Sentencia C-407 de 2019

C-407-19 Sentencia C-407/19 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Formulación material del cargo La jurisprudencia ha expresado que se le impone al demandante “una carga de contenido material y no simplemente formal”, en el sentido de que no basta que el cargo formulado contra las normas legales se estructure a partir de cualquier tipo de razones o motivos, sino que se requiere que las razones invocadas cumplan con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. El cumplimiento de estas exigencias le permitirá al juez constitucional realizar la confrontación de las normas impugnadas con el texto constitucional. TRANSFERENCIAS DEL SECTOR ELECTRICO-No vulnera los principios de legalidad, certeza y reserva de ley en materia fiscal En conclusión, la Corte constata que el legislador al configurar las expresiones demandadas del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018 modificatoria del artículo 45 de la Ley 99 de 1993, orientados a regular una contribución de naturaleza tributaria como son las transferencias del sector energético –TSE-, preservó los principios de legalidad, certeza y estricta reserva de ley, que de conformidad con los artículos 150-12 y 338 de la Constitución orientan el ejercicio de la potestad impositiva del Estado. En efecto, la determinación por el órgano de representación popular, de varios sujetos activos de la obligación tributaria, no comporta la omisión que sobre este elemento del tributo censura el demandante. Tampoco se presenta una configuración incompleta o precaria respecto de las reglas de distribución de los porcentajes que corresponden a cada sujeto activo, ya que el propio legislador en la misma norma fijó los criterios para que dicho aspecto sea reglamentado de conformidad con la jurisdicción de cada entidad respecto de las cuencas hidrográficas, el área de influencia del proyecto de que se trate y la protección de los páramos que existan en cada una de sus jurisdicciones. CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Autonomía no es absoluta (…) la autonomía de las CAR no es absoluta, y que el Gobierno Nacional puede ejercer funciones de vigilancia e inspección sobre sus actividades administrativas cuando abarca asuntos de nivel nacional. Por su parte, el Legislador puede también limitarla cuando resulte razonable y proporcional debido a la prevalencia de un interés superior. La jurisprudencia de esta Corte se ha referido a la autonomía de las CAR, condicionada por la configuración normativa del legislador, como sucede en el caso bajo análisis, en donde la Sala evidencia que las normas objetadas comprometen la protección y cuidado del ambiente, la gestión integral de los páramos, lo cual reviste una gran importancia constitucional teniendo en cuenta la obligación del Estado señalada en el inciso 2º del artículo 79 Superior consistente en proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de especial importancia ecológica, y los asuntos que son de utilidad pública y de interés general, según lo establece también la Ley 99 de 1993. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo de inconstitucionalidad sujeto a exigencias de tipo formal y material CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Definición y funciones CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Objeto PARQUES NACIONALES NATURALES-Naturaleza jurídica PARQUES NACIONALES NATURALES-Funciones PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia constitucional ELUSION DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Modalidades formal y material PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reiteración de jurisprudencia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Coherencia del debate legislativo PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad PRINCIPIO DE CONGRUENCIA ENTRE EL TITULO DE LA LEY Y SU CONTENIDO-Subreglas constitucionales que deben ser observadas por el legislador en aras de atender este principio CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodología PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No puede ser entendido rígidamente de forma que desconozca el principio democrático así como la función legislativa PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad objetiva y razonable PRINCIPIOS DE UNIDAD DE MATERIA, CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Cumplimiento PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración por existencia de conexidad causal, teleológica, temática y sistémica con la materia dominante CONGRESO DE LA REPUBLICA-Fijación de la política tributaria PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y CERTEZA DE LOS TRIBUTOS-Reiteración de Jurisprudencia PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Contenido CONFIGURACION LEGISLATIVA TRIBUTARIA EN OBLIGACIONES FORMALES-Condiciones para delegación en la administración TRANSFERENCIAS DEL SECTOR ELECTRICO-Naturaleza jurídica Las transferencias del sector eléctrico responden por tanto a la tipología de las contribuciones especiales, como quiera que su imposición deviene del poder de exacción del Estado, afecta a un determinado sector económico -las empresas generadoras de energía-, y su destinación está previamente definida a favor de la preservación del medio ambiente. Dada su naturaleza tributaria, las normas que las crean están sujetas a las previsiones de los artículos 150-12 y 338 de la Constitución Política. CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Naturaleza jurídica CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Jurisdicción CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Autonomía en materia ambiental CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-No tienen el mismo alcance de la autonomía que la Constitución reconoce como garantía institucional a las entidades territoriales/CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Autonomía es principalmente de carácter administrativo, orgánico y financiero PREVENCION Y CONTROL DE FACTORES DE DETERIORO AMBIENTAL-Compromiso y responsabilidad de todas las autoridades del Estado y por tanto, un interés que rebasa las fronteras locales y regionales, incluso las nacionales La prevención y control de los factores de deterioro ambiental es un compromiso y una responsabilidad de todas las autoridades del Estado y, por tanto, un interés que rebasa las fronteras locales y regionales, incluso las nacionales. La entidad de este interés hace indispensable el trabajo mancomunado y coordinado de todas las autoridades del Estado. Esta razón llevó a la creación del SINA en 1993 y justifica la existencia de un ente articulador y regulador central –el Ministerio de Ambiente- encargado de emir regulaciones, definir la política ambiental y de desarrollo sostenible a nivel nacional –con participación de otros órganos del sistema y de la comunidad, vigilar su implementación, evaluar sus resultados y generar conocimiento técnico que sirva para retroalimentar el diseño de la política. Dentro de este diseño institucional que ha avalado la jurisprudencia constitucional y en vista de la entidad del interés en juego, se justifica que el Ministerio tenga a su disposición herramientas como la evaluación y control preventivo, y la inspección y vigilancia de los órganos del SINA, incluidas las Corporaciones Autónomas Regionales CAR, con el fin de verificar la implementación de la política y evaluar sus resultados. AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Margen de intervención legislativa sobre fuentes endógenas y exógenas de financiación Referencia: Expediente D-13054 Demandante: Ramón Leal Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra expresiones contenidas en los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018 Magistrado Sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Bogotá D.C., tres (3) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y agotado el trámite[1] establecido en el Decreto 2067 de 1991, decide sobre la demanda de inconstitucionalidad, presentada por el ciudadano Ramón Leal Leal, contra las siguientes expresiones contenidas en los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018, cuyo texto es del siguiente tenor: I. EL TEXTO DEMANDADO[2] “LEY 1930 DE 2018 Diario Oficial No. 50.667 de 27 de julio de 2018 Por medio de la cual se dictan disposiciones para la gestión integral de los páramos en Colombia. ARTÍCULO 24. Modifíquese el artículo 45 de la Ley 99 de 1993, el cual quedará así: Artículo 45. Las empresas generadoras de energía hidroeléctrica cuya potencia nominal instalada total supere los 10.000 kilovatios, transferirán el 6% de las ventas brutas de energía por generación propia de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque señale la Comisión de Regulación Energética, de la siguiente manera: 1. El 3% para las Corporaciones Autónomas Regionales o para Parques Nacionales Naturales que tengan jurisdicción en el área donde se encuentra localizada la cuenca hidrográfica y del área de influencia del proyecto y para la conservación de páramos en las zonas donde existieren. (…) Los recursos destinados a la conservación de páramos serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (Fonam). (…)”. ARTÍCULO 25. Modifíquese el parágrafo 2 del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 adicionado por el artículo 108, Ley 1151 de 2007 y modificado por el artículo 216 de la Ley 1450 de 2011, el cual quedará así: Parágrafo 2. (…) Un porcentaje de los recursos provenientes del recaudo de las tasas por utilización de agua se destinarán de manera prioritaria a la conservación de los páramos, a través de la subcuenta establecida para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM), bajo la reglamentación que determine el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. (…)”. (Texto en negrillas y subrayado demandado) II. LA DEMANDA 1. Normas constitucionales que se consideran infringidas A juicio del accionante, las disposiciones normativas demandadas vulneran los artículos 150 (numerales 7 y 12), 157 (Numerales 2º y 3º), 158 y 338 Superiores. Igualmente, considera que se desconoce el artículo 2.1 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Requiere así que se declare la inexequibilidad de las expresiones demandadas. 2. Fundamentos de la demanda Sostiene el demandante que los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018 violan de los principios de consecutividad, unidad de materia, legalidad y certeza tributarias, progresividad y autonomía de las CARs. Desconocimiento de las disposiciones constitucionales por la expresión “o para Parques Nacionales Naturales” contenida en el numeral 1º artículo 24 de la Ley 1930 de 2018 2.1. Violación del artículo 157 (numerales 2º y 3º) y del artículo 158 Superiores. En criterio del demandante, con el aparte acusado se desconocen los principios de consecutividad y unidad de materia[3]. En relación con lo primero, afirma que la expresión “o para Parques Nacionales Naturales” no fue discutida en los debates desarrollados en la Cámara de Representantes, debido a que fue incluida, sin ninguna explicación, en los debates del Senado de la República “cuando aún formaba parte del texto el incremento del 1% de las trasferencias con destino a la protección de los páramos”. Sobre el segundo punto, atinente al presunto desconocimiento del principio de unidad de materia, el demandante indica que la modificación incluida en el artículo no tiene conexión con la materia desarrollada en la Ley 1930 de 2018, puesto que la modificación “no guarda ninguna relación con el proyecto de ley, distinta de que simplemente se asignan recursos con destino a una entidad que trabaja, en general, en la conservación del patrimonio natural. Sin embargo, la Ley de Páramos está referida específicamente a esos ecosistemas y los aspectos relacionados con fuentes de financiación, se dirigen a determinar recursos para la gestión de los mismos”[4]. 2.2. Vulneración del artículo 150 (numeral 12) Superior. De acuerdo con el actor, el aparte demandado del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018, mediante el cual se modificó el artículo 45 de la Ley 99 de 1993, determina que el sujeto activo del tributo es una u otra entidad y, por consiguiente, no precisa cuál de estas es la beneficiaria. Por consiguiente, en contradicción con el principio de separación de poderes, esta disposición plantea tácitamente que el encargado de determinar el sujeto activo de la contribución fiscal es el Gobierno, a pesar de que se trata de una “definición que sólo corresponde hacer al Congreso en los términos del artículo 338”[5]. 2.3. Desconocimiento del artículo 338 de la Constitución. En criterio del demandante, el aparte demandado desconoce los principios de legalidad y certeza tributaria e, incluso, de reserva legal, debido a que la disposición acusada no determina si la contribución se debe destinar a las Corporaciones Autónomas Regionales CAR o a Parques Nacionales Naturales o en qué proporción, ni tampoco incorporó criterios para superar esa ambigüedad, lo cual no puede ser suplido por el Gobierno, mediante reglamentación, por ser una potestad exclusiva del Legislador. En ese sentido, el demandante indica que únicamente el Congreso, las asambleas departamentales y los consejos municipales, son competentes para definir las “materias mencionadas”. Adicionalmente, afirma que se desconoce el principio de “certeza tributaria” al no especificar la entidad beneficiaria del tributo. Al respecto resalta que en la Sentencia C-594 de 2010 se señaló que “del principio de legalidad tributaria se deriva el de certeza tributaria, conforme al cual no basta con que sean los órganos colegiados de representación popular los que fijen directamente los elementos del tributo, sino que es necesario que al hacerlo determinen con suficiente claridad y precisión, todos y cada uno de esos componentes esenciales”. Sin embargo, en contradicción con lo anterior, la disposición demandada omitió especificar cuál es el sujeto activo del tributo, lo cual genera inseguridad jurídica y puede propiciar conductas como la evasión, dado que “el sujeto pasivo podría sostener que no sabe a quién le debe pagar”. Aunado a ello, destaca que en la Sentencia C-594 de 2010 se reconoció que las leyes tributarias pueden suscitar algunos problemas y “si estos se tornan irresolubles, por las oscuridad (sic) invencible del texto legal que no hace posible encontrar una interpretación razonable sobre cuáles pueden en definitiva ser los elementos esenciales del tributo, se impone concluir que los mismos no fueron fijados y que, en consecuencia, la norma vulnera la Constitución (…)”. Situación que, a juicio del demandante, se presenta en este caso, debido a que la norma demandada presenta una definición ambigua de los sujetos activos, la cual es insuperable debido a la ausencia de criterios contenidos en la ley o en documentos que hacen parte del trámite legislativo, los cuales permitan deducir cuál de las entidades es la beneficiaria. Desconocimiento de las disposiciones constitucionales por los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018 2.4. Violación de los artículos 150 (numeral 7) de la Constitución Política, artículo 2.1 del PIDESC y artículo 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos. El demandante afirma que tanto el artículo 24 como el 25 de la Ley 1930 de 2018 desconocen las disposiciones superiores referidas al señalar que los recursos destinados a la conservación de páramos serán trasferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM), debido a que se trata de una entidad adscrita al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y, por consiguiente, la entrega de recursos estaría supeditada a la decisión del Gobierno Nacional, a pesar de que las Corporaciones Autónomas Regionales CAR son entidades con autonomía administrativa y financiera y, con ello, se afectaría la capacidad de manejar sus recursos en procura de la ejecución autónoma de sus funciones. Sumado a ello, las trasferencias del sector eléctrico y las tasas por utilización de agua son recursos propios de las CAR y, por consiguiente, deben ser manejados autónomamente, lo anterior, debido a que “las trasferencias del sector eléctrico que consagra el artículo 45 de la Ley 99 de 1993 son parte de sus rentas propias de acuerdo con lo señalado por el artículo 46 de la misma ley”; e, igualmente, las “tasas por utilización de agua, previstas en el artículo 43 de la Ley 99 de 1993, también están dentro del Título VII referido a las rentas de las (CAR) y constituyen recursos propios de las mismas”. En ese sentido, explica que las disposiciones mencionadas contradicen el artículo 150.7 Constitucional en el cual se determina la obligación del Congreso de reglamentar la creación y el funcionamiento de las CAR dentro de un régimen de autonomía[6]. Lo anterior, en la medida en que la ejecución de las funciones de las CAR “no puede sujetarse a la intermediación, ni a la voluntad del poder ejecutivo”, al punto que se cuestione la “existencia y condición de autónomos de estos entes”. Seguidamente, sostiene que se desconoce el principio de proporcionalidad debido a que la medida cuestionada no constituye el medio idóneo para recaudar los recursos destinados a la protección de los páramos por parte de las CAR, ya que “había que girar al FONAM el porcentaje que disponga el reglamento que debe destinarse a la protección de los páramos y después tendría que girarse a la misma CAR”. Igualmente, explica que la medida no es necesaria, ya que las CAR deben destinar múltiples recursos para el manejo y conservación de ecosistemas frágiles y, para ello, no se ha requerido la intervención tutelar del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Aunado a ello, indica que tampoco es conveniente ni razonable que se centralicen los recursos que deben destinarse al manejo de los distintos ecosistemas. Al respecto recuerda que, según el artículo 1º, numeral 12, de la Ley 99 de 1993, el manejo ambiental del país debe ser descentralizado, democrático y participativo. A lo que agrega que el presupuesto de la CAR es aprobado por su Consejo Directivo, “conformado por representantes de los gobiernos departamentales y municipales y por representantes de las minorías étnicas y de la sociedad civil”, mientras que por su parte el FONAM forma parte del Presupuesto General de la Nación. Igualmente, argumenta que las disposiciones demandadas incurren en la violación al principio de progresividad y de no regresividad establecido en el artículo 2.1 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales y en el artículo 26 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, pues no permite que las CAR alcancen el objetivo para el cual fueron creadas, como es la protección autónoma e independiente del medio ambiente y de sus recursos, características que fueron reconocidas a dichas entidades en la Constitución Política de 1991. En concordancia, advierte que, en general, la Ley 1930 de 2018 es una ley que, en su concepción, es regresiva y no progresiva, pues afecta directamente los recursos de las CAR y, por tanto, la posibilidad de ejecutar sus labores, debido a que no tiene sentido que se expida una ley con la intención de proteger los paráramos, pero que sus disposiciones restrinjan las posibilidad de acción de las entidades que tienen mayor responsabilidad sobre estos y, al contrario de asignarles mayores recursos “a las entidades que tienen mayor responsabilidad sobre estos ecosistemas, le vuelvan inciertos los que le ha asignado la ley”. III. INTERVENCIONES 1. Solicitudes de exequibilidad: Las entidades que se encuentran a favor de la exequibilidad de las normas demandadas por (i) presunta vulneración del principio de consecutividad y unidad de materia –artículos 157 numerales 3 y 4- y 58 de la Constitución Política; (ii) los principios de legalidad y certeza tributaria, contenidos en los artículos 150-12 y 338 CP; (iii) la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales CAR, artículos 150-7 CP; y (iv) el principio de progresividad, artículos 2-1 PIDESC y 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos; son Parques Nacionales Naturales de Colombia[7], Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Departamento Nacional de Planeación, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y el Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario; con fundamento en las siguientes razones: (i) Sobre la presunta violación del principio de consecutividad contenido en el artículo 157 (numerales 2º y 3º), consideran que el tema de los sujetos activos, así como el de la financiación y destinación de recursos se incluyó desde el proyecto inicial como uno de los temas principales del proyecto que originó la Ley 1930 de 2018, y se encontraba desde el texto propuesto para primer debate en la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes, reiterado en el informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria de la misma corporación, como se evidencia en la Gaceta 466 del 9 de junio de 2017. (ii) En cuanto al principio de identidad flexible, consagrado en el artículo 160 Superior, consideran que le es permitido al Legislativo introducir al proyecto de ley las modificaciones, adiciones y supresiones que considere necesarias en segundo debate, o en etapas posteriores, siempre y cuando guarden conexidad con el título del proyecto y la materia a tratar. (iii) Adicionalmente, mencionan que en el presente proceso se surtió el trámite de conciliación y el informe de conciliación fue aprobado en el Senado de la República y en la Cámara de Representantes sin modificaciones, lo que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional hace nugatorio la objeción por desconocimiento del principio de consecutividad. (iv) En relación con el cargo por desconocimiento del principio de unidad de materia, consagrado en el artículo 158 CP, afirman que las expresiones demandas guardan conexidad directa e interna, tanto con el título de la ley y su objetivo, que consiste en la gestión integral y protección de los páramos, y cumplen con los requisitos de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática, cumpliendo con los criterios jurisprudenciales para determinar la existencia de unidad de materia. (v) Acerca de la vulneración de los principios de legalidad y certeza tributaria, contenidos en los artículos 150-12 y 338 CP, los intervinientes consideran que las expresiones demandadas del artículo 24 son constitucionales, ya que contrario a lo expuesto por el demandante: (a) el legislador identificó con claridad en la norma en cuestión los elementos esenciales del tributo: los sujetos activos, que el demandante considera que el legislador no precisó con claridad; los sujetos pasivos; el hecho generador; la base gravable y la tarifa; y (b) aquellos aspectos técnicos, variables y fluctuantes del gravamen pueden ser delegados válidamente a la administración, sin que ello conlleve la violación de la reserva de ley en materia tributaria, siempre y cuando no vulneren la Constitución y derechos fundamentales, lo cual no ocurre en el presente caso. (vi) Finalmente, en cuanto al desconocimiento de la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales CAR, artículos 150-7 CP, y el principio de progresividad, artículos 2.1 PIDESC y 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos, por los apartes demandados de los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018, respecto de las transferencias de las contribuciones del sector energético y las tasas por utilización del agua, recursos que cuando sean destinados a la conservación y protección de los páramos serán transferidos al FONAM; los intervinientes solicitaron igualmente la declaratoria de exequibilidad de estas expresiones, al considerar que: (a) no se vulnera la autonomía de las CAR, ya que esta no es absoluta y la reglamentación de estas entidades es competencia del legislador, con respeto de su autonomía, la que no se ve afectada en este caso por cuanto se trata de la regulación de asuntos de interés general, como la protección del medio ambiente y, la gestión integral y protección de los páramos; y, (b) se trata de recursos exógenos a las entidades territoriales, esto es, recursos de carácter nacional frente a los cuales el legislador tiene una amplio margen de regulación. Igualmente, respecto del principio de progresividad consideran que la medida no es desproporcionada, puesto que la disposición no es regresiva, sino que por el contrario, con estas normas se busca destinar recursos para la gestión integral y protección de los páramos, lo cual en ningún momento implica regresividad alguna en la protección de los derechos sociales. 2. Solicitud de exequibilidad condicionada: El Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario, solicitó la exequibilidad condicionada de los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018, exclusivamente en relación con la destinación de los recursos al Fondo Nacional Ambiental FONAM, en el entendido de que dicho Fondo será “un mero retenedor” del tributo. Lo anterior, en razón a que considera que estos artículos pueden desconocer la autonomía de las CAR debido a que no resulta claro si el FONAM ejerce sus funciones como recaudador o administrador, caso este último que afectaría la independencia de dicha entidad. 3. Solicitudes de inexequibilidad: Los intervinientes e invitados que solicitan la declaratoria de inexequibilidad de las expresiones demandas son el Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, la Comisión de Regulación de Energía y GAS (GREG)[8], el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, la Universidad Industrial de Santander, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER), la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San Jorge -CVS-, las cuales coadyuvan en su totalidad los argumentos por vulneración del principio de consecutividad y unidad de materia; violación de los principios de legalidad y certeza tributaria; y por desconocimiento de la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales –CAR- y del principio de progresividad, con fundamento en los mismos argumentos presentados en la demanda. IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar inexequible el artículo 24 de la Ley 1930 de 2018 por el cargo de vulneración del principio de legalidad tributaria y declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo sobre los cargos de desconocimiento de los artículos 150 (numeral 7) Constitucionales, 2-1 del PIDESC y 26 de la CADH formulados contra los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018 por ineptitud sustantiva de la demanda. El concepto se divide en tres partes: en principio, se alude al cargo formal presentado contra el aparte demandado del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018 por la presunta violación de los artículos 157 (numerales 2 y 3) y 158 de la Constitución Política; seguidamente se refiere a la demanda contra esta misma disposición por el supuesto desconocimiento de los artículos 150 (numeral 2) y 338 Constitucionales; y, finalmente, hace referencia a los cargos presentados contra los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018, por la vulneración de los artículos 150 (numeral 7) Constitucionales, 2-1 del PIDESC y 26 de la CADH. 1. Cargo por violación del artículo 157 (numerales 2º y 3º) y del artículo 158 Superiores. Frente al cargo por violación del principio de consecutividad, la Vista Fiscal, inicialmente menciona que, al ser un vicio de forma, la acción de constitucionalidad caduca en el término de un año contado a partir de la fecha de publicación de la ley, requisito que se encuentra cumplido debido a que la Ley 1930 de 2018 fue publicada el 27 de julio de 2018 y la demanda se presentó el 1º de diciembre de 2018. A continuación, afirma que el cargo presentado implica un análisis conjunto del principio de consecutividad[9] (artículo 157 CP) y de identidad flexible (artículo 160 CP)[10], entre los cuales, según la Corte Constitucional, existe una relación de complementariedad[11], la cual implica estudiar “si el tema al que se refiere la adición fue discutido y aprobado durante el debate previo”, debido a que no resulta posible incluir temas “autónomos, nuevos y separables”. En el caso bajo estudio, afirma que “la financiación y destinación de recursos se incluyó como uno de los temas principales del proyecto que originó la Ley 1930 de 2018”. Al respecto, destaca que la propuesta de modificar el artículo 45 de la Ley 99 de 1993, se incluyó desde el texto propuesto para primer debate en la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes y fue reiterada en el informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria de la misma corporación, en los cuales se evidencia la propuesta de aumentar el porcentaje de las transferencias[12]. Puntualmente, la expresión “o para Parques Nacionales Naturales” fue incluida en el Informe de Ponencia para Primer Debate presentado ante la Comisión Quinta Constitucional del Senado de la República[13]. En razón de lo anterior, señala que el trámite legislativo desarrollado es respetuoso del principio de consecutividad, interpretado en concordancia con el principio de identidad flexible, en la medida en que el debate en torno a la modificación del artículo 45 de la Ley 99 de 1993 se mantuvo desde el primer debate, de manera que la adición de la expresión “o para Parques Nacionales Naturales” “se incorporó para precisar aspectos de una materia central tratada en el proyecto, comprendida dentro de lo previamente debatido y corresponde con el objeto de la iniciativa en conjunto”. En ese sentido, indica que si bien en principio, no se adicionó a dicha entidad en el proyecto, lo cierto es que “la discusión sobre el porcentaje de las respectivas transferencias y los sujetos activos de la misma no son temas autónomos, pues se pueden presentar distintos supuestos de hecho frente a la existencia de páramos y la necesidad de protección efectiva en todos los casos”. Bajo esa misma línea argumentativa, indica que la expresión demandada cumple con el principio de unidad de materia en razón de que es “consonante” con el cuerpo y el objeto de la ley acusada, ya que guarda conexidad causal, teleológica, temática o sistemática. 2. Cargo por violación de los artículos 150-12 y 338 Superiores En relación con los cargos presentados contra el aparte del artículo 24 de la Ley 99 de 1993, por el supuesto desconocimiento del artículo 150 (numeral 12) y 338 Constitucionales, considera que la demanda debe prosperar. A este respecto indica que en virtud del principio pro actione resulta procedente estudiar no solo la expresión “o para Parques Nacionales Naturales”, sino en sí el numeral 1º del artículo 45 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 24 de la Ley 1930 de 2018 en razón de que “en este caso se demanda un fragmento normativo que, aunque comprensible, no puede ser estudiado de forma independiente del conjunto normativo del cual forma parte, lo que hace necesario analizar la proposición jurídica completa”. Señala que el numeral 1º del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018, modificatorio del artículo 45 de la Ley 99 de 1993 establece, en relación con las transferencias de que trata la norma, que: “1. El 3% para las Corporaciones Autónomas Regionales o para Parques Nacionales Naturales que tengan jurisdicción en el área donde se encuentra localizada la cuenca hidrográfica y del área de influencia del proyecto y para la conservación de páramos en las zonas donde existieren”. Esta disposición, en su concepto, desconoce el principio de legalidad tributaria, cuya vulneración desencadena la trasgresión de otros preceptos[14]. En esa medida, siguiendo la jurisprudencia constitucional, destaca cuál es el objetivo de las trasferencias del sector eléctrico, su finalidad compensatoria y la relevancia que tienen por su interrelación con el medio ambiente[15]. Seguidamente, pone de presente que en la Sentencia C-594 de 2010, la Corte Constitucional analizó los elementos centrales de esa contribución y, puntualmente, en relación con los sujetos activos del tributo, precisó que son las CAR, los municipios y distritos donde se encuentre la cuenca hidrográfica o el embalse[16]. Sin embargo, con el numeral 1º del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018, al modificar el numeral 1º del artículo 45 de la Ley 99 de 1993 “varió los sujetos activos de la contribución Transferencias del Sector Eléctrico (…) y dispuso la distribución de los recursos sin establecer, con claridad, la regla para ese fin”, lo que encuentra que es contradictorio con el principio de legalidad tributaria. En ese sentido, precisa que dicha disposición implica que “el 3% de las trasferencias se destina para (i) las CAR; (ii) Parques Nacionales Naturales; y (iii) la conservación de páramos en las zonas donde existieren, sin contemplar una regla que permita determinar el sujeto en cada caso, si existe o no alguna preferencia o si la distribución deberá ser equitativa cuando confluyan los supuestos de hecho”. Por consiguiente, no resulta claro cómo se deben reconocer las trasferencias. Seguidamente, argumenta que el principio de certeza tributaria se desconoce cuando los elementos esenciales del tributo no son definidos de manera clara, por ser ambiguos o confusos. Por consiguiente, resulta posible declarar la inconstitucionalidad cuando “no sea posible establecer el sentido y alcance de las disposiciones, de conformidad con las reglas claras de hermenéutica jurídica”[17]. Situación que se presenta en este asunto, debido a que no se evidencia una “interpretación razonable” que permita definir el sujeto activo del tributo. Por consiguiente, concluye que el precepto demandado, contenido en el numeral 1º del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018, vulnera el principio de legalidad tributaria “específicamente el numeral 12 del artículo 150 y el 338 Constitucionales”, debido a que contradice el principio de certeza tributaria y, puntualmente, el presupuesto de claridad, por no especificar “la instancia destinataria de las trasferencias ordenadas ni la regla para ello”. 3. Cargo por violación de los artículos 150 (numeral 7) Constitucionales, 2-1 del PIDESC y 26 de la CADH Sobre los cargos presentados contra los artículos 24 y 25 por desconocer presuntamente los artículos 150 (numeral 7) Constitucionales, 2-1 del PIDESC y 26 de la CADH, considera que se debe emitir un fallo inhibitorio. En este punto, el Procurador inicia haciendo referencia a los requisitos de las demandas de inconstitucionalidad y, en particular, a la exigencia de certeza, lo cual, en su criterio no fue cumplido en este caso, debido a que “las acusaciones del accionante no se desprenden de las disposiciones acusadas”. En punto a este tema, destaca que la disposición cuestionada, contenida en el numeral 2º del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018 refiere a las Transferencias del Sector Eléctrico que corresponden al 3% para los municipios y distritos localizados en la cuenca hidrográfica y, por su parte, el artículo 25 de la Ley 1930 de 2018 alude a los recursos provenientes del recaudo de las tasas por utilización de agua y al porcentaje destinado prioritariamente a la conservación de los páramos. Seguidamente, afirma que si bien el accionante remite al artículo 46 de la Ley 99 de 1993 con el fin de explicar cuál es el vínculo de las referidas disposiciones con los recursos pertenecientes a las CAR, lo cierto es que “no proporciona argumentos que permitan inferir con certeza las consecuencias que afirma resultarían de dichas normas, esto es, que exista una afectación directa sobre los recursos que autónomamente administran estos entes”. Igualmente, señala que por la forma en que se incorporará la transferencia de recursos al FONAM debido a las diferentes fuentes de distribución, es posible “rebatir razonablemente que se produzcan las consecuencias planteadas por el accionante”. A lo que agrega que no existe una misma línea de análisis que permita ubicar en el mismo plano de discusión el alcance de la disposición de la distribución de recursos provenientes del recaudo de las tasas por utilización de agua y aquella que establece el porcentaje recibido por algunas entidades por concepto de Transferencias del Sector Eléctrico. V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. Competencia La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda de inconstitucionalidad conforme a lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución Política, por tratarse de expresiones contenidas en una ley, en este caso en los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018. 2. Aclaración previa: Análisis de aptitud sustantiva de la demanda respecto del cargo por violación de legalidad y certeza tributaria –artículos 1º y 29 Superiores-, y del cargo por vulneración de la autonomía de las CAR –art. 150-7 CP- y el principio de progresividad –artículos 2.1 del PIDESC y 26 de la CADH-. 2.1 Requisitos: En relación con los requisitos de las demandas de inconstitucionalidad, es preciso reiterar que el artículo 241 de la Constitución Política establece que a la Corte Constitucional se le confía la guarda de su integridad y supremacía y, en sus numerales 4º y 5º, le atribuye la función de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley. Al respecto, esta Corporación ha indicado que los cargos de inconstitucionalidad contra una ley se someten a exigencias de tipo formal y material, destinadas a la consolidación de un verdadero problema de constitucionalidad que permita adelantar una discusión en el marco de control abstracto a partir de la confrontación del contenido verificable de una norma legal con el enunciado de un mandato Superior. En ese contexto, en reiterada jurisprudencia constitucional se ha determinado que la competencia para ejercer control de constitucionalidad sobre leyes demandadas está atada al cumplimiento de dos presupuestos básicos e insustituibles: (i) que la demanda ciudadana reúna los requisitos mínimos señalados en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991[18], y (ii) que las normas sometidas a control estén vigentes o, que si no lo están, produzcan efectos o tengan vocación de producirlos[19]. En consecuencia, para que exista aptitud sustantiva de la demanda y esta pueda ser tramitada, la demanda debe formular adecuadamente los cargos de inconstitucionalidad, como pasa a exponerse: Conforme con el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, las demandas de inconstitucionalidad deben señalar: (i) las normas acusadas como inconstitucionales; (ii) las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos textos se estiman violados, (iv) el trámite legislativo que debió observarse, en los eventos en que se alega su quebrantamiento; y (v) la razón por la cual la Corte es competente. Particularmente, con respecto al requisito consistente en expresar las razones por las cuales la disposición demandada se considera inconstitucional, esta Corte ha identificado que este supone elaborar correctamente el concepto de la violación. Según la jurisprudencia constitucional, el concepto de la violación es formulado adecuadamente cuando se formula por lo menos un cargo de inconstitucionalidad, expresando las razones o motivos por los cuales se considera que los textos constitucionales han sido infringidos. La jurisprudencia ha expresado que se le impone al demandante “una carga de contenido material y no simplemente formal”, en el sentido de que no basta que el cargo formulado contra las normas legales se estructure a partir de cualquier tipo de razones o motivos, sino que se requiere que las razones invocadas cumplan con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. El cumplimiento de estas exigencias le permitirá al juez constitucional realizar la confrontación de las normas impugnadas con el texto constitucional. 2.2 Ineptitud del cargo por violación de los principios de legalidad y certeza tributarias por desconocimiento de los artículos 1º y 29 Superiores Este Tribunal interpreta que las razones esbozadas por el demandante en torno al cargo por desconocimiento de la legalidad y certeza tributaria y, por consiguiente, de los artículos 1º y 29 Superiores, no constituyen argumentos autónomos del cargo principal respecto de la violación de los artículos 150-12 y 338 CP, sino que constituyen razones adicionales que presenta el demandante para darle mayor fuerza a su alegato sobre esta objeción constitucional. Por esta razón, respecto del cargo referido a la presunta violación de los artículos 1º y 29 Superiores por desconocimiento de la legalidad y certeza tributaria, a juicio de este Tribunal, forma parte del cargo único por vulneración de los artículos 150-12 y 338 Superiores, frente al cual la Corte se pronunciará de fondo por encontrarlo apto. 2.3 Aptitud del cargo por violación de la autonomía de las CAR –art. 150-7 CP-, e ineptitud del cargo por desconocimiento del principio de progresividad –artículos 2.1 del PIDESC y 26 de la CADH-. Dado que la Procuraduría General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los cargos por desconocimiento de los artículos 1º, 113 y 150 (numeral 7) Constitucionales, 2-1 del PIDESC y 26 de la CADH, formulados contra los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018, por no constituir verdaderos cargos de inconstitucionalidad, pasa la Sala a examinar si existe o no aptitud sustantiva de estos cargos. La Corte considera que el cargo por violación de la autonomía de las CAR se encuentra adecuadamente formulado, mientras que el cargo por desconocimiento del principio de progresividad no constituye un verdadero cargo de inconstitucionalidad, por las siguientes razones: 2.3.1 Aptitud del cargo por vulneración de la Autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales CAR En primer lugar, la Corte encuentra que los cargos presentados por desconocimiento de los artículos 1 y 113 Superiores son argumentos que no son autónomos del cargo principal por violación de la autonomía de las CAR debido al desconocimiento del artículo 150-7 CP, sino que se encuentran dirigidos a reforzarlo. Por esta razón, respecto de la autonomía de las CAR, a juicio de este Tribunal, el cargo único presentado por el actor se funda en la vulneración de este último artículo constitucional, y es apto por las siguientes razones: (i) Es claro, ya que desarrolla una argumentación a través de un hilo conductor entendible y coherente que permite comprender adecuadamente el contenido y alcance de las razones de inconstitucionalidad que pretende el actor respecto de la posible vulneración de la autonomía de las CAR y de contera el presunto detrimento en el cumplimiento de sus funciones relativas a la protección del medio ambiente, en este caso en particular la gestión integral de los páramos. En ese sentido, el demandante explica que las disposiciones mencionadas contradicen el artículo 150.7 Constitucional en el cual se determina la obligación del Congreso de reglamentar la creación y el funcionamiento de las CAR respetando su régimen de autonomía[20]. Lo anterior, en la medida en que considera que la ejecución de las funciones de las CAR “no puede sujetarse a la intermediación, ni a la voluntad del poder ejecutivo”, al punto que se cuestione la “existencia y condición de autónomos de estos entes”. (ii) El cargo es cierto, puesto que recae sobre unas normas reales y existentes –artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018-, vigentes y que producen efectos jurídicos, y la interpretación del alcance normativo que hace del precepto acusado puede entenderse como posible, y se desprende del tenor literal de las expresiones demandadas, las cuales determinan que los recursos provenientes de la contribución especial del sector energético –TSE- y la tasa por utilización de agua –TUA- no serán transferidas a las Corporaciones Autónomas Regionales CAR directamente sino a la subcuenta de protección de Páramos del FONAM, adscrita al Ministerio del Medio Ambiente, incluyendo lo que se transfiere para Parques Nacionales Naturales, lo que a juicio del demandante afecta directamente la “autonomía administrativa y financiera de las CAR, y de contera el “ejercicio de sus funciones relativas a la garantía del derecho colectivo del ambiente respecto de la protección de los páramos.” Así, en criterio del demandante, tanto el artículo 24 como el 25 de la Ley 1930 de 2018 desconocen el artículo 150-7 en comento, al señalar que los recursos destinados a la conservación de páramos serán trasferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM), tanto de las CAR como de Parques Nacionales Naturales, debido a que se trata de una entidad adscrita al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y, por consiguiente, la entrega de recursos estaría supeditada a la decisión del Gobierno Nacional, a pesar de que las CAR son entidades con autonomía administrativa y financiera y, con ello, se afectaría la capacidad de manejar sus recursos, así como la ejecución autónoma de sus funciones para la protección del ambiente, particularmente de los páramos. No obstante, es de aclarar que según el artículo 11 de la Ley 1955 de 2019 los recursos de las CAR para protección de páramos son propios y no serán transferidos al FONAM, pero no obstante subsiste la transferencia de los recursos que prevé las disposiciones demandadas para Parques Nacionales Naturales a la subcuenta de ese Fondo Nacional Ambiental. (iii) El cargo es específico, en tanto establece de manera concreta una oposición objetiva y verificable entre las disposiciones normativas demandadas y el artículo 150-7 Superior, al acudir a argumentos determinados y directos, que se relacionan concretamente con la norma objetada y permiten adelantar un juicio de constitucionalidad. Así el demandante señala de manera concreta que las expresiones de las disposiciones demandadas desconocen la autonomía de las CAR, en tanto considera que se viola la autonomía administrativa y financiera de estas entidades que gozan de la misma por expreso mandato constitucional, de conformidad con la norma superior consagrada en el artículo 150-7 CP. No obstante que el demandante argumenta que la disposición demandada es contraria al artículo 46 de la ley 99 de 1993 porque modifica y reduce las rentas de las CAR, su alegato no es meramente legal, sino que intenta realizar una interpretación sistemática de las normas objetadas con el resto del ordenamiento legal que las regula, dejando en claro que la oposición de las normas acusadas es frente al artículo 150-7 CP, y la distribución de recursos con los Parques Nacionales Naturales para protección de páramos que de conformidad con el artículo 11 de la Ley 1955 de 2019 se transferirán al FONAM. (iv) En concordancia con lo anterior, el cargo también es pertinente, puesto que el reproche formulado por el peticionario es de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior –art. 150-7- que se expone y se enfrenta con los preceptos acusados de los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018. En este orden de ideas, no se trata de consideraciones puramente legales, aunque como se mencionó, el actor cita que “las trasferencias del sector eléctrico que consagra el artículo 45 de la Ley 99 de 1993 son parte de sus rentas propias de acuerdo con lo señalado por el artículo 46 de la misma ley”; e, igualmente, las “tasas por utilización de agua, previstas en el artículo 43 de la Ley 99 de 1993, también están dentro del Título VII referido a las rentas de las (CAR) y constituyen recursos propios de las mismas”, en un intento por exponer una interpretación sistemática de la norma con el resto de la normativa de orden legal que regula la materia. Con ello trata de fundamentar que las trasferencias del sector eléctrico y las tasas por utilización de agua son recursos propios exclusivamente de las CAR y no de los Parques Nacionales Naturales, de manera que deben ser manejados autónomamente de conformidad con el artículo 150-7 CP. (v) Finalmente, el cargo es igualmente suficiente, en razón a que se cumple con una carga argumentativa que alcanza a generar una duda mínima a partir de la cual esta Corporación puede realizar un pronunciamiento de fondo sobre la controversia constitucional planteada entre los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018 y el artículo 150-7 CP. El actor presenta por lo menos cuatro razones por las cuales considera vulnerada la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales CAR: (i) los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018 desconocen la disposición Superior contenida en el artículo 150-7 CP, ya que los recursos destinados a la conservación de páramos serán trasferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM), adscrita al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y, por consiguiente, la entrega de estos recursos a las CAR estará supeditada a la decisión del Gobierno Nacional, lo cual viola su autonomía; (ii) las CAR son entidades con autonomía administrativa y financiera; (iii) por lo anterior, a juicio del demandante, se cercena su capacidad de manejar autónomamente estos recursos; (iv) por consiguiente, se afecta el ejercicio autónomo de sus funciones en pro de la protección del ambiente, particularmente de los páramos; (v) igualmente, es necesario tener en cuenta que el artículo 11 de la Ley 1955 de 2019 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022” “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad” determinó que los recursos de las CAR destinados a la protección de páramos son recursos propios y no serán transferidos al FONAM, aunque sí lo serán los recursos para este misma destinación cuyo porcentaje corresponda a los Parques Nacionales Naturales. 2.3.2 Aptitud del cargo por vulneración al principio de progresividad y no regresividad (art. 2.1 PIDESC y 26 de la CADH) por falta de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia. La Corte encuentra que el cargo no es claro, cierto, específico, pertinente ni suficiente, porque el demandante no demuestra de qué manera el principio de progresividad es aplicable al régimen de las Corporaciones Autónomas Regionales CAR, ya que, según el contenido de dicho principio, son los derechos sociales aquellos que son objeto de progresividad y no las personas jurídicas, en este caso, las CAR. Por consiguiente, la Corte no abordará el estudio del cargo por presunto desconocimiento del principio de progresividad, en razón a que no cumple con los requisitos de aptitud sustantiva exigidos a los cargos de toda demanda de inconstitucionalidad. 3. Problemas jurídicos Los problemas jurídicos que debe afrontar la Corte en esta oportunidad son: (i) ¿Si las expresiones demandadas “o para Parques Nacionales Naturales” y “Los recursos destinados a la conservación de páramos serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (Fonam).”, contenidas en el numeral 1º del inciso primero y el inciso quinto del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018, respectivamente, vulneran los principios de consecutividad y de unidad de materia consagrados en los artículos 157 (numerales 2º y 3º) y 158 de la Constitución Política, al no haber surtido todos los debates y aprobaciones del trámite legislativo y no tener conexidad con el título y la materia de la ley en cuestión? (ii) ¿Si las expresiones demandadas del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018 desconocen el principio de legalidad y certeza tributaria previstos en los artículos 150-12 y 338 de la Carta Política, al no haber definido presuntamente el legislador con claridad los elementos esenciales del tributo, en este caso, los sujetos activos de la contribución del sector hidroeléctrico y las reglas para la distribución del tributo?, y, (iii) ¿Si las expresiones “Los recursos destinados a la conservación de páramos serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (Fonam).”, y “ a través de la subcuenta establecida para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM), bajo la reglamentación que determine el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.” contenidas en los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018, vulneran la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales CAR, establecida en el artículo 150-7 de la Constitución Política? 4. Esquema de resolución Para resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala Plena desarrollará el siguiente programa metodológico: (i) analizará el alcance normativo de las expresiones acusadas; (ii) estudiará el primer cargo, para lo cual realizará una breve referencia a los principios constitucionales de consecutividad y de unidad de materia, de conformidad con los artículos 157 -numerales 2º y 3º-, y 158 Superiores, para posteriormente determinar si las expresiones demandadas del artículo 24 objetado vulneran dichos principios; (iii) se refirirá sintéticamente a la legalidad y certeza tributarias, consagrados en los artículos 150-12 y 338 Superiores, para luego analizar la constitucionalidad por estos cargos de las expresiones demandadas del artículo 24 y, finalmente, (iv) analizará brevemente la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales establecida en el artículo 150-7 CP, con el fin de decidir si las expresiones acusadas de los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018 vulneran dicho mandato. 5. Alcance normativo de las disposiciones demandadas 5.1 Los artículos 24[21] y 25[22] de la Ley 1930 de 2018 que modifican los artículos 45 y 43 de la Ley 99 de 1993, respectivamente, introdujeron dos cambios a la legislación anterior: en el artículo 24 se incluyeron como sujetos activos de las Transferencias del sector eléctrico[23] (“TSE”) a los Parques Nacionales Naturales. Igualmente, el artículo 24 modificó el numeral 1º del artículo 45 de la Ley 99 de 1993 al establecer que un porcentaje de las transferencias del sector eléctrico –TSE- deberán ser transferidas a Parques Nacionales Naturales (antes este artículo establecía que el 3% de las TSE serían transferidas a las CAR exclusivamente); y (ii) los artículos 24 y 25 determinaron el recaudo y administración de las TSE y las transferencias por utilización de agua TUA a través de la subcuenta de protección de páramos del FONAM. Así, establecieron que el tributo de las TSE como de las TUA destinados a la conservación de cuencas hidrográficas y protección de páramos deberán ser transferidas al Fondo Nacional Ambiental (FONAM). Mientras que en la legislación anterior estas contribuciones y tasas eran transferidas directamente a las CAR. 5.2 Por su parte, la Ley 1955 de 2019 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022” “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, en su artículo 11 establece una nueva disposición sobre los recursos para la conservación de los páramos, que a su vez modifica los artículos 43 y 45 de la Ley 99 de 1993, modificados a su vez por la Ley 1930 de 2018 mediante sus artículos 24 y 25 ahora demandados. La disposición de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo determina que los recursos que le correspondan a las Corporaciones Autónomas Regionales CAR y a los municipios, destinados a la conservación de los páramos, constituyen rentas propias de estas entidades, por lo que NO INGRESARAN al FONAM, sino solo los recursos que le correspondan a Parques Nacionales Naturales, los cuales ingresaran a la subcuenta del FONAM para la administración y manejo del Sistema de Parques Nacionales Naturales, los cuales deberán ser específica y directamente destinados a la conservación y protección de páramos. El artículo 11 de la ley 1955 de 2019 es del siguiente tenor: “ARTÍCULO 11. RECURSOS PARA LA CONSERVACIÓN DE LOS PÁRAMOS. Los recursos de que tratan los artículos 43 y 45 de la Ley 99 de 1993, modificados por la Ley 1930 de 2018, que le correspondan a las Corporaciones Autónomas Regionales y a los municipios y, que sean destinados a la conservación de los páramos, constituyen rentas propias de estas autoridades por lo que no ingresarán al Fondo Nacional Ambiental (FONAM). Los recursos que le correspondan a Parques Nacionales Naturales ingresarán a la subcuenta para la administración y manejo del Sistema de Parques Nacionales del FONAM. En todo caso los recursos de los que trata este artículo se destinarán exclusivamente a la preservación, restauración, uso sostenible y generación de conocimiento de los páramos.”(negrillas fuera de texto) Para la Corte es claro que el Plan Nacional de Desarrollo subrogó los artículos 43 y 45 de la Ley 99 de 1993, en la forma como habían sido modificados por los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018 ahora demandados, reforma que permite dar por superados los cuestionamientos planteados por el demandante en relación con la destinación de los recursos que le corresponden a las Corporaciones Autónomas Regionales para la preservación y gestión integral de páramos, que según lo había determinado la Ley 1930 de 2018 tendrían que transferirse a la subcuenta del FONAM para la protección de páramos. Mientras que ahora la norma de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo determina que los recursos para la protección de páramos destinados a las CAR constituyen rentas propias de estas entidades, razón por la que no ingresarán a la subcuenta para protección de páramos del FONAM. No obstante lo anterior, la Sala considera que si bien con esta nueva disposición estaría zanjado el debate en relación con los recursos que le corresponden a las Corporaciones Autónomas Regionales CAR para la conservación de páramos en cuanto se entienden como recursos propios que no ingresan al FONAM, el debate que plantea el accionante es más amplio y se refiere a la inclusión del sujeto activo de los Parques Nacionales Naturales y el porcentaje de recursos que le corresponde a estas entidades para preservación y gestión integral de los páramos, los cuales, según considera el demandante, debería corresponderle en su totalidad a las CAR, de manera que no deberían ser distribuidos entre estas dos entidades, regulación contra la cual se dirige la demanda por los cargos de vulneración de la consecutividad y la unidad de materia, la legalidad y certeza del tributo, y la autonomía de las CAR. 5.2 Naturaleza y competencias de las Corporaciones Autónomas Regionales –CAR- Las CAR son entes corporativos encargados de administrar el medio ambiente, los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible dentro del área de su jurisdicción, de conformidad con el artículo 31 de la Ley 99 de 1993. Las CAR tienen por objeto la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como el cumplimiento y oportuna aplicación de las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovecha...