Sentencia C-406 de 2020

C-406-20 Sentencia C-406/20 DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE UN MARCO NORMATIVO RELACIONADO CON LA ADMINISTRACION DEL FONDO NACIONAL DE GARANTIAS-Exequibilidad ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Exequibilidad del Decreto Legislativo 637 de 2020 DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCION-Sujetos a requisitos y limitaciones formales y materiales CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Elementos que deben verificarse CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Cumplimiento de requisitos formales y materiales CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material ACTIVIDAD FINANCIERA-Sujeta a intervención del Estado De acuerdo con las premisas establecidas por la Carta en materia de intervención económica, la dirección general de la economía se encuentra a cargo del Estado, y aunque la iniciativa privada y la actividad económica son libres, deben ejercerse en los términos que disponga la ley. En este sentido, la intervención del Estado en las actividades financiera, bursátil y aseguradora o en cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, está reconocida en la Carta en los artículos 150, numeral 19 literal d), 189, numeral 25, y en los artículos 334 y 335. ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Competencia repartida entre Gobierno y Congreso de la República (…) el Legislador cuenta con una amplia potestad de configuración en estas materias, y dentro del reparto de competencias entre el Congreso y el Presidente, es al primero a quien le corresponde señalar las pautas de regulación de las actividades financieras (generalmente a través de leyes marco), mientras que al segundo le compete seguir las directrices legales y ejercer su potestad reglamentaria, a partir de aquellas. ACTIVIDAD FINANCIERA-Actividad de interés público (…) al admitir el papel macroeconómico que la captación de dinero desempeña en el manejo del ahorro, el crédito, el flujo de capital y su impacto en el desarrollo y bienestar de la sociedad, es necesario reconocer que la actividad financiera resulta ser sin duda alguna, de interés público. FONDO NACIONAL DE GARANTIAS FNG-Naturaleza jurídica y objeto El Fondo Nacional de Garantías es una sociedad anónima de carácter mercantil y de economía mixta del orden nacional, vinculada originalmente al Ministerio de Desarrollo Económico (hoy al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo), que, en virtud de su objeto social, debe ser reconocida como una entidad con objeto social de interés público, vigilada por la Superintendencia Financiera. FONDO NACIONAL DE GARANTIAS FNG-Función DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE UN MARCO NORMATIVO RELACIONADO CON LA ADMINISTRACION DEL FONDO NACIONAL DE GARANTIAS-Alcance y contenido DECRETO LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos formales DECRETO LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos materiales CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad El que las medidas adoptadas por el Legislador de excepción se encuentren destinadas de manera directa y específica a conjurar aquellos aspectos que suscitaron la emergencia económica, social o ecológica o a impedir la extensión de sus efectos, es lo que constituye el centro del juicio de finalidad. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad El juicio de necesidad busca establecer si las medidas propuestas por los decretos de desarrollo son indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, con el propósito de verificar fácticamente si ellas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, y para establecer si existen disposiciones en el ordenamiento ordinario que logren los objetivos, sin necesidad de acudir a la normativa extraordinaria. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación ESTADO DE EMERGENCIA-Duración de normas de excepción y duración de efectos (…) la jurisprudencia constitucional ha entendido que este requisito de la temporalidad debe evaluarse en atención a la naturaleza de cada medida y de las necesidades que tienen los órganos políticos de adoptar decisiones suficientes y eficientes para conjurar la crisis que las genera, de ahí que el juez constitucional no puede establecer una regla inmodificable que se aplique por igual a todas las medidas decretadas en estado de emergencia económica, social y ecológica. Es claro que las medidas que no se agotan por su propia dinámica ni aquellas que no tienen un término de duración claramente establecido en el decreto legislativo, pueden permanecer en el ordenamiento jurídico si se destinan exclusivamente a conjurar la crisis o a evitar la extensión de sus efectos, lo cual no siempre tiene términos precisos Referencia: Expediente RE-343. Revisión de constitucionalidad del Decreto 816 de 2020, “Por el cual se establecen normas relacionadas con la administración del Fondo Nacional de Garantías S.A. —FNG, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020” Magistrada Sustanciadora: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO. Bogotá, D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil veinte (2020). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 7º del artículo 241 de la Constitución Política, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES Mediante oficio del 5 de junio de 2020, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a esta Corporación copia auténtica del Decreto Legislativo 816 de 2020, “Por el cual se establecen normas relacionadas con la administración del Fondo Nacional de Garantías S.A. —FNG, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020”, para efectos de la revisión automática de constitucionalidad prevista en el numeral 7° del artículo 241 de la Constitución. Mediante Auto del 26 de junio del 2020, la Corte Constitucional avocó conocimiento del Decreto 816 de 2020. En dicha providencia, la Magistrada Sustanciadora ordenó comunicar el inicio del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, a los Ministerios del Interior, de Justicia y del Derecho, de Comercio, Industria y Turismo y de Hacienda y Crédito Público, para que, si lo consideraban oportuno, intervinieran con el propósito de presentar razones que en su criterio justificaran la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la normativa que se revisa. En la misma providencia, este despacho invitó a las facultades de derecho de las universidades de los Andes, Externado de Colombia, Sergio Arboleda, Nacional de Colombia (sede Bogotá) y Libre de Colombia (Seccional Bogotá); a los Grupos de Acciones Públicas de la Pontificia Universidad Javeriana y de la Universidad del Rosario; a la Superintendencia Financiera de Colombia y a la ANDI, para que si lo consideraban oportuno intervinieran en el asunto, con el fin de defender o atacar la constitucionalidad de las normas en revisión. El auto también decretó pruebas[1]. Una vez recibidas y analizadas las pruebas enunciadas, ordenó la continuación del trámite. Recibido el concepto del Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios, la Corte procede a decidir el asunto de la referencia. II. TEXTO DE LA NORMA BAJO EXAMEN Por la extensión del decreto, se acompaña como anexo a la presente providencia. Sin embargo, para mejor comprensión de la sentencia se transcribirá toda la parte resolutiva de la norma objeto de control constitucional. DECRETO 816 DE 2020 (Junio 4) Por el cual se establecen normas relacionadas con la administración del Fondo Nacional de Garantías S.A. - FNG, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de las atribuciones que le confieren el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y· Ecológica en todo el territorio nacional», y CONSIDERANDO (…) Que en mérito de lo expuesto, DECRETA: ARTÍCULO 1. Marco especial de autorizaciones del Fondo Nacional de Garantías S.A. - FNG para dar acceso al crédito con los recursos transferidos en cumplimiento del Decreto 492 de 2020. Sin perjuicio de las normas aplicables a la organización y funcionamiento del Fondo Nacional de Garantías S.A. – FNG establecidas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y demás normas aplicables, con respecto a los recursos transferidos al Fondo Nacional de Garantías S.A.- FNG en cumplimiento del Decreto Legislativo 492 de 2020, se aplicarán preferentemente las siguientes reglas: a) Comité de Garantías para enfrentar el COVID -19. El Comité de Garantías para enfrentar el COVID -19 (en adelante, el "Comité de Garantías"), será el órgano técnico de coordinación, seguimiento y evaluación del fortalecimiento patrimonial del Fondo Nacional de Garantías S.A. - FNG ordenado por el Decreto Legislativo 492 de 28 de marzo de 2020. El Comité de Garantías estará encargado del diseño, implementación, seguimiento y control de las líneas de crédito creadas para personas naturales o jurídicas que hayan sufrido efectos adversos en su actividad económica por la pandemia del nuevo coronavirus COVID -19 y que sean respaldadas con los recursos resultantes de las operaciones descritas en los artículos 3 y 4 del Decreto Legislativo 492 de 2020 o con otros recursos destinados por la Nación para este mismo fin. El Comité de Garantías estará integrado por el Ministro de Comercio, Industria y Turismo, o su delegado, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, y los demás integrantes que sean definidos en la resolución que para el efecto emita el Ministerio de · Hacienda y Crédito Público. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante resolución, establecerá las funciones, integración, y demás condiciones relacionadas con la organización y reuniones del Comité de Garantías que no estén contenidas en este Decreto Legislativo. El Comité será independiente y no hará parte de la estructura del Fondo Nacional de Garantías S.A. - FNG. Para efecto de lo anterior, ese ministerio podrá adicionar, ajustar o modificar, de acuerdo con este literal, cualquier comité vigente cuyas funciones se relacionen con el objeto del presente Decreto Legislativo. b) Objeto. Con los recursos resultantes de las operaciones descritas en los artículos 3 y 4 del Decreto Legislativo 492 de 2020, destinados únicamente al fortalecimiento patrimonial del Fondo Nacional de Garantías S.A. - FNG, esta entidad respaldará su participación como fiador o garante de toda clase de operaciones activas de las instituciones financieras u otras instituciones que realicen operaciones de crédito con personas naturales o jurídicas que hayan sufrido efectos adversos en su actividad económica por la pandemia del nuevo coronavirus COVID -19. La entidad podrá igualmente servir como garante de emisiones de bonos u otros títulos de inversión que tengan por objeto obtener recursos con destino a las personas de que trata el presente literal b). c) Operaciones Autorizadas. En desarrollo del objeto descrito en este Decreto Legislativo, el Fondo Nacional de Garantías S.A. FNG podrá realizar las distintas operaciones que le autoriza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero para atender los sectores de comercio, servicios, industrial, agroindustrial y exportador, o a otros sectores o programas, o a personas naturales o jurídicas que hayan sufrido efectos adversos en su actividad económica causados por la pandemia del nuevo coronavirus COVID -19, de conformidad con las prioridades que sean señaladas por el Comité de Garantías. d) Régimen de autorizaciones. El Comité de Garantías tendrá las siguientes funciones en relación con las garantías, operaciones de reafianzamiento y otros instrumentos que emita el Fondo Nacional de Garantías S.A. - FNG focalizados en personas naturales y jurídicas que hayan sufrido efectos adversos en su actividad económica causados por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19: i. Trazar la política general que debe seguir el Fondo Nacional de Garantías S.A. - FNG, así como señalar las prioridades, los sectores o programas a atender como parte de dicha política. ii. Definir las características de las garantías, de las operaciones de reafianzamiento y otros instrumentos, incluyendo, i) el porcentaje máximo de la cobertura de los instrumentos emitidos por el Fondo Nacional de Garantías S.A. - FNG; ii) la tarifa de la comisión del Fondo Nacional de Garantías S.A.- FNG y el porcentaje máximo del subsidio a dicha comisión a ser cubierto por la Nación; iii) el monto máximo de operaciones de crédito que el Fondo Nacional de Garantías S.A. - FNG puede garantizar para una línea específica; iv) el monto máximo de créditos garantizados por deudor; v) los mecanismos y oportunidad para la transferencia de los recursos patrimoniales necesarios para el fortalecimiento patrimonial del Fondo Nacional de Garantías S.A. - FNG, y de los recursos correspondientes al subsidio de la Nación a la comisión del Fondo Nacional de Garantías S.A. - FNG; y vi) los sectores prioritarios a los cuales dichas garantías e instrumentos deben estar dirigidos. Los órganos de administración del Fondo Nacional de Garantías S.A. - FNG, dentro del ámbito de sus competencias, deberán definir las demás características y parámetros de las garantías y otros instrumentos que emita el Fondo Nacional de Garantías S.A.-FNG en el marco de estas autorizaciones con sujeción a las características y políticas fijadas por el Comité de Garantías. La junta directiva del Fondo Nacional de Garantías S.A. - FNG deberá cumplir y hacer cumplir las decisiones que adopte el Comité de Garantías en desarrollo de sus funciones, así como servir de órgano consultivo del Comité de Garantías. Los miembros de la junta directiva no serán responsables por las decisiones que tome el Comité de Garantías. iii. Fijar el valor de cualquier otro servicio que preste el Fondo Nacional de Garantías S.A. - FNG relacionado con estas líneas de crédito, cuando a ello haya lugar. PARÁGRAFO 1. Las decisiones sobre la aprobación y otorgamiento de garantías, y de operaciones de reafianzamiento y demás operaciones adelantadas en desarrollo del objeto descrito en este Decreto Legislativo deberán ser evaluadas de forma conjunta y en contexto con dicho objeto, no por el desempeño de una operación individual sino como parte de una política integral de solventar las necesidades sociales y económicas derivadas de las situaciones derivadas o causadas por la pandemia del nuevo coronavirus COVID -19. Por tanto, se podrán efectuar operaciones aun cuando al momento de su realización se esperen resultados financieros adversos, o que tengan rendimientos iguales a cero o negativos. PARÁGRAFO 2. Una vez superados los hechos que motivaron la emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el por el Decreto 637 de 2020, el Comité de Garantías podrá determinar que con los recursos resultantes de las operaciones descritas en los artículos 3 y 4 del Decreto Legislativo 492 de 2020, y que fueron destinados al fortalecimiento patrimonial del Fondo Nacional de Garantías S.A. - FNG, esta entidad respalde su participación como fiador o garante de toda clase de operaciones activas de las instituciones financieras u otras instituciones que realicen operaciones de crédito con cualquier persona natural o jurídica. El Comité de Garantías podrá delegar en la asamblea general de accionistas, la junta directiva o en otro órgano de administración del Fondo Nacional de Garantías S.A. - FNG, cualquiera de las funciones asignadas en este Decreto Legislativo. ARTÍCULO 2. Intercambio de información con el Fondo Nacional de Garantías S.A. - FNG: Las entidades públicas que hagan parte del Comité de Garantías están obligadas a suministrar los datos de los que trata Ley 1581 de 2012 y la información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente terceros países conforme a la Ley 1266 de 2008, que sea solicitada por el Fondo Nacional de Garantías S.A. - FNG, relacionada con los riesgos que puedan afectar su operación, así como documentos relacionados, que contribuyan al cumplimiento de su objeto de conformidad con el presente Decreto Legislativo. El Fondo Nacional de Garantías S.A. - FNG deberá utilizar los datos e información solo para los fines aquí establecidos y estará obligado a adoptar las medidas necesarias para garantizar su seguridad, circulación restringida y confidencialidad. ARTÍCULO 3. Vigencia. El presente decreto rige ·a partir de la fecha de su publicación y deroga el inciso 2 del parágrafo 2 del artículo 4 del Decreto 492 de 2020. PUBLÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE (Siguen firmas del Presidente y todos los Ministros) III. INTERVENCIONES 3.1. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[2] La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República solicita a esta Corporación la declaratoria de EXEQUIBILIDAD del Decreto Legislativo 816 de 2020. En concreto, precisa que la normativa cumple con los requisitos formales propios de los decretos de desarrollo de la emergencia económica y social, así como con los requisitos materiales exigidos, tanto por la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (Ley 137 de 1994) como por la jurisprudencia, para avalar la constitucionalidad de las normas señaladas. En lo concerniente a las exigencias materiales, la entidad interviniente señaló que el decreto cumple con el criterio de conexidad interna, dado que se consignaron razones específicas[3] que sustentan y justifican la adopción de las medidas en él contenidas, encaminadas a definir el marco especial de autorizaciones del Fondo Nacional de Garantías (en adelante FNG). Aquellas buscan dar acceso al crédito a distintos sectores de la economía, con los recursos transferidos en cumplimiento del Decreto Legislativo 492 de 2020. En cuanto al juicio de conexidad externa, esa entidad afirmó que las medidas adoptadas por el Decreto Legislativo en estudio, en adelante DL, se relacionan claramente con los motivos que dieron lugar al estado de emergencia declarado en virtud del Decreto 637 de 2020[4]. Su propósito es conjurar y mitigar los efectos de la emergencia mediante el uso óptimo de las garantías otorgadas por el FNG y el fortalecimiento de las relaciones crediticias de las empresas que han sufrido los efectos adversos de la crisis. La finalidad del instrumento es dotarlas de la liquidez que requieren para hacer frente a las obligaciones adquiridas. En cuanto al juicio de finalidad, expuso que el estado de emergencia declarado mediante el Decreto 637 de 2020 tiene como uno de sus presupuestos fácticos la grave crisis económica derivada de la pandemia. En tal sentido, las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo que se estudia están destinadas a conjurar esa emergencia y a impedir la extensión de sus efectos. Aquellas, modifican el diseño institucional del FNG en cuanto a la toma de decisiones con el fin de optimizar el uso del capital estatal invertido en el fortalecimiento patrimonial del FNG y permitir el flujo del crédito a las empresas y las personas naturales afectadas por la emergencia. Según lo expuesto, son instrumentos que le otorgan al Gobierno facultades para administrar y definir las directrices relacionadas con las líneas de crédito garantizadas por el Fondo, con el propósito de cubrir un mayor grupo de sectores de la economía afectados por la situación. Además, busca contar con parámetros de evaluación adicionales como los fiscales y macroeconómicos, para ampliar las fuentes de información en el análisis de riesgo de las operaciones financieras a realizar. Ahora bien, en lo que respecta al juicio de necesidad, alegó que la modificación que propone el DL sobre la Junta Directiva del FNG, responde a requerimientos legales y fácticos. En efecto, en la medida en que, al tratarse de una entidad netamente comercial, la toma de decisiones sin el Decreto en estudio, tendría una serie de limitaciones que impedirían el cumplimiento de los objetivos necesarios para mantener el flujo del crédito que se requiere para conjurar los efectos de la crisis[5]. De esta suerte, la modificación legal propuesta en el decreto resulta necesaria para permitir que las decisiones sobre las garantías emitidas por el Fondo, específicamente para enfrentar los efectos económicos adversos ocasionados por la pandemia, sean tomadas de acuerdo con los siguientes criterios: (i) oportunidad; (ii) intereses no sólo comerciales, sino también consideraciones fiscales y macroeconómicas; y, (iii) nuevas estrategias de aprovechamiento de recursos públicos necesarios para la atención de los efectos económicos ocasionados por la pandemia. Por último, concluyó que las medidas resultan ajustadas al juicio de proporcionalidad porque son necesarias, idóneas y conducentes para contribuir a conjurar la grave situación económica nacional derivada de la emergencia sanitaria[6]. En consecuencia, la normativa analizada no afecta derechos constitucionales, sino que busca garantizarlos y materializarlos, al permitir que el Comité de Garantías del FNG considere diversos aspectos al momento de definir sus políticas, de manera tal que ofrezca productos que permitan enfrentar las consecuencias adversas que ha generado la pandemia por el COVID-19, en la economía de las empresas y de los hogares colombianos. 3.2. Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI)[7] El representante legal de la ANDI solicitó a esta Corporación declarar la EXEQUIBILIDAD del Decreto Legislativo 816 de 2020, al considerar que cumple con los requisitos formales y materiales que acreditan su constitucionalidad. Así, en cuanto a la conexidad interna, sostuvo que las medidas propuestas en el decreto se relacionan directamente con las consideraciones y motivaciones expuestas en los párrafos 26 a 42 de la parte motiva del mismo. En lo que concierne a la conexidad externa, afirma que la normativa está estrechamente vinculada con los hechos que dieron lugar a la declaración del estado de emergencia y con las medidas para atender sus consecuencias adversas. Sobre el juicio de necesidad, argumentó que las medidas adoptadas en el decreto hacen referencia a disposiciones que tienen origen en normas con fuerza de ley, por lo que ellas solo podían ser modificadas por normas del mismo rango, lo que hacía necesaria jurídicamente la expedición del DL. Además, la urgencia de tales instrumentos no permitía acudir a los medios ordinarios existentes para el efecto. Asimismo, el DL cuenta con motivación suficiente para su expedición. Tal y como se ha mencionado, en los párrafos 26 a 42 de la parte considerativa se puede ver que “(…) el Presidente de la República y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público hicieron una evaluación detallada de la situación en lo que respecta con las cargas de los empresarios y su necesidad de acceder al crédito con el respaldo de una entidad estatal que esté dispuesta a garantizarlos”[8]. Finalmente, el interviniente expuso que el decreto analizado no contiene disposiciones arbitrarias o que vulneren el núcleo de algún derecho fundamental, afecten derechos intangibles o desmejoren los derechos sociales de los trabajadores. 3.3. Centro Externadista de Estudios Fiscales del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia[9] El interviniente solicitó la declaratoria de INCONSTITUCIONALIDAD del Decreto 816 de 2020, por considerar que no se demostró en su parte motiva ni en las distintas pruebas allegadas al proceso, que las medidas que en él se adoptan son necesarias, proporcionales y eficaces para enfrentar realmente la crisis económica derivada de la pandemia por el COVID-19. Al respecto, aseguró que, contrario a lo dispuesto en la Sentencia C-200 de 2020[10] en la que se declaró exequible el Decreto 492 de 2020, las modificaciones al funcionamiento del FNG no aseguran que los recursos destinados para brindar líneas de crédito a los empresarios y personas naturales afectadas por la pandemia, hayan llegado o lleguen efectivamente a dichos actores, esto es al “público que lo necesita”[11]. Bajo ese entendido, no se ha hecho un verdadero estudio o no se han expresado razones que permitan demostrar la conexidad, necesidad y finalidad de las medidas analizadas con la situación. Expuso que el DL al crear el Comité de Garantías y definir que este determinará la política general que debe seguir el FNG, junto con las prioridades, los programas y el sector, le otorgó al Gobierno, a través de este organismo interno, una potestad discrecional “sumamente amplia” y “sin ningún tipo de priorización legal”, pues las normas no “establecen criterios concretos” [12] que permitan asegurar que “los recursos van a llegar a las personas vulnerables afectadas”. Por ende, la normativa estudiada no demuestra que efectivamente su finalidad sea conjurar los efectos adversos de la crisis económica derivados de la pandemia. A su vez, el Centro en mención manifestó que es evidente lo “desbordadas” que son las competencias otorgadas al Comité de Garantías, al analizar el contenido del parágrafo 2° del artículo 1°, en el cual se establece que una vez superada la emergencia, los recursos del FNG se podrán usar para respaldar su participación como fiador o garante de toda clase de operaciones activas de las instituciones financieras u otras instituciones que realicen operaciones de crédito, con cualquier persona natural o jurídica. Además, en el mismo parágrafo, consagra la posibilidad de que el Comité de Garantías delegue las funciones que el DL le asigna, a cualquier otro órgano de la administración del FNG. Por todo lo anterior, concluye la interviniente que las facultades otorgadas al Comité no solo no concretan el uso de los recursos establecidos en el Decreto 492 de 2020 a un destino exclusivo ligado con la pandemia, sino que “dejan de manera general estas potestades a un comité que no cuenta con directrices ni priorizaciones legales definidas”[13]. En consecuencia, se trata de una normativa que no está dirigida a solventar la crisis en los sectores más necesitados, con la aplicación de las medidas previstas. 3.4. Departamento de Derecho Financiero y Bursátil de la Universidad Externado de Colombia[14] El interviniente solicitó a esta Corporación declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 816 de 2020. Consideró que las medidas que contiene en materia de otorgamiento de garantías por parte del FNG a sectores específicos y afectados por las consecuencias económicas del COVID-19, fueron dictadas para conjurar las necesidades de carácter económico y social que generó la pandemia para las empresas, especialmente, en lo relacionado el acceso al crédito bancario o la emisión de deuda dentro del mercado de valores. Al respecto, la interviniente sostuvo que el DL cumple con todos los requisitos formales y materiales para ser considerado constitucional, pues la emergencia ha provocado afectaciones de carácter económico y financiero en el mundo, que han generado problemas de liquidez en todos los sectores empresariales. La consecuencia de esta situación es que algunas entidades financieras adopten medidas restrictivas para el otorgamiento de créditos[15]. Por ende, consideró que los instrumentos consagrados en el artículo 1º[16] del DL analizado buscan otorgar garantías estatales para incentivar que las instituciones financieras públicas y privadas, otorguen créditos a los sectores económicos afectados por el COVID-19. Esta población, según la institución, necesita “(…) de forma urgente liquidez para hacerle frente a la compleja situación económica y de demanda que aqueja en este momento tanto a Colombia como al resto del mundo”[17]. Sobre la creación y funciones asignadas al Comité de Garantías del FNG, afirmó que se trata de una medida necesaria, ya que a través de los artículos 3º y 4º del Decreto 492 de 2020, se destinaron recursos, tanto del Presupuesto General de la Nación como de entidades públicas de carácter financiero para atender la emergencia. Bajo ese entendido, se requería un órgano independiente, que no haga parte de la estructura orgánica del Fondo, para administrar esos recursos y reducir los conflictos de intereses entre la entidad y el órgano veedor de la misma, por medio del establecimiento de criterios más eficientes en la destinación de los recursos y en el seguimiento y control de los mismos. Finalmente, sobre el artículo 2° del DL, consideró que recoge los criterios mínimos establecidos por las leyes en materia de protección de datos financieros y no financieros, con el propósito de determinar responsabilidades en el manejo de las bases de datos y la información que en ellas reposa, por lo que es constitucional. IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación solicitó a esta Corporación declarar EXEQUIBLE el Decreto 816 de 2020, por cumplir con los requisitos constitucionales y legales necesarios para acreditar su constitucionalidad. Luego de destacar el cumplimiento de todos los requisitos formales, la Vista Fiscal se pronunció sobre el juicio de conexidad. Indicó que existe una relación directa y específica entre las medidas destinadas a fortalecer al FNG, (que permiten un mayor acceso al crédito), y las razones que dieron lugar a declarar la emergencia económica, social y ecológica, ante la crisis económica existente. Agregó que esa motivación fue expresa en la parte considerativa del DL y está directamente relacionada con las medidas dispuestas en el articulado, que buscan conceder al Gobierno “(…) herramientas para optimizar el uso del capital de propiedad estatal para respaldar los créditos que tomen las empresas para dotarlas de liquidez”[18]. Para el Ministerio Público, el decreto objeto de estudio supera el juicio de finalidad porque sus disposiciones son idóneas para mitigar el impacto económico derivado de la propagación del contagio, en consideración a que “(…) la creación de un Comité […], la ampliación de los sujetos que pueden adquirir las garantías y el acceso a bases de datos para medir el riesgo de las transacciones, son medidas para evitar la expansión de los efectos de la crisis provocada por el COVID-19 en materia de empleo y de afectaciones económicas sobre las empresas”[19]. Lo mismo ocurre con los juicios de motivación suficiente y de necesidad. En el primer caso, concluye que la parte considerativa contiene razones que justifican la adopción de cada una de las medidas previstas en la norma estudiada. En el segundo, se cumple el juicio enunciado, porque si el Estado no emite garantías para respaldar las operaciones financieras de los bancos, menos personas podrían acceder al crédito. Jurídicamente, además, el Presidente de la República no tiene competencias normativas ordinarias para determinar los órganos superiores de dirección y administración de entidades descentralizadas. Tampoco las tiene para ampliar los sectores beneficiarios de las garantías que expida el Fondo Nacional de Garantías. Al referirse al juicio de no contradicción específica, señaló que “(…) no se evidencia ninguna contradicción entre el Decreto 816 de 2020, la Constitución Política y los tratados internacionales”[20]. Agregó que “(…) la recuperación económica de las empresas por medio de la garantía de créditos, tiene fundamento constitucional en el artículo 334 de la Constitución, pues supone un instrumento de intervención económica para efectos de reactivar las empresas a través del otorgamiento de créditos para efectos de materializar la iniciativa privada y las libertades económicas, de conformidad con el artículo 333 de la Constitución”[21]. También se pronunció específicamente sobre el deber de las entidades públicas que integran el Comité de entregar la información financiera, comercial, crediticia y de servicios al Fondo, para que este pueda realizar una adecuada valoración del riesgo y realizar el diseño para el otorgamiento de garantías. Advirtió que el tratamiento de esta información “(…) se manejará conforme a las normas de la Ley 1581 de 2012, es decir respetando los derechos a la protección de datos personales de la información, y de conformidad con los Principios para el Tratamiento de Datos Personales establecidos en el artículo 4 de la misma ley”[22]. La normativa, según la Vista Fiscal, no incluyó medidas que afecten la competencia del Congreso para reformar, derogar o adicionar este o cualquier otro decreto legislativo. Tampoco incorporó alguna disposición que implique la desmejora de los derechos sociales de los trabajadores. En lo relativo a los juicios de ausencia de arbitrariedad e intangibilidad, argumentó que las medidas previstas en el decreto “(…) no contienen un impacto sobre los derechos fundamentales, puesto que (…) únicamente tienen contenido económico y financiero en aras de lograr el fortalecimiento del Fondo Nacional de Garantías y las condiciones para otorgar créditos”[23], ni “(…) implican suspensiones de los derechos intangibles”[24]. Sobre el juicio de incompatibilidad, precisó que no modifica ni suspende disposiciones del ordenamiento jurídico ordinario y, por lo tanto, cumple este requisito. Finalmente, supera el juicio de proporcionalidad porque: (i) no incluye medidas que restrinjan o limiten los derechos y garantías constitucionales; (ii) sus disposiciones “(…) no resultan excesivas en relación con la naturaleza de la emergencia que se pretende conjurar y es potencialmente beneficiosa para la población vulnerable afectada por la crisis”[25], y (iii) los beneficios del decreto son mayores que sus restricciones. V. PRUEBAS RECAUDADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL Mediante Auto del 26 de junio de 2020, la Magistrada Sustanciadora ordenó oficiar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la Superintendencia Financiera de Colombia para que resolvieran una serie de interrogantes, con el fin de aclarar el contenido y alcance del Decreto 816 de 2020[26]. En cumplimiento de esa orden, la Secretaría Jurídica de la Presidencia allegó dos informes al proceso constitucional. Uno suscrito por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público[27] y, otro signado por la Superintendencia Financiera de Colombia[28] en los que se resuelven los interrogantes formulados en la providencia indicada. A continuación, la Sala reseñará ambos escritos, de manera conjunta, aunque enfatizará separadamente aquellos aspectos divergentes o complementarios entre los intervinientes. (i) Objeto social y régimen jurídico del FNG. La Superintendencia Financiera de Colombia señaló, que de acuerdo con el artículo 240 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (en adelante EOSF), el objeto social del FNG consiste, de manera principal pero no exclusiva, en obrar como fiador o garante de toda clase de operaciones activas, sin que se encuentre facultado para otorgar créditos. Así, en principio, no se genera por parte del FNG un desembolso de recursos, sino la emisión de una garantía, que se hace efectiva, sólo si el cliente incumple con el pago de sus obligaciones. En consecuencia, los recursos que se desembolsan al deudor provienen directamente de la entidad o institución financiera que otorga el crédito[29]. (ii) Diseño institucional, orden corporativo y toma de decisiones internas en el FNG, antes del Decreto 816 de 2020. Las entidades destacaron los elementos relevantes del diseño institucional del FNG: (a) Los órganos de la administración del FNG están regulados, en principio, por “(…) las normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (…) las normas concordantes del Código de Comercio y los estatutos sociales del propio Fondo”[30]. Por ende, de acuerdo con el artículo 240 del EOSF, el FNG es una sociedad anónima de carácter mercantil y de economía mixta del orden nacional, que conforme a la Ley 489 de 1998[31], cuenta con una dirección y administración que están a cargo de su Junta Directiva y de su Presidente. Tales órganos directivos, junto con la Asamblea de Accionistas, tienen estipuladas sus funciones en la Ley 489 de 1998, el Código de Comercio, el EOSF y los estatutos sociales de la entidad. (b) En materia estatutaria, le corresponde a la Asamblea General de Accionistas del FNG “[t]razar la política general”[32]; mientras que a la Junta Directiva del Fondo le compete: “1. Formular” la política general, así como “los planes y programas que, conforme a la Ley Orgánica de Planeación y a la Ley Orgánica del Presupuesto, deben proponerse para su incorporación a los planes sectoriales y, a través de éstos, al Plan Nacional de Desarrollo […]. Además, “2. Señalar los sectores o programas a atender como política del FONDO NACIONAL DE GARANTÍAS S.A., en armonía con las prioridades que se identifiquen para el desarrollo de las políticas del Gobierno Nacional. […] 6. Definir de acuerdo con la ley las características de las garantías, de las operaciones de reafianzamiento y otros que emita el FONDO NACIONAL DE GARANTÍAS S.A”[33]. (c) En términos generales, la Junta Directiva del FNG tiene las siguientes responsabilidades principales: formular la política general; los planes y programas que conforme a las Leyes Orgánica de Planeación y de Presupuesto deban proponerse para su incorporación a los planes sectoriales y al Plan Nacional de Desarrollo; examinar y definir la estrategia corporativa, el plan financiero, el plan de administración de riesgos, entre otros, y señalar los sectores o programas que debe atender como política del FNG, en armonía con las prioridades que identifique el Gobierno Nacional; definir las características de las garantías de las operaciones de refinanciamiento y demás operaciones en desarrollo del objeto social[34], de acuerdo con la ley. El Presidente del FNG cumple con las funciones generales de: dirigir y coordinar lo relacionado con el control de límites de riesgo de la entidad, en especial lo asociado al riesgo de garantías; someter a la aprobación de la Junta Directiva la propuesta sobre políticas de administración de riesgo de tales garantías; dirigir la implementación de esas políticas y adoptar el reglamento de garantías, entre otras funciones adicionales.[35] (d) En relación con el régimen de responsabilidad de estos administradores sociales, se les aplican las reglas de las sociedades de economía mixta. Lo que quiere decir que los integrantes de la Junta Directiva del FNG cumplen funciones públicas y están sometidos al mismo régimen de deberes, prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades, independientemente de su condición de servidores públicos o particulares. También se les aplica el Código de Comercio y, en particular, el artículo 23 de la Ley 222 de 1995, que establece que “(…) los administradores deben obrar de buena fe, con lealtad y con la diligencia de un buen hombre de negocios, así como que, sus actuaciones se cumplirán en interés de la sociedad y observando los intereses de sus asociados”. En efecto, ante la supervisión y el control de la Superintendencia de Sociedades, deben cumplir con los principios de buena fe (que exige la satisfacción de los requerimientos de la actividad de la sociedad) y de lealtad, a fin de realizar cabalmente el cumplimiento del objeto social de la empresa[36]. (e) En materia de toma de decisiones, hay algunas observaciones legales que deben ser tenidas en cuenta como limitaciones a dichas actuaciones. Según el artículo 240 del EOSF y el artículo 5 de los estatutos de la entidad, el FNG está autorizado para “(…) atender entre otros, los sectores de comercio, servicios, industrial, agroindustrial y exportador, [u]otros sectores o programas, de conformidad con las prioridades que se identifiquen para el desarrollo de las políticas del Gobierno Nacional o las que señale la Junta Directiva” (subrayas fuera del original). Recientemente, el Decreto Legislativo 492 de 2020 señaló que solo podían darse garantías emitidas con base en los recursos previstos en ese decreto y dirigidos al fortalecimiento del FNG, para el caso del acceso al crédito de personas naturales o jurídicas que hayan sufrido efectos adversos en su actividad económica, causados por los hechos que motivaron la emergencia económica[37]. Esa normativa también estableció que las garantías otorgadas con el respaldo patrimonial de los recursos provenientes de las operaciones previstas en los artículos 3° y 4°, exigían para su aprobación, del voto favorable del Ministro de Hacienda[38]. No obstante, ambos aspectos fueron derogados por el DL 816 de 2020, que es objeto de análisis constitucional. (iii) Insuficiencia de la legislación previa para atender la emergencia. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestó[39] que la regulación existente con anterioridad al DL analizado era insuficiente para atender la emergencia ocasionada por la pandemia y que se requería la expedición del decreto legislativo enunciado para superar las limitaciones previstas en la norma anterior. Las razones que presentó ese Ministerio para sustentar la necesidad del ajuste legislativo descrito fueron las siguientes: (a) El régimen de responsabilidad de los miembros de Junta Directiva y sus actuaciones, exige que las decisiones que se tomen tengan siempre como norte, bajo los criterios de buena fe y lealtad, el interés comercial de la sociedad. Y en la coyuntura actual, existe la posibilidad de que algunas decisiones con respecto al otorgamiento de garantías se den en un escenario de incertidumbre, lo que no le permite a una sociedad con intereses comerciales, asumir con libertad un riesgo real frente a tales transacciones. (b) Las garantías otorgadas con base en los recursos a los que hace referencia el Decreto 492 de 2020 tienen como propósito mitigar el riesgo percibido por los intermediarios financieros, a fin de permitir el flujo del crédito a sectores que han sufrido efectos económicos adversos con ocasión de la pandemia. Sin embargo, los análisis que el Gobierno Nacional hace para el establecimiento de los programas de garantías en esta coyuntura no son estudios meramente comerciales y de beneficio empresarial, también son fiscales y macroeconómicos, ante el interés de mantener el flujo de los recursos en la economía y evitar el racionamiento del crédito. (c) El esquema de toma de decisiones corporativas con el voto del Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado fue un procedimiento necesario para la adopción de líneas de garantía en el marco del Decreto 492 de 2020. Sin embargo, las decisiones que se tomaron tuvieron innecesariamente una doble instancia, situación que hizo difícil la implementación oportuna de las garantías que se requieren para mantener activas las relaciones crediticias. (d) Una de las estrategias del Ejecutivo para hacer frente a la emergencia ocasionada por la pandemia del COVID-19 y a la percepción de riesgo al crédito de los diferentes agentes del mercado, determinó su decisión de optimizar el capital de las entidades financieras con participación estatal y fortalecer el FNG. No obstante, dado que los propósitos económicos del Gobierno Nacional no son los mismos que los de una empresa, se trata de modificaciones e implementación de decisiones que dentro del contexto institucional tradicional del FNG no se pueden hacer. Tal situación implicaría o bien la realización de Asambleas Generales de Accionistas de forma permanente o la modificación de los estatutos sociales para establecer directrices puntuales al accionar de la Junta Directiva y los administradores[40]. En ausencia de autorización legal, los intereses de la empresa priman además sobre los de los accionistas, acorde con el Código de Comercio. (iv) Pertinencia y necesidad del Decreto 816 de 2020. En consideración a lo previamente mencionado, sin el DL no es posible que se aprovechen en forma oportuna los recursos públicos aportados patrimonialmente al FNG para conjurar la crisis, y que se instauren coordinadamente estrategias contra-cíclicas para atender la coyuntura económica, que resultan de interés nacional. Las modificaciones introducidas por la normativa materializan la inserción de apreciaciones fiscales y macroeconómicas al análisis necesario para el otorgamiento de las garantías creadas en el marco del Decreto 492 de 2020. Se trata de un esfuerzo para superar las apreciaciones meramente comerciales, pues, por un lado, se faculta al Comité de Garantías a trazar la política general del FNG frente a estos recursos dirigidos a soportar las garantías que se den a personas naturales y jurídicas que hayan sufrido efectos adversos en su actividad económica debido al COVID 19; y, por otro lado, se libera de responsabilidad a los miembros de la Junta Directiva del FNG, en relación con las decisiones que tome el Comité de Garantías[41]. La Superintendencia Financiera argumentó que la creación del Comité de Garantías como un órgano técnico de coordinación, seguimiento y evaluación con funciones particulares en el marco del fortalecimiento del FNG establecido por el Decreto 492 de 2020, “(…) no va en desmedro de la estructura interna del FNG en la toma de decisiones, sino que, por el contrario, al contar adicionalmente con un órgano particular encargado única y fundamentalmente de encaminar los recursos derivados del fortalecimiento patrimonial al cumplimiento de los fines para los cuales fueron destinados, le permite a su Junta directiva y demás dependencias, continuar con el cumplimiento normal de las labores que de acuerdo con su objeto social venía desarrollando, con las mismas competencias y facultades”[42]. Para el Ministerio de Hacienda, las facultades conferidas al Comité de Garantías se predican exclusivamente de las garantías focalizadas a personas naturales o jurídicas que hayan tenido efectos adversos en la economía por el COVID[43]. Por otra parte, para el Ministerio de Hacienda, el artículo 1°, literal b), del Decreto 816 de 2020 no altera lo dispuesto en el artículo 240 del EOSF al señalar que el Fondo “(…) estará facultado para otorgar garantías sobre créditos y otras operaciones activas que se contraigan (…) a favor de entidades que no posean la calidad de intermediarios financieros”. Es decir, según el EOSF se pueden garantizar operaciones de crédito entre cualquier clase de persona natural o jurídica que sea deudor de instituciones financieras o de entidades que no posean la calidad de intermediarios financieros. En ese sentido, si bien el artículo 1 (b) del DL señala que el FNG podrá participar como fiador o garante de toda clase de operaciones activas de las instituciones financieras y otras instituciones que realicen operaciones de crédito con personas naturales o jurídicas que hayan sufrido efectos por la emergencia, lo puede hacer con “(…) cualquier clase de persona natural o jurídica que sea deudor de instituciones financieras o de otras entidades que no posean la calidad de intermediarios financieros, siempre que tales personas hayan sufrido efectos adversos en su actividad económica por la pandemia del nuevo coronavirus COVID -19”[44] (énfasis originales). De esta manera, la modificación introducida por el DL analizado no faculta al FNG a garantizar operaciones de crédito de deudores que sean intermediarios financieros[45]. En la misma línea, la Superintendencia Financiera considera que lo previsto en el literal b) del artículo 1 del Decreto 816 de 2020, se encuentra en armonía con el artículo 240 del EOSF, puesto que la modificación no faculta al FNG para garantizar operaciones de crédito de los intermediarios financieros. (v) Controles a la Gestión del Comité de Garantías. En cuanto a los controles a los que está sujeto el Comité para evitar que la toma de decisiones crediticias sea arbitraria o lesiva para el patrimonio público, las entidades expresaron que todos los miembros de ese cuerpo colegiado son funcionarios públicos[46]. En ese orden de ideas, sus actuaciones y sus decisiones son objeto de “(…) revisión por todos los entes de control de conformidad con el régimen legal aplicable”[47]. Además, “(…) el Fondo Nacional de Garantías es una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia de acuerdo con el EOSF y por lo tanto sus actuaciones también son supervisadas por esa entidad”[48]. Aunado a lo anterior, la gestión del comité está limitada por la regulación de las entidades financieras, que no se exceptúa o inaplica, por lo que al continuar con el propósito establecido en los Decretos Legislativos 492 y 816 de 2020, las actuaciones del Comité de Garantías tienen como objetivo mantener las relaciones crediticias de los diferentes agentes económicos, con el fin de que las instituciones financieras puedan proporcionar liquidez a la economía. Así, el Comité de Garantías está sujeto a las restricciones fiscales dadas por el patrimonio del FNG que sirve de soporte a las líneas de garantías creadas para la coyuntura. Se trata de un riesgo que es compartido entre el FNG y las entidades financieras que prestan a las empresas o personas naturales, ya que la medición del “riesgo crediticio” le compete exclusivamente al establecimiento de crédito[49], dado que la toma de decisiones crediticias no es competencia del FNG[50]. En todo caso, se trata de riesgos que son identificados, medidos, gestionados y controlados[51] por las entidades correspondientes, de acuerdo con sus responsabilidades y su misión. En ese sentido, como las disposiciones del Decreto 816 de 2020 se destinan exclusivamente a conjurar la emergencia económica y social causada por el COVID-19 y a impedir la extensión de sus efectos, el Ministerio de Hacienda sostiene que dicha normativa solo es aplicable respecto a las garantías focalizadas en personas naturales y jurídicas que hayan sufrido efectos adversos en su actividad económica causados por la pandemia y cuyo respaldo patrimonial se haya dado por los recursos descritos en los artículos 3° y 4° del Decreto 492 de 2020. De ese modo, el parágrafo 2° del artículo 1° del Decreto 816 de 2020 prevé “(…) un mecanismo por virtud del cual una vez superados los hechos que motivaron la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el por el Decreto 637 de 2020, la administración del Fondo Nacional de Garantías vuelve al estado de normalidad previsto por la legislación aplicable”[52]. Al respecto, la Superintendencia Financiera manifestó que era necesario, en efecto, “(…) optimizar el uso del capital de propiedad estatal que hace parte del patrimonio del FNG, para que dicho capital respalde la emisión de créditos garantizados por esa entidad, que a su vez permitan dotar de liquidez a empresas y personas naturales que se han visto afectados”[53]. Así, era necesario determinar el uso que se le dará a los recursos públicos que hubieran ingresado al patrimonio del FNG una vez se superaran los hechos que motivaron la declaratoria de la emergencia indicada. Para concluir, el Ministerio de Hacienda sostiene que con el Decreto 816 de 2020 se busca que el FNG centre su atención a la superación de la crisis generada por la pandemia, con los recursos asignados para el fortalecimiento de la institución garante, y no se genere ninguna modificación institucional permanente en el FNG[54]. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia La Corte es competente para conocer del presente asunto, conforme al control automático de constitucionalidad en virtud de los artículos 215 (parágrafo) y 241-7 de la Carta. La normativa objeto de análisis es un decreto legislativo adoptado al amparo de la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica. Asunto por resolver y metodología de la decisión 2. Mediante Decreto Legislativo 637 de 2020, el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario a partir de su expedición[55]. Lo anterior con base en el crecimiento exponencial, imprevisible e incierto de la pandemia por el COVID-19 en Colombia y las afectaciones agravadas en la economía, derivadas de la prolongación de las medidas de aislamiento social necesarias para prevenir el contagio. De hecho, a pesar de que se tomaron medidas idóneas para apoyar a la economía nacional dentro del periodo de emergencia decretado con anterioridad, dichas medidas resultaron insuficientes para superar la crisis derivada de la intensificación de la situación en materia sanitaria y económica. En particular, por el impacto creciente y negativo en el empleo, la disminución del Producto Interno Bruto, la caída de los precios del petróleo, la reducción de las exportaciones, la afectación de las finanzas de las entidades territoriales y el deterioro definitivo de varios sectores productivos. Estas circunstancias exigieron una nueva declaratoria de emergencia[56]. 3. La Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-307 de 12 agosto de 2020[57], declaró exequible el D 637 de 2020[58] “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, por considerar que el Presidente de la República había interpretado razonablemente la facultad otorgada por el artículo 215 constitucional para enfrentar la magnitud de la crisis generada por las medidas adoptadas para evitar la propagación del COVID-19- 4. Así, en desarrollo de esta normativa de emergencia, el Presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 816 de 2020, el cual será analizado en esta oportunidad. Dicha normativa tiene como propósito establecer un marco regulatorio especial y preferente de reglas que autorizan al Gobierno a determinar las condiciones particulares para diseñar, orientar y controlar las líneas de crédito garantizadas por el FNG. Lo anterior, con base en la protección de los dineros transferidos a esa entidad en virtud del proceso de fortalecimiento institucional contenido en el Decreto Legislativo 492 de 2020[59]. Todo, con miras a mantener activas las relaciones crediticias en la economía y garantizar su acceso a las personas naturales y jurídicas que han sufrido efectos adversos en su actividad económica por causa de la pandemia[60]. 5. Para tal efecto, crea y define las reglas a las que se someterá el “Comité de Garantías para enfrentar el COVID-19”, que opera de manera independiente de la estructura general del Fondo[61]. Se trata de un órgano técnico[62] que cumple dos funciones centrales pero diversas: (i) la coordinación y seguimiento del fortalecimiento patrimonial del FNG, respecto de los recursos resultantes de las operaciones descritas en los artículos 3° y 4° del Decreto 492 de 2020; y, (ii) el diseño, implementación, seguimiento y control de las líneas de crédito respaldadas por el FNG, creadas para personas naturales o jurídicas que han sufrido efectos adversos en su actividad económica con ocasión de la pandemia del COVID-19 (Art. 1). Lo anterior, sin perjuicio de las normas aplicables a la organización y funcionamiento del FNG, contenidos, entre otras, en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero -EOSF. 6. Por su parte, los literales a), b), c) y d) del artículo 1º del Decreto 816 de 2020, establecen las reglas del Comité para cumplir con su propósito. Entre ellas están las relacionadas con su independencia frente a la estructura general del FNG, el objeto de su labor, la descripción de las operaciones que le son autorizadas en materia de garantías, sus funciones generales y, en el tema de deberes y compromisos, la claridad de que la Junta Directiva del FNG no asume responsabilidad alguna por la toma de decisiones del Comité. 7. En esa misma línea, el parágrafo 1º del artículo 1º le impone una directriz al órgano técnico enunciado, en materia de aprobación y otorgamiento de las garantías, al señalarle que debe evaluarlas en conjunto, como parte de una política integral para solventar las necesidades sociales y económicas derivadas de la pandemia, y no de manera individual. Además, el parágrafo le autoriza la realización de operaciones financieras, aun cuando al momento de su ejecución se esperen resultados adversos, sin rendimientos o con rendimientos negativos. 8. Con el propósito de limitar los riesgos, el artículo 2 autoriza a las entidades que forman parte del Comité de Garantías, a suministrarle los datos de que tratan las Leyes 1581 de 2012[63] y 1266 de 2008[64] al FNG, así como los documentos que contribuyan con el cumplimiento del objetivo previsto en la norma. Para ese efecto, especifica que tales datos e información sólo pueden ser usados para los fines establecidos en el DL y que frente a ellos se deben adoptar las medidas de seguridad, circulación restringida y confidencialidad que sean necesarias. 9. Por su parte, en el parágrafo 2º del artículo 1º del decreto, determina la ruta a seguir con los recursos asignados al FNG en materia de fortalecimiento patrimonial en el evento en que se superen los hechos que motivaron la emergencia económica. Ante esa circunstancia, la norma autoriza un us...