Sentencia C-447 de 2022

C-447-22 Sentencia C-447/22 CONVENIO MULTILATERAL IBEROAMERICANO DE SEGURIDAD SOCIAL-Se ajusta a la Constitución Política CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY APROBATORIA DE TRATADO-Características CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE TRATADOS Y LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS-Control formal y material REQUISITO DE ANÁLISIS DE IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL QUE ORDENE GASTOS O CONTENGA BENEFICIOS TRIBUTARIOS-No es exigible AFECTACION DIRECTA DE COMUNIDADES ETNICAS O TRIBALES-Deber de consulta previa frente a decisión legislativa y administrativa que las afecte directamente, incluso leyes aprobatorias de tratados internacionales y actos legislativos CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-No se requiere cuando la normatividad no dispone intervención específica a los pueblos o comunidades étnicas TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Cumplimiento de requisitos constitucionales y legales en su trámite legislativo TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Principios de consecutividad e identidad flexible CONVENIO MULTILATERAL IBEROAMERICANO DE SEGURIDAD SOCIAL-Finalidad DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Instrumentos internacionales que reconocen su importancia (…) diversos instrumentos internacionales ratificados por el Estado colombiano han reconocido que toda persona tiene derecho a la seguridad social. Además, estas normas resaltan que la garantía de este derecho permite a las personas llevar una vida digna en los casos en los que las circunstancias como la vejez o la incapacidad les impiden obtener los medios de subsistencia. Así, se ha establecido que los Estados están en la obligación de disponer y organizar los recursos necesarios para la satisfacción de este derecho. PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL-Alcance DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Contenido PENSION DE INVALIDEZ-Concepto PENSION DE VEJEZ-Concepto PENSION DE SOBREVIVIENTES-Concepto DERECHO A LA SUSTITUCION PENSIONAL-Finalidad TRABAJADOR MIGRANTE EN SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Protección CONVENIO DE SEGURIDAD SOCIAL-Extensión del ámbito territorial de protección de los derechos adquiridos CONVENIO DE SEGURIDAD SOCIAL-Territorialidad en la aplicación de la ley CONVENIO DE SEGURIDAD SOCIAL-Suma de tiempos cotizados en uno y otro Estado Referencia: Expediente LAT 470 Revisión oficiosa de la Ley 2103 del 15 de julio de 2021 “por medio de la cual se aprueba el Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social (CMISS), hecho en Santiago, República de Chile, el 10 de noviembre de 2007”. Magistrada Ponente: NATALIA ÁNGEL CABO Bogotá, D.C., siete de diciembre de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Cristina Pardo Schlesinger, quien la preside, Natalia Ángel Cabo, Juan Carlos Cortés González, Diana Fajardo Rivera, Jorge Enrique Ibáñez Najar, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Paola Andrea Meneses Mosquera y José Fernando Reyes Cuartas, y, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el artículo 241.10 de la Constitución, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente: SENTENCIA, dentro del proceso de revisión de constitucionalidad de la Ley 2103 de 2021, por medio de la cual se aprueba el “Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social (CMISS)”, hecho en Santiago, República de Chile, el 10 de noviembre de 2007”. I. ANTECEDENTES 1. El 18 de julio de 2021, el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República remitió a esta Corporación copia de la Ley 2103 del 15 de julio de 2021 “por medio de la cual se aprueba el Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social (en adelante CMISS o el Convenio), hecho en Santiago, República de Chile, el 10 de noviembre de 2007”. 2. En el auto del 18 de agosto de 2021, el entonces magistrado sustanciador asumió el conocimiento del asunto de la referencia y ordenó la práctica de pruebas. Así mismo, el despacho dispuso que una vez fueran recaudadas y calificadas las pruebas decretadas se comunicaría la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, a los ministerios de Relaciones Exteriores, del Interior, del Trabajo, de Salud y Protección Social y de Justicia y del Derecho. Además se fijó en lista el proceso para la intervención ciudadana, se invitó a participar a varias instituciones públicas y privadas y se corrió traslado a la Procuradora General de la Nación para que rindiera concepto sobre el asunto. 3. Por medio de los autos del 22 de noviembre de 2021, del 11 de enero de 2022 y del 13 de mayo de 2022, el despacho sustanciador requirió a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes y al Gobierno Nacional para que enviaran a la Corte las pruebas solicitadas. 4. El 24 de junio de 2022, recibidas y calificadas las pruebas decretadas, la magistrada sustanciadora remitió el expediente a la Secretaría General de la Corte para continuar con el trámite respectivo, de conformidad con lo previsto en el auto de 18 de agosto de 2021. Así, el 14 de julio de 2022, la Secretaría General de la Corte Constitucional fijó en lista el presente proceso por el término de diez días. 5. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios, y previo concepto de la Procuraduría General de la Nación, procede la Corte a realizar el estudio de constitucionalidad del instrumento internacional y de su ley aprobatoria. II. TEXTO DE LA NORMA BAJO EXAMEN 6. Dada su extensión, se incluyen como anexo el texto del “Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social (CMISS), hecho en Santiago, República de Chile, el 10 de noviembre de 2007” y de su ley aprobatoria, Ley 2103 del 15 de julio de 2021, según se consigna en el Diario Oficial 51.735 del 15 de julio de 2021. Dicho anexo hará parte integral de la presenten providencia. III. INTERVENCIONES 7. A continuación, se resumen las intervenciones ciudadanas que fueron presentadas a la Corte Constitucional durante el término en lista del proceso. Todas las intervenciones respaldaron la constitucionalidad del convenio y la exequibilidad de su ley aprobatoria. Universidad del Rosario 8. La Universidad del Rosario solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del Convenio. En su intervención, la mencionada universidad indicó que el Convenio resulta especialmente relevante para lograr la efectividad del artículo 48 de la Constitución[1] y resaltó algunas de sus ventajas. Así, dicha universidad precisó que el Convenio: (i) protege el derecho a la seguridad social de las personas que estén o hayan estado sujetas a la legislación de uno o varios Estados, así como el de sus familiares; (ii) permite que el Estado colombiano aplique su legislación en relación con las prestaciones económicas derivadas de accidentes de trabajo, y evita que Colombia quede sujeta a las legislaciones de otros países; (iii) facilita que cuando se trate de regímenes de capitalización individual, los afiliados financien sus pensiones con el saldo acumulado en su cuenta pensional, en los términos establecidos en la legislación colombiana; y (iv) establece que, si como consecuencia del aumento del costo de vida y la variación del nivel de ingresos de las personas el Estado parte actualiza las pensiones, éste cálculo deberá aplicarse directamente a las prestaciones causadas al amparo del Convenio. 2. Ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña 9. El señor Harold Eduardo Sua Montaña expuso que el CMISS no tiene vicios de procedimiento y se ajusta a la Constitución, pues constituye una prolongación del derecho a la seguridad social para los trabajadores nacionales o extranjeros que han cotizado al sistema en uno o más países[2]. 3. Ministerio de Relaciones Exteriores 10. El Ministerio de Relaciones Exteriores solicitó a la Corte Constitucional declarar exequible el Convenio por encontrar que cumplió con los requisitos formales y materiales necesarios para su aprobación. El Ministerio indicó que la aprobación del CMISS contribuye con el desarrollo de normas constitucionales como el derecho a la igualdad, el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, y el derecho a la seguridad social para los adultos mayores y las personas en condición de discapacidad. En particular, la entidad resaltó que el Convenio es un “proyecto ambicioso, pues, a diferencia de los acuerdos bilaterales en esta materia, genera un gran numero (sic) de potenciales beneficiarios: unos 400 millones de ciudadanos”[3]. Finalmente, en su intervención, el Ministerio de Relaciones Exteriores mencionó que la aprobación del Convenio genera múltiples ventajas en el fortalecimiento de las relaciones entre Estados, lo que es un asunto de importancia para Colombia[4]. 4. Universidad Externado de Colombia 11. La Universidad Externado de Colombia indicó que el convenio analizado no desconoce ni modifica la autonomía de los Estados Partes. Por el contrario, se enfoca en amparar y garantizar el derecho a las prestaciones sociales de las personas que están o han estado sometidas a la legislación de seguridad social de dos o más Estados Parte, en cualquiera de los estados parte, y les brinda la posibilidad de que sus prestaciones económicas sean reconocidas en los diversos ordenamientos jurídicos. Por lo anterior, la intervención destaca la conveniencia del tratado, pues se amplía el ámbito de protección de los derechos a la seguridad social y a la vida digna de los migrantes, en el marco de la cooperación internacional entre Estados[5]. 5. Ministerio del Trabajo 12. El Ministerio del Trabajo solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de la Ley 2103 del 15 de junio de 2022, porque dicha ley cumplió con las exigencias constitucionales y formales para su aprobación. De acuerdo con el Ministerio, el proyecto después de ser radicado fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 797 del 27 de agosto de 2019, en cumplimiento de los requisitos de iniciación, publicación y publicidad, antes de que se iniciara su discusión en la respectiva comisión. El Ministerio indicó que, posteriormente, el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República remitió a la Corte Constitucional copia auténtica de la Ley 2103 de 2021 para su revisión constitucional. En relación con el contenido material del proyecto, el Ministerio indicó que el Convenio se ajusta a lo señalado en el preámbulo y en el artículo 48 de la Constitución pues procura garantizar la efectividad de los principios, derechos y fines del Estado Social de Derecho. Mencionó que las relaciones laborales no han sido ajenas a los desafíos de la globalización y, por tanto, es necesario garantizar la seguridad social de la ciudadanía en contextos de movilidad interregional. Así, resaltó que: “la coordinación internacional para garantizar que migrantes pueden acceder a prestaciones económicas contributivas de vejez, invalidez y muerte ha sido un paso transcendental para mantener vigente una institucionalidad capaz de afrontar las demandas de una sociedad en constante transformación, circunstancia aún más visible en los sistemas de Seguridad Social que son un espejo de las dinámicas laborales y de protección para la población”[6]. En cuanto al principio de totalización de los periodos de cotización para el reconocimiento de las prestaciones por invalidez, vejez y sobrevivencia, el Ministerio resaltó que la aplicación de este principio “tiene como como finalidad la conservación de las expectativas de derechos de pensión, evitando que los derechos de seguridad social se pierdan o se alcancen en una menor cuantía por el hecho de haber cotizado en varios Estados”[7]. Finalmente, indicó que el tratado: (i) beneficia a una gran cantidad de trabajadores pues aproximadamente el 10% de la población colombiana reside en el exterior; (ii) promueve los procesos de migración regular y reduce la situación de vulnerabilidad en la que se encuentra la población migrante; y (iii) resulta clave para el fortalecimiento el Sistema de Seguridad Social colombiano[8]. IV. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN 13. La Procuradora General de la Nación dividió su intervención en dos partes, en la primera realizó un análisis formal sobre el trámite legislativo adelantado y, en la segunda parte, se pronunció sobre el contenido material del tratado. En relación con el trámite formal, la Procuraduría señaló que la Corte debe declarar constitucional el CMISS dado que se adoptó según las prácticas del derecho internacional reconocidas por Colombia y se incorporó al ordenamiento interno mediante el trámite legislativo respectivo, que finalizó con la expedición de la Ley 2103 del 15 de julio de 2021. El Ministerio Público señaló que: (i) las ponencias fueron debidamente publicadas; (ii) el proyecto fue discutido y votado en sesiones previamente anunciadas; (iii) en dichas sesiones se respetó el quórum deliberatorio y decisorio; (iv) el trámite legislativo se adelantó en menos de dos legislaturas; y (iv) durante el trámite no se modificó el contenido del tratado. Sobre el contenido material del Convenio, la Procuraduría señaló que se ajusta a la Constitución Política en tanto permite el desarrollo del trabajo en condiciones dignas y justas, optimiza el principio de favorabilidad y contribuye a la consolidación del derecho a la seguridad social, especialmente, en lo referente a la observancia de los principios de eficacia, universalidad y solidaridad. Además, el órgano de control indicó que las disposiciones del tratado son acordes con las garantías laborales reconocidas en el artículo 53 de la Constitución porque reconocen la importancia del trabajo y propenden por asegurar el mínimo vital de las personas que han desarrollado su vida productiva en distintos países de Latinoamérica. Finalmente, la Procuraduría señaló que el tratado promueve la igualdad entre nacionales y migrantes, contribuye a la ampliación progresiva de cobertura y al acceso al sistema de seguridad social y protege a las personas mayores y a quienes se encuentran en situación de discapacidad[9]. V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia 1. La Corte es competente para ejercer el control de constitucionalidad de los tratados internacionales y de sus leyes aprobatorias, según el artículo 241.10 de la Constitución Política. Este control implica el análisis de constitucionalidad tanto de los aspectos formales como materiales de tales instrumentos normativos[10]. 2. El artículo 241 de la Constitución Política establece que corresponde a la Corte ejercer el control de constitucionalidad formal y material de los tratados internacionales y de sus leyes aprobatorias. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el control de constitucionalidad sobre este tipo de instrumentos se caracteriza por ser: (i) previo al perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y a la sanción presidencial; (ii) automático pues los tratados deben ser remitidos a la Corte, dentro de los 6 días siguientes a la sanción; (iii) integral pues la Corte debe analizar la constitucionalidad de los aspectos formales y materiales de la ley y el tratado; (iv) tiene fuerza de cosa juzgada absoluta; (v) es un requisito sin el cual no se puede llevar a cabo la ratificación del acuerdo; (vi) cumple con una función preventiva, dado que pretende garantizar tanto la supremacía de la Constitución como el cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado colombiano; y (vii) la decisión de la Corte tiene un carácter definitivo, es decir que la sentencia por la cual el Tribunal realiza el control oficioso del tratado y su ley aprobatoria tiene fuerza de cosa juzgada constitucional, lo cual impide un nuevo análisis judicial posterior a la sentencia proferida[11]. 3. Como lo recordó recientemente la Corte[12], en estos términos, el control que realiza sobre los tratados internacionales que suscribe el Estado colombiano y sus leyes aprobatorias tiene dos niveles, uno formal y otro material. 4. En relación con el control formal, de acuerdo con el artículo 241.10 de la Constitución, la Corte debe verificar dos aspectos. El primero, relacionado con el trámite adelantado durante la negociación y firma del tratado. Sobre ello le corresponde a la Corte examinar la validez de la representación del Estado colombiano en los procesos de negociación y celebración del instrumento y la competencia de los funcionarios del Gobierno que participaron en dicho proceso a nombre del Estado. Además, debe verificar -si es el caso- el cumplimiento del requisito de la consulta previa a las comunidades étnicas impactadas por el tratado y su impacto fiscal. Segundo, la Corte debe examinar el proceso de formación de la ley aprobatoria en el Congreso y la sanción presidencial. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que como la Constitución no establece un procedimiento específico para la expedición de una ley aprobatoria de un tratado internacional se debe adelantar el mismo trámite que se adelanta con las leyes ordinarias[13]. De acuerdo con la Constitución[14], existen varios requisitos para la aprobación de las leyes ordinarias oponibles al trámite de leyes aprobatorias de tratados internacionales. Primero, ser publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso a la comisión respectiva. Segundo, haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión, sin perjuicio de aquellas circunstancias en las que se permiten sesiones conjuntas de dichas comisiones. Tercero, haber sido aprobado en segundo debate en la plenaria de cada cámara. Cuarto, asegurar que entre el primero y el segundo debate medie un lapso no inferior a 8 días y entre la aprobación del proyecto en una cámara y el inicio del debate en la otra transcurran por lo menos 15 días. Quinto, que la votación de los proyectos haya sido anunciada en una sesión diferente a aquella en la que se aprueba su contenido. Sexto, someter el proyecto a un proceso de conciliación en caso de surgir discrepancias entre los textos aprobados en cada cámara. Una vez culminado, el texto conciliado debe ser publicado por lo menos con un día de anticipación a su eventual aprobación en cada cámara. Séptimo, haber obtenido la sanción presidencial. Por último, ningún proyecto de ley ordinario podrá ser considerado en más de dos legislaturas. Ahora bien, con respecto a las leyes aprobatorias de tratados internacionales la Constitución establece dos requisitos específicos. El primero, de acuerdo al artículo 154 de la Constitución, indica que el trámite de la ley debe iniciar en el Senado. El segundo, de acuerdo con el artículo 241, numeral 10 del texto constitucional, dispone que después de su sanción presidencial, la ley será enviada dentro de los siguientes 6 días a la Corte Constitucional para que ella decida definitivamente sobre la exequibilidad del acuerdo. En caso de que la Corte declare constitucional la norma, el Gobierno podrá realizar el canje de notas respectivo, en caso contrario el tratado no será ratificado. 5. Ahora bien, en relación con el control material la Corte ha indicado que es necesario confrontar el contenido material del tratado internacional y de su ley aprobatoria con la totalidad de las normas constitucionales para establecer si se ajusta o no a la Constitución. Este control comprende el análisis del tratado en general, sus finalidades, y su contenido particular, esto es, el de cada una de las disposiciones que lo integran. En consecuencia, este examen supone el análisis de “la integridad del texto, lo que incluye los anexos, pies de página, al igual que cualquier otra comunicación entre las partes encaminada a acordar algún sentido o alcance a los compromisos asumidos”[15]. Además, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el control material de los tratados internacionales y de sus leyes aprobatorias debe ser “un estudio eminentemente jurídico (…) que no se ocupa de revisar las ventajas u oportunidad práctica de un acuerdo a nivel económico, social, etc., ni su conveniencia política”.[16] Este planteamiento se fundamenta en la legitimidad democrática y en la competencia técnica de cada una de las ramas del poder público establecidas en la Constitución. Esto porque los artículos 150.16, 189.2, 224 y 241.10 de la Constitución le atribuyen al presidente de la República y al Congreso de la República las competencias para evaluar la oportunidad práctica y la conveniencia de los instrumentos internacionales objeto de negociación, suscripción u aprobación[17]. En ese sentido, este Tribunal ha señalado la dificultad de verificar la constitucionalidad de “los diversos equilibrios, ventajas y concesiones presentes en cada uno de los compromisos asumidos”[18] por los Estados, por tratarse de aspectos extra normativos. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el análisis de estos aspectos corresponde al presidente de la República y al Congreso de la República,[19] pues son ellos quienes “determinan las razones de conveniencia, oportunidad y provecho que hacen recomendable la adopción del instrumento”[20]. 6. Una vez realizadas las anteriores precisiones, le corresponde a la Sala Plena pronunciarse de forma definitiva sobre la constitucionalidad formal y material del “Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social (CMISS), hecho en Santiago, República de Chile, el 10 de noviembre de 2007”, así como de la Ley 2103 del 15 de julio de 2021, que aprobó dicho convenio. 3. Control formal a. Representación del Estado, suscripción del Convenio y aprobación presidencial 7. En este caso, el CMISS fue suscrito por el embajador extraordinario y plenipotenciario ante el Gobierno de España, el señor Carlos Enrique Rodado Noriega. Para tales efectos, el día 14 de octubre de 2008, el entonces presidente Álvaro Uribe Vélez le otorgó plenos poderes[21] a dicho embajador, de conformidad con lo dispuesto en el literal a) del numeral 1º del artículo 7 de la “Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados” del 23 de mayo de 1969. Igualmente, el día 2 de agosto de 2019 el expresidente Iván Duque Márquez impartió la respectiva “aprobación ejecutiva” y en el mismo acto, en cumplimiento de los trámites constitucionales, ordenó someter el tratado a consideración del Congreso de la República. b. Análisis de impacto fiscal de las leyes aprobatorias de tratados internacionales 8. La jurisprudencia constitucional ha señalado que en los proyectos de leyes aprobatorias de tratados internacionales que ordenan gastos u otorgan beneficios tributarios, es necesario realizar un análisis sobre el impacto fiscal de las normas, de acuerdo con lo previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Específicamente en la sentencia C-170 de 2021, la Corte precisó que dicho requisito es exigible respecto de “tratados que consagren beneficios tributarios a favor de sujetos de derecho internacional, así como del personal diplomático o cooperante que apoya la ejecución de sus actividades en Colombia”[22]. Mediante las sentencias C-395 de 2021 y C-110 de 2022, esta exigencia se extendió a los tratados que ordenen gastos. Según estos precedentes, durante el trámite legislativo de las leyes aprobatorias de tratados internacionales, el Gobierno Nacional, en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, deberá explicar en la exposición de motivos de los proyectos cuáles serán las fuentes que cubrirán la disminución de ingresos en caso de que dichos acuerdos contemplen beneficios tributarios y la fuente de gastos, en caso de que estos se generen. Sin embargo, la Corte en las sentencias mencionadas señaló que esta obligación solo era exigible con posterioridad a la notificación de la sentencia C-170 de 2021 y siempre que se trate de leyes aprobatorias que incorporen medidas tributarias o de gasto público. 9. Dicho lo anterior, la obligación prevista en las sentencias C-170 de 2021, C-395 de 2021 y C-110 de 2022, relativa al análisis de impacto fiscal, no es exigible al CMISS por dos razones. Primero, porque la exposición de motivos del Convenio fue radicada ante el Congreso el 15 de agosto de 2019, esto es, en una fecha anterior a la notificación de la sentencia C-170 de 2021. Segundo, porque este acuerdo no establece ningún beneficio tributario ni ordena un gasto. Al respecto, esta Corte ha indicado que “se ordena un gasto cuando, con el proyecto una vez convertido en ley, se busca imponer al Gobierno, nacional o territorial, su inclusión en el presupuesto.”[23]. Por su parte, se considera que se presenta un beneficio tributario cuando la disposición estudiada tiene “el propósito de colocar al sujeto o actividad destinataria de la misma, en una situación preferencial o de privilegio, con fines esencialmente extrafiscales”.[24] Así al estudiar las disposiciones del CMISS se observa que estas no ordenan gastos ni establecen beneficios tributarios, lo que implica que no era necesario que el ejecutivo o el legislador realizaran un estudio de impacto fiscal durante el trámite legislativo del Convenio. Esto se explica por las siguientes razones. Primero, porque el Convenio tiene como objetivo general permitir la colaboración armónica entre los Estados Parte a partir de su legislación interna, para mejorar la garantía de los derechos a la seguridad social de los trabajadores migrantes. De este objetivo, no se deprende una obligación especifica en cabeza del Estado colombiano de incluir un rubro en el Presupuesto General de la Nación para financiar o cubrir algún gasto adicional asociado al contenido del CMISS. Segundo, porque los dos artículos del Convenio que parecen hacer referencia a un gasto o beneficio tributario, en la práctica no generan una obligación especifica de gasto en cabeza del Estado ni producen una concesión tributaria nueva dentro del Sistema. En particular, el artículo 17 del CMISS hace referencia a la transferencia de fondos entre los Estados Parte en los casos en los que estén vigentes regímenes de capitalización, estas transferencias no suponen ordenar un nuevo gasto al Estado. Además, en todo caso, se trata de una disposición facultativa pues, conforme a ella, será cada Estado Parte quien determine, según su legislación vigente, si desea establecer o no un mecanismo de transferencia. A su vez, y como se explicará en detalle en el análisis material del Convenio, el artículo 22 titulado “exenciones” no crea un nuevo beneficio tributario en Colombia, pues no coloca a ningún sujeto o actividad, en una situación preferencial o privilegiada, que otorgue prebendas fiscales. c. Análisis sobre la necesidad de consulta previa 10. La Corte Constitucional ha señalado que en el marco del control de constitucionalidad de los tratados internacionales y de sus leyes aprobatorias es necesario verificar si las disposiciones analizadas deben someterse a consulta previa[25]. Esto ocurre cuando las leyes aprobatorias de tratados pueden afectar de forma directa y especifica a las comunidades étnicas. Así, en los casos en los que los convenios y sus leyes aprobatorias no desarrollan medidas legislativas o administrativas que afecten o involucren de forma directa a los pueblos étnicos no será necesario adelantar el proceso de consulta previa. En relación con la afectación directa, esta Corporación ha entendido que esta se presenta cuando: “(i) La medida que regula se trata de aquellas contempladas constitucionalmente en el artículo 330, es decir, cuando se refieren al territorio ancestral, al uso del suelo o a la extracción de recursos naturales; (ii) se trata de una disposición que está vinculada con el ethos o la identidad étnica de alguna comunidad étnica, luego altera negativa o positivamente su vida política, económica, social y cultural como elementos definitorios de su identidad; (iii) impone cargas o atribuciones de beneficios a una comunidad, de tal manera que modifique su situación o posición jurídica; (iv) el objeto principal de la regulación es una o varias comunidades étnicas o pueblos tribales o el desarrollo específico de un derecho previsto en el Convenio 169 de 1989 de la OIT; y (v) “cuando a pesar de tratarse de una medida general, (a) ésta tiene mayores efectos en las comunidades indígenas que en el resto de la población, o (b) regula sistemáticamente materias que conforman la identidad de dichas comunidades, por lo que puede generarse bien una posible afectación, un déficit de protección de sus derechos o una omisión legislativa relativa que las discrimine.”[26] 11. En este caso, la Corte observa que en relación con la aprobación del CMISS no se debe agotar el procedimiento de consulta previa, pues ni el tratado ni su ley aprobatoria contienen medidas que puedan afectar de forma directa a las comunidades étnicas titulares del derecho a la consulta previa. En otras palabras, el convenio está relacionado con la garantía del derecho a la seguridad social de los trabajadores “sus familiares beneficiarios y derechohabientes”[27] y no se observa que sus efectos recaigan de manera directa sobre comunidades étnicas o que creen reglas que recaigan sobre los derechos concretos de estas poblaciones. d. Examen del trámite legislativo de la Ley 2103 de 2021 en el Congreso de la República 12. De acuerdo con el numeral 16 del artículo 150 de la Constitución al Congreso le corresponde “aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional”. Así, en ejercicio de dicha función el Congreso no puede alterar el contenido de los convenios que se sometan a su consideración sino, como dice la mencionada norma aprobarlos o improbarlos a través de una ley. Así mismo, las leyes aprobatorias de tratados internacionales tienen dos reglas especiales de trámite. Primero, en tanto se trata de asuntos relativos a relaciones internacionales, el trámite debe iniciar en el Senado de la República (art.154 CN) Segundo, una vez el proyecto de ley es aprobado y se convierte en ley con la sanción presidencial, el presidente de la República debe remitirla a la Corte Constitucional, dentro de los seis días siguientes, para que se lleve a cabo su revisión integral de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 241, numeral 10 de la Carta. Trámite en el Senado de la República 13. Radicación y publicación del proyecto de ley. De acuerdo con el artículo 157.1 de la Constitución, durante el trámite legislativo es necesario que el proyecto de ley haya “sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva”[28]. Por su parte, el artículo 154 de la Constitución i dicha que los proyectos de ley relativos a las relaciones internacionales deben iniciar su trámite en el Senado de la República. En este caso, tales requisitos se acreditaron. El proyecto de ley aprobatoria del CMISS, junto con su exposición de motivos, se radicó en la Secretaría General del Senado de la República, bajo el N°141 el 15 de agosto de 2019, y se publicó el 27 de agosto de 2019 en la Gaceta del Congreso No. 797 del 27 de la misma fecha[29]. 14. Ponencia para primer debate. El artículo 157 de la Ley 5a de 1992 señala que antes de iniciar el primer debate debe publicarse el informe de ponencia. Se constata que dicha publicación fue realizada con la anterioridad requerida. En el asunto analizado, la ponencia fue elaborada por los senadores Lidio Arturo García Turbay y Ana Paola Agudelo García, quienes rindieron concepto favorable. Dicha ponencia fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 894 del 16 de septiembre de 2019[30], es decir con anterioridad al primer debate, que ocurrió en la Comisión Segunda del Senado el 1° de octubre de 2019. Así, entre la publicación del proyecto de ley y la iniciación del debate legislativo, transcurrieron 15 días. 15. Anuncio previo para votación en primer debate. El artículo 160 de la Constitución dispone que “[n]ingún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado”[31]. Además, la jurisprudencia constitucional ha señalado que para efectos del anuncio no es exigible el uso de fórmulas específicas, ni expresiones lingüísticas determinadas, sino que se permite el uso de fórmulas que ofrezcan elementos de juicio que permitan deducir inequívocamente que la intención es someter a votación un proyecto en una sesión posterior, determinada o determinable[32]. En este caso, se anunció la votación del proyecto del proyecto de ley No. 141 de 2019 Senado, en la Comisión Segunda del Senado de la República, el 24 de septiembre de 2019, tal y como consta en el Acta No. 05 de esa fecha publicada en la Gaceta del Congreso No. 37 del 24 de enero de 2020[33]. Allí se indicó que la discusión y votación se llevaría a cabo “en la próxima sesión de la Comisión Segunda del Senado”. Se cumple el requisito de anuncio previo, pues la votación tuvo lugar en la siguiente sesión, esto es el 1° de octubre de 2019. 16. Discusión y aprobación. El artículo 157.2 de la Constitución establece que los proyectos de ley deben ser aprobados “en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara”[34]. A su vez, los artículos 133 de la Constitución y 130 de la Ley 5a de 1992 señalan que la votación debe ser nominal y pública, salvo en los casos que determine la ley. Además, la Constitución establece dos tipos de quórum para la aprobación de las leyes. Por un lado, el quorum deliberatorio, definido en el artículo 145 constitucional, de acuerdo con el cual “el Congreso pleno, las cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros”[35]. Por otro lado, de acuerdo con el artículo 116 de la Ley 5a de 1992, el quórum decisorio requiere una mayoría simple pues se cumple con “la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente”[36]. En este caso, como ya se indicó, la discusión y aprobación del proyecto de ley tuvo lugar el 1º de octubre de 2019, tal y como consta en el Acta número 06 de octubre de 2019, publicada en la Gaceta del Congreso No. 37 de 2020. En ella participaron 7 de los 13 senadores que componen la Comisión, y fue aprobado por unanimidad en votación nominal y pública[37]. Esto quiere decir que se cumplió con el quórum deliberatorio y decisorio. Frente a este último, es preciso anotar que la Corte ha recordado que la mayoría absoluta no es “igual a la mitad más uno, sino al número entero superior que refleje (…) una mayoría”[38]. En el caso de la Comisión Segunda del Senado, al estar conformada por 13 integrantes, el quórum decisorio es de 7 senadores. 17. Lapso entre el debate en Comisión y Plenaria. El artículo 160 de la Constitución Política señala que “[e]ntre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días”[39]. En este caso, se cumplió con el requisito mencionado pues el debate del proyecto en la Comisión Segunda culminó el 1° de octubre de 2019 y el debate en Plenaria se llevó a cabo el 7 de abril de 2021. 18. Ponencia para segundo debate. En la misma sesión en la que se discutió y aprobó en primer debate el proyecto de ley, se dispuso que los senadores ponentes en primer debate continuarían con esa función para el segundo. El secretario de la Comisión Segunda del Senado ratificó el mecanismo y los resultados de la votación, mediante certificación enviada a esta Corporación. La ponencia para segundo debate fue publicada el 29 de noviembre de 2019 en la Gaceta No. 1149 de la misma fecha[40]. 19. Anuncio previo para votación en segundo debate. El anuncio de votación para segundo debate fue realizado el 6 de abril de 2021, en la plenaria del Senado, para ser considerado y eventualmente votado en la Sesión Plenaria siguiente tal y como consta en el Acta 47 de 2021 publicada en la Gaceta del Congreso No. 1201 del 14 de septiembre de 2021[41]. 20. Discusión y aprobación. La discusión y aprobación del proyecto de ley en la Plenaria del Senado tuvo lugar el 7 de abril de 2021, como consta en el Acta No. 48 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 1263 del 20 de septiembre de 2021. Como se muestra en el cuadro adjunto, la sesión contó con quórum deliberatorio y decisorio. Además, el proyecto se discutió y aprobó con votación nominal y pública[42]. Los resultados de la aprobación en primer debate fueron los siguientes: Segundo debate Proposición Título y pregunta Articulado Plenaria del Senado de la República. 108 integrantes 108 integrantes 108 integrantes 70 asistentes 75 asistentes 75 asistentes Votos Votos Votos SÍ 70 NO 0 SÍ 75 NO 0 SÍ 75 NO 0 21. Publicación del proyecto aprobado en el Senado de la República. En la Gaceta del Congreso No. 437 del 18 de mayo de 2021 se publicó el texto definitivo aprobado en sesión plenaria mixta del Senado del 7 abril de 2021 del proyecto de Ley No. 141 de 2019[43]. 22. Lapso entre el debate en Plenaria del Senado y la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes. El artículo 160 de la Constitución dispone que “entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días”. En relación con el proyecto de la referencia, los 15 días se cumplieron, pues la aprobación en la Plenaria del Senado tuvo lugar el 7 de abril de 2021 y la iniciación del debate en la Cámara de Representantes ocurrió el 5 de mayo de 2021. Trámite en la Cámara de Representantes 23. Ponencia para primer debate. La Gaceta del Congreso No. 399 del 7 de mayo de 2021 contiene el informe de ponencia y el texto propuesto para el proyecto de Ley No. 589 de 2021. Los representantes Juan David Vélez y Astrid Sánchez Montes de Oca presentaron ponencia, rindieron concepto favorable y solicitaron a la Comisión dar el primer debate al proyecto[44]. 24. Anuncio previo a la votación en primer debate. El día 19 de mayo de 2021, el proyecto de ley de la referencia fue anunciado en la sesión de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes para ser discutido y votado en la sesión siguiente[45]. Así consta en el Acta 2 de 2021, contenida en la Gaceta del Congreso No. 743 del 2 de julio 2021[46]. 25. Discusión y aprobación. En sesión virtual del 21 de mayo de 2021, tuvo lugar la discusión del citado proyecto. Según consta en el Acta No. 33 de 2021, incluida en la Gaceta del Congreso No. 122 del 2 de marzo de 2022. La sesión contó con quorum deliberatorio y decisorio y el proyecto se discutió y aprobó con votación nominal y pública. Los resultados de la aprobación en primer debate fueron los siguientes: Tercer debate Proposición Articulado Título Comisión Segunda Cámara de Rep. 19 integrantes 19 integrantes 19 integrantes 12 asistentes 14 asistentes 14 asistentes Votos Votos Votos SÍ 12 NO 0 SÍ 14 NO 0 SÍ 14 NO 0 26. Ponencia para segundo debate. Los representantes Juan David Vélez y Astrid Sánchez Montes nuevamente rindieron ponencia sobre el proyecto No. 589 de 2021 ante la plenaria de la Cámara de Representantes. Según el informe publicado en la Gaceta del Congreso No. 516 del 28 de mayo de 2021, los representantes presentaron ponencia favorable y solicitaron dar segundo debate al proyecto[47]. 27. Anuncio previo a la votación en segundo debate. El proyecto de ley de la referencia fue anunciado en la sesión de plenaria del día 2 de junio de 2021 para ser discutido y votado en la sesión del día siguiente, tal como consta en el Acta No. 235 de 2021[48], publicada en la Gaceta del Congreso No. 16 del 2 de febrero de 2022. 28. Discusión y aprobación. En sesión mixta ocurrida el 3 de junio de 2021, tuvo lugar la discusión del citado proyecto. Según consta en el Acta No. 236 de 2021, incluida en la Gaceta del Congreso No. 28 del 3 de febrero de 2022[49]. La sesión contó con quorum deliberatorio y decisorio y el proyecto se discutió y aprobó con votación nominal y pública. Los resultados de la aprobación en primer debate fueron los siguientes: Cuarto debate Proposición Articulado Título y Pregunta Plenaria de la Cámara de Rep. 172 integrantes 172 integrantes 172 integrantes 129 asistentes 120 asistentes 113 asistentes Votos Votos Votos SÍ 129 NO 0 SÍ 120 NO 0 SÍ 1130 NO 0 29. Lapso entre debates. El tiempo entre el primer y el segundo debate en la Cámara de Representantes fue superior a ocho días, tal como lo dispone el artículo 160 de la Constitución Política, toda vez que el debate en la Comisión Segunda fue el 21 de mayo de 2021 y en Plenaria el 3 de junio siguiente. Trámite de Conciliación 30. Por un error de transcripción en los textos de las proposiciones para primer y segundo debate en el Senado, fue necesario convocar a una comisión de conciliación, conformada por la senadora Ana Paola Agudelo García y el representante a la cámara Juan David Vélez, tal y como consta en la Gaceta del Congreso No. 618 del 10 de junio de 2021. El informe de conciliación, publicada en la mencionada Gaceta, da cuenta que la conciliación fue necesaria porque en las proposiciones para primero y segundo debate en el Senado, hubo un error de transcripción en el título del proyecto. En ellas se incluyó la expresión “hecho en Santiago (Chile)”. Sin embargo, la publicación oficial del texto expresa: “hecho en Santiago, República de Chile”. El informe de conciliación fue anunciado para ser votado en la Plenaria del Senado el 15 de junio de 2021 en la sesión del día siguiente[50], según consta en el Acta No. 62 del 15 de junio de 2021, publicada en la Gaceta del Congreso No. 1650 del 29 de octubre de 2021. Allí se indicó que la conciliación sería “considerado y votado en la sesión del día siguiente”. Por su parte, el 16 de junio de 2019, tal y como consta en el Acta N. 63, publicada en la Gaceta del Congreso No 1624 del 12 de noviembre de 2021, luego de que se le diera lectura al informe de conciliación y se verificara el quorum deliberatorio y decisorio, se procedió a su votación, la cual fue aprobada por 84 votos[51]. En la plenaria de la Cámara de Representantes, tal y como consta en la Gaceta No. 625 del 10 de junio de 2021, se presenta el informe de conciliación a la plenaria de la Cámara de Representantes[52]. En la sesión del 11 de junio de 2021 de la Plenaria de la Cámara, se anuncia la votación del informe para la sesión del 15 de junio siguiente[53], tal y como consta en el Acta No. 240 del 11 de junio de 2021, publicada en la Gaceta del Congreso No. 1817 del 9 de diciembre de 2021. Allí se indicó que la conciliación “sería considerado y votado en la sesión del 15 de junio siguiente”[54]. Finalmente, el 15 de junio de 2021, luego de dar lectura al informe de conciliación la Plenaria de la Cámara de Representantes lo aprobó por 124 votos por el sí, tal y como consta en el Acta No. 241 de 2021 de la Cámara de Representantes. Sanción y remisión 31. El 15 de julio de 2021, el entonces presidente de la República Iván Duque Márquez sancionó la Ley 2103 de 2021. Así mismo, firmaron la Ley el viceministro de Relaciones Exteriores, encargado de las funciones del despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores, el ministro de Hacienda y Crédito Público y el ministro del Trabajo. Posteriormente y en atención al procedimiento constitucional para las leyes aprobatorias de tratados internacionales, el 26 de julio de 2021, el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, Germán Eduardo Quintero Rojas, remitió a la Corte Constitucional copia auténtica de la Ley 2103 de 2021 “por medio de la cual se aprueba el Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social (CMISS), hecho en Santiago, República de Chile, el 10 de noviembre de 2007”, para su revisión integral y previa. La remisión se efectuó dentro del término previsto por el artículo 241.10 de la Constitución Política, esto es, dentro de los seis días siguientes a la sanción de ésta[55]. Prohibición de considerar un proyecto de ley en más de dos legislaturas 32. El artículo 162 del texto constitucional señala que “[n]ingún proyecto podrá ser considerado en más de dos legislaturas”[56]. El proyecto de ley inició su trámite el 27 de agosto de 2019, esto es dentro de la legislatura comprendida entre el 20 de julio de 2019 y 20 de junio de 2020. A su vez, su trámite terminó en la plenaria de la Cámara de Representantes el 3 de junio de 2021, es decir en la legislatura que empezó el 20 de julio de 2020 y acabó el 20 de junio de 2021. Por lo tanto, el proyecto cumple con el requisito constitucional contenido en el artículo 162 de la Constitución. Principios de consecutividad e identidad flexible 33. Como lo recordó la Corte recientemente, “de acuerdo con el principio de consecutividad, todos los asuntos de una ley deben ser discutidos y aprobados en todos los debates por las comisiones permanentes de cada cámara y sus plenarias”[57]. Sin embargo, este principio se debe armonizar con el de identidad flexible, previsto en el artículo 160 constitucional, según el cual “la plenaria de cada cámara podrá introducir adiciones, supresiones y modificaciones que considere necesarias con la finalidad de someter al debate democrático las materias analizadas en el primero de los debates o que tengan conexidad con aquellas”[58]. En el debate legislativo que antecedió la expedición de la ley 2103 de 2021 no se vulneró ninguno de estos principios. Como se explicó en detalle en el análisis del trámite legislativo, la norma fue aprobada en cuatro debates y no sufrió de modificaciones, en tanto se trata de un convenio internacional frente al cual el Congreso se debe limitar a aprobarlo o improbarlo, conforme a lo dispuesto en el artículo 150, numeral 16 de la Constitución. Presencialidad en los debates 34. Como se puede observar de los detalles legislativos presentados en esta sentencia, parte del debate legislativo se desarrolló de manera virtual. En la sentencia C-242 de 2020, este Tribunal señaló que las sesiones presenciales son las más adecuadas para materializar las garantías del debate democrático, en especial la deliberación y participación que se requiere en el ejercicio del poder de configuración de las normas. Sin embargo, en esa decisión la Corte reconoció que el Congreso puede, como medida excepcional y transitoria, celebrar sesiones virtuales ante la presencia de situaciones de emergencia como las que se derivaron de la pandemia de la COVID-19. La Sala encuentra que algunas sesiones donde se discutió y aprobó la ley aprobatoria del CMISS se realizaron de manera virtual o mixta durante las restricciones impuestas por el Gobierno Nacional derivadas de la emergencia sanitaria. Sin embargo, no existe vicio alguno derivado de esta circunstancia ya que no se evidenció ninguna irregularidad que limitara los principios de deliberación democrática pues se cumplieron las reglas sobre publicidad y mayorías en cada uno de los cuatro debates, así como en el proceso de conciliación. De acuerdo con lo expuesto, es posible concluir que el procedimiento legislativo por medio del cual se aprobó la Ley 2103 de 2021 “por medio de la cual se aprueba el Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social (CMISS), hecho en Santiago, República de Chile, el 10 de noviembre de 2007” cumplió con todos los requisitos formales expuestos por la jurisprudencia constitucional. Consideraciones sobre reservas planteadas por el Gobierno Nacional 35. El CMISS establece en sus numerales 2 y 3 del artículo 3 lo siguiente: “Artículo 3.2. El presente Convenio se aplicará a los regímenes contributivos de seguridad social, generales y especiales. No obstante, estos últimos podrán ser exceptuados siempre que se incluyan en el Anexo I. Artículo 3.3. El presente Convenio no será de aplicación a las prestaciones económicas reseñadas en al Anexo II, que bajo ninguna circunstancia podrá incluir alguna de las ramas de seguridad social señaladas en el apartado 1 de este artículo”. En la exposición de motivos que acompañó la publicación de la ley, el Gobierno Nacional advirtió de forma general, sin precisar o nombrar algún artículo del CMISS, que el Convenio no aplicaría para las prestaciones económicas, derivadas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales[59] y que se excluirían los periodos voluntarios de cotización[60]. Así, según consta en el expediente legislativo de la Ley 2103 de 2021, el Gobierno depositó las siguientes declaraciones en los anexos I y II del CMISS: “Anexo I. Regímenes a los que no se aplica el Convenio Multilateral (Artículo 3, apartado 2). En Colombia a los regímenes no contemplados en el Sistema General de Pensiones (Prima Media con Prestación Definida y Ahorra Individual con Solidaridad), en cuanto a vejez, invalidez y sobrevivientes, de origen común. Anexo II. Prestaciones a las que no aplican las reglas del Convenio Multilateral, con excepción de las ramas de seguridad social señaladas en el apartado 1 del artículo 3 (Artículo 1, apartado 3). En Colombia no se tendrán en cuenta los periodos de seguro voluntario acreditados en otro Estado Parte para totalizarlos con los periodos de seguro obligatorios”[61]. 36. Ahora bien, revisado el trámite legislativo se observa que en ninguno de los cuatro debates se hizo, por parte de algún congresista, una proposición referida a una reserva a un artículo específico asociado a estos asuntos en los términos del artículo 217 de la Ley 5 de 1992, norma que señala que, en el proceso de expedición de una ley aprobatoria de tratados internacionales, los legisladores podrán presentar “propuestas de no aprobación, de aplazamiento o de reserva”[62]. En ese sentido, al no existir una reserva expresa y específica sobre un artículo determinado del CMISS, la Corte procederá a realizar el estudio material de la totalidad de Convenio. Mal haría el juez constitucional en determinar por su cuenta sobre que artículos específicos recae la salvedad general enunciada por el Gobierno Nacional, más aún cuando el CMISS incorpora varias disposiciones facultativas u otras que dependen directamente de la legislación local para su aplicación. 37. Además, el control material de todo el tratado se hace relevante porque el Estado colombiano puede ampliar, según la norma contenida en el artículo 3, numeral 5, del Convenio “el ámbito objetivo del mismo, extendiéndolo a prestaciones o regímenes excluidos en principio”. En síntesis, resulta necesario y relevante realizar el control de la totalidad de las disposiciones contenidas en el Convenio pues las reservas anunciadas por el Gobierno se formularon de manera general y no específica, durante el trámite legislativo no se presentó, discutió ni votó proposiciones de reserva en los términos del artículo 217 de la Ley 5 de 1992 y, en todo caso, el CMISS incluye una cláusula que le permite al Estado ampliar posteriormente los regímenes y prestaciones aplicables. e. Revisión material de la ley aprobatoria 38. Con el fin de analizar la compatibilidad material del Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social (CMISS) y de su ley aprobatoria, la Corte, primero, hará una referencia general a la temática del Convenio; segundo, identificará los patrones de constitucionalidad a partir de los cuales se evaluará su contenido y, tercero, analizará la constitucionalidad de cada uno de los artículos que lo integran. El Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social 39. El Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social es un instrumento jurídico regional que tiene como objetivo garantizar el derecho a la seguridad social de los trabajadores migrantes y de sus familias. Para tal fin, el tratado establece un sistema de coordinación entre las distintas legislaciones nacionales en materia de pensiones, que permite a los trabajadores disfrutar de los beneficios generados con su trabajo en los distintos países receptores. El CMISS busca promover la coordinación normativa en materia pensional entre los Estados firmantes con el objetivo de garantizar el trato igual y el respeto por los derechos pensionales de los trabajadores migrantes de la región. El CMISS está compuesto por 35 artículos, divididos en tres capítulos, además de 5 anexos técnicos que recogen las exclusiones al tratado, así como la lista de acuerdos bilaterales entre los Estados firmantes en materia de seguridad social. A continuación, se explicará en detalle el contenido del Convenio. De acuerdo con lo señalado en el preámbulo del CMISS, dicho tratado fue suscrito por los Estados Parte al considerar que el trabajo es un factor de cohesión social de las naciones y que la garantía del derecho a la seguridad social es muy importante para el desarrollo del trabajo decente. Así mismo, el Convenio fue suscrito después de constatar que el proceso de globalización caracterizado por el movimiento más fluido de bienes, servicios y capitales, conlleva nuevas y complejas relaciones entre los Estados que implican la interdependencia entre países y regiones. De igual manera, los Estado Partes tuvieron en cuenta la necesidad de promover fórmulas de cooperación para la protección social en la Comunidad Iberoamericana y de coordinación normativa en materia de protección social, que les permita garantizar la igualdad y los derechos adquiridos o en curso de adquisición de los trabajadores migrantes o de las personas dependientes de ellos, sin alterar los respectivos sistemas nacionales. Además, el Convenio atendió a la urgencia de contar con un instrumento de coordinación entre las legislaciones nacionales en materia de pensiones que, como se indicó, garantice los derechos de los trabajadores migrantes y de sus familias, protegidos bajos los esquemas de seguridad social de los diferentes Estado Iberoamericanos, con el objetivo de que puedan disfrutar de los beneficios generados con su trabajo en los países receptores. 40. En relación con su contenido, el Convenio consta de seis títulos y cuatro anexos. El Título I denominado “Reglas Generales y Determinación de la Legislación Aplicable” se divide en dos capítulos. El Capítulo 1 establece las definiciones aplicables al Convenio (artículo 1); señala los ámbitos de aplicación personal y material del tratado internacional (artículos 2 y 3); establece que el principio de igualdad de trato será el que regirá la aplicación del convenio (artículo 4); define la forma como se llevará a cabo la totalización de periodos de las prestaciones sociales dispuesta en el tratado (artículo 5); dispone que los trabajadores conservarán los derechos adquiridos y el pago de prestaciones en el extranjero (artículo 6); establece que las pensiones serán actualizadas o revalorizadas, de acuerdo con las reglas de proporcionalidad del Convenio (artículo 7); y, señala la forma en que se aplicará el Convenio en los casos en los que hayan o no tratados sobre la materia (artículo 8). 41. Por su parte, el Capítulo 2 define la legislación aplicable en cada caso concreto. Así, de acuerdo con lo allí establecido, por regla general, se aplicarán las normas del Estado Parte en el que se desarrollen las actividades (artículo 9). Sin embargo, también allí se establecen algunas reglas especiales aplicables para casos en lo que, por ejemplo, se desempeñen actividades de forma temporal en otro Estado Parte (artículo 10) y se indica que los Estados Parte podrán establecer excepciones a la aplicación de las reglas descritas en los artículos anteriores (artículo 11). Finalmente, el artículo 12 establece la posibilidad de que las personas sean admitidas a los programas de seguros voluntarios en materia de pensiones. 42. El Título II regula las distintas categorías de prestaciones contempladas en el tratado y está conformado por tres capítulos. Así, el Capítulo 1, primero, establece las reglas necesarias para que los periodos de seguro, cotización o de empleo cumplidos en cualquiera de los Estados Parte sean considerados para el reconocimiento de las prestaciones de invalidez, vejez y supervivencia (artículo 13). Segundo, en este capítulo también se establece que estas prestaciones no serán reconocidas en los casos en los que los periodos de cotización en un Estado Parte sean inferiores a un año, excepto cuando el total de los periodos acreditados en cada uno de los Estados Parte permita adquirir el derecho a la prestación (artículo 14). Finalmente, el capítulo recoge las normas según las cuales se tendrán en cuenta las cuantías derivadas de los periodos de seguros voluntarios (artículo 15). 43. El Capítulo 2 hace referencia a los mecanismos de coordinación establecidos entre las diferentes legislaciones en las que existan sistemas basados en el ahorro y la capitalización. Para empezar, el artículo 16 menciona las reglas aplicables a los casos en los que las personas que estén inscritas en regímenes de capitalización individual. Además, el artículo 17 dispone que los Estados podrán establecer los mecanismos de transferencia de fondos correspondientes, con el fin de reconocer las prestaciones de invalidez, vejez o muerte. Por último, el Capítulo 3 regula las prestaciones derivadas de accidentes de trabajo y enfermedad profesional. 44. Ahora bien, el Título III contempla los mecanismos de cooperación administrativa entre los Estados Parte. Por ejemplo, en los casos en los que se deben adelantar exámenes médico-periciales para el acceso o mantenimiento de las prestaciones de seguridad social (artículo 19). Además, este Capítulo indica cuáles son los protocolos que deben seguir los Estados Parte en relación con el intercambio de información (artículo 20) y las normas aplicables a las solicitudes y documentos que se requieran para cumplir con los fines del tratado (artículo 21). Finalmente, el artículo 22 establece las exenciones o reducciones de impuestos aplicables a la expedición de documentos exigidos por otro Estado Parte. 45. El Título IV regula la creación de un Comité Técnico Administrativo. Así, se establece su composición, funcionamiento (artículo 23) y funciones relacionadas con posibilitar la aplicación del Convenio, resolver las cuestiones administrativas y promover la colaboración entre los Estados Parte (artículo 24), entre otras. El Título V establece una disposición transitoria relacionada con el reconocimiento de prestaciones por contingencias ocurridas antes de la vigencia del Convenio (artículo 25). 46. Por último, el Título VI de disposiciones finales señala que las normas que integran el Convenio se aplicarán según el acuerdo de aplicación establecido (artículo 26); señala que se convocará a una conferencia de las partes, a más tardar un año después de la entrada en vigor del Convenio, con el fin de examinar su aplicación (artículo 27). Además, señala los mecanismos de solución de controversias (artículo 28); los artículos 29, 30, 31, 32, 33, 34 y 35 hacen referencia la firma, ratificación, aprobación o adhesión, entrada en vigor, enmiendas, den...