Sentencia C-414 de 2022

C-414-22 Sentencia C-414/22 DOBLE CONFORMIDAD EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN-Procede la impugnación de todas las sentencias que declaren la responsabilidad DOBLE CONFORMIDAD EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN PARA ALTOS FUNCIONARIOS-Trato diferenciado discriminatorio para los demás agentes responsables patrimonialmente (…) la decisión del legislador de extender la doble conformidad dentro del proceso de repetición exclusivamente a favor de los altos funcionarios generó un trato desigual desfavorable para todos los demás agentes que podrían ser objeto de la acción de repetición. Con esa medida, el legislador no solo sacrificó el principio de igualdad, sino que limitó el potencial de la medida elegida para lograr los fines propuestos. En concreto, el Congreso excluyó a la mayor parte de los potenciales obligados en la acción de repetición del mecanismo creado por la propia ley para lograr el aumento de la celeridad y eficacia de ese proceso. Eso significa que la medida no solo es un trato diferenciado, sino que su carácter infrainclusivo afectó su propia idoneidad para mejorar el desarrollo de los procesos de repetición. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE AGENTES DEL ESTADO Y ACCION DE REPETICION EN LOS TERMINOS DEL ARTICULO 90 DE LA CONSTITUCION POLITICA ACCION DE REPETICION-Finalidad La Corte Constitucional se ha referido a la acción de repetición como el medio judicial idóneo con que cuenta la administración para obtener de sus funcionarios o exfuncionarios, el reintegro del monto de la indemnización que aquella ha debido reconocer como resultado de una condena por los daños antijurídicos que haya causado. En la Sentencia C-832 de 2001 se mantuvo que la acción de repetición: “tiene una finalidad de interés público como es la protección del patrimonio público el cual es necesario proteger integralmente para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho, como lo señala el artículo 2 de la Constitución Política”. ACCION DE REPETICION-Características La jurisprudencia constitucional ha identificado que la acción de repetición es una acción constitucional: i) subsidiaria, ii) subjetiva, iii) resarcitoria, iv) retributiva, v) preventiva o disuasoria, vi) sujeta a criterios de proporcionalidad y vii) no sancionatoria. ACCION DE REPETICION-Pretensión resarcitoria o indemnizatoria ACCION DE REPETICION-Juez competente y procedimiento DOBLE CONFORMIDAD EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN-Excepción a la regla general de doble instancia DERECHO A LA IMPUGNACION DE SENTENCIAS CONDENATORIAS-Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos DERECHO A LA IMPUGNACION DE SENTENCIAS CONDENATORIAS-Jurisprudencia constitucional DOBLE INSTANCIA Y DOBLE CONFORMIDAD JUDICIAL-Diferencias DOBLE CONFORMIDAD JUDICIAL-Alcance (…) el entendimiento actual de la jurisprudencia constitucional consiste en que el derecho a la doble conformidad exige que la primera sentencia condenatoria pueda ser revisada por una autoridad distinta a la que profirió la condena y mediante un recurso que garantice un examen integral. Este recurso debe permitir cuestionar los aspectos fácticos, probatorios y jurídicos, con independencia de la denominación del medio judicial, el recurso o el procedimiento que se utilice. DOBLE CONFORMIDAD JUDICIAL-Garantía (…) la doble conformidad es una garantía obligatoria en el ámbito penal. Eso significa que las amplias facultades que le fueron asignadas al Congreso de la República en materia de procedimientos encuentran uno de sus límites en la configuración del proceso penal. En este ámbito, el legislador tiene la obligación de adaptar el juicio penal a la interpretación de la Corte Constitucional sobre el derecho a la doble conformidad. Cualquiera que sea el modelo, tipo o esquema de procedimiento penal que se adopte, este debe garantizarles a los ciudadanos la doble conformidad. Por el contrario, en los demás procedimientos, el Congreso puede decidir si amplía esta garantía a otros ámbitos o si la mantiene reservada solo a algunos procesos en los que considera que también debe ser aplicada la doble conformidad. AMPLIO MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia AMPLIA FACULTAD LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Límites LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Principio de igualdad como límite PRINCIPIO DE IGUALDAD PROCESAL-Parámetros PRINCIPIO DE IGUALDAD PROCESAL-Alcance JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Etapas de su análisis y modalidades del test de igualdad según el grado de intensidad TEST INTERMEDIO DE IGUALDAD-Aplicación El juicio de intensidad intermedia ha sido aplicado por la Corte a aquellas materias en las que el legislador cuenta con un amplio margen de configuración, pero cuyas medidas pueden impactar de manera diferencial a ciertas personas o grupos. En concreto, la Sala Plena ha indicado que la intensidad intermedia opera: “para valorar medidas legislativas relacionadas con el diseño legal de los procesos judiciales, en aquellos eventos en los que aquellas entran en fuerte tensión con ciertos derechos constitucionales fundamentales”. Referencia: expediente D-14726 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 25 (parcial) de la Ley 2080 de 2021 “por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción” Demandante: Juan Manuel López Molina Magistrado sustanciador: JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Bogotá D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241.4 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. Antecedentes 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Juan Manuel López Molina presentó una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 25 (parcial) de la Ley 2080 de 2021 “por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”[1]. 2. Mediante Auto del 31 de marzo de 2022, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda[2]. El despacho advirtió algunos yerros relacionados con los requisitos de claridad, especificidad y suficiencia. Por ello, al ciudadano se le concedieron tres días para que corrigiera la demanda. 3. Dentro del término de ejecutoria del Auto del 31 de marzo de 2022, el demandante remitió el escrito de subsanación de la demanda[3]. 4. Por Auto del 28 de abril de 2022, el magistrado sustanciador admitió la demanda de inconstitucionalidad por un único cargo: el desconocimiento del derecho a la igualdad en relación con el trato diferenciado que ocurre en materia de doble conformidad dentro de la acción de repetición[4]. 5. El magistrado sustanciador ordenó comunicarle el presente asunto al presidente del Congreso de la República, al presidente de la República y a los Ministerios de Justicia y del Derecho y de Hacienda y Crédito Público. En el mismo sentido, se ordenó correrle traslado de la demanda a la procuradora general de la Nación y se invitó a participar en el trámite al Consejo de Estado, a las Facultades de Derecho de las Universidades: Andes, Eafit, Icesi, Libre de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, Externado de Colombia, Nacional de Colombia, Rosario y de Caldas; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Centro de Estudios de Derecho Procesal (Cedep), al Colegio Colombiano de Abogados Administrativistas y al Instituto Colombiano de Derecho Procesal. II. Texto de la norma demandada 6. A continuación, se transcribe y subraya la disposición demandada: “LEY 2080 DE 2021 (enero 25) Diario Oficial No. 51.568 de 25 de enero de 2021 PODER PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 25. Adiciónese a la Ley 1437 de 2011 el artículo 149A, el cual será del siguiente tenor: Artículo 149A. Competencia del Consejo de Estado con garantía de doble conformidad. El Consejo de Estado conocerá de los siguientes asuntos: 1. De la repetición que el Estado ejerza contra el Presidente de la República o quien haga sus veces, el Vicepresidente de la República, congresistas, ministros del despacho, directores de departamento administrativo, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura, de la Jurisdicción Especial para la Paz, miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Registrador Nacional del Estado Civil, Auditor General de la República, magistrados de los tribunales superiores de distrito judicial, de los tribunales administrativos, de las comisiones seccionales de disciplina judicial, de los consejos seccionales de la judicatura, del Tribunal Superior Militar, y de los delegados de la Fiscalía General de la Nación o del Ministerio Público ante las autoridades judiciales señaladas en este numeral. En estos casos, la Sección Tercera, a través de sus subsecciones, conocerá en única instancia. Sin embargo, si la sentencia es condenatoria contra ella será procedente el recurso de apelación, el cual decidirá la Sala Plena de la Sección Tercera, con exclusión de los consejeros que hayan participado en la decisión de primera instancia. (…)”. III. La demanda 7. El ciudadano Juan Manuel López Molina consideró que el artículo 25 (parcial) de la Ley 2080 de 2021 infringió el artículo 13 de la Constitución. El demandante afirmó que la disposición acusada introdujo un trato desigual entre iguales. Esto porque estableció que la acción de repetición era un trámite de única instancia ante la Sección Tercera del Consejo de Estado. Sin embargo, la norma previó que, cuando se condenara a un grupo de altos funcionarios, habría lugar a la apelación de la sentencia para garantizar la doble conformidad. A juicio del accionante, el apartado acusado les otorgó un privilegio injustificado. 8. En criterio del peticionario, el grupo de los altos funcionarios: “en nada se diferencia de otros posibles destinatarios del derecho de doble conformidad dentro procesos judiciales administrativo (sic)”[5]. Según el señor López Molina, la previsión de la doble conformidad para los altos funcionarios no se puede considerar como una acción afirmativa orientada a corregir una desigualdad. Tampoco se podría entender como: “una política del Legislador encaminada a la protección de personas que integran grupos respecto de los cuales la Constitución, expresamente, establece un mandato de apoyo especial”[6]. Para el solicitante, la medida solo favorece a los altos funcionarios condenados en la acción de repetición. A su juicio, estos no se diferencian de los otros sujetos responsables en la acción de repetición respecto de los cuales el legislador no previó la doble conformidad. 9. Para sustentar el cargo, el peticionario desarrolló los tres pasos del test integrado de igualdad. En cuanto al primer paso (el criterio de comparación), el demandante explicó que el patrón de comparación recaía sobre los altos funcionarios y los demás sujetos condenados en repetición. En el segundo paso, (el trato discriminatorio entre sujetos equiparables frente al objeto particular de la norma), el solicitante afirmó que los altos funcionarios son iguales a los demás sujetos (servidores públicos o particulares susceptibles de repetición). El accionante consideró que, “para efectos de rendir cuentas por un reconocimiento indemnizatorio hecho por el Estado”[7], los altos funcionarios no son diferentes de cualquier otro individuo que podría ser condenado (i.e. un gobernador, un diputado, un alcalde o un juez de circuito). Por lo anterior, aquel concluyó que todos deberían tener las mismas garantías judiciales. 10. En el tercer paso (la razonabilidad y la proporcionalidad de la medida), el actor explicó que aplicaría una intensidad intermedia. Según el ciudadano, la medida representa un trato desigual “que entraña una facultad irrazonable”[8]. Esta no persigue un interés constitucional porque no promueve intereses públicos valorados por el Constituyente. En su criterio, esa norma tampoco guarda conexión con el problema que el legislador pretendió resolver con la Ley 2080 de 2021 (mora judicial). Finalmente, el demandante explicó que la existencia de la doble conformidad a favor de un solo grupo de ciudadanos en los procesos de repetición no es una medida adecuada ni efectivamente conducente para alcanzar los fines de agilidad y descongestión de la jurisdicción contencioso-administrativa. 11. El recurrente afirmó que la finalidad de la Ley 2080 de 2021 fue introducirle reformas al sistema judicial para hacerlo más ágil. Según refirió, lo pretendido por el legislador era: “consolidar las garantías existentes en el ordenamiento jurídico colombiano y crear la doble instancia en procesos contra altos funcionarios del Estado, tal como ya se hizo en el proceso penal y con el proceso de pérdida de investidura”[9]. 12. El señor López Molina sostuvo que la medida no era conducente o necesaria. En su criterio, no era “posible encontrar una relación entre el trato privilegiado acusado y la consecuencia del fin perseguido por la Ley 2080 de 2021”[10]. En otras palabras, la doble conformidad para los altos funcionarios condenados en repetición no contribuye a consolidar un sistema de justicia ágil, ni: “constituye algún mecanismo para mejorar la respuesta en la administración de justicia en esta jurisdicción contencioso-administrativa”[11]. El accionante también afirmó que la medida limita el derecho de la sociedad a tener certeza sobre las situaciones jurídicas que son debatidas en un proceso judicial. 13. Finalmente, el actor sostuvo que la medida era desproporcionada. Esto porque la doble conformidad solo aplicaría a los altos funcionarios y no para todos los condenados en única instancia en los procesos contencioso-administrativos. Para el demandante, no hay ningún fundamento constitucional o convencional que respalde ese tratamiento desigual. IV. Intervenciones 14. Durante el término de fijación en lista, la Corte recibió seis escritos de intervención. Una solicitó la inhibición del tribunal en el presente asunto (el Ministerio de Justicia y del Derecho). Dos solicitaron la exequibilidad de la norma estudiada (Harold Eduardo Sua Montaña y la Universidad Libre). Una solicitó la exequibilidad condicionada (el Instituto Colombiano de Derecho Procesal). Las dos intervenciones restantes solicitaron la inexequibilidad de norma objeto de la demanda (Universidad de Caldas y Universidad Externado de Colombia). El sentido de las intervenciones se sintetiza en la tabla 1. Tabla 1. Síntesis de las intervenciones Intervenciones Síntesis Sentido de la decisión Ministerio de Justicia y del Derecho[12] La jurisprudencia constitucional ha señalado que el cargo por violación del derecho a la igualdad exige que este se plantee respecto de supuestos susceptibles de comparación. Para ello, se mencionó la Sentencia C-393 de 2019. A partir de tal referencia, se sostuvo que la demanda recae sobre sujetos que no son comparables porque “no resulta pertinente comparar a los sujetos procesales que son objeto de una acción de repetición con quienes son parte de los demás procesos de única instancia señalados en los artículos 149, 151 y 154 de la Ley 1437 de 2011”[13]. En su criterio, en ninguno de los de los procesos enumerados en los artículos precedentes se enjuicia a una persona por su responsabilidad dolosa o gravemente culposa en relación con el respectivo asunto. Sin embargo, esto sí ocurre en el proceso relacionado con la repetición del Estado contra los servidores o los exservidores públicos, sean o no altos funcionarios del Estado. Inhibitoria Harold Eduardo Sua Montaña[14] Para el interviniente, no se configura ningún trato diferenciado. La disposición normativa demandada les otorga la posibilidad a determinados sujetos de la acción de repetición de controvertir una eventual sentencia en su contra a través de la doble conformidad. Esto es “acorde a las particularidades procesales derivadas del factor subjetivo de competencia imperante desde mucho antes de tal alternativa jurídica mientras otros ya la tenían y la siguen manteniendo con arreglo a la institución jurídica predispuesta a todo proceso judicial”. Exequibilidad Instituto Colombiano de Derecho Procesal[15] Existen dos razones que justifican la constitucionalidad condicionada de la norma. La primera gira en torno a las reglas de competencia para conocer la acción de repetición desde su origen en la Ley 678 de 2001. En criterio del Instituto, el cuestionado trato desigual se originó desde la creación de la acción de repetición en la Ley 678 de 2001. En dicha norma, se le asignó un tratamiento diferenciado (procesalmente perjudicial) a los altos funcionarios respecto de los demás servidores. Allí se dispuso que la acción sería de única instancia cuando se tratara de aquellos mientras que para los demás sería de dos instancias. El Instituto explicó que dicho trato desigual continuó con la expedición de la Ley 1437 de 2011. El Instituto advirtió que tal situación cambió con la norma demandada (inclusión de la garantía de doble conformidad cuando la repetición se interpone contra los altos funcionarios). En su criterio, esta modificación “trató de corregir o solucionar la desigualdad que venía presentándose en perjuicio de los altos funcionarios, para quienes no estaba consagrada la doble instancia”[16]. Sin embargo, la norma objeto de la demanda invirtió la desigualdad al establecer un privilegio a favor de los altos funcionarios. El Instituto sostuvo que: “ante las dos salidas posibles con las que contaba el legislador, esto es, por un lado, dejar la acción de repetición de única instancia para todos los casos; o, por el otro, establecer las dos instancias para la totalidad de estos asuntos, optó por acudir a una tercera opción que no solucionó el problema, dado que estableció la figura de la doble conformidad, lo cual, originó un trato desigual que no guarda correspondencia con el artículo 13 de la Constitución”[17]. El segundo argumento estuvo relacionado con la naturaleza de la acción de repetición. Para el Instituto, le asiste la razón al demandante al indicar que, por la naturaleza del medio de control (eminentemente civil y patrimonial) no es exigible la garantía de la doble conformidad porque esta opera exclusivamente para los procesos y las condenas penales y algunos juicios sancionatorios (i.e. la pérdida de investidura). Sin embargo, la doble conformidad no es obligatoria en los juicios de naturaleza patrimonial (i.e. la acción de repetición) porque “no hay una norma constitucional o convencional que obligue a la existencia de esta prerrogativa para los altos funcionarios ni para otras personas en procesos de estas características”[18]. El Instituto propuso condicionar la norma bajo el entendido de que “la modificación demandada no estableció el principio de doble conformidad, sino de doble instancia para los altos funcionarios, debido a que antes solo contaban con la única instancia”[19]. Esta es la medida menos gravosa en comparación con: i) la expulsión de la disposición acusada (altamente gravosa) o ii) la extensión del principio de doble conformidad a todos los casos sin atender al elemento subjetivo (lo cual no contribuiría a la descongestión judicial como finalidad de la norma). Exequibilidad condicionada Universidad de Caldas[20] La Clínica Socio Jurídica de Interés Público sostuvo que la disposición normativa acusada debió ser tramitada como ley estatutaria. En su criterio, la introducción de la doble conformidad para la acción de repetición contra los altos funcionarios se desarrolla y regula los elementos esenciales y estructurales del derecho al acceso a la justicia. Asimismo, se alude a la estructura general y a los principios reguladores de la Constitución y se refiere a asuntos que involucran derechos fundamentales (los límites, las restricciones, las excepciones y las prohibiciones que afectan el núcleo esencial del artículo 29). Para la Clínica, la norma no satisface el principio de unidad de materia. Esto por varias razones: i) no se encuentra ningún tipo de conexión (causal, temática, sistemática o teleológica) porque la medida no descongestiona los procesos que se tramitan ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Por el contrario, establece instancias adicionales que conllevan a una mayor congestión judicial y obstruyen la materialización efectiva del artículo 90 constitucional. La norma impone trabas para lograr la repetición contra los agentes del Estado. Finalmente, la Clínica sostuvo que la medida no superaba un juicio de igualdad. Para la interviniente, la exposición de motivos de la norma no es acorde con los fines concretos que esta aduce en su motivación. Inexequibilidad Universidad Libre (Seccional Cúcuta)[21] Para la Universidad, la disposición demandada es constitucionalmente admisible. Esto porque crea un trámite que considera a determinados sujetos que tienen las siguientes características: i) por su investidura ostentan ciertas prerrogativas; ii) la relevancia de las funciones que desempeñan dentro de la estructura del Estado. Por último, iii) la relevancia constitucional del medio de control de repetición[22]. Exequibilidad Universidad Externado de Colombia[23] Según la Universidad, no existe una justificación constitucionalmente admisible para reconocer la doble conformidad solo en los casos de repetición contra altos funcionarios del Estado. En criterio de la Universidad, “tampoco se encuentra fundamento constitucional para coartar el derecho de la administración pública de impugnar las sentencias de repetición”[24]. A su juicio, la protección de los recursos públicos es igual de importante a las garantías que se derivan del debido proceso de dichos funcionarios. Inexequibilidad V. Concepto del viceprocurador general de la Nación[25] 15. Por escrito recibido en el despacho sustanciador el 3 de agosto de 2022, el viceprocurador general de la Nación rindió concepto[26]. Allí el representante del Ministerio Público solicitó a la Corte Constitucional, declarar la exequibilidad de los apartados demandados con base en dos razones. 16. Primero, el viceprocurador destacó la libertad de configuración del legislador para regular los medios de control contencioso-administrativos en función de su finalidad y su naturaleza. El viceprocurador sostuvo que, con fundamento en el artículo 150.2 al Congreso, el legislador reglamentó en la Ley 1437 de 2011 (en adelante también CPACA) diferentes medios de control para asegurar la vigencia de varios principios de rango constitucional. 17. Por una parte, el principio de legalidad con el objetivo de verificar la validez de los actos administrativos. Estos medios se caracterizan por ser de única instancia debido a su naturaleza objetiva. Por otra parte, del principio de responsabilidad del Estado para obtener el resarcimiento de los daños antijurídicos causados por una autoridad y, en algunos casos, poder repetir la condena contra los servidores que generaron tales daños. Por su carácter principalmente subjetivo, estos se desarrollan en dos instancias para optimizar las garantías del debido proceso. Asimismo, porque -por su naturaleza- impone demostrar la existencia de culpa grave o dolo del funcionario en la ocurrencia del daño antijurídico para la configuración de su responsabilidad patrimonial. 18. El viceprocurador también resaltó que el Congreso le ha dado al medio de control de repetición un trámite diferencial en atención al rango del funcionario objeto de la responsabilidad patrimonial. En efecto, la regla general es de dos instancias. No obstante, cuando se trata de altos funcionarios del Estado, el proceso es resuelto en única instancia. Asimismo, sostuvo que, con el objetivo de lograr la descongestión judicial, la Ley 2080 de 2021 no contempló una revisión de todos los casos sino solamente cuando la sentencia de repetición fuera condenatoria. En su criterio, la norma contempló un proceso de única instancia con garantía de doble conformidad, en lugar de un trámite de dos instancias. 19. Como segundo argumento, el viceprocurador sostuvo que las normas acusadas no desconocen el principio de igualdad. En su criterio, el trato diferenciado que se contempla entre los sujetos condenados en procesos de repetición de única instancia y los individuos que participan en las demás causas que se adelantan ante la jurisdicción contencioso-administrativa está fundamentado en las distintas finalidades y naturaleza de los procesos. El viceprocurador insistió en que el medio de control de repetición busca la garantía efectiva del principio de responsabilidad de la administración. Por eso es razonable que aquel tenga un procedimiento con garantías, como la doble conformidad. VI. Consideraciones 1. Competencia 20. Según lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución, este tribunal es competente para conocer y decidir la demanda de inconstitucionalidad. 2. Cuestión previa: examen de aptitud de la demanda 21. La Corte Constitucional ha establecido un sistema de filtros para la admisión y decisión de fondo de las acciones públicas de constitucionalidad. Este esquema de filtros evita las demandas temerarias, racionaliza el ejercicio del derecho político a demandar la constitucionalidad de las leyes y cualifica deliberativamente el proceso de control de constitucionalidad. Como ha señalado la Corte, se trata de una carga mínima de quien ejerce el derecho político a demandar las leyes y de una dimensión del principio democrático que se concreta en la presunción de constitucionalidad de los actos normativos proferidos por el legislador. 22. Ese sistema de filtros se basa en los requisitos que deben satisfacer las demandas de constitucionalidad. Además de los elementos generales establecidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 (objeto de la demanda, concepto de la violación y fundamento de la competencia), la jurisprudencia definió las condiciones mínimas que debe observar el concepto de la violación: i) el señalamiento de las disposiciones de la Constitución que se consideran infringidas; ii) la descripción del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas y iii) la exposición de los argumentos por los cuales las disposiciones normativas atacadas son contrarias a la Constitución. Estos últimos argumentos deberán ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes[27]. 23. En cuanto al requisito de la claridad, la Corte Constitucional ha indicado que este se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación que le permita al lector la comprensión del contenido de la demanda[28]. La exigencia de certeza implica que el actor formula cargos contra una norma real, existente y que tenga conexión con la disposición acusada. De manera que se excluyen las demandas que se basan en las simples deducciones del demandante[29]. El requerimiento de especificidad hace alusión a que el ciudadano debe proponer, al menos, un cargo constitucional concreto y directamente relacionado con las disposiciones que se acusan. Eso significa que no se admiten razonamientos vagos o indeterminados[30]. En cuanto a la pertinencia, la Corte ha establecido que esta se relaciona con la existencia de reproches basados en la confrontación de una norma de la Constitución con el contenido normativo de la disposición demandada. En consecuencia, las premisas no deben ser de orden legal o doctrinario ni expresar meros puntos de vista subjetivos del accionante[31]. Finalmente, el criterio de suficiencia guarda relación con la exposición de los elementos de juicio necesarios para llevar a cabo un juicio de constitucionalidad y con el empleo de argumentos que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición atacada; de manera que la demanda tenga un alcance persuasivo y ponga en duda la presunción de constitucionalidad de las leyes[32]. 24. Los anteriores requisitos deben ser verificados por el magistrado sustanciador al admitir la demanda. Sin embargo, este análisis inicial tiene un carácter provisional debido a que carece de la exigencia y el rigor deliberativos “de aquél que debe realizarse al momento de entrar a decidir sobre la exequibilidad de los enunciados o de los contenidos normativos acusados”[33]. Por esa razón, la Corte ha señalado que la superación de la fase de admisión no impide que la Sala Plena analice con mayor detenimiento y profundidad los cargos propuestos[34]. Ello, en tanto la admisión de la demanda “responde a una valoración apenas sumaria de la acción que no compromete ni define la competencia del pleno de la Corte”[35] para decidir los asuntos puestos a su consideración en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales[36]. En definitiva, no se trata de que la Sala Plena use un baremo distinto o más exigente que el aplicado por el magistrado sustanciador, sino de que un cargo de constitucionalidad que ha sido admitido en aplicación del principio pro actione se somete a una deliberación más amplia en la que participa el pleno del tribunal. 25. En este caso, la Sala advierte que, después de la corrección de la demanda, esta fue admitida respecto del único cargo formulado por la vulneración del principio de igualdad. El demandante sostuvo que tanto el título como el inciso segundo del artículo 25.1 de la Ley 2080 de 2021 establecían una diferencia de trato injustificada. 26. En su intervención, el Ministerio de Justicia y del Derecho le pidió a la Corte que profiriera una decisión inhibitoria. En concreto, el Ministerio consideró que el demandante había solicitado un juicio de igualdad entre los sujetos beneficiados con la doble conformidad en el proceso de repetición (altos funcionarios) y los demás sujetos susceptibles de afrontar los procesos administrativos de única instancia[37]. Con base en ese argumento, el representante del Ministerio adujo que el actor no había desarrollado adecuadamente los parámetros básicos de un test de igualdad. Al final de su intervención, indicó que la finalidad de la demanda no es legítima porque no consiste en: “comparar simplemente a los demandados dentro de un proceso administrativo de única instancia, sino a los mismos en referencia al asunto respecto del cual son demandados”[38]. Bajo esa perspectiva, el actor no habría hecho un esfuerzo por concretar, uno a uno, los efectos de la disparidad de trato en cada proceso administrativo de única instancia. En definitiva, lo que el Ministerio le reprocha al demandante es no haber especificado las consecuencias del trato diferenciado en cada uno de los procesos administrativos que se desarrollan en única instancia. 27. La Sala Plena encuentra que es cierto que el demandante se refirió a una comparación entre los altos funcionarios en materia de repetición y los demás agentes en todos los procesos administrativos de única instancia. Sin embargo, también es claro que tanto el escrito de la demanda como la corrección se remiten específicamente a la acción de repetición y a la diferencia de trato entre los sujetos de ese tipo especial de pretensión. 28. En efecto, en la fijación del test de igualdad realizado en el escrito inicial de la demanda, se indicó que los altos funcionarios no son diferentes de los demás agentes del Estado de manera que unos y otros deben recibir un trato semejante “para efectos de la pretensión del Estado de repetir contra ellos”[39]. Asimismo, el demandante trascribió la lista de los cargos beneficiados con la doble conformidad en materia de repetición y sostuvo que todos los funcionarios del país objeto de esa acción se encuentran en igualdad de condiciones cuando “son sujetos de la misma pretensión”[40] de repetición. En la demanda se resaltó que, “para efectos de rendir cuentas en un proceso de repetición”[41], todos los funcionarios devienen en sujetos equiparables que deben contar con las mismas garantías judiciales. Al referirse a la legitimidad de la medida, el ciudadano indicó que el “derecho a la doble conformidad de los altos funcionarios en materia de doble (sic) repetición”[42] es injustificado “máxime cuando la naturaleza de la acción de repetición es civil patrimonial”[43]. Por eso afirmó que la doble conformidad “dentro de un proceso de repetición no es un imperativo constitucional”[44]. 29. Asimismo, el actor mantuvo que la intención del Congreso fue “crear un privilegio en materia de acción de repetición para altos funcionarios”[45]. De manera que la norma no consolida una garantía fundamental sino “que les otorga, para efectos de la acción de repetición, un derecho subjetivo a impugnar la primera sentencia condenatoria”[46]. Y concluyó que es lógico que “existiendo para los altos funcionarios este derecho a impugnar la sentencia condenatoria en materia de acción de repetición, exista un mayor tiempo entre la demanda y la solución definitiva de la cuestión”[47]. 30. En su segundo escrito, cuando se le requirió especificar el cargo formulado, el ciudadano aclaró que: “la cuestión problemática que propone esta demanda gravita alrededor de un privilegio que el Legislador concede a un grupo de sujetos en materia de acción de repetición y doble conformidad”[48]. Además, el demandante sostuvo que: “la norma [objeto de la demanda] no consolida una garantía fundamental que sea exigible por este grupo de altos funcionarios, sino que les otorga, para efectos de la acción de repetición, un derecho subjetivo a impugnar la primera sentencia condenatoria”[49]. El actor insistió en que está: “identificado que esta doble conformidad dentro de un proceso de repetición no responde a un imperativo constitucional”[50]. 31. Al cuestionar la necesidad de la medida, en la corrección de la demanda se argumentó que esta no era idónea porque “es apenas lógico, [que] existiendo para los funcionarios este derecho a impugnar la sentencia condenatoria en materia de acción de repetición”[51] se dilaten ese tipo de procesos judiciales. Y concluyó que: “la doble conformidad en el ámbito penal encuentra pleno asidero constitucional y convencional, este derecho que tienen los altos funcionarios a impugnar la sentencia condenatoria en materia de repetición no lo tienen”[52]. Finalmente, la Sala Plena toma nota de que tanto en la demanda como en la corrección se dedicaron secciones específicas a analizar la naturaleza de la acción de repetición[53]. 32. Una vez examinado con detenimiento el escrito inicial de la demanda y su corrección, la Corte coincide con el Ministerio de Justicia en que el cargo no estuvo adecuadamente sustentado si se analiza desde la comparación entre los sujetos objeto de la acción de repetición y los demás sujetos que podrían ser parte en todos los procesos administrativos en única instancia. Sin embargo, como el propio Ministerio reconoció, el cargo supera el baremo de admisión si la comparación recae sobre sujetos que son objeto del mismo proceso. El demandante no analizó cada uno de los procesos administrativos de única instancia. Pero es indudable que realizó un estudio específico de ese trato desigual entre los sujetos de la acción de repetición. 33. De allí que el cargo admitido y resuelto en esta providencia no se refiere a una comparación general entre los altos funcionarios en la acción de repetición y todos los demás funcionarios que enfrentan procesos administrativos de única instancia. El cargo admitido y que será decidido por la Corte se suscribe únicamente a la comparación específica y concreta entre los altos funcionarios del Estado que se benefician de la garantía de la doble conformidad en la acción de repetición y los demás agentes del Estado que, en ese mismo proceso, tienen derecho a la doble instancia, pero no a la doble conformidad. 34. Esta fue la comprensión del cargo atribuida por la mayor parte de los intervinientes. En efecto, estos indicaron que la demanda era idónea para habilitar el juicio de fondo porque la norma objeto de la demanda incluye un trato diferenciado entre los sujetos que pueden ser objeto del proceso de repetición. Con independencia de su posición sobre la (in)constitucionalidad de la medida, los intervinientes consideraron que los sujetos comparables eran los altos funcionarios beneficiados con la doble conformidad en la acción de repetición y los demás sujetos de la acción de repetición que no tienen esa garantía reforzada. 35. En consecuencia, habría una comprensión amplia del cargo que se referiría a una comparación entre el proceso de repetición de los altos funcionarios y todos los demás procesos administrativos de única instancia. Esta no cumpliría los requisitos de admisión de la demanda. Sin embargo, también hay una lectura estricta del cargo que implica una comparación dentro del proceso de repetición entre los funcionarios que tienen derecho a la doble conformidad y quienes no gozan de ese derecho en la misma acción. 36. Bajo esa lectura específica, la Sala Plena advierte que el cargo satisface los requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional. Este es claro porque se refiere a un trato desigual conferido a sujetos que enfrentan el mismo tipo de proceso (acción de repetición). La lectura de la norma objeto de la demanda es cierta porque esta reserva la garantía de la doble conformidad solo a los altos funcionarios mientras que los demás agentes objeto del mismo proceso carecen de esa garantía. El juicio propuesto es específico porque se indicaron las normas constitucionales infringidas (artículo 13) y se indicaron los aspectos básicos de un juicio de igualdad. El cargo es pertinente porque se basa tanto en los fundamentos constitucionales como del derecho internacional de los derechos humanos que se refieren al principio de igualdad y a la doble conformidad. Finalmente, la lectura específica del cargo es suficiente porque, en efecto, existe una duda legítima sobre la compatibilidad de esa diferencia de trato en materia de impugnación de la sentencia de repetición entre los altos funcionarios del Estado y los demás agentes del Estado. 37. Esta especificación del cargo realizada por el demandante es compatible con la aplicación del principio pro actione. La Sala Plena no puede omitir que el ciudadano hizo un esfuerzo adecuado -en los términos de la jurisprudencia constitucional- para demostrar que existe un reparo claro, cierto, específico, pertinente y suficiente en el hecho de que la norma objeto de la demanda reserve la garantía de la doble conformidad en los procesos de repetición únicamente a los altos funcionarios. En esos términos, la Corte procede a formular el problema jurídico e indicar la estructura que seguirá la providencia para evaluar la constitucionalidad parcial del artículo 25.1 de la Ley 2080 de 2021. 3. Problema jurídico y estructura de la decisión 38. La Sala Plena de la Corte debe analizar si el legislador creó una discriminación normativa al extender la aplicación de la garantía de la doble conformidad, solo a algunos de los sujetos que pueden ser sometidos a la acción de repetición mientras que otros están amparados exclusivamente por la garantía de la doble instancia (los demás servidores y agentes del Estado que no son altos funcionarios). La Corte debe evaluar si esa extensión de la garantía procesal de la doble conformidad debió respetar el principio de igualdad de manera que todas las personas objeto del mismo proceso (acción de repetición) debieron quedar protegidas por la garantía de la doble conformidad o si se podía distinguir entre sujetos sometidos al mismo proceso, pero algunos protegidos solo por la garantía de la doble instancia y otros por la garantía de la doble conformidad. 39. Para resolver el problema jurídico, la Sala Plena de la Corte se referirá al régimen constitucional y procedimental de la acción de repetición (sección 4). En segundo lugar, el tribunal se ocupará de la configuración constitucional y convencional de la garantía de la doble conformidad, de su ámbito de aplicación y de la extensión legal de ese mecanismo (sección 5). Dado que en la demanda se formuló un cargo de constitucionalidad basado en el artículo 13 de la Constitución, la Corte se referirá al margen de configuración legislativa en materia procedimental y al principio de igualdad como un límite a esas facultades del Congreso de la República (sección 6). Asimismo, la Corte aplicará un test de igualdad para enjuiciar la norma objeto de control (sección 7). Finalmente, el tribunal indicará el remedio constitucional que le corresponde proferir para remediar la situación de discriminación normativa creada por el artículo 25.1 de la Ley 2080 de 2021 (sección 8). 4. La acción de repetición: características, finalidades y régimen constitucional[54] 40. El sistema constitucional creado con la Constitución de 1991 previó múltiples fundamentos de la responsabilidad patrimonial del Estado. Este es un principio transversal de la Constitución que puede ser identificado en varias disposiciones: la cláusula de protección de los derechos y el principio de solidaridad (artículo 1), la responsabilidad de los funcionarios por violar la Constitución y la ley (artículo 6), la idea de igualdad frente a las cargas públicas (artículo 13), la obligación de proteger el patrimonio de los asociados, el principio de legalidad de las funciones públicas (artículos 121 y 123) y la previsión de la responsabilidad de los servidores públicos (artículo 124)[55]. Sin embargo, de todas las normas constitucionales, la que sobresale en esta materia es el artículo 90 de la Constitución. Este incluyó la cláusula general de responsabilidad del Estado en los siguientes términos: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. || En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”[56]. 41. En efecto, en el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución se estableció el régimen de la responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado mediante la acción de repetición (también denominada acción de regreso). La Sala Plena de la Corte Constitucional se ha referido de manera unificada al esquema constitucional, legal y jurisprudencial de la acción de repetición[57]. Asimismo, este tribunal ha reiterado en varias oportunidades que el fundamento constitucional específico de esta acción es el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución. Como ya se indicó, este dispuso que la conducta dolosa o gravemente culposa de uno de los agentes del Estado (o de quien cumple funciones públicas) habilita la acción de repetición contra aquellos, cuando su acción haya causado un daño que haya debido reparar patrimonialmente el Estado. 42. De manera que el mecanismo constitucional de la acción de repetición persigue proteger el patrimonio público, preservar la moralidad administrativa y estimular el correcto ejercicio de la función pública. Como se sostuvo en la Sentencia C-832 de 2001, sin este tipo de mecanismos: “el Estado se encontraría sin herramientas para la defensa de la integridad de su patrimonio y para preservar la moralidad pública”[58]. Por su parte, el Consejo de Estado ha sostenido que la acción de regreso es: “(…) una acción de responsabilidad patrimonial que permite recuperar u obtener ante la jurisdicción el reembolso o reintegro de lo pagado por las entidades públicas en virtud del reconocimiento indemnizatorio impuesto judicialmente al Estado en una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, como consecuencia de la acción u omisión gravemente culposa o dolosa de un servidor o exservidor público suyo o de un particular investido de una función pública”[59]. 43. La Corte Constitucional se ha referido a la acción de repetición como el medio judicial idóneo con que cuenta la administración para obtener de sus funcionarios o exfuncionarios, el reintegro del monto de la indemnización que aquella ha debido reconocer como resultado de una condena por los daños antijurídicos que haya causado[60]. En la Sentencia C-832 de 2001 se mantuvo que la acción de repetición: “tiene una finalidad de interés público como es la protección del patrimonio público el cual es necesario proteger integralmente para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho, como lo señala el artículo 2 de la Constitución Política”[61]. 44. La jurisprudencia constitucional ha identificado que la acción de repetición es una acción constitucional: i) subsidiaria, ii) subjetiva, iii) resarcitoria, iv) retributiva, v) preventiva o disuasoria, vi) sujeta a criterios de proporcionalidad y vii) no sancionatoria. A continuación, se detallan cada una de estas características, tal y como han sido definidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional. 45. En primer lugar, la acción de repetición es subsidiaria a la declaratoria de la responsabilidad estatal. Eso significa que esta solo se activa cuando ocurre un detrimento patrimonial del Estado que puede ser imputable a la conducta dolosa o gravemente culposa de uno de sus agentes o de un tercero que realizó funciones públicas. De manera que su procedencia está restringida a los casos en los cuales la administración fue efectivamente condenada a pagar una indemnización por el daño antijurídico causado con dolo o culpa grave por parte de uno de sus agentes. 46. En segundo lugar, se trata de una acción subjetiva. En efecto, la viabilidad de la acción de repetición depende directamente de que se pruebe que el daño indemnizado por el Estado fue causado con dolo o culpa grave por parte de uno de sus funcionarios. Eso implica que no cualquier equivocación o descuido permite que se ejecute esa acción. Ante la autoridad competente se debe acreditar plenamente que la conducta que derivó en el menoscabo obedeció a un supuesto de imprudencia calificada o de arbitrariedad. 47. En tercer lugar, se trata de una acción resarcitoria. Esta pretende que el responsable de un daño reparado por el Estado asuma esa consecuencia con su propio patrimonio. El objetivo mediato es que el verdadero causante del daño retribuya el valor de la indemnización cuando el Estado lo haya indemnizado directamente a las víctimas. Se trata del restablecimiento de la indemnidad patrimonial del Estado. Como el Consejo de Estado ha reiterado: “cuando una entidad pública interpone una acción de repetición, ejerce el derecho constitucional de acudir a la jurisdicción, para efectos de subsanar el desmedro patrimonial acaecido en razón del pago indemnizatorio realizado”[62]. 48. La cuarta característica de la acción de repetición es que es retributiva, porque la responsabilidad que se ejecuta es civil y patrimonial. En consecuencia, la acción de repetición da origen a un juicio de reproche directo sin connotación sancionatoria en contra del funcionario. Lo que ocurre es que el Estado tiene la obligación de reparar los daños que ha causado. No obstante, puede activar la responsabilidad civil de tipo patrimonial a cargo del servidor público que, con sus actuaciones u omisiones dolosas o gravemente culposas, causó la condena al Estado. De allí que se afirme que: “una de las finalidades que se atribuye a la acción de regreso es, precisamente, la de evitar que los contribuyentes acaben convirtiéndose en las víctimas de las negligencias de los funcionarios”[63]. 49. En quinto lugar, la acción de repetición es preventiva o disuasoria. Uno de los objetivos de la existencia, aplicación y funcionamiento de esta acción es que los agentes actúen con el fin de evitar el daño. Se busca disuadir a los funcionarios del Estado de incurrir deliberadamente, con manifiesta negligencia o imprudencia, en conductas susceptibles de generar daños. La disuasión opera por el riesgo de que el patrimonio personal de los agentes sea afectado con el fin de compensar al Estado por los costos que este debió asumir cuando aquellos obraron fuera de la adecuada gestión administrativa. Sobre esta característica, el Consejo de Estado ha sostenido que: “(…) un efecto indirecto de esta acción se dirige a la reducción del manejo indebido de los dineros y bienes públicos, pues este mecanismo procesal se establece como la herramienta propicia para que las entidades públicas actúen contra los agentes que por conductas arbitrarias han generado una condena en contra del Estado, más aún, cuando se cuenta con la posibilidad de perseguir, directamente, su patrimonio, a través de medidas cautelares o de la ejecución de la sentencia”[64]. 50. En sexto lugar, la acción de regreso está sujeta a criterios de proporcionalidad. Esta es una limitación de la responsabilidad que le puede ser exigida al funcionario. Según este parámetro, la pretensión patrimonial del Estado en relación con el patrimonio del agente causante del daño no debe incurrir en excesos. De manera que la acción de repetición no tiene como propósito imponerles cargas desproporcionadas a quienes asumen el ejercicio del servicio público. En la Sentencia SU-354 de 2020 se sostuvo que, con la acción de regreso: “(…) no se busca que la responsabilidad inherente a la actividad del Estado recaiga en sus funcionarios o contratistas de manera indiscriminada, ya que ello solo es posible bajo ciertos parámetros que aseguren vigencia de la prohibición de exceso, cuando su intervención en la ocurrencia de daños antijurídicos sea premeditada, negligente o manifiestamente imprudente”[65]. 51. Una mención especial merece la característica final de la acción de repetición que se refiere su carácter no sancionatorio. Como ya se indicó, la acción de regreso es reparatoria y resarcitoria. La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado han señalado que este mecanismo judicial no tiene por objeto imponerle una sanción al funcionario[66]. Por el contrario, su propósito consiste en: “obtener el reembolso para el erario público de sumas de dinero pagadas como consecuencia del daño antijurídico ocasionado por un servidor estatal”[67]. En la Sentencia C-957 de 2014 se indicó que: “(…) la responsabilidad patrimonial de la que habla la segunda parte del artículo 90 superior, no tiene un carácter sancionatorio, sino reparatorio o resarcitorio, en la medida que lo que se busca con esa disposición, es que se reintegre al Estado el valor de la condena que este tuvo que pagar como consecuencia del daño antijurídico causado a la víctima, imputable al dolo o la culpa grave del agente, a fin de proteger de manera integral el patrimonio público, ya que es por medio de este patrimonio, entre otros elementos, que se obtienen los recursos para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho (…)”[68]. 52. Eso significa que las funciones retributiva y preventiva de la acción de repetición solo son posibles debido al carácter subjetivo que, por mandato constitucional, subyace a la responsabilidad de los funcionarios de Estado. Una condición necesaria para la procedencia de la pretensión de regreso es la existencia de la culpa grave o del dolo en la actuación del agente que causó el daño. De allí se infiere que solo algunas acciones evidentemente contrarias a la buena gestión de los bienes públicos se consideran reprochables jurídicamente (función retributiva). De manera que se busca disuadir a los agentes para que no las cometan (función preventiva). Por eso queda excluida la responsabilidad de los funcionarios que pudieron causar un daño pero que obraron con culpa leve o levísima: “(…) es cierto que la acción de repetición es de naturaleza civil, patrimonial y subsidiaria por las razones que se han expuesto. Pero ello no descarta que su procedencia esté sujeta a la fuente de responsabilidad patrimonial fijada por el constituyente. De acuerdo con ello, el agente que obró legítimamente y el que procedió de manera irregular, pero con grado de culpa leve o levísima, tienen la seguridad y la confianza de que en ningún caso serán convocados a reintegrar las sumas que el Estado fue condenado a pagar. Por el contrario, el agente estatal que procedió con dolo o culpa grave sabe que, de generarse una condena en contra del Estado, será convocado a repetir lo que aquél tuvo que reconocer a las personas afectadas por el daño y beneficiadas con la sentencia”[69]. 53. En consecuencia, la aplicación de la acción de repetición debe respetar la concepción subjetiva y cualificada de la responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado establecida en la Constitución de 1991. Por esa razón, la Sala Plena indicó que la acción de regreso: “(…) no escapa a los alcances de las garantías del principio de culpabilidad, en fin, de la necesidad de esclarecer la responsabilidad subjetiva, pues finalmente, aun reconociendo que no se trata de una acción sancionatoria, sí implica una atribución de responsabilidad, la cual se traduce a su vez en un juicio de reproche al agente, último que solo puede concretarse bajo la ruta del principio de culpabilidad. Aquí lo axial es dejar claro que se trata de la evaluación, en sede judicial, de un comportamiento humano, cimentado en la dignidad de la persona y, por ende, donde está proscrita la responsabilidad por el solo resultado”[70]. 54. Además de la definición, las características y las finalidades de la acción de regreso, a la Sala Plena le corresponde examinar el régimen procedimental de este mecanismo. En especial, los sistemas de competencia e impugnación de las sentencias que se profieren en el marco de estos procesos tanto bajo la vigencia de la Ley 678 de 2001 y el CPACA como en la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021. Esta última modificación es precisamente el objeto de este proceso de control de constitucionalidad. 4.1. La regulación de la acción de repetición en la Ley 678 de 2001 y los cambios introducidos por la Ley 2195 de 2022 55. La Ley 678 de 2001 reguló sustancial y procedimentalmente la acción de repetición[71]. Esa ley entró en vigor a partir del 3 de agosto de 2001[72]. Desde la perspectiva sustancial, allí se delimitaron las características y las finalidades de la acción de repetición[73], se impuso el carácter obligatorio de ese mecanismo[74] y se definieron tanto el dolo como la cupa grave. En este ámbito, se estableció una serie de presunciones[75]. 56. En relación con los aspectos procedimentales de la acción de repetición, en la Ley 678 de 2001 se dispusieron: las autoridades judiciales competentes para su examen, la legitimación y el desistimiento[76]; la caducidad de la acción[77]; la procedencia de los acuerdos conciliatorios[78]; la ejecución de las condenas[79]; las condiciones del llamamiento en garantía con fines de repetición[80] y las medidas cautelares[81]. 57. Después de dos décadas de vigencia de la regulación establecida en la Ley 678 de 2001, el legislador introdujo una reforma procedimental y sustancial a la acción de repetición. Una de las razones fundamentales para adoptar ese cambio normativo fue la necesidad de aumentar la eficacia de la acción de regreso e insertarla en el conjunto de los instrumentos destinados a combatir la corrupción[82]. La Ley 2195 de 2022 fue aprobada como un mecanismo de lucha contra la corrupción y se encuentra en vigor desde el 18 de enero de ese año. Uno de los ejes centrales de esa ley fue la reforma a la acción de repetición. 58. Los artículos 39 a 49 de la Ley 2195 de 2022 modificaron expresamente la Ley 678 de 2001. Uno de los propósitos de la reforma era aumentar la capacidad indemnizatoria y disuasoria de la acción de regreso. Esos fines se lograrían mediante una serie de variaciones para facilitar la recuperación de los recursos públicos frente a los actos de corrupción. Por esa razón, el legislador desarrolló un supuesto ciudadano de la legitimación para iniciar la acción, extendió el término de caducidad, modificó la forma de computar la caducidad, amplió el llamamiento en garantía, varió las presunciones de dolo y de culpa y facilitó las medidas cautelares. La tabla 2 resume los principales cambios introducidos a la acción de regreso por la Ley 2195 de 2022. Tabla 2. Modificaciones introducidas a la acción de repetición por la Ley 2195 de 2022 Factor Ley 678 de 2001 Ley 2195 de 2022 Legitimación extraordinaria La entidad legitimada Ministerio Público Agencia Jurídica de Defensa del Estado Se incluye un mecanismo de participación ciudadana: cualquier persona puede requerir a la entidad legitimada Caducidad 2 años 5 años Momento en que inicia el plazo de la caducidad A partir del día siguiente al de la fecha del pago total efectuado por la entidad pública A partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas según el artículo 192 del CPACA Llamamiento en garantía Agente frente al que aparezca prueba sumaria de su responsabilidad al haber actuado con dolo o culpa grave Agente identificado como aquel que desplegó la acción u omisión causa del daño respecto del cual se reclama la responsabilidad del Estado Presunción de dolo Desviación de poder Acto administrativo con vicios en su motivación Acto administrativo con falsa motivación Declaración de responsabilidad penal o disciplinaria Resolución, auto o sentencia manifiestamente contraria a derecho Agrega: la declaración de nulidad del acto administrativo por desviación de poder, indebida motivación, falta de motivación o falsa motivación. Presunción de culpa Se define la culpa grave y se establecen unas pocas presunciones concretas (4) Se presume la culpa grave cuando el daño ocurre por la infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones Medidas cautelares Sujetas a caución Sin caución Medidas cautelare...