION PUBLICA-Principio de eficiencia (…) los principios de eficacia y eficiencia buscan que las finalidades y decisiones de la administración se tomen con la máxima racionalidad, es decir, mediante el uso de los recursos y medios estrictamente necesarios para la obtención de resultados óptimos y deseables. En este punto valdría la pena hacer una distinción conceptual entre eficacia y eficiencia. La eficacia atañe al cumplimiento estricto del objetivo deseado, es decir, una actuación es eficaz siempre y cuando conlleve a la realización de la finalidad propuesta. Por su parte, la actuación será eficaz y eficiente si se logra el propósito deseado mediante el uso más racional de los recursos (de ahí que se hable del empleo de los recursos estrictamente necesarios). PRINCIPIO DE EFICIENCIA-Contenido y alcance general (…) la garantía del principio de eficiencia está íntimamente ligada al interés del Estado por reducir los costos de transacción en las relaciones económicas: tanto las cotidianas como las comerciales a gran escala. Desde luego, si se parte de la base de que todas las operaciones presuponen un costo, es legítimo que el Estado se preocupe por hacer que los beneficios siempre superen los costos (bien los que asume la administración, o bien los que asumen los particulares). Para estos efectos el Estado puede adoptar diversos instrumentos de intervención o diferentes mecanismos de política económica que le permitan reducir dichos costos de transacción y, con ello, eliminar barreras de acceso a bienes, servicios o incluso a mercados. Ciertamente, como lo ha expuesto la doctrina especializada, de este enfoque racionalizador no se sigue que la mejor manera de reducir costos sea anular la intervención estatal. Por contraste, lo que se busca es que los mecanismos de intervención sean lo más idóneos y eficientes posibles de cara al logro de sus objetivos y de cara al bienestar de la población. CONVENIO SOBRE IMPORTACIÓN TEMPORAL-Finalidad CONVENIO QUE CREA EL CONSEJO DE COOPERACION ADUANERA-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE EQUIDAD EN CONVENIOS INTERNACIONALES-Alcance/PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES-Jurisprudencia constitucional Expediente: LAT-475 Revisión de constitucionalidad de la Ley 2145 de 2021, “Por medio de la cual se aprueba el ‘Convenio sobre Importación Temporal’, hecho en Estambul, República de Turquía, el 26 de junio de 1990” Magistrado ponente: JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Bogotá D.C., siete (7) de diciembre de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular de la previstas en el artículo 241.10 de la Constitución Política y 44 del Decreto 2067 de 1991, profiere la presente SENTENCIA I. ANTECEDENTES A. Trámite procesal 1. Mediante comunicación del 19 de agosto de 2021, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte copia autenticada del expediente de la Ley 2145 de 2021, “Por medio de la cual se aprueba el ‘Convenio sobre Importación Temporal’, hecho en Estambul, República de Turquía, el 26 de junio de 1990.” 2. Por medio de comunicación del 20 de agosto de 2021, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió un ejemplar del Diario Oficial 51.762, en el cual aparece publicada la Ley 2145 de 2021. 3. Recibidos los anteriores documentos en esta Corporación y repartido el asunto, el magistrado sustanciador decidió en Auto del 6 de septiembre de 2021, asumir el conocimiento del Convenio y de su ley aprobatoria. En esta misma providencia se decretó la práctica de pruebas documentales que debían ser aportadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores y de las Secretarías Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes. Se dispuso, además, que una vez practicadas dichas pruebas, el asunto se fijara en lista, se hicieran las comunicaciones respectivas a las autoridades que participaron en la adopción de los instrumentos objeto de análisis,[1] se enviaran las invitaciones a diversos expertos para rendir su concepto técnico[2] y se diera traslado a la Señora Procuradora General de la Nación. 4. En respuesta al Oficio 187 de 2021l, el 22 de septiembre de 2021, el Ministerio de Relaciones Exteriores remitió los documentos solicitados. Entre el 24 de septiembre de 2021 y el 12 de octubre de 2021 la Secretaría de la Corte recibió las respuestas a los Oficios 188 y 189 de 2021, por medio de los cuales el Senado de la República, la Cámara de Representantes y la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes remitieron parte de la información solicitada. Una vez revisados en detalle los documentos remitidos en los anteriores oficios, por medio de Auto del 22 de febrero de 2022, el magistrado sustanciador estableció que, como lo reconocen las entidades remitentes, algunos documentos todavía están en proceso de elaboración. Estos documentos eran las Actas 238 y 239 de la Cámara de Representantes y las Actas 34 y 35 de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes. Por tal motivo, por medio del Auto en mención se conminó a dichas autoridades para que remitieran a la mayor brevedad posible tales actas. 5. Entre el 25 de febrero de 2022 y 23 de marzo de 2022, la Secretaría de la Corte recibió respuestas a los Oficios 032 y 033 de 2022. Una vez revisados los documentos remitidos, por medio de Auto del 22 de junio de 2022, el magistrado sustanciador constató que se habían remitido las Gacetas del Congreso 123 y 124 en las cuales se publicaron las Actas 34 y 35 de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, pero que las Actas 238 y 239 todavía estaban en proceso de elaboración, por lo que la Secretaría de la Cámara de Representantes se comprometió a remitir los documentos en los que ellas se publicarían. Pese a lo anterior, por considerar que ya se había recaudado la mayor parte de las pruebas decretadas, por tener en el expediente las constancias secretariales y al existir un compromiso serio sobre la remisión de las dos actas faltantes, el magistrado sustanciador ordenó continuar con el trámite procesal y, por tanto, dar cumplimiento a lo dispuesto en el ordinal tercero del Auto del 6 de septiembre de 2021. B. Texto del Convenio y de la ley aprobatoria objeto de control 6. El texto del Convenio sobre Importación Temporal, hecho en Estambul, República de Turquía, el 26 de junio de 1990, y sus respectivos Anexos se reproducen en el Anexo 1 de esta Sentencia, que aparece al final de la misma. 7. El texto de la Ley 2145 de 2021 aprobatoria del Convenio sobre Importación Temporal, hecho en Estambul, República de Turquía, el 26 de junio de 1990, y sus respectivos Anexos, está conformado por tres artículos y su contenido es el siguiente: “LEY 2145 DE 2021 (agosto 10) Por medio de la cual se aprueba el ‘Convenio sobre Importación Temporal’, hecho en Estambul, República de Turquía, el 26 de junio de 1990, EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DECRETA: ARTÍCULO PRIMERO. Apruébese el ‘Convenio sobre Importación Temporal’ hecho en Estambul, República de Turquía, el 26 de junio de 1990”. ARTÍCULO SEGUNDO. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 7 de 1944 el ‘Convenio sobre Importación Temporal’, hecho en Estambul, República de Turquía, el 26 de junio de 1990, que por el artículo primero de esta ley se aprueba, obligará a la República de Colombia a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo. ARTÍCULO TERCERO. La presente Ley rige a partir de la fecha de su publicación.” C. Intervenciones 8. En su debida oportunidad, se recibieron las intervenciones de: 1) el Ministerio de Relaciones Exteriores; 2) el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; y, 3) la Cámara de Comercio de Bogotá. Todos los intervinientes coincidieron en solicitar de la Corte que declare la constitucionalidad del Convenio y la exequibilidad de su ley aprobatoria objeto de análisis. 10. El Ministerio de Relaciones Exteriores destacó el contexto en el cual surgió el Convenio sobre Importación Temporal, hecho en Estambul, República de Turquía, el 26 de junio de 1990. Para este propósito se refirió al instrumento de 1961, denominado “The Customs Convention on the ATA Carnet for the temporary admission of goods” y a sus propósitos de simplificar los trámites aduaneros. Con el tiempo, dijo, fue necesario actualizar este instrumento, lo que llevó al Convenio de Estambul, que ahora se examina. El objetivo de este Convenio es “permitir el traslado de mercancías entre diferentes territorios aduaneros sin necesidad de realizar las gestiones de exportación o importación temporal específicas para cada uno de esos territorios.” 11. Así, entonces, el Convenio integra en un solo documento la experiencia surgida de aplicar el Convenio ATA y, a partir de ella, ampliar el tipo de bienes a los que puede aplicarse, incluyendo dentro de ellos equipos de ingeniería, construcción, electricidad y medicina, entre otros. El Ministerio destacó que su trámite se realizó en un todo conforme con la Constitución Política. En efecto, dijo, el Convenio se suscribió el 26 de junio de 1990 en Estambul. Colombia no estuvo entre sus signatarios. El 5 de agosto de 2019, el Presidente de la República impartió aprobación ejecutiva al Convenio y ordenó someterlo a aprobación del Congreso, lo que ocurrió con la expedición de la Ley 2145 de 2021. 12. En cuanto al contenido mismo del Convenio, el Ministerio destaca que Colombia es un mercado internacionalmente atractivo “para la industria de la confección, las industrias creativas, la exportación de bienes y servicios y el turismo recreativo y académico”, actividades para las que este instrumento es muy relevante. De otra parte, más allá del impacto en esos sectores económicos, al simplificar los trámites, el Convenio contribuye a realizar objetivos económicos, culturales, sociales, turísticos y humanitarios. Para mostrar ese impacto, destaca que los empresarios de dichos sectores sufren demoras en los trámites de aduana en sus negocios, lo cual afecta sus costos y su competitividad. 13. Los beneficios empresariales y los objetivos ya destacados también se extienden al Estado, en la medida en que el Convenio genera ahorro en costos, mejora en la efectividad de los procedimientos, reducción de los trámites, acceso a nuevos mercados y, “especialmente, promoción del país como un ecosistema propicio para incentivar estas industrias en el territorio nacional.” 14. Dado el carácter temporal de las importaciones, no se afectan los ingresos nacionales, pues ellas están destinadas a usarse y re exportarse, pues no es posible comercializarlas en el territorio de admisión. Al permitir unificar la información y contar con gestores responsables, el Convenio reduce el riesgo de fraude aduanero. De otra parte, con este Convenio se cumple el mandato de internacionalizar las relaciones económicas y de integrar la economía colombiana con las de otras naciones, en los términos previstos en los artículos 226 y 227 de la Constitución.[3] 15. Por último, en cuanto al vigor del instrumento, el Ministerio destaca que el Convenio entró a regir internacionalmente el 27 de noviembre de 1993. En este sentido, dado que Colombia está en el proceso de adhesión a él, cuando culmine el control de constitucionalidad y se formalice la adhesión, la vigencia del Convenio para Colombia empezará tres meses después del depósito de adhesión. 16. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo se refirió al contexto histórico de las normas objeto de análisis. Señaló que el 6 de diciembre de 1961, la Organización Mundial de Aduanas (OMA) y la Federación Mundial de Cámaras adoptaron el “Customs Convention on the ATA carnet for the temporary admission of goods (“Convenio ATA”) con el propósito de unificar el régimen aduanero internacional.” 17. El Convenio, dijo, busca reducir la complejidad, incertidumbre y costos de un sistema regulatorio disperso, que afectaba las relaciones comerciales entre los países. En este contexto, luego de ver que los resultados del Convenio ATA fueron positivos, la OMA, a partir de las recomendaciones de la Cámara de Comercio Internacional (ICC) decidió elaborar un nuevo documento para la importación temporal. De este esfuerzo surgió el Convenio de Estambul, que ahora es objeto de control de constitucionalidad. 18. En cuanto a su contenido, el Ministerio destaca brevemente su preámbulo, sus cinco capítulos y sus anexos. A renglón seguido, al ocuparse de la justificación general de la adopción del Convenio, señaló que “[l]a homogeneización de los procedimientos de comercio internacional facilita el intercambio de bienes comerciales, garantiza la seguridad jurídica de los procedimientos de comercialización y tranquiliza los intereses de los comerciantes, entre muchas ventajas adicionales para la economía nacional.” Este Convenio complementa al Estatuto Aduanero (Decreto 1165 de 2019), puesto que aunque no modifica ninguna de sus normas, brinda herramientas para facilitar el comercio, especialmente en los sectores cultural, educativo y literario. 19. El adherir al Convenio implica para Colombia no sólo ponerse al día en las normas aduaneras, sino reducir las desventajas competitivas existentes con otros Estados como Estados Unidos, Canadá, España, Chile y México, que ya adhirieron a él e incluso respecto de los 78 Estados que lo han suscrito. En cuanto a los beneficios de adherir al Convenio destaca los siguientes: 1) se reducen los trámites de importación temporal, porque el carnet ATA unifica las transacciones; 2) la DIAN no realizará la liquidación de tributos aduaneros al ocurrir su importación temporal; 3) se reduce el riesgo de fraude aduanero; 4) la entidad garante del carnet ATA responderá por los pagos a la DIAN cuando no se reexporten las mercancías. 20. En general, el uso del Carnet ATA hace del proceso de importación y exportación un asunto más efectivo y, al mismo tiempo, más económico; beneficia de manera especial a las ferias, espectáculos, exposiciones, muestras comerciales, efectos personales y bienes para fines deportivos, los cuales se importan al país, pero no con vocación de permanencia, sino para usarse en los referidos eventos, luego de lo cual se reexportan. 21. En cuanto a la constitucionalidad del Convenio, señala que la Corte, al revisar el Protocolo de Enmienda del Acuerdo de Marrakech por el que se establece la Organización Mundial del Comercio y la Ley 1879 de 2018, que lo aprobó, en la Sentencia C-494 de 2019, destacó que estas medidas que facilitan el comercio “se ajustan a los postulados integracionistas de la Carta Política, en la medida en que el intercambio bilateral de bienes y servicios exige la adopción de procedimientos aduaneros eficientes, la sistematización de las aduanas, un óptimo manejo del riesgo, así como la adecuación de los procedimientos administrativos internos a las exigencias el comercio mundial.” A juicio del Ministerio, estas consideraciones son aplicables a este caso, en la medida en que con sujeción a lo dicho por la Corte Constitucional en las Sentencias C-864 de 2006, C-155 de 2007 y C-210 de 2016, el Convenio objeto de examen busca realizarlas, lo cual es armónico con lo previsto en el Preámbulo y en los artículos 226 y 227 de la Constitución Política. 22. Por otra parte, destaca que el Convenio, que surge en el marco de un organismo multilateral, tiene un carácter recíproco y es compatible con la equidad y la conveniencia nacional, en la medida en que Colombia obtendrá con él los mismos beneficios que logran los demás Estados Parte. No hay, en realidad, diferencias de trato respecto de los firmantes, sino un marco uniforme que permite facilitar el intercambio de bienes y servicios. Lo que sí hay, prosigue el Ministerio, es la garantía expresa (art. 19 del Convenio) de que “lo dispuesto en él no será obstáculo para la aplicación de prohibiciones y restricciones derivadas de las leyes y reglamentos nacionales y basadas en consideraciones de carácter no económico, tales como consideraciones de moralidad o de naturaleza veterinaria o fitosanitaria, de protección de especies de la fauna y flora salvajes amenazadas de extinción, o consideraciones relacionadas con la protección de los derechos de autor y la propiedad industrial.” 23. La Cámara de Comercio de Bogotá destacó que el Convenio “constituye un elemento muy valioso para el desarrollo empresarial en Colombia.” En su opinión, en tanto es un instrumento único para la importación temporal que simplifica el régimen aduanero, facilita de manera significativa los procesos de importación y exportación entre los Estados Parte, lo cual es armónico con lo previsto en el artículo 226 de la Constitución. Esta norma, prosigue, contribuye a un comercio internacional más dinámico y facilita la labor de los empresarios de manera acorde a la dinámica actual, que es muy competitiva. 24. La intervención se centra luego en el documento denominado “Carnet ATA”, que equivale a una especie de pasaporte de las mercancías, diseñado para facilitar su tránsito en más de 80 países, de manera consecuente con lo previsto por la Organización Mundial de Aduanas (OMA). Este documento permite la importación y exportación temporal de mercancías hasta por el término de un año, lo cual agiliza el paso por las aduanas y simplifica las operaciones comerciales. Para ilustrar su aserto, pone como ejemplo la producción de televisión que se haga el Colombia, mostrando el modo en que los costos de los trámites y el tiempo de los mismos se reduce, lo que hace más competitivo al país. 25. Para dar un contexto de la importancia en el comercio internacional del referido documento y del Convenio, explica que “cada año se expiden aproximadamente 190.000 Carnets ATA en el mundo, cubriendo bienes valorados en US$ 26 mil millones.” El contar con este instrumento implica mejorar la competitividad de los empresarios que se dedican al comercio internacional y la de los transportadores de las mercancías, lo cual redundará en unas mejores condiciones de acceso a otros mercados, de manera acorde a lo previsto en el artículo 333 de la Constitución. 26. Destaca que la expedición del referido documento implica la operación de un garante, que debe ser miembro de la cadena de garantía internacional (Cámara de Comercio Internacional, Federación Mundial de Cámaras -ATA, international guarantee chain). En cada Estado hay una única asociación garante, “que normalmente suele ser la cámara de comercio respectiva, quien ostenta la representación del país ante la ICC.” Agrega que a la entidad garante le es imputable la responsabilidad de velar por el cumplimiento de las obligaciones de los empresarios, ya que de no re exportarse la mercancía, es la autoridad garante la que debe pagar a la autoridad aduanera los derechos de importación causados, sin perjuicio de que pueda repetir contra el empresario. A esta autoridad garante le corresponde expedir los Carnets ATA y puede delegar esta tarea en las cámaras locales. En cuanto a esto, el interviniente destaca que la delegación en comento deberá ser objeto, en su momento, de una reglamentación específica. 27. Aclara, por otra parte, que el Convenio no modifica el Estatuto Aduanero, con lo cual se tiene que la autoridad aduanera mantiene sus competencias y puede ejercer los controles que considere del caso. 28. Enseguida, hace una lista de los beneficios que del Convenio se siguen para los comerciantes colombianos, entre los cuales destaca los siguientes: 1) permite ingresar mercancías de manera temporal a varios países, sin pagar derechos de importación ni impuestos en cada aduana, lo que implica una reducción de costos; 2) al ser un documento unificado, para múltiples países, se aumenta la celeridad de los trámites; 3) mejora las condiciones de acceso a otros mercados de la red ATA, con lo cual se hace efectivo el principio constitucional de libre competencia económica; 4) al haber una entidad garante y una efectiva garantía, tanto los comerciantes como la autoridad aduanera reducen sus costos y sus tiempos, pero sin que ello implique dejar de aplicar rigurosamente las normas; 5) favorece especialmente a las empresas creativas, como las relacionadas con audiovisuales, ferias y eventos, por lo que su impacto en ellas será significativo; 6) dado que Colombia hace parte del acuerdo de facilitación del comercio, este Convenio fortalecerá los protocolos de aduanas del país y lo pondrá entre los más avanzados en la materia. 29. Por último, se refirió al trabajo que ha tenido la Cámara de Comercio de Bogotá, en tanto representante de Colombia ante la Cámara de Comercio Internacional (ICC). En esta tarea, que ejerce desde 1965, la Cámara destaca que la ICC es la organización empresarial más grande del mundo, con más de 45 millones de empresas en más de 100 países. La ICC tiene ocho comisiones, entre las cuales está la de aduanas y facilitación del comercio,[4] cuyo propósito es mejorar las condiciones de los empresarios, a través del intercambio de buenas prácticas y de iniciativas para facilitar el comercio y la inversión, con fundamento en criterios de transparencia y sostenibilidad corporativa. 30. En ese contexto, la ICC Colombia participó del proceso para conformar un equipo de trabajo público privado, que a la postre llevó al Ministerio de Relaciones Exteriores y al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a presentar el proyecto de ley aprobatoria del Convenio. En ese ejercicio se destacó el rol principal que tiene el Convenio para el desarrollo de los servicios audiovisuales en Colombia. D. Conceptos Técnicos 31. En su debida oportunidad, se recibieron conceptos técnicos solicitados: 1) del Instituto Colombiano de Derecho Tributario; 2) de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN; 3) de la Academia Colombiana de Jurisprudencia; y, 4) de la Universidad Pontificia Bolivariana. 32. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario señaló que el Convenio se ajusta a la Constitución por cuanto él tiene por finalidad adoptar y por lo tanto consolidar en un único instrumento internacional, todos los Convenios existentes en la materia lo mismo que los modelos de títulos de importación temporal que sustituye la declaración de importación, porque: 1) “promueve la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional”; y 2) “es compatible con los principios que orientan la función administrativa.” 33. Para soportar la anterior conclusión, luego de advertir que no existe impedimento o inhabilidad en este asunto, el concepto técnico comienza por destacar las principales características del control de constitucionalidad sobre los tratados internacionales y sus leyes aprobatorias. Seguidamente, el análisis se ocupa primero de la Ley 2145 de 2021, en los siguientes términos: 1) el artículo 1° de la Ley es constitucional, en la medida en que corresponde al ejercicio de las competencias previstas en los artículos 150.16 y 189.2 de la Constitución; 2) los artículos 2° y 3° también lo son, dado que establecen que la ley rige desde el momento de su publicación y que el Convenio rige desde el momento en que se perfeccione el vínculo internacional.[5] 34. En cuanto al Convenio, después de describir su contenido, con fundamento en lo previsto en su Preámbulo, advierte que éste se elaboró bajo el auspicio del Consejo de Cooperación Aduanera, “que equivale actualmente a la Organización Mundial de Aduanas.”[6] Ante la dispersión de convenios aduaneros internacionales sobre importación temporal, el Consejo buscó simplificarlos y armonizarlos, tarea en la cual la adopción de un Convenio único era una herramienta útil para el desarrollo del comercio internacional. En consecuencia, considera que los motivos expresados en el Preámbulo son compatibles con el artículo 226 de la Constitución, en tanto responde a la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional. Además, pone de presente que facilitar los procedimientos para la importación temporal de mercancías responde a los fines esenciales del Estado (art. 2 CP), al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes (art. 334 CP) y a los principios de eficacia, economía y celeridad, que orientan la función administrativa (art. 209 CP). 35. En cuanto al contenido, destaca que los dos primeros capítulos establecen una serie de disposiciones generales relativas a la definición de ciertos términos empleados en el Convenio y a su ámbito de aplicación. El capítulo tercero se dedica al documento aduanero, a la garantía, a los títulos de importación temporal, a la identificación de las mercancías, al plazo de re-exportación y a otros asuntos de la logística. El capítulo cuarto se ocupa de la disminución de formalidades y, en general, de requisitos basados en consideraciones no económicas. Estos capítulos se consideran conformes con la Constitución, en la medida en que desarrollan la internacionalización de las relaciones y propenden por la integración económica y social con las demás naciones, conforme a lo previsto en los artículos 226 y 227 de la Constitución. Reitera lo ya señalado sobre los principios de eficacia, economía, celeridad e imparcialidad que orientan la función administrativa, conforme al artículo 209 ibidem. 36. En cuanto al capítulo quinto, relacionado con un seguimiento administrativo del Convenio, para revisar su aplicación, garantizar su aplicación e interpretación uniforme e incluso regular la solución de controversias que se presenten, destaca que el Convenio, además de multilateral, está abierto a todos los Estados, y que les permite a éstos hacer reservas, aunque “en todo caso es obligatorio aceptar el Anexo A y por lo menos un anexo adicional.” Considera que este contenido normativo es compatible con la Constitución, pues el artículo 227 de ésta permite crear organismos supranacionales, y el Convenio permite reservas y es respetuoso de la soberanía nacional.[7] 37. Por último, al ocuparse de los Anexos del Convenio, destaca que el Anexo A se refiere a los títulos de importación temporal; que los Anexo B1 y B2 tienen que ver con las mercancías a usar en exposiciones, ferias o similares, con el material profesional, con los contenedores y embalaje de mercancías, con los fines de importación de mercancías, con el material de propaganda turística, con las mercancías importadas en tráfico fronterizo y con fines humanitarios; que el Anexo C está relacionado con los medios de transporte; que el Anexo D se ocupa de los animales; y, que el Anexo E se dedica a las mercancías importadas con suspensión parcial de los derechos e impuestos de importación. 38. Destaca que frente al Convenio y sus Anexos, hasta el momento, la República de Colombia no ha formulado ninguna reserva. En cuanto a los antedichos Anexos, encuentra que ellos son compatibles con los artículos 226 y 227 de la Constitución, en tanto promueven la integración económica, social y política con otras naciones y las relaciones con ellas y, al mismo tiempo, facilitan la importación temporal con arreglo a los principios que orientan la función administrativa, previstos en el artículo 209 ibidem. 39. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, que para rendir su concepto actuó mediante apoderada, destacó que antes del Convenio objeto de examen, había varios Convenios sobre importación temporal de mercancías lo cual constituía un cuerpo normativo disperso. Ante esta situación, el Consejo de Cooperación Aduanera patrocinó una iniciativa para recopilar estos documentos, unificarlos y simplificarlos. Destaca que en la norma que ahora se examina tiene especial importancia el Carnet ATA, al que se le ha denominado “pasaporte de mercancías”, que es una herramienta muy importante para el comercio internacional. Agrega que desde 1999, el país venía explorado la posibilidad de adherirse a este Convenio Internacional, tarea en la cual la DIAN ha cumplido un importante papel. Esta exploración llevó a que: “De los análisis realizados e informes presentados se acordó adherir al Convenio, con excepción de los Anexos D (relativo a los animales) y E (relativo a las mercancías importadas con exoneración parcial de los derechos e impuestos de importación). Sin embargo, en principio solo se aplicarían algunos de ellos, como son los Anexos A (relativo a los documentos para la admisión temporal, cuadernos y carnets ATA), B1 (relativo a las mercancías destinadas a exhibiciones o exposiciones, ferias, reuniones o acontecimientos similares) y B2 (Relativo al equipo profesional).” 40. Con posterioridad, en 2004 el Gobierno decidió esperar la adopción del Convenio de Kyoto y la Decisión Andina sobre Regímenes Aduaneros, para retomar los trabajos del Convenio materia de examen. En este contexto, se expidió el Decreto 1165 de 2019,[8] en el cual se define la importación y se contemplan dentro de ella varios tipos de importación temporal, a saber: 1) la importación temporal para reexportación al mismo Estado; 2) la importación temporal para el perfeccionamiento activo; 3) la importación temporal para perfeccionamiento activo de bienes de capital; 4) la importación temporal en desarrollo de Sistemas Especiales de Importación-Exportación; y, 5) la importación temporal para procesamiento industrial (art. 172). 41. A modo de contexto, la DIAN señala que ha habido una preocupación constante por organizar las normas internas conforme “a los lineamientos dados por la Comunidad Andina de Naciones (CAN), el Convenio Internacional para la Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros – Convenio de Kyoto de la OMA – y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico- OCDE, a fin de compilar, modernizar, simplificar y adecuar la regulación en materia de aduanas a las mejores prácticas de carácter internacional, dando cumplimiento a los compromisos adquiridos por el país dentro de los acuerdos comerciales.” 42. En el marco de este contexto, destaca que el Convenio objeto de análisis “no adiciona, modifica ni deroga ninguna disposición normativa contenida en la regulación aduanera vigente, especialmente en lo que atañe a las modalidades de importación temporal, ya que los procedimientos y requisitos contenidos en el Convenio de Estambul tienen como fin constituirse en una herramienta de facilitación del comercio para la importación y exportación temporal de mercancías.” 43. En síntesis, la DIAN considera que el Convenio y su Ley aprobatoria objeto de examen son compatibles con la Constitución, en la medida en que con ellos se procura materializar el mandato contenido en sus artículos 1, 2, 226, 227 y 334. Destaca de manera especial la figura del garante, en tanto permite agilizar las operaciones aduaneras y, con ello, el comercio y la tarea de las autoridades, para lo cual trajo a consideración lo expuesto por esta Corte en la Sentencia C-031 de 2009, en la cual encontró que este tipo de medidas, que facilitan el intercambio de mercancías con un procedimiento aduanero eficiente, se ajustan a los postulados integracionistas previstos en la Constitución. 44. La DIAN destacó que una vez Colombia adhiera al Convenio, será necesario reglamentar su implementación. Luego hace un recuento de los argumentos técnicos dados en un oficio del 6 de junio de 2022 a la Corte, en el cual puso de presente que: 1) es viable la adhesión al Convenio; 2) para su implementación será necesario que la Cámara de Comercio de Bogotá, a la que se tiene como eventual asociación garantizadora y expedidora, asuma los compromisos necesarios para ser autorizada para expedir los títulos de importación temporal (cuadernos ATA y CPD); 3) entre dichos compromisos está el contar con un sistema informático claro y completo, que le permita a la DIAN ejercer control sobre las importaciones y exportaciones (cuadernos ATA y CPD), en especial en cuanto a sus garantías, los plazos de reexportación o de reimportación. 45. Por último destaca que de adherirse al Convenio, será obligatorio para el Estado acoger el Convenio, el Anexo A y al menos otro Anexo, pero que no es necesario acoger otros anexos, respecto de los cuales se admite hacer reservas. En cuanto a esto, pone de presente que la DIAN ha analizado las consecuencias de acogerse, además del Convenio y el Anexo A, a los Anexos B1 y B2. También se pone de presente que hay aspectos técnicos como la armonización con la CAN en cuanto a los cuadernos ATA y CPD relacionados con vehículos, como la determinación de la divisa de referencia global, “para que se liquide valor FOB y con subpartida mínimo 6 dígitos bajo el HS.” En cuanto a los Anexos B1 y B2, la DIAN ha propuesto que se formulen reservas respecto de los artículos 5.1.A a 5.1.D del Anexo B1. La razón de esta propuesta es la siguiente: “El artículo 13 del Convenio (sic.) el cual sustenta este artículo (sic.) del Anexo B1 [refiriéndose a los artículos 5.1.A a 5.1.D] es facultativo y no imperativo. Por lo tanto, estos cuatro artículos del Anexo B1, al sustentarse en dicho artículo 13 del Convenio, no obliga al Estado colombiano a conceder importaciones ordinarias con franquicia de derechos e impuestos a la importación sobre los bienes que contemplan dichos artículos.” 46. La Academia Colombiana de Jurisprudencia centró su análisis en el contenido del Convenio. Luego de describir brevemente cada una de sus partes, presenta el correspondiente análisis sobre su constitucionalidad. En cuanto al Preámbulo, destaca que es compatible con el artículo 226 de la Constitución, ya que los objetivos del Convenio son armónicos con los de dicho artículo y, además, en tanto se busca armonizar y simplificar el procedimiento de importación y exportación, también es conforme con los principios que guían la función administrativa, previstos en el artículo 209 ibidem. 47. En un análisis conjunto de los cuatro primeros capítulos del Convenio, la Academia de Jurisprudencia pone de presente que su objetivo es simplificar las normas para promover las relaciones comerciales internacionales, lo cual resulta compatible con los mandatos constitucionales de integración y de internacionalización, previstos en los artículos 226 y 227 de la Constitución. Destaca que el tener un título internacional para las mercancías, en lugar de una declaración específica de cada Estado, no sólo simplifica los trámites y reduce los costos, sino que además “genera eficacia, transparencia y seguridad jurídica”, lo cual es acorde con lo previsto en el artículo 209 ibidem. 48. Respecto del quinto capítulo destaca que la creación de organismos supranacionales es compatible con el artículo 227 de la Constitución y que, en materia de reservas, que son permitidas por el Convenio, también hay compatibilidad con la Constitución, conforme al estándar fijado por la Corte en la Sentencia C-494 de 2019. En cuanto a las reglas sobre entrada en vigor, depósito, registro, denuncia y enmiendas, también hay compatibilidad con la norma superior, en la medida en que se respeta la soberanía nacional y la autodeterminación de los pueblos, según lo previsto en el artículo 9 de la Constitución. 49. Por último, en cuanto a los Anexos, se señala que en ellos se materializa el Convenio, al precisar las mercancías sobre las cuales puede aplicarse, lo cual resulta compatible con los artículos 209, 226 y 227 de la Constitución. 50. La Universidad Pontificia Bolivariana, empieza su análisis por los requisitos formales. En cuanto a esto, destaca que el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, que adiciona la orgánica de presupuesto, no es aplicable a este caso, pues el Convenio no prevé beneficios tributarios,[9] sino que se limita a establecer un régimen para hacer más ágil la importación y la exportación de mercancías. Agrega que el 5 de agosto de 2019 se impartió debidamente la aprobación ejecutiva al Convenio y, con posterioridad, el 15 de agosto de 2019, se presentó el correspondiente proyecto de ley aprobatoria al Congreso de la República. 51. Señala que en los debates dados al proyecto en cada una de las Cámaras, se observaron todas las exigencias constitucionales. Empero, el concepto técnico precisa que para la fecha de su concepto, todavía no obran en el expediente las Actas 238 y 239 de las Plenarias de la Cámara de Representantes, por lo que el concepto asume de buena fe que el proceso se surtió adecuadamente y que la Secretaría de esta Cámara sólo está a la espera de la formalización documental de las actas, para remitirlas. Advierte que en los debates el proyecto fue aprobado por mayoría simple, conforme a lo previsto en el artículo 146 de la Constitución, el artículo 118 de la Ley 5 de 1992 y en la Sentencia C-322 de 2006 de la Corte Constitucional. 52. En cuanto al contenido, destaca que la ley aprobatoria es compatible con lo previsto en los artículos 189.2, 209, 226, 227 y 334 de la Constitución, ya que “promueve la eficacia, economía y celeridad que deben caracterizar los trámites administrativos aduaneros, al tiempo que fomenta la integración económica, social y política de Colombia con el mundo.” Por tratarse de un Convenio de carácter comercial y tributario, considera que en esta materia el margen normativo es amplio, de lo que se sigue que el escrutinio debe hacerse con una intensidad leve.[10] Ahora bien, siguiendo el estándar fijado en la Sentencia C-252 de 2019, precisa que la compatibilidad entre el Convenio y la Constitución debería establecerse por medio del juicio de razonabilidad o de razón suficiente. 53. A partir de la antedicha metodología, el concepto señala, en primer lugar, que los propósitos normativos del Convenio son compatibles con la Constitución, en tanto contribuyen a: “el desarrollo de los principios de equidad y justicia tributaria (art. 363 de la CP), la materialización de los principios constitucionales (a) del Estado de derecho (art. 1 de la CP), la internacionalización de las relaciones económicas (arts. 226 y 227 de la CP); y al bienestar y la prosperidad económica y social (arts. 1, 2, 333 y 334 de la CP).” Destaca también que con el Carnet ATA se estimula la economía, con efectos importantes y positivos para el consumidor final y la cadena nacional de suministro. 54. En segundo lugar, señala que el Convenio es idóneo para cumplir con tales finalidades, pues establece los estándares actuales en el comercio internacional, en términos semejantes a los que ya han sido avalados por la Corte. En tercer lugar, encuentra que tales normas son compatibles con la política exterior y contribuyen a promover la internacionalización de la economía. D. El Concepto de la Procuradora General de la Nación 55. El 18 de agosto de 2022, por medio del Concepto 7.001, la señora Procuradora General de la Nación solicitó a esta Corte declarar que tanto el Convenio como su ley aprobatoria son compatibles con la Constitución. 56. Luego de repasar las particularidades del control oficioso de constitucionalidad de los tratados internacionales y de sus leyes aprobatorias, el Ministerio Público destacó que se trata de un control jurídico que no se extiende a las ventajas u oportunidad práctica del Convenio en lo económico o social, ni a su conveniencia.[11] 57. En cuanto al proceso de formación, señaló que el Convenio de Estambul se adoptó el 26 de junio de 1990 y que Colombia no fue signatario del mismo. Por tanto, el camino a seguir es el de la adhesión, de conformidad con lo previsto en los artículos 9, 189.2 y 150.16 de la Constitución. 58. En cuanto a la ley, puso de presente que el proyecto, los informes de ponencia y la Ley 2145 de 2021 fueron publicados conforme a lo previsto en el artículo 157 de la Constitución, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 144 y 156 de la Ley 5 de 1992.[12] Agregó que el trámite legislativo empezó en la Comisión Segunda del Senado de la República, conforme a lo previsto en el artículo 154 de la Constitución y en el artículo 2 de la Ley 3 de 1992; que el proyecto fue debidamente anunciado, discutido y votado tanto en las comisiones de las Cámaras como en sus Plenarias,[13] respetando el quórum deliberatorio y decisorio, con las mayorías requeridas mediante votación nominal y pública;[14] que entre la discusión en Comisión y la Plenaria del Senado hubo 525 días; entre la discusión entre Senado y Cámara hubo 42 días, y entre la discusión entre Comisión y Plenaria de la Cámara hubo 16 días;[15] que en el trámite legislativo no se modificó el contenido del Convenio, ni se introdujo modificación alguna al proyecto de ley, de manera tal que se respetaron los principios de consecutividad e identidad flexible. Por último, la Procuradora destaca que por su objeto, el Convenio no afecta directa y específicamente la identidad de ningún grupo étnico o tribal y, por ello, no era necesario adelantar la consulta previa del mismo. 59. El análisis material de constitucionalidad comienza por destacar que la importación de mercancías, en este caso temporal, es una actividad propia de la dinámica del comercio y de la cooperación entre países. Bajo este marco, señala que el Convenio pretende superar la dispersión de diversos instrumentos, con el propósito de establecer un procedimiento sencillo y seguro para dicha actividad. 60. Al estudiar el contenido del Convenio, además de dar cuenta del sentido y alcance de sus capítulos y artículos, la Procuradora destaca que éste es compatible con lo previsto en los artículos 1, 2, 4, 9, 209, 226 y 227 de la Constitución, porque, dice, no afecta la soberanía nacional, dado que su propósito es optimizar tanto la internacionalización de las relaciones con otros Estados así como la integración económica con ellos, a través de medidas que facilitan los trámites aduaneros de las importaciones temporales. Además, al simplificar y hacer más eficientes y expeditos los trámites, se realizan los principios que orientan la función administrativa. 61. En cuanto a las definiciones hechas en el Convenio, con fundamento en lo señalado por la Corte Constitucional en las Sentencias C-446 de 2009 y C-335 de 2014, advierte que ellas son compatibles con la Constitución, en la medida en que buscan precisar el sentido de expresiones técnicas propias de la actividad aduanera y resultan adecuadas para la correcta interpretación del instrumento, lo que redunda en beneficios para la seguridad jurídica. 62. Respecto de lo que denomina normas sobre procedimiento aduanero: artículos 3 a 21 y los Anexos, no advierte que haya incompatibilidad con la Constitución, pues ellos se inscriben en los mandatos de cooperación internacional y eficiencia en la administración pública, dado que se propenden por: 1) minimizar los costos y los tiempos de los procedimientos, lo cual beneficia a la actividad comercial y productiva, especialmente en lo que se ha llamado industrias creativas; y, 2) facilitar el desarrollo de los trámites aduaneros, armonizando en esta materia las normas aplicables conforme a estándares internacionales, lo cual conlleva a un mejor control de estos trámites, previene el fraude y, al mismo tiempo, garantiza que, si es del caso, se pagará el arancel correspondiente. Con fundamento en lo dicho por esta Corte en la Sentencia C-031 de 2009, precisa que en casos anteriores esta Corporación ha considerado que este tipo de normas, de carácter integracionista y que hacen más eficientes los procedimientos aduaneros, son compatibles con la Constitución. Destaca, además, que estas normas son concordantes con los artículos 150.19 y 189.25 ibidem, dado que la adopción de reglas generales para la regulación de los asuntos aduaneros es competencia del Congreso de la República, que es la autoridad que aprueba el Convenio, y su regulación es un asunto cuya competencia es del Gobierno. 63. En lo relativo a lo que denomina disposiciones instrumentales: artículos 22 a 34, señala que son normas operativas, propias del régimen de gobernabilidad de los tratados internacionales, respecto de las cuales la Corte, entre otras, en la Sentencia C-132 de 2014, ha considerado como compatibles con la Constitución. 64. Culminado el análisis del Convenio, la Procuradora pasó a ocuparse de su ley aprobatoria. Luego de transcribir su contenido, destacó que “existe una clara conexidad entre el título de la ley y sus tres artículos, en tanto en su conjunto se refieren a aspectos propios de la aprobación del Convenio sobre Importación Temporal, con lo cual se respeta el principio de unidad de materia establecido en los artículos 158 y 169 de la Carta Política.” II. CONSIDERACIONES A. Competencia 65. Conforme a lo previsto en el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución, esta Corte es competente para revisar la constitucionalidad del “Convenio sobre Importación Temporal”, hecho en Estambul, República de Turquía, el 26 de junio de 1990, y de su Ley aprobatoria (Ley 2145 de 2021). 66. Como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional,[16] el examen de constitucionalidad que debe adelantar la Corte en estos casos cuenta con las siguientes características. (1) Se trata de un control que se efectúa de forma previa al perfeccionamiento del tratado. (2) Es igualmente un control de carácter automático, pues, una vez sancionada la ley aprobatoria del tratado, el Presidente de la República está llamado a remitirla a la Corte Constitucional para lo de su competencia. (3) Se trata, además, de un examen integral, es decir, supone un escrutinio formal y material de la totalidad del tratado y de su ley aprobatoria, así como de una decisión que tiene fuerza de cosa juzgada constitucional. Finalmente, (4) el control que la Corte está llamada a efectuar es un requisito sine qua non para la ratificación o la adhesión del acuerdo, según el caso, y cumple una función preventiva, ya que uno de sus fines primordiales es garantizar la supremacía constitucional. 67. Dicho esto, en lo que sigue, la Corte procederá de la siguiente manera. Por una parte, analizará si el Convenio sobre Importación Temporal y su ley aprobatoria 2145 de 2021, cumplen los requisitos formales previstos en la Constitución Política y en la Ley 5 de 1992. Por otra parte, de encontrarse satisfecho este aspecto, evaluará si el citado Convenio y su Ley aprobatoria se ajustan materialmente a la Constitución Política. B. Control de constitucionalidad sobre los requisitos formales 68. Con el fin de escrutar el cumplimiento de los requisitos formales, la Sala dividirá su estudio en tres partes. Primero, evaluará la fase previa gubernamental. Segundo, analizará el trámite en el Congreso de la República. Tercero, escrutará la sanción presidencial de la ley aprobatoria del Convenio y el correspondiente envío de los instrumentos a la Corte Constitucional. (i) Fase previa gubernamental 69. En lo que refiere a esta etapa la Corte debe verificar: a) la validez de la representación del Estado colombiano en la negociación, celebración y firma de la Convención Internacional; b) si la aprobación del instrumento debía ser sometida a consulta previa y si, en tal caso, el procedimiento se llevó a cabo; y, c) si dicho instrumento fue refrendado por el Presidente de la República y sometido a consideración del Congreso de la República. a) Representación del Estado en la negociación, celebración y firma del Convenio 70. Esta Corte ha señalado que uno de los aspectos principales en la evaluación formal de un tratado consiste en establecer si quien suscribió el instrumento internacional objeto de control efectivamente contaba con la competencia para ello. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 7 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, es preciso analizar si quien firmó el Convenio contaba con los plenos poderes para efectuar tal acto. En todo caso, como lo ha establecido esta Corte, hay eventos en los que “el tratado no ha sido suscrito, pero es notoria la voluntad del Estado de adherirse a él en tanto se surta el trámite interno”,[17] circunstancia última avalada por el artículo 15 de la citada Convención de Viena. 71. Lo anterior cobra especial relevancia en esta ocasión, si se tiene en cuenta que, como lo puso de presente la Directora de Asuntos Jurídicos Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores, aunque el Convenio fue adoptado en Estambul, República de Turquía, el 26 de junio de 1990, “la República de Colombia no es un Estado signatario del mismo.”[18] De esa suerte, la única forma en la que nuestro Estado puede hacerse parte del Convenio es depositando el respectivo instrumento de adhesión, según lo indica el artículo 24 del propio Convenio.[19] 72. Ahora bien, aunque el Estado colombiano no es parte del Convenio y, como se precisó, tampoco lo suscribió en el tiempo previsto para el efecto, el Ministerio de Relaciones Exteriores puso en conocimiento de la Corte una serie de documentos de trabajo preparatorios que sustentan la necesidad y conveniencia de que el Estado de Colombia se adhiriera al citado instrumento internacional. Por esa vía, los documentos tienen por propósito ilustrar la voluntad del Estado de adherirse al Convenio en tanto se surta el respectivo trámite interno. 73. Entre los documentos reseñados, se advierte que desde el año 2000 la entonces Viceministra de Comercio Exterior informó al Ministerio de Relaciones Exteriores que, desde el punto de vista técnico, la adhesión al Convenio debía ser orientada por la DIAN, a fin de establecer la conveniencia de aceptar tanto el cuerpo del Convenio como el conjunto de sus anexos. De igual modo, dicha funcionaria recalcó que “el presente y futuro del Sistema ATA es el Convenio de Estambul”, al tiempo que “todos los socios comerciales importantes de nuestro país se encuentran dentro del rigor del Convenio en cuestión.”[20] 74. Adicionalmente, con ocasión a los estudios realizados por la Dirección General de la DIAN, el otrora Ministerio de Comercio Exterior, el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Cámara de Comercio de Bogotá elevaron una serie de interrogantes a entidades que, para ese momento, ya contaban con experiencia en la materia, como era el caso del Consejo Superior de Cámaras de Comercio, Industria y Navegación del Reino de España, quien, por conducto de su director de ATA, absolvió algunas preguntas sobre la aplicación del Convenio. 75. Por otra parte, la Sala advierte que desde 1998 la Cámara de Comercio de Bogotá (CCB) hizo saber al entonces Ministro de Relaciones Exteriores sobre la importancia de que Colombia se adhiriera al Convenio ya referido. Entre otras cosas, expuso que “la inclusión de este sistema [Sistema ATA] no solo traería utilidades operacionales relativas al manejo de las mercancías (…) sino que adicionalmente haría incrementar la competitividad por la posibilidad de traer mejores productos de mejor calidad.” Adicionalmente, la CCB puso de manifiesto que “dado el carácter multilateral de los convenios de Bruselas de 1961 y de Estambul de 1991, convenios que regulan el Sistema ATA, los colombianos que pretendan efectuar exportaciones hacia países que han implantado el mecanismo, contarían con las mismas facilidades y seguridades que las que existirían en nuestro país para las importaciones de este tipo una vez vigente el sistema ATA en Colombia.”[21] 76. En el plenario obra igualmente un documento de trabajo, elaborado en enero de 2002, en el que se comprueba que, a partir del año 2000, se conformó “un grupo interdisciplinario integrado por el Ministerio de Comercio Exterior, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Justicia y del Derecho, y la Dirección General de Aduanas y la Cámara de Comercio de Bogotá.” Este grupo de trabajo, entre otras cosas: (i) adelantó la traducción oficial del Convenio de Estambul; (ii) definió preliminarmente los anexos a los cuales Colombia adheriría; (iii) realizó un análisis sobre qué procedimientos o trámites podrían ser suprimidos; y (iv) solicitó una asesoría del Consejo Superior de Cámaras de Comercio e Industria y Navegación de España, con el fin de obtener “mayor información sobre la cobertura, procedimientos y ventajas del sistema, de la cual se elaboró un documento que contribuye al proceso de adopción del mecanismo en Colombia.”[22] 77. Como consta en las memorias que en esta materia redactó la DIAN el 16 de septiembre de 2004, y en el memorando OAJ.CAT No. 61912 del 19 de octubre de 2004, elaborado por el entonces jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores, las entidades públicas integrantes del grupo de trabajo antes referido concluyeron que si bien la adhesión al Convenio podría comportar beneficios para Colombia, tales ventajas estaban “limitadas a la colocación de bienes nacionales en los países que son miembros del Convenio”, con la importante salvedad de que, a la sazón, “Estados Unidos, principal socio comercial de Colombia, y los demás países de la Comunidad Andina, no figuraba[n] como partes contratantes del Convenio y por lo tanto probablemente no aplicaba[n] los cuadernos ATA ni los carnés CPD, lo cual dificultaría [señaló la DIAN] las negociaciones del TLC.”[23] 78. La DIAN resaltó que, por consenso, se concluyó que la decisión más acertada era la de esperar “la evolución del proceso de adopción del Convenio de Kyoto y del proyecto de Decisión andina sobre Regímenes Aduaneros, para retomar posteriormente el Convenio de Estambul, en especial para la definición de los temas relacionados con el Documento Único Aduanero y el tratamiento de las importaciones temporales.”[24] En sentido similar se pronunció la Oficina de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Relaciones Exteriores, al resaltar que “el hecho de que Estados Unidos y los miembros de la Comunidad Andina, así como los países latinoamericanos, salvo Chile, no sean parte del convenio, no representa mayores ventajas para el país y si se establecerían dos procedimientos paralelos de importación temporal, y contradicciones con la legislación nacional.”[25] 79. Desde luego, estas circunstancias variaron con el tiempo. Según la información proveída por el Ministerio de Relaciones Exteriores, pese a que antaño se consideró que la adhesión al Convenio podría suscitar contradicciones normativas en materia aduanera, actualmente se ha llegado a la conclusión de que las disposiciones de la Convención sí son concordantes con la legislación nacional. Entre otras cosas –afirmó el Ministerio– no contrarían lo dispuesto en la Ley 1609 de 2013 ni lo previsto en el Decreto 1165 de 2019 y en la Resolución 046 de 2019, reglamentaria del citado decreto.[26] Por otra parte, la entidad precisó que, a diferencia de lo que ocurría hace algunos años, “en la actualidad el convenio cuenta con 78 Estados Parte, dentro de los cuales se encuentran Chile, México, Estados Unidos, Canadá y España. Así mismo, (…) mediante el procedimiento de admisión temporal de mercancías, reglamentado mediante este Tratado, cada año se expiden alrededor de 185.000 carnets ATA, generando gan...