Sentencia C-409 de 2020

Corte Constitucional · M.P. Luis Javier Moreno Ortiz · 2020
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Texto de la sentencia
C-409-20 

Sentencia C-409/20

DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS EN
MATERIA DE ARRENDAMIENTO DE LOCALES COMERCIALES-Inexequible

ESTADOS DE
EXCEPCION-Carácter
reglado, excepcional y limitado

La naturaleza reglada, excepcional y
limitada de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta
regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE-, así
como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial.

ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido

ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características 

CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA,
SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales

CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal

CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material

TERMINACION
DE CONTRATO DE ARRENDAMIENTO POR CAUSAS IMPREVISIBLES-Regulación

En suma, la legislación consagra la
obligatoriedad de lo pactado en los contratos de arrendamiento de local
comercial hasta su debida terminación, ya sea en virtud de la concurrencia de
los presupuestos convenidos, por acuerdo posterior de las partes o por decisión
judicial. Los dos últimos eventos se pueden presentar, entre otras hipótesis,
con ocasión del surgimiento de circunstancias imprevisibles en el momento de
celebración del negocio jurídico, de las cuales se derivan cargas desproporcionadas
para las partes.

TERMINACION
UNILATERAL DE CONTRATOS DE ARRENDAMIENTO DE LOCAL COMERCIAL-Figura
extraordinaria en la pandemia por Covid-19

Sobre el particular, la Sala advierte que
la terminación unilateral de los contratos de arrendamiento de local comercial
genera objetivamente, al menos, seis consecuencias problemáticas desde una
perspectiva constitucional, a saber: 1) anula la autonomía de la voluntad
privada; 2) no propugna por la conservación del equilibrio contractual; 3)
desconoce el principio de seguridad jurídica; 4) no evita abusos del derecho;
5) permite la proliferación de controversias jurídicas; y 5) dificulta la
conservación de la actividad económica y el empleo.

Referencia:
Expediente RE-324

Asunto: Revisión de constitucionalidad del
Decreto Legislativo 797 del 4 de junio de 2020, “Por el cual se adoptan
medidas transitorias en materia de arrendamiento de locales comerciales y se
dictan otras disposiciones, en el marco del Estado de Emergencia, Social y
Ecológica de que trata el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020”

Magistrado Sustanciador (E):

LUIS JAVIER MORENO ORTIZ

Bogotá D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil
veinte (2020)

La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, particularmente de aquella
que le confiere el numeral 7º del artículo 241 de la Carta Política, y
cumplidos todos los trámites y requisitos establecidos en los artículos 36 a 38
del Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

A. Trámite 

1. El Gobierno Nacional, invocando las facultades
previstas en el artículo 215 de la Constitución Política, y con motivo del
riesgo epidemiológico asociado al coronavirus COVID-19, expidió el Decreto 637
del 6 de mayo del presente año, por medio del cual declaró el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el
término de treinta días calendario, contados a partir de la entrada en vigencia
del citado decreto, a fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar la
crisis, impedir la extensión de sus efectos y contribuir a enfrentar las
consecuencias adversas generadas por la aludida pandemia en el orden económico
y social.

2. Con fundamento en dicha declaratoria, el Presidente
de la República expidió el Decreto Legislativo 797 del 4 de junio de 2020, “Por
el cual se adoptan medidas transitorias en materia de arrendamiento de locales
comerciales, en el marco del Estado de Emergencia, Económica, Social y
Ecológica de que trata el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020”, cuya copia
auténtica fue remitida a esta Corporación el 5 de junio de 2020, por la
Secretaria Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República, acatando lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 de la
Constitución, en el artículo 55 de la Ley 137 de 1994 y en el artículo 36 del
Decreto 2067 de 1991.

3. Mediante Auto del 16 de junio de 2020, el magistrado
sustanciador resolvió asumir el conocimiento del presente asunto, dispuso su
fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En este
auto también ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la
República y a todos los ministros que suscribieron el texto del mencionado
decreto, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran con el propósito
de impugnar o defender su constitucionalidad.

4. Por medio del Auto 283 del 6 de agosto de 2020, esta
Sala decidió suspender los términos del proceso de la referencia, en
razón de la prejudicialidad derivada del control de constitucionalidad del
Decreto 637 de 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y
ecológica, al amparo del cual se adoptó la norma objeto de control. Habiéndose
declarado la exequibilidad del Decreto 637 de 2020 en la Sentencia C-307 de
2020, y cumplidos
los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, la Sala procede a realizar
el control de constitucionalidad del Decreto Legislativo 797 de 2020.

B. Texto del decreto legislativo bajo
revisión

5. El texto del Decreto Legislativo 797 de 2020, según
aparece publicado en el Diario Oficial No. 51.335 del 4 de junio de 2020, es el
siguiente:

“DECRETO 797 DE 2020

(4 de junio)

Por el cual se adoptan medidas
transitorias en materia de arrendamiento de locales comerciales, en el marco
del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica de que trata el Decreto
637 del 6 de mayo de 2020

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

En ejercicio de las atribuciones que le confiere el
artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de
1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020,
«Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
en todo el territorio nacional», y

CONSIDERANDO

Que en los términos del artículo 215 de la
Constitución Política, el presidente de la República, con la firma de todos los
ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los
artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica.

Que según la misma norma constitucional, una vez
declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el Presidente
de la República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con
fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos.

Que estos decretos deberán referirse a materias que
tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos
o modificar los existentes.

Que el 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y de
la Protección Social dio a conocer el primer caso de brote de enfermedad por
Coronavirus COVID-19 en el territorio nacional.

Que el 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de
la Salud - OMS declaró el actual brote de enfermedad por Coronavirus -
COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y
la escala de trasmisión, toda vez que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se habían
notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo largo de
esas últimas dos semanas el número de casos notificados fuera de la República
Popular China se había multiplicado en trece (13) veces, mientras que el número
de países afectados se había triplicado, por lo que instó a los países a
tomar acciones urgentes.

Que mediante la Resolución 380 del 10 de marzo de
2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras,
medidas preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena de las personas que,
a partir de la entrada en vigencia de la precitada resolución, arribaran a
Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España.

Que mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020,
el ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de emergencia
sanitaria por causa del nuevo Coronavirus COVID-19 en todo el territorio
nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de esta, adoptó una
serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del
Coronavirus COVID-19 y mitigar sus efectos.

Que mediante Resolución 453 del 18 de marzo de 2020,
los Ministerios de Salud y Protección Social y de Comercio, Industria y Turismo
adoptaron "como medida sanitaria preventiva y de control en todo el
territorio nacional, la clausura de los establecimientos y locales comerciales
de esparcimiento y diversión; de baile; ocio y entretenimiento y de juegos de
azar y apuestas tales como casinos, bingos y terminales de juegos de
videos".

Que mediante la Resolución 844 del 26 de mayo de 2020
el Ministerio de Salud Protección Social prorrogó la emergencia sanitaria
por causa del nuevo Coronavirus COVID-19, decretada por medio de la Resolución
385 del 12 de marzo de 2020, hasta el 31 de agosto de 2020.

Que el Ministerio de Salud y Protección Social
reportó el 9 de marzo de 2020 0 muertes y 3 casos confirmados en
Colombia.

Que al 17 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y
Protección Social había reportado que en el país se presentaban 75 casos de
personas infectadas con el Coronavirus COVID-19 y 0 fallecidos, cifra que ha
venido creciendo a nivel país de la siguiente manera: 102 personas contagiadas
al 18 de marzo de 2020; 108 personas contagiadas al día 19 de marzo de 2020;
145 personas contagiadas al día 20 de marzo de 2020, 196 personas contagiadas
al día 21 de marzo de 2020, 235 personas contagiadas al 22 de marzo de 2020,
306 personas contagiadas al 23 de marzo de 2020; 378 personas contagiadas al día
24 de marzo de 2020; 470 personas contagiadas al día 25 de marzo de 2020, 491
personas contagiadas al día 26 de marzo de 2020, 539 personas contagiadas al día
27 de marzo de 2020, 608 personas contagiadas al 28 de marzo de 2020, 702
personas contagiadas al 29 de marzo de 2020; 798 personas contagiadas al día 30
de marzo de 2020; 906 personas contagiadas al día 31 de marzo de 2020, 1.065
personas contagiadas al día 1 de abril de 2020, 1.161 personas contagiadas al día
2 de abril de 2020, 1.267 personas contagiadas al día 3 de abril de 2020, 1.406
personas contagiadas al día 4 de abril de 2020, 1.485 personas contagiadas al día
5 de abril de 2020, 1.579 personas contagiadas al día 6 de abril de 2020, 1.780
personas contagiadas al 7 de abril de 2020, 2.054 personas contagiadas al 8 de
abril de 2020, 2.223 personas contagiadas al 9 de abril de 2020, 2.473 personas
contagiadas al día 10 de abril de 2020, 2.709 personas contagiadas al 11 de
abril de 2020, 2.776 personas contagiadas al 12 de abril de 2020, 2.852 personas
contagiadas al 13 de abril de 2020, 2.979 personas contagiadas al 14 de abril
de 2020, 3.105 personas contagiadas al 15 de abril de 2020, 3.233 personas
contagiadas al 16 de abril de 2020, 3.439 personas contagiadas al 17 de abril
de 2020, 3.621 personas contagiadas al 18 de abril de 2020, 3.792 personas
contagiadas al 19 de abril de 2020, 3.977 personas contagiadas al 20 de abril
de 2020, 4.149 personas contagiadas al 21 de abril de 2020, 4.356 personas
contagiadas al 22 de abril de 2020, 4.561 personas contagiadas al 23 de abril
de 2020,4.881 personas contagiadas al 24 de abril de 2020,5.142 personas
contagiadas al 25 de abril de 2020, 5.379 personas contagiadas al 26 de abril
de 2020, 5.597 personas contagiadas al 27 de abril de 2020, 5.949 personas
contagiadas al 28 de abril de 2020, 6.211 personas contagiadas al 29 de abril
de 2020, 6.507 personas contagiadas al 30 de abril de 2020, 7.006 personas
contagiadas al 1 de mayo de 2020, 7.285 personas contagiadas al 2 de mayo de
2020, 7.668 personas contagiadas al 3 de mayo de 2020, 7.973 personas
contagiadas al 4 de mayo de 2020, 8.613 personas contagiadas al 5 de mayo de
2020, 8.959 personas contagiadas al 6 de mayo de 2020, 9.456 personas
contagiadas al 7 de mayo de 2020, 10.051 personas contagiadas al 8 de mayo de
2020, 10.495 personas contagiadas al 9 de mayo de 2020, 11.063 personas
contagiadas al 10 de mayo de 2020, 11.613 personas contagiadas al 11 de mayo de
2020, 12.272 personas contagiadas al 12 de mayo de 2020, 12.930 personas
contagiadas al 13 de mayo de 2020, 13.610 personas contagiadas al 14 de mayo de
2020, 14.216 personas contagiadas al 15 de mayo de 2020, 14.939 personas
contagiadas al 16 de mayo de 2020, 15.574 personas contagiadas al 17 de mayo de
2020, 16.295 personas contagiadas al 18 de mayo de 2020, 16.935 personas
contagiadas al 19 de mayo de 2020, 17.687 personas contagiadas al 20 de mayo de
2020, 18.330 personas contagiadas al 21 de mayo de 2020, 19.131 personas
contagiadas al 22 de mayo de 2020, 20.177 personas contagiadas al 23 de mayo de
2020, 21.175 personas contagiadas al 24 de mayo de 2020, 21.981 personas
contagiadas al 25 de mayo de 2020, 23.003 personas contagiadas al 26 de mayo de
2020, 24.104 al 27 de mayo de 2020, 25.366 personas contagiadas al 28 de mayo
de 2020, 26.688 personas contagiadas al 29 de mayo de 2020, 28.236 personas
contagiadas al 30 de mayo de 2020, 29.383 personas contagiadas al 31 de mayo de
2020, 30.493 personas contagiadas al 1 de junio de 2020 y novecientos sesenta y
nueve (969) fallecidos.

Que pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de
Salud y Protección Social (I) reportó el 10 de mayo de 2020 463 muertes y
11.063 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (4.155),
Cundinamarca (283), Antioquia (468), Valle del Cauca (1.331), Bolívar (679),
Atlántico (970), Magdalena (271), Cesar (72), Norte de Santander (99),
Santander (42), Cauca (47), Caldas (100), Risaralda (216), Quindío (67), Huila
(178), Tolima (130), Meta (923), Casanare (21), San Andrés y Providencia (6),
Nariño (296), Boyacá́ (67), Córdoba (39), Sucre (4) La Guajira (27),
Chocó (28), Caquetá (16) y Amazonas (527); (II) reportó el 11 de
mayo de 2020 479 muertes y 11.613 casos confirmados en Colombia, distribuidos
así: Bogotá D.C. (4.305), Cundinamarca (289), Antioquia (474), Valle del Cauca
(1.367), Bolívar (742), Atlántico (1.022), Magdalena (284), Cesar (72), Norte
de Santander (99), Santander (42), Cauca (51), Caldas (100), Risaralda (216),
Quindío (71), Huila (179), Tolima (130), Meta (927), Casanare (21), San Andrés
y Providencia (6), Nariño (306), Boyacá́ (77), Córdoba (39), Sucre (4) La
Guajira (27), Chocó (28), Cagueta (16), Amazonas (718), Putumayo (1); y
(III) reportó el 1 de junio de 2020 969 muertes y 30.493 casos
confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (10.370), Cundinamarca
(925), Antioquia (1.171), Valle del Cauca (3.586), Bolívar (3.270), Atlántico
(4.116), Magdalena (635), Cesar (287), Norte de Santander (129), Santander
(72), Cauca (103), Caldas (138), Risaralda (255), Quindío (112), Huila (251),
Tolima (273), meta (977), Casanare (35), San Andrés y Providencia (17), Nariño
(1.210), Boyacá (211), Córdoba (136), Sucre (24), La Guajira (64), Chocó
(227), Caquetá (24), Amazonas (1.848), Putumayo (9), Vaupés (11), Arauca (1),
Guainía (6) y Vichada (1).

Que según la Organización Mundial de la Salud — OMS,
se ha reportado la siguiente información: (I) en reporte número 57 de fecha 17
de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET[1]
señaló que se encuentran confirmados 179.111 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 7.426 fallecidos, (II) en reporte número 62 de fecha 21 de marzo de
2020 a las 23:59 p.m. CET señaló que se encuentran confirmados 292.142 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 12.783 fallecidos, (III) en reporte número 63
de fecha 23 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se
encuentran confirmados 332.930 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 14.509
fallecidos, (IV) en el reporte número 79 de fecha 8 de abril de 2020 a las
10:Q0 a.m. CET se encuentran confirmados 1.353.361 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 79.235 fallecidos, (V) en el reporte número 80 del 9 de abril
de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
1.436.198 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 85.521 fallecidos, (VI) en el
reporte número 81 del 10 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET
señaló que se encuentran confirmados 1.521.252 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 92.798 fallecidos, (VII) en el reporte número 82
del 11 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se
encuentran confirmados 1.610.909 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 99.690
muertes, (VIII) en el reporte número 83 del 12 de abril de 2020 a las
10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.696.588 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 105.952 fallecidos, (IX) en el reporte
número 84 del 13 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló
que se encuentran confirmados 1.773.084 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
111.652 fallecidos, (X) en el reporte número 85 del 14 de abril de 2020 a
las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.844.863
casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 117.021 fallecidos, (XI) en el reporte
número 86 del 15 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló
que se encuentran confirmados 1.914.916 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
123.010 fallecidos, (XII) en el reporte número 87 del 16 de abril de 2020
a las 10:00 a.m. CEST[2]
señaló que se encuentran confirmados 1.991.562 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 130.885 fallecidos, (XIII) en el reporte número 88
del 17 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 2.074.529 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 139.378
fallecidos, (XIV) en el reporte número 89 del 18 de abril de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.160.207
casos del nuevo coronavirus CQVID-19 y 146.088 fallecidos, (XV) en el reporte
número 90 del 19 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST
señaló que se encuentran confirmados 2.241.778 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 152.551 fallecidos, (XVI) en el reporte número 91
del 20 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 2.314.621 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 157.847
fallecidos y (XVII) en el reporte número 92 del 21 de abril de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.397.217
casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 162.956 fallecidos, (XVIII) en el
reporte número 93 del 22 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST
señaló que se encuentran confirmados 2.471.136 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 169.006 fallecidos, (XIX) en el reporte número 94
del 23 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 2.544.792 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 175.694
fallecidos, (XX) en el reporte número 95 del 24 de abril de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.626.321
casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 181.938 fallecidos, (XXI) en el reporte
número 96 del 25 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST
señaló que se encuentran confirmados 2.719.896 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 187.705 fallecidos, (XXII) en el reporte número 97
del 26 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 2.804.796 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 193.710
fallecidos, (XXIII) en el reporte número 98 del 27 de abril de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentren confirmados 2.878.196
casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 198.668 fallecidos, (XXIV) en el reporte
número 99 del 28 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST
señaló que se encuentran confirmados 2.954.222 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 202.597 fallecidos, (XXV) en el reporte número 100
del 29 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 3.018.952 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 207.973
fallecidos, (XXVI) en el reporte número 101 del 30 de abril de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.090.445
casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 217.769 fallecidos, (XXVII) en el
reporte número 102 del 1 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST
señaló que se encuentran confirmados 3.175.207 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 224.172 fallecidos, (XXVIII) en el reporte número
103 del 2 de mayo de 2020 a las 3.267.184 casos del nuevo coronavirus COVID-19
y 229.971 fallecidos, (XXIX) en el reporte número 104 del 3 de mayo de
2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.349.786 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 238.628 fallecidos, (XXX) en
el reporte número 105 del 4 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST
señaló que se encuentran confirmados 3.435.894 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 239.604 fallecidos, (XXXI) en el reporte número
106 del 5 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 3.517.345 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 243.401
fallecidos, (XXXII) en el reporte número 107 del 6 de mayo de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.588.773
casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 247.503 fallecidos, (XXXIII) en el
reporte número 108 del 7 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST
señaló que se encuentran confirmados 3.672.238 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 254.045 fallecidos, (XXXIV) en el reporte número
109 del 8 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 3.759.967 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 259.474
fallecidos, (XXXV) en el reporte número 110 del 9 de mayo de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.855.788
casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 265.862 fallecidos, (XXXVI) en el
reporte número 111 del 10 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST
señaló que se encuentran confirmados 3.917.366 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 274.361 fallecidos, (XXXVII) en el reporte número
112 del 11 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 4.006.257 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 278.892
fallecidos, (XXXVIII) en el reporte número 113 del 12 de mayo de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.088.848
casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 283.153 fallecidos, (XXXIX) en el reporte
número 114 del 13 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST
señaló que se encuentran confirmados 4.170.424 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 287.399 fallecidos, (XL) en el reporte número 115
del 14 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 4.248.389 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 294.046
fallecidos, (XLI) en el reporte número 116 del 15 de mayo de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.338.658
casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 297.119 fallecidos, (XLII) en el reporte
número 117 del 16 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST
señaló que se encuentran confirmados 4.425.485 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 302.059 fallecidos, (XLIII) en el reporte número
118 del 17 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 4.525.497 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 307.395
fallecidos, (XLIV) en el reporte número 119 del 18 de mayo de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.618.821
casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 311.847 fallecidos, (XLV) en el reporte
número 120 del 19 de mayo de 202b a las 10:00 a.m. CEST
señaló que se encuentran confirmados 4.731.458 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 316.169 fallecidos, (XLVI) en el reporte número
121 del 20 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 4.789.205 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 318.789
fallecidos, (XLVII) en el reporte número 122 del 21 de mayo de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.893.186
casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 323.256 fallecidos, (XLVIII) en el
reporte número 123 del 22 de mayo de 2020 señaló que se
encuentran confirmadas 4.993.470 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 327.738
fallecidos, (XLIX) en el reporte número 124 del 23 de mayo de 2020
señaló que se encuentran confirmadas 5.103.006 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 333.401 fallecidos, (L) en el reporte número 125
del 24 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmadas
5.204.508 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 337.687 fallecidos, (LI) en el
reporte número 126 del 25 de mayo de 2020 señaló que se
encuentran confirmadas 5.304.772 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 342.029
fallecidos, (LII) en el reporte número 127 del 26 de mayo de 2020
señaló que se encuentran confirmados 5.404.512 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 343.514 fallecidos, (LIII) en el reporte número
128 del 27 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmados
5.488.825 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 349.095 fallecidos, (LIV) en
el reporte número 129 del 28 de mayo de 2020 señaló que se
encuentran confirmados 5.593.631 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 353.334
fallecidos, (LV) en el reporte número 130 del 29 de mayo de 2020
señaló que se encuentran confirmados 5.701.337 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 357.688 fallecidos, (LVI) en el reporte número 131
del 30 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmados
5.817.385 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 362.705 fallecidos, (LVII) en
el reporte número 132 del 31 de mayo de 2020 señaló que se
encuentran confirmados 5.934.936 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 367.166
fallecidos, (LVIII) en el reporte número 133 del 1 de junio de 2020
señaló que se encuentran confirmados 6.057.853 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 371.166 fallecidos.

Que según la Organización Mundial de la Salud — OMS,
(I) en reporte de fecha 10 de mayo de 2020 a las 19:00 GMT-5, - hora del Meridiano
de Greenwich-, se encuentran confirmados 4.006.257 casos, 278.892 fallecidos y
215 países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19; (II)
en reporte de fecha 11 de mayo de 2020 a las 19:00 GMT-5, - hora del Meridiano
de Greenwich-, se encuentran confirmados 4.088.848 casos, 283.153 fallecidos y
215 países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19; y
(III) en reporte de fecha 1 de junio de 2020 a las 19:00 GMT-5, -hora del
Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 6.140.934 casos, 373.548
fallecidos y 216 países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus
COVID-19.

Que dentro de las motivaciones para expedir el Decreto
637 del 6 de mayo de 2020 se consideró que "de acuerdo con la
encuesta de medición del impacto del COVID-19 de CONFECAMARAS, con corte a 17
de abril, el 85% de las empresas reportan no tener recursos para cubrir sus
obligaciones más allá de 2 meses". Asimismo, se señaló
"que los efectos económicos negativos a los habitantes del territorio
nacional requieren de la atención a través de medidas extraordinarias referidas
a condonar o aliviar las obligaciones de diferente naturaleza como tributarias,
financieras, entre otras, que puedan verse afectadas en su cumplimiento de
manera directa por efectos de la crisis".

Que a pesar de que se previó la reducción del
flujo de caja de las personas y empresas y se tomaron medidas con el fin de
apoyar los sectores productivos del país, no se podía prever que la crisis
generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19 afectaría con tal
magnitud a las empresas, llevando a un número incalculable de éstas al
cierre total, elevando además la tasa del desempleo a 19,8% para abril de 2020
y a una disminución de 5,4 millones de personas en la población ocupada del
país, para abril de 2020 en comparación con el mismo mes del año anterior,
conforme lo estableció el Departamento Administrativo Nacional de Estadística —
DANE en la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) del 29 de mayo de 2020.

Que las medidas de control sanitario y de orden
público relacionadas con la reducción de la movilidad, la aglomeración y la
congregación en los sitios públicos para prevenir y controlar la propagación de
la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19 ha generado una afectación de las
distintas actividades económicas desarrolladas por el sector empresarial, que
no puede seguir operando en condiciones normales y encuentra dificultades para
mantener sus ingresos y, por lo tanto, para cumplir con sus obligaciones para
con sus proveedores y acreedores, incluyendo los gastos necesarios para su
normal sostenimiento, tales como cánones de arrendamiento y servicios públicos,
entre otros.

Que mediante los Decretos 457 del 22 de marzo de 2020,
531 del 8 de abril de 2020, 593 del 24 de abril de 2020, 636 del 06 de mayo de
2020, 689 del 22 de mayo de 2020 y 749 del 28 de mayo de 2020 el presidente de
la República impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria
generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del
orden público, dentro de las cuales se ordenó el aislamiento preventivo
obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia.

Que mediante el Decreto 749 del 28 de mayo de 2020, el
Gobierno nacional impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria
generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del
orden público, ordenando "el aislamiento preventivo obligatorio de todas
las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas
(00:00 a.m.) del día 1 de junio de 2020, hasta las cero horas (00:001 a
el día 1 de julio de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por
causa del Coronavirus COVID-19."

Que el artículo 5 del Decreto 749 del 28 de mayo de
2020 establece que "en ningún caso se podrán habilitar los siguientes
espacios o actividades presenciales: 1. Eventos de carácter público o
privado que impliquen aglomeración de personas, de conformidad con las
disposiciones que expida el Misterio de Salud y Protección Social. 2.
Los establecimientos y locales comerciales de esparcimiento y diversión, bares,
discotecas, de baile, ocio y entretenimiento y de juegos de azar y apuestas,
billares, casinos, bingos y terminales de juego de video. 3. Los establecimientos
y locales gastronómicos permanecerán cerrados y solo podrán ofrecer sus
productos a través de comercio electrónico, por entrega a domicilio o por
entrega para llevar. 4. Gimnasios, piscinas, spa, sauna, turco,
balnearios, canchas deportivas, polideportivos, parques de atracciones
mecánicas y parques infantiles. 5. Cines y teatros. 6. La
práctica deportiva y ejercicio grupa] en parques públicos y áreas de
recreación, deportes de contacto o que se practiquen en conjunto. 7.
Servicios religiosos que impliquen aglomeraciones o reuniones."

Que la Oficina de Estudios Económicos del Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo realizó un estudio, con fecha del 29 de
mayo de 2020, denominado "Justificaciones económicas para medidas
relacionadas con el arrendamiento de locales comerciales", en el cual se
analizaron cien (100) contratos de arrendamiento de local comercial vigentes. A
partir de dicho análisis, se evidenció que "en el 60% de los
contratos analizados las cláusulas penales se pactaron por (3) tres cánones de
arrendamiento [...]".

Que teniendo en cuenta lo anterior, el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo, en el estudio al que se ha hecho referencia,
concluyó que "en el marco de la emergencia sanitaria que enfrenta el
país, resulta económica y jurídicamente equilibrado establecer una fórmula en
virtud de la cual los arrendatarios de locales comerciales que llevan más de
dos meses sin percibir ingresos o percibiéndolos en un muy bajo porcentaje y
que permanecerán cerrados hasta después del 01 de junio de 2020, de acuerdo con
lo señalado en el artículo 5 del Decreto 749 de 2020, puedan terminar
unilateralmente sus contratos de arrendamiento de local comercial, mediante el
pago de una indemnización reducida. Lo anterior, busca no solo un equilibrio de
las cargas entre arrendador y arrendatario ante las circunstancias
sobrevinientes, sino que, además, promueve que el 32% de las ganancias
mensuales de los microestablecimientos y el 15,5% de las utilidades mensuales
de los establecimientos comerciales en Colombia que se usan para cubrir los
costos relacionados con los arriendos comerciales, sean destinados a cubrir
otros costos fijos, especialmente los relacionados con la nómina."

Que el artículo 1973 del Código Civil establece que el
arrendamiento es un contrato en que las dos partes se obligan recíprocamente,
la una a conceder el goce de una cosa, o a ejecutar una obra o prestar un
servicio, y la otra a pagar por este goce, obra o servicio un precio determinado.

Que teniendo en consideración las limitaciones en la
explotación económica de locales comerciales por parte de aquellos
arrendatarios, quienes en virtud de las medidas de orden público no pueden
ejercer su actividad económica, así como la disminución de sus ingresos,
resulta necesaria la adopción de una medida de orden legislativo sobre la
terminación unilateral de los contratos de arrendamiento de local comercial,
que no solo promueva las negociaciones entre las partes y el mantenimiento del
equilibrio económico contractual, sino que, además, contribuya a evitar abusos
del derecho y una aglomeración de controversias judiciales.

Que bajo el principio de autonomía de la voluntad, las
partes en un contrato están llamadas a prevenir, evitar y corregir cualquier
desequilibrio o asimetría prestacional generada por circunstancias posteriores
al contrato, extraordinarias, imprevistas e imprevisibles, que alteren las
bases en las que inicialmente se pactó, ya sea por el acaecimiento de una
excesiva onerosidad o porque se prevean futuros incumplimientos.

Que el artículo 868 del Código de Comercio establece
que "cuando circunstancias extraordinarias, imprevistas o imprevisibles,
posteriores a la celebración de un contrato de ejecución sucesiva, periódica o
diferida, alteren o agraven la prestación de futuro cumplimiento a cargo de una
de las partes, en grado tal que le resulte excesivamente onerosa, podrá
ésta pedir su revisión". No obstante, dada la situación de orden público,
existen aún límites temporales y circunstanciales para para pedir la revisión
de los contratos de arrendamiento de local comercial ante los jueces de la
República, lo que implica que se sigan causando obligaciones pecuniarias a
cargo de los arrendatarios.

En mérito de lo expuesto,

DECRETA:

Artículo 1. Objeto. El
presente Decreto Legislativo tiene por objeto regular, extraordinaria y
temporalmente, la terminación unilateral de los contratos de arrendamiento de
local comercial por parte de los arrendatarios, en el marco de la emergencia
sanitaria declarada por medio de la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 del
Ministerio de Salud y Protección Social, prorrogada por medio de la Resolución
844 del 26 de mayo de 2020 de la misma entidad.

Artículo 2. Ámbito de aplicación. El
presente Decreto Legislativo será aplicable a los contratos de arrendamiento de
locales comerciales cuyos arrendatarios, a partir del 1° de junio de 2020 por
las instrucciones de orden público, se encuentran en la imposibilidad de ejercer
las siguientes actividades económicas:

· Bares,
discotecas, billares, casinos, bingos y terminales de juego de video.

· Gimnasios,
piscinas, spa, sauna, turco, balnearios, canchas deportivas, parques de
atracciones mecánicas y parques infantiles.

· Cines y
teatros.

· Servicios
religiosos que impliquen aglomeraciones.

· Alojamiento
y servicios de comida.

· Eventos
de carácter público o privado que impliquen aglomeración de personas.

Artículo 3. Terminación
unilateral de los contratos de arrendamiento de local comercial. Los
arrendatarios de locales comerciales a los que se refiere el artículo anterior podrán
terminar unilateralmente su contrato de arrendamiento, hasta el 31 de agosto de
2020.

Como consecuencia directa de la terminación
unilateral del contrato de arrendamiento, de local comercial, el arrendatario será́
obligado al pago del valor correspondiente a un tercio de la cláusula penal
pactada en el contrato, sin que proceda cualquier otra penalidad, multa o sanción
a título de indemnización, proveniente de la ley o de acuerdos entre las
partes.

En caso de inexistencia de cláusula penal
en el contrato, el arrendatario será́ obligado al pago del valor
correspondiente a un canon de arrendamiento.

Para que el arrendatario pueda terminar
unilateralmente el contrato deberá́ estar al día con el pago de los cánones
de arrendamiento y servicios públicos causados, así́ como con las demás
obligaciones pecuniarias a su cargo hasta la fecha de terminación del contrato.

Parágrafo. Se excluyen de
las disposiciones contenidas en el presente artículo los contratos de
arrendamiento financiero - leasing.

Artículo 4. Vigencia. El
presente Decreto Legislativo rige a partir de su publicación y estará́
vigente hasta el 31 de agosto de 2020.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

Dado en Bogotá D.C., a los 4 de junio de
2020.

IVÁN DUQUE MÁRQUEZ

LA MINISTRA DEL INTERIOR,

ALICIA VICTORIA ARANGO OLMOS

LA MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES,

CLAUDIA BLUM DE BARBERI

EL MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO,

ALBERTO CARRASQUILLA BARRERA

LA MINISTRA DE JUSTICIA Y DEL DERECHO,

MARGARITA LEONOR CABELLO BLANCO

EL MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL,

CARLOS HOLMES TRUJILLO GARCÍA

EL MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO
RURAL,

RODOLFO ENRIQUE ZEA NAVARRO

EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL,

FERNANDO RUÍZ GÓMEZ

EL MINISTRO DEL TRABAJO,

ÁNGEL CUSTODIO CABRERA BÁEZ

LA MINISTRA DE MINAS Y ENERGÍA AD HOC[3],

ÁNGELA MARÍA OROZCO GÓMEZ

EL MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y
TURISMO,

JOSÉ MANUEL RESTREPO ABONDANO

LA MINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL,

MARÍA VICTORIA ANGULO GONZÁLEZ

EL MINISTRO DE AMBIENTE Y DESARROLLO
SOSTENIBLE,

RICARDO JOSÉ LOZANO PICÓN

EL MINISTRO DE VIVIENDA, CIUDAD Y
TERRITORIO,

JONATHAN MALAGÓN GONZÁLEZ

LA MINISTRA DE TECNOLOGÍAS DE LA
INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES,

KAREN CECILIA ABUDINEN ABUCHAIBE

LA MINISTRA DE TRANSPORTE,

ÁNGELA MARÍA OROZCO GÓMEZ

LA MINISTRA DE CULTURA,

CARMEN INÉS VÁSQUEZ CAMACHO

LA MINISTRA DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E
INNOVACIÓN,

MABEL GISELA TORRES TORRES

EL MINISTRO DEL DEPORTE,

ERNESTO LUCENA BARRERO”.

C. Intervenciones
y concepto de la vista fiscal

a) Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República

6. La Secretaria Jurídica del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República solicitó la declaratoria de
exequibilidad del Decreto Legislativo 797 de 2020, comoquiera que este cumple a
cabalidad con todos los requisitos formales y materiales exigidos para las
normas promulgadas en el marco de un Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, de acuerdo con las previsiones contenidas en la Constitución y en la
Ley Estatutaria de Estados de Excepción.

7. A manera de consideración general, señala que,
mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 el Gobierno declaró el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, a
partir de dos presupuestos fácticos centrales: “(i) el crecimiento
exponencial, imprevisible e incierto del contagio del Coronavirus COVID-19 en
Colombia; y (ii) las afectaciones a la economía derivadas de la prolongación de
las medidas de aislamiento social, que se reflejan en un impacto negativo en el
empleo, especialmente en los sectores de entretenimiento, comercio, turismo y
aeronáutico. (…) Lo que se suma a un estancamiento de la actividad productiva a
nivel nacional”.

8. Por otra parte, hizo énfasis en que si bien las
medidas promulgadas en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 2020 han resultado idóneas, no
han sido del todo suficientes, pues la necesidad de ampliar el aislamiento
obligatorio hace necesario adoptar nuevas medidas legislativas, “para evitar
una destrucción masiva del empleo, el cierre total de las empresas y el impacto
negativo que ello conlleva en la economía del país y que a futuro generarían un
impacto incalculable en el sistema económico colombiano”. Bajo ese marco
contextual, deben tomarse tomar medidas transitorias en materia de
arrendamientos de locales comerciales, con el fin de “mitigar el impacto
económico negativo de sectores especialmente afectados por la pandemia y por
las medidas de aislamiento y distanciamiento social”. 

9. En ese orden de ideas, expone que el Decreto 797
del 4 de junio de 2020, tramitado para materializar las medidas económicas
anotadas, cumple con los requisitos formales y materiales de constitucionalidad
establecidos en la Carta Política y en la Ley 137 de 1994, estatutaria de los
estados de excepción, los cuales han sido ampliamente analizados por la Corte
Constitucional[4]. En lo
que respecta a los requisitos formales, afirma que el Decreto Legislativo: 1)
fue expedido en desarrollo del Decreto 637 de 2020 que declaró el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, desde
el 6 de mayo del presente año y por un término de 30 días calendario; 2) cuenta
con la firma del presidente de la República y de todos los ministros del
despacho; 3) fue proferido el 4 de junio de 2020, es decir, durante el límite
temporal establecido para la duración del estado de emergencia; 4) se encuentra
debidamente motivado con las razones y causas que justifican su expedición; 5)
fija el ámbito espacial de aplicación y alcance de las medidas; y 6) no
contiene medidas de carácter tributario.

10. En idéntico sentido, asevera que la normativa en
cuestión también cumple los requisitos materiales o sustantivos, por
cuanto lo que allí se dispone guarda una relación de conexidad directa y
específica, tanto interna como externa, con los hechos que suscitaron la
declaratoria del estado de emergencia. Lo anterior, debido a que existe
estrecha correspondencia entre los instrumentos delineados en el decreto y los
apartes argumentativos aducidos por el Gobierno nacional para justificar su
expedición, entre otras cosas, con “el deterioro exacerbado de la economía
nacional, especialmente el deterioro del tejido empresarial, que amenaza
seriamente la capacidad productiva y el empleo en el país”. En efecto,
habilitar a los arrendatarios del sector comercio –que se han visto en la imposibilidad
de continuar regularmente con sus actividades económicas– para terminar
unilateralmente los contratos de arrendamiento con el pago de una porción de la
cláusula penal, está en plena concordancia con el objetivo general de “adoptar
medidas extraordinarias referidas a condonar o aliviar las obligaciones de
diferente naturaleza como tributarias, financieras, entre otras, que puedan
verse afectadas en su cumplimiento de manera directa por efectos de la crisis”.

11. En lo atinente a su finalidad, puntualiza
que las medidas legislativas propuestas están dirigidas a conjurar las causas
de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos, ya que, con el
objetivo de lograr un equilibrio en las cargas de los contratos, y en aras de
evitar que los efectos negativos de la crisis económica se extiendan al punto
de que las empresas entren en situación de insolvencia, por el pago de un canon
de arrendamiento de un bien que no pueden utilizar, el decreto sub examine
permite que los arrendatarios, a cambio de una sanción proporcional en el
contexto de la pandemia, “terminen unilateralmente los contratos de
arrendamiento por ser en extremo onerosos en el marco actual”.

12. De conformidad con el criterio de necesidad
fáctica y jurídica que se exige en estos asuntos, se sostiene que el
decreto en estudio reseña de manera clara y expresa las razones por las cuales
las decisiones estipuladas son indispensables para alcanzar los fines que
llevaron a prescribir el estado de emergencia. En realidad, las consecuencias
negativas de la pandemia ocasionada por el nuevo Coronavirus COVID-19 no solo
se reflejan en la salud de la población y en el Sistema General de Seguridad
Social en Salud, sino también: 1) en la desaceleración de la actividad
económica mundial; 2) en la baja competitividad; 3) en el bajo nivel de
utilización de la capacidad de producción debido a la falta de capital de
trabajo; 4) en la reducción de la tasa de empleo; y, 5) en la disminución de la
demanda interna y externa.

13. Así que, por las circunstancias descritas, se hace
necesario “otorgar algún tipo de alivio a aquellos arrendatarios de locales
comerciales que, por cuestiones directamente relacionadas con la pandemia y las
medidas adoptadas para contrarrestar sus efectos negativos, llevaban un tiempo
considerable sin poder ejercer su actividad económica a raíz de las medidas
necesarias de confinamiento”. Esto, con el ánimo de desarrollar la “función
social de la propiedad y equilibrar la asimetría contractual” ante
la evidente paralización de la actividad comercial.

14. Análogamente, en cuanto a la necesidad
jurídica, resalta que en la normatividad ordinaria no existe alguna
disposición que faculte temporalmente la terminación unilateral de los
contratos de arrendamiento de locales comerciales en situaciones gravosas o
imprevistas. Lo que se suma al hecho de que una medida de este tenor, al
interferir en la propiedad privada y en los derechos adquiridos en los pactos
contractuales, debe estar prevista en una norma con fuerza de ley.

15. Igualmente, para la Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República, el Decreto Legislativo 797 de 2020 acredita el
presupuesto de proporcionalidad, en atención a que las medidas en él
consagradas cumplen a cabalidad con un propósito constitucionalmente relevante:
“aliviar las cargas de los arrendatarios de locales comerciales que, en
razón de la pandemia, han dejado de percibir los suficientes ingresos para
poder cancelar en un contexto de equilibrio los cánones de arrendamiento
correspondientes”. Propósito que se deriva de los fines esenciales del
Estado instituidos en la Carta Política, como lo son el servicio a la
comunidad, la promoción de la prosperidad general y la garantía de la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución.

16. Por otra parte, la interviniente reconoce que aun
cuando la medida interfiere en la iniciativa y la propiedad privada, así como
en los derechos adquiridos de los arrendadores, “dicha interferencia es
proporcional a la gravedad de los hechos que dieron origen a la emergencia”,
toda vez que: 1) la posibilidad de terminar unilateralmente el contrato rige
únicamente hasta el 31 de agosto de 2020; 2) la medida contempla una contraprestación
a favor del arrendador equivalente a un tercio (1/3) de la cláusula penal; 3)
solo podrán hacer uso de esta prerrogativa aquellos arrendatarios que estén al
día con sus obligaciones y que se han visto afectados por las medidas de
aislamiento; y, 4) la intervención del Estado en este asunto busca que el
equilibrio de las cargas contractuales evite un deterioro exacerbado de la
capacidad productiva.

17. Es así como la medida resulta claramente
proporcional, pues además de su idoneidad, necesidad y conducencia, “busca
de manera equilibrada desarrollar los derechos de los arrendadores y los
intereses de los arrendatarios y los empleados que dependen de ellos[5]”. 

18. Con relación al criterio de motivación de
incompatibilidad, señala que la legislación ordinaria no es suficiente para
atender la emergencia, pues, si bien es cierto que el Código de Comercio prevé
la posibilidad de solicitar la revisión de un contrato “cuando
circunstancias extraordinarias, imprevistas o imprevisibles alteren o agraven
la prestación de futuro cumplimiento a cargo de una las partes, [por resultar]
excesivamente onerosa”[6], tal
facultad no puede ejercerse a plenitud, ya que “dada la situación de orden
público, existen aún límites temporales y circunstanciales para pedir la
revisión de los contratos de arrendamiento de local comercial ante los jueces
de la República, lo que implica que se sigan causando obligaciones pecuniarias
a cargo de los arrendatarios”.

19. Finalmente, en lo que toca a los criterios de no
discriminación, ausencia de arbitrariedad y de intangibilidad,
la interviniente insiste que el decreto objeto de análisis: 1) no genera ninguna
circunstancia que implique alguna discriminación injustificada, como quiera que
la medida apunta al bienestar de todas las empresas, al mantenimiento del
empleo y a la sostenibilidad del sistema económico en general; 2) no limita,
afecta, ni suspende derechos humanos o libertades fundamentales, al tiempo que
tampoco altera el normal funcionamiento de las ramas del poder público; y, 3)
no tiene la virtualidad de afectar derechos fundamentales intangibles, no
desmejora los derechos de los trabajadores y no contradice las prohibiciones
constitucionales y de derechos humanos aplicables a los estados de excepción. 

b) Asociación de
Centros Comerciales de Colombia (ACECOLOMBIA)

20. La Asociación
de Centros Comerciales de Colombia (ACECOLOMBIA) intervino, por
medio de apoderado, en el trámite de la referencia con el fin de impugnar la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 797 de 2020. El ciudadano que obra
como apoderado judicial, en primer lugar, resalta la importancia de la
industria de centros comerciales para la economía nacional. Señala que este
sector se compone “de 251 centros comerciales (con áreas comerciales de más
de 5.000m2) y más de 600 galerías comerciales”. Agrega que, de
acuerdo con los datos suministrados, en los centros comerciales del país,
existen alrededor de 41.108 locales comerciales cuyo esquema de propiedad
oscila entre el modelo de unipropiedad (25,3%) y el modelo de multipropiedad
(74,7%). En el primer caso, los locales son propiedad de personas naturales
(13,2%) o de fondos y compañías inmobiliarias (86,8%), con una alta presencia
de los Fondos de Pensiones. Mientras que en el segundo caso la mayoría de los
locales son de propiedad de personas naturales, entre las que se encuentran los
mismos comerciantes que los ocupan (32%), o personas naturales y jurídicas
distintas a quienes utilizan el área comercial (68%). Pone de presente que en
la industria de los locales comerciales confluye una inversión importante de
recursos provenientes de los Fondos Inmobiliarios, de los Fondos de Pensiones y
de los ahorros de muchas personas naturales cuya subsistencia depende de las
rentas provenientes del sector. Por otra parte, destaca que la industria en
cita genera cerca de 290.000 empleos directos, y que cerca del 21% de estos
puestos de trabajo corresponden “a la operación y todas aquellas actividades
inmobiliarias derivadas de los ingresos de arrendamientos: mantenimiento,
contabilidad, financieros, comerciales, y en general toda la estructura
conformada para operar los centros comerciales”.

21. En segundo lugar, hace referencia a los
requerimientos de naturaleza sustancial aplicables al control de
constitucionalidad de los decretos legislativos[7] y reseña
el alcance de las disposiciones normativas contenidas en el Decreto Legislativo
797 de 2020. Sobre esta base, afirma que este decreto es inconstitucional.

22. Para sostener su dicho, argumenta que la medida
objeto de análisis no cumple con el requisito de conexidad material interna
y externa. En lo que toca a la conexidad interna, el decreto 1) no ofrece
un fundamento fáctico suficiente para inferir que la medida implementada
contribuye a la superación de la crisis económica, y 2) no hay coherencia entre
los argumentos justificativos y la medida finalmente adoptada, pues si bien
sustenta la necesidad de aliviar las cargas financieras y promover la
renegociación, en realidad no promueve la renegociación e implementa una
solución “voluntarista” que puede llegar a profundizar la crisis en el
mediano plazo. 

23. De igual forma, la justificación de la medida está
construida sobre un argumento falaz: “que la terminación de los contratos de
arrendamiento permitirá que se destine el monto inicialmente previsto para
pagar el canon de arrendamiento a pagar la nómina de los empleados”. En
concreto, esta conclusión resulta contra fáctica, “pues si terminan los
contratos de arrendamiento ya no habrá un establecimiento de comercio y por lo
tanto no hay motivo para que continúen las relaciones laborales”.

24. Por otra parte, en cuanto a la conexidad externa,
la medida no tiene ninguna relación con la motivación de la declaratoria del
estado de emergencia, habida cuenta de que no preserva el empleo y tampoco
mejora la situación de las empresas, como quiera que no se trata de un auxilio,
subsidio o un aporte económico que les permita afrontar sus distintas
obligaciones. 

25. Para el interviniente el decreto sub examine
tampoco supera el juicio de ausencia de arbitrariedad, porque afecta el
mínimo vital de los propietarios de locales comerciales –que subsisten con el
monto devengado por concepto de cánones de arrendamiento–, y de todos aquellos
trabajadores de las pequeñas empresas dedicadas al sector real e inmobiliario. 

26. Adicionalmente, desconoce que en muchas ocasiones
las cláusulas penales son consecuencia de las cuantiosas inversiones en las que
han incurrido los arrendadores para adecuar los locales a las necesidades
específicas de los arrendatarios, lo que se suma a que algunos mecanismos
contractuales de sanción responden a los costos asociados a la terminación
anticipada de contratos que pueden superar los 10 o 15 años de duración.

27. Dado que las
principales razones para declarar la emergencia económica, social y ecológica
fueron 1) la grave crisis económica que atraviesan las empresas y 2) la pérdida
del empleo, se considera incumplido el requisito de finalidad. Por una
parte, la terminación unilateral de los contratos de arrendamiento no alivia ni
mejora la grave situación económica en la que se encuentran las empresas, toda
vez que no supone estrategias para que los establecimientos comerciales puedan
seguir operando. Por otra parte, la medida también desconoce las previsiones
realizadas por el Gobierno nacional en relación con el levantamiento paulatino
del aislamiento preventivo obligatorio y la reanudación progresiva de los
distintos sectores de la economía. 

28. Así mismo, aunque el Decreto 797 de 2020 indica
que la medida objeto de controversia contribuye a proteger el empleo, fomenta
en realidad la pérdida de puestos de trabajo, pues la terminación de los
contratos implica la finalización de la actividad económica. Por consiguiente,
en vez de contribuir a la reactivación, la medida frustra tal expectativa, pues
promueve la ruptura de vínculos contractuales que son indispensables para el
ejercicio de la actividad comercial.

29. El Decreto 797 de 2020 se soporta, entre otras
cosas, en un estudio elaborado por el Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo en el que se tomó como muestra representativa un total de 100 contratos
de arrendamiento de locales comerciales. Sobre la base de tal muestra se
determinó, por ejemplo, que el pago de un tercio de la cláusula penal resultaba
ser una medida proporcional, como quiera que en el 60% de los contratos
analizados se pactó una “cláusula penal de tres (3) cánones de arrendamiento”.
Sin embargo, a juicio del interviniente, además de basarse en una muestra
insuficiente, el estudio omite cualquier consideración de tipo
técnico-económico-contable, lo que deja de lado una cantidad considerable de
relaciones contractuales que escapan a dicha caracterización.

30. Igualmente, a pesar de que el decreto proscribe la
procedencia de “cualquier otra penalidad, multa o sanción a título de
indemnización, proveniente de la ley o de acuerdos entre las partes”, no
presenta motivación alguna respecto del desconocimiento de los acuerdos previos
entre las partes, máxime cuando, en el marco la autonomía de la voluntad
privada protegida por la Constitución, “las partes tienen derecho a
establecer las estipulaciones necesarias para dar alcance a una determinada
relación contractual, y así, por ejemplo, utilizar mecanismos distintos a la
cláusula penal atados a la terminación anticipada”. 

31. Aduce que el decreto bajo estudio: 1) no presenta
argumentos para justificar por qué la medida de terminación unilateral no es
aplicable a los contratos de arrendamiento de leasing comercial, es decir, por
qué razón “los arrendadores financieros sí se encuentran en pleno equilibrio
frente a los arrendatarios y por tanto debieren recibir todo el monto de la
cláusula penal”; 2) ignora que “en muchas de las relaciones
contractuales de arrendamiento de local comercial se celebran contratos de
seguro que prevén como uno de los eventos de riesgo la terminación anticipada
del contrato o que protegen, en general, ante el incumplimiento de las
obligaciones del arrendatario”; y, 3) parte del supuesto, no probado, de
que los arrendadores se encuentran siempre y en todos los casos en una posición
de dominio frente al arrendatario.

32. Además, la medida no supera el criterio de necesidad,
pues la terminación unilateral de los contratos de arrendamiento: 1) no es una
medida que pueda garantizar el empleo, toda vez que en la mayoría de los casos
la entrega de los locales comerciales presupone el fin de las relaciones
laborales; y, 2) “dificulta la renegociación y el establecimiento de
condiciones transitorias que permitan la permanencia del vínculo contractual en
beneficio de ambas partes”. 

33. En la parte motiva del Decreto 797 de 2020 no hay
un análisis riguroso sobre las razones por las cuales la medida suspende
aquellas normas que regulan las relaciones contractuales y la autonomía
contractual. Dado que las cláusulas pactadas en un contrato se encuentran
protegidas por la ley y la Constitución, el Gobierno tenía la carga de
argumentar por qué las normas atinentes a la libertad contractual y a la
protección y unidad del establecimiento de comercio resultaban irreconciliables
con el estado de emergencia causado por la pandemia del COVID-19. 

34. Finalmente, por las razones que siguen, se concluye
que la medida tampoco cumple con el criterio de proporcionalidad.

- 
Carencia
de idoneidad:
en términos generales, expone que la medida no es apropiada ni adecuada para 1)
promover las negociaciones contractuales; 2) mantener el equilibrio
contractual; 3) evitar abusos del derecho; y 4) evitar la aglomeración de
controversias jurídicas. Lo anterior, como quiera que: a) no promueve ni
dispone márgenes de negociación entre las partes, pues lo que se...
Fuente auxiliar/interpretativa. No constituye asesoría jurídica profesional.
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