Sentencia C-393 de 2020

C-393-20 Sentencia C-393/20 DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE CREA EL PROGRAMA DE APOYO PARA EL PAGO DE LA PRIMA DE SERVICIOS PARA EL SECTOR AGROPECUARIO-Exequibilidad parcial ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Exequibilidad del Decreto Legislativo 637 de 2020 PRECEDENTE EN DECRETOS LEGISLATIVOS-Pertinencia para resolver problema jurídico La Sentencia C-324 de 2020 efectuó la revisión constitucional del DL 770 de 2020. Teniendo en cuenta las similitudes entre los dos textos normativos, para la Sala es necesario reiterar el precedente aplicable cuando haya lugar a ello. Con todo, es importante destacar la especificidad de ciertas medidas que habrán de ser entendidas en consideración a las diferencias constitucionalmente relevantes determinadas, especialmente, por el carácter rural de los destinatarios del beneficio estatal que se analiza en esta ocasión. Por lo tanto, se hará mención especial a las distinciones que ameriten un estudio particular, en lo demás, se seguirá la línea argumentativa de la precitada providencia, siempre con pleno acatamiento del mandato de control integral que le compete a esta Corporación, pues las semejanzas en algunos textos no excluyen el estudio completo del DL. En efecto, se trata de cuerpos normativos distintos que, por supuesto, serán analizados en su totalidad y en consideración a su entidad deóntica propia. DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCION-Sujetos a requisitos y limitaciones formales y materiales CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Elementos que deben verificarse CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Cumplimiento de requisitos formales y materiales CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material . PRIMA DE SERVICIOS EN CODIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO-Jurisprudencia constitucional (…) la prima de servicios es una prestación que obliga a que los empleadores les paguen a sus trabajadores 30 días de salario por cada año laborado, y se paga la mitad, máximo el 30 de junio y la otra mitad a más tardar los primeros 20 días de diciembre. De acuerdo con la jurisprudencia esta prestación: i) se fundamenta en el transcurso del tiempo laborado; ii) tiene como objetivo recompensar a los trabajadores por los beneficios que causan sus servicios; iii) debe ser reconocida sin importar el carácter temporal o permanente del empleador o de la duración del contrato laboral; y, iv) todo tipo de trabajador debe ser beneficiario de la misma. AUXILIOS O DONACIONES-Requisitos generales para que asignación resulte ajustada a la carta política TRABAJADOR DEL CAMPO-Tratamiento diferente por la Constitución/ TRABAJADOR AGRARIO-Acceso progresivo a la propiedad y servicios/ACTIVIDAD AGROPECUARIA-Prioridad, apoyo y especial protección Respecto a los deberes que la Constitución consagra frente a algunos grupos poblacionales es necesario señalar sus previsiones sobre los trabajadores agrarios. En sus artículos 64, 65 y 66 señala que el Estado debe crear las condiciones necesarias que (i) permitan el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación y crédito; (ii) prioricen el apoyo y especial protección al desarrollo de las actividades agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales y, a la construcción de obras de infraestructura física en el campo; y, (iii) establezcan la fijación de condiciones especiales en materia de crédito agropecuario. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Jurisprudencia constitucional en materia de subsidios (…) en el marco de los estados de emergencia los subsidios, incentivos económicos o auxilios son medidas usadas con frecuencia por el Legislador de excepción para conjurar las crisis. La definición de estas medidas está limitada por los requisitos generales de las normas proferidas en el marco del estado de excepción y, por ende, la libertad de configuración de las mismas es relativa, pues su diseño tiene como objetivo conjurar las circunstancias que motivaron la emergencia. Esta finalidad también delimita los beneficiarios e impide que se excluyan, sin justificación suficiente, sujetos que se encuentren en las mismas condiciones de afectación derivadas de la situación de excepcional. LEGISLADOR EXTRAORDINARIO-Facultad para establecer nuevos tributos o modificar los existentes En relación con la competencia otorgada al Gobierno Nacional para la definición de medidas tributarias, la jurisprudencia ha reconocido el margen de configuración con respecto a su diseño, por cuanto implica la posibilidad de: (i) crear nuevos tributos, (ii) modificar tributos existentes y (iii) prever beneficios tributarios. A pesar de este margen de configuración, las medidas tributarias deben respetar tanto los límites generales a la facultad impositiva fijados por la Carta (principios de equidad, eficiencia, progresividad, no retroactividad y legalidad), como los límites específicos de la facultad legislativa excepcional. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Medidas tributarias y exenciones DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE CREA EL PROGRAMA DE APOYO PARA EL PAGO DE LA PRIMA DE SERVICIOS PARA EL SECTOR AGROPECUARIO-Alcance y contenido DECRETO LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos formales DECRETO LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos materiales Referencia: Expediente RE-330. Revisión de constitucionalidad del Decreto 803 del 4 de junio de 2020 “Por medio del cual se crea el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario, en el marco de la Emergencia Sanitaria ocasionada por el Coronavirus COVID 19”. Magistrada Sustanciadora: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO. Bogotá, D. C., septiembre nueve (9) de dos mil veinte (2020). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 7º del artículo 241 de la Constitución, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES Por medio del Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de 2020, el Gobierno Nacional declaró, por segunda vez en el año, el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, contados a partir de la vigencia del mismo. En desarrollo de dicha declaratoria de estado de excepción, fue expedido el Decreto Legislativo 803 del 4 de junio de 2020 “Por medio del cual se crea el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario, en el marco de la Emergencia Sanitaria ocasionada por el Coronavirus COVID 19”. Esta normativa fue remitida a la Corte para su control automático de constitucionalidad, mediante oficio del 5 de junio de 2020, suscrito por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[1]. Mediante Auto del 19 de junio del presente año, este Tribunal asumió el conocimiento del asunto. Esta decisión ordenó comunicar el inicio del proceso a las autoridades que pudieren tener interés en la decisión, a varias universidades y entidades para que intervinieran en el proceso si lo consideraban oportuno. Finalmente, ordenó oficiar a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República para que aportara información precisa con respecto a la justificación de algunas de las medidas adoptadas en el decreto bajo examen[2]. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la Nación, la Corte procede a decidir sobre el decreto de la referencia. II. TEXTO DE LA NORMA BAJO EXAMEN Por la extensión del decreto, se acompaña como anexo a la presente providencia, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 51.335 del 4 de junio de 2020, pero para su mejor comprensión se transcribirá toda la parte resolutiva de la normativa objeto de control constitucional. “DECRETO 803 de 2020 (4 junio) "Por medio del cual se crea el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario, en el marco de la Emergencia Sanitaria ocasionada por el Coronavirus COVID 19". EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, En ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 637 del 06 de mayo de 2020, "Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional", (…) En mérito de lo expuesto, DECRETA: Artículo 1. Objeto. El presente Decreto tiene por objeto crear el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario, en el marco de la Emergencia Sanitaria ocasionada por el Coronavirus COVID 19, administrado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Artículo 2. Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario. El Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el sector agropecuario, con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME, como un programa social del Estado, (sic) al beneficiario del mismo un único aporte monetario de naturaleza estatal, con el objeto de apoyar y subsidiar el primer pago de la prima de servicios de 2020, con ocasión de la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19. Artículo 3. Beneficiarios del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios ­ PAP para el Sector Agropecuario. Podrán ser beneficiarios del programa las personas naturales que sean trabajadoras y/o productoras del campo colombiano, que demuestren la necesidad del aporte estatal al que se refiere el artículo 2 del presente Decreto Legislativo, certificando una disminución del veinte por ciento (20%) o más en sus ingresos. Parágrafo 1. Los beneficiarios deberán contar con un producto de depósito en una entidad financiera. Para efectos de este Programa se entenderán como entidades financieras aquellas entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia o por la Superintendencia de Economía Solidaria, que tengan autorizado el ofrecimiento de productos de depósito. Parágrafo 2. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público determinará el método de cálculo de la disminución en ingresos de que trata este artículo. Para el efecto, podrá hacer uso del método de cálculo del Programa de Apoyo al Empleo Formal- PAEF. Parágrafo 3. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, dentro de las labores de fiscalización que adelante durante los tres (3) años siguientes a la finalización del Programa, podrá verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en este Decreto Legislativo para acceder al mismo. Para efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el presente artículo, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN deberá remitir a la UGPP la información que sea necesaria para realizar dicha validación. Parágrafo 4. Para efectos del presente decreto, se tomará como referencia la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA), con el fin de verificar efectivamente los trabajadores que se relacionen del sector agropecuario y que los pagos de los aportes parafiscales vienen desde antes del primero de febrero de 2020. Parágrafo 5. No podrán acceder a este Programa las personas naturales que se encuentren en cualquiera de las siguientes condiciones: 1. Que tengan menos de tres (3) empleados reportados en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes-PILA correspondiente al periodo de cotización del mes de febrero de 2020 a cargo de dicha persona natural, entendiéndose por empleados aquellos descritos en el parágrafo 7 del presente artículo. 2. Que sean Personas Expuestas Políticamente-PEP o sean cónyuges, compañeros permanentes o parientes en el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil de Personas Expuestas Políticamente-PEP. Parágrafo 6. Los administradores de las contribuciones parafiscales, para efectos de la verificación de la identidad y calidad de productores y/o trabajadores del campo que suscriban los documentos, deberán certificar ante la UGPP y las entidades financieras, cuando estas lo requieran. Parágrafo 7. Para efectos del presente Programa, se entenderán por empleados los trabajadores dependientes por los cuales el beneficiario haya cotizado al Sistema General de Seguridad Social en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes-PILA, con un ingreso base de cotización desde un salario mínimo mensual legal vigente hasta un millón de pesos ($1.000.000). Artículo 4. Cuantía del aporte estatal del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario. La cuantía del aporte estatal que recibirán los beneficiarios del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario, corresponderá al número de empleados que cumplan con el requisito según lo establecido en el parágrafo 7 del artículo 3 multiplicado por doscientos veinte mil pesos ($220.000). Parágrafo 1. Para efectos de este Decreto Legislativo se entenderá que el número de empleados corresponde al número de empleados reportados en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes-PILA correspondiente al periodo de cotización del mes de junio de 2020. En cualquier caso, los empleados individualmente considerados que serán tenidos en cuenta en este cálculo deberán haber sido trabajadores reportados en las Planillas Integradas de Liquidación de Aportes - PILA desde antes del primero de febrero de 2020. Parágrafo 2. Para el cálculo del aporte de que trata el presente artículo, cada empleado sólo podrá ser contabilizado una vez. En los casos que exista multiplicidad de empleadores de un mismo trabajador, se otorgará el aporte al primero que, producto de la respectiva postulación, verifique la UGPP. Artículo 5. Procedimiento de postulación para la obtención del aporte estatal del Programa de apoyo para el pago de la prima de servicios - PAP para el Sector Agropecuario. Las personas naturales que cumplan con los requisitos del artículo 3 del presente Decreto Legislativo, deberán presentar ante la entidad financiera en la que tengan un producto de depósito, los siguientes documentos: 1. Solicitud firmada por la persona natural empleadora, en la cual se manifiesta la intención de ser beneficiario del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario. 2. Certificación firmada por la persona natural empleadora y el revisor fiscal o contador público en los casos en los que el empleador no esté obligado a tener revisor fiscal, en la que se certifique: 2.1. La disminución de ingresos, en los términos del artículo 3 de este Decreto Legislativo. 2.2. El número de primas de servicios que se subsidiaron (sic) a través del aporte estatal objeto de este programa. El cumplimiento del procedimiento descrito en el presente artículo permitirá la obtención de un único aporte estatal. Las entidades financieras deberán recibir los documentos de que trata este artículo, verificando que los mismos se encuentran completos y comprobando la identidad y calidad de productores y/o trabajadores del campo de quien realiza la postulación al Programa. Las entidades financieras que reciban los documentos de postulación al Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario, deberán informar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP de la recepción de los mismos. La UGPP llevará un registro consolidado de los beneficiarios, los trabajadores respectivos y el número de primas de servicios que se subsidian a través del presente programa y verificará que el beneficiario no se haya postulado para el mismo aporte mensual ante otras entidades financieras. Parágrafo 1. El acto de postularse implica la aceptación, por parte del beneficiario, de las condiciones bajo las cuales se otorga el aporte estatal de que trata este Decreto Legislativo. La simple postulación no implica el derecho a recibir el aporte estatal del PAP. Parágrafo 2. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural establecerá el proceso y las condiciones a las que deberán sujetarse las entidades financieras involucradas, la UGPP y en general todos los actores que participen en este Programa. Esto incluye, entre otros, los periodos y plazos máximos para el cumplimiento de los requisitos y el pago de los aportes, en los términos del presente Decreto Legislativo. Al respecto, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá hacer uso de los procesos y plazos establecidos en el Programa de Apoyo al Empleo Formal ­PAEF. Así mismo, la Superintendencia Financiera de Colombia y la Superintendencia de Economía Solidaria supervisarán que las entidades financieras cumplan con lo establecido en el presente Decreto Legislativo y en los actos administrativos que lo reglamenten. Para el efecto, podrán utilizar las facultades previstas en el marco legal correspondiente. Parágrafo 3. Aquellas personas que reciban el aporte estatal de que trata el presente Decreto Legislativo, sin el cumplimiento de los requisitos establecidos para tal fin y no lo informen a la autoridad competente; o lo reciban de forma fraudulenta; o lo destinen a fines diferentes a los aquí establecidos, incurrirán en las responsabilidades fiscales y penales a las que hubiere lugar. Para los efectos de la responsabilidad penal, en todo caso, se entenderá que los documentos presentados para la postulación al Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios­ PAP para el Sector Agropecuario, así como los recursos del aporte estatal que reciban los beneficiarios, son de naturaleza pública. La configuración de estos supuestos no conlleva responsabilidad para quienes participen en la implementación de este Programa. En caso de verificarse el incumplimiento de uno de los requisitos con ocasión de los procesos de fiscalización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, ésta deberá adelantar el proceso de cobro coactivo en contra de aquellos beneficiarios que reciban uno o más aportes estatales de forma improcedente, para lo cual se aplicarán el procedimiento y las sanciones establecidos en el Estatuto Tributario para las devoluciones improcedentes. Parágrafo 4. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP podrá determinar la información a solicitar a los potenciales beneficiarios a través de un formulario estandarizado que reúna los documentos aquí establecidos o que sea adicional a los mismos, el cual deberá ser diligenciado por los potenciales beneficiarios al momento de su postulación. Dicho formulario será puesto a disposición de los potenciales beneficiarios a través de las entidades financieras. En los términos del artículo 19 del presente Decreto Legislativo, el formulario de que trata este parágrafo podrá ser el mismo formulario dispuesto para el Programa de Apoyo al Empleo Formal - PAEF. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP deberá garantizar que los documentos y requisitos señalados en este artículo sean incorporados en dicho formulario. Parágrafo 5. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP establecerá la forma a través de la cual se dará el intercambio de información con las entidades financieras. Artículo 5. Temporalidad del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios­ PAP para el Sector Agropecuario. El Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios- PAP para el sector agropecuario se aplicará únicamente para el primer pago de la prima de servicios del año 2020. Parágrafo. En todo caso, la obligación de pagar la prima de servicios corresponde al empleador. Artículo 6. Pago del aporte estatal del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario. El aporte estatal del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario será pagado a aquellos beneficiarios que cumplan con los requisitos y procedimientos establecidos en el presente Decreto Legislativo. Artículo 7. Suscripción de contratos. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá suscribir de manera directa convenios con la red bancaria y otros operadores para garantizar el pago y dispersión de los aportes de que trata el presente Decreto Legislativo. Artículo 8. Obligación de restitución del aporte estatal del Programa de Apoyo para el Pago ­-de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario. Sin perjuicio de la responsabilidad a que haya lugar, el aporte estatal de que trata este Decreto Legislativo deberá ser restituido al Estado por parte del beneficiario cuando: 1. Habiendo recibido el aporte, se evidencie que al momento de la postulación, no cumplía con los requisitos establecidos en el presente Decreto Legislativo. 2. Se compruebe que existió falsedad en los documentos presentados para acreditar los requisitos establecidos para la asignación del aporte estatal del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario. Para estos efectos, bastará comunicación de la entidad que expide dichos documentos contradiciendo el contenido de los mismos. Parágrafo. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural establecerá, a través de resolución, el proceso de restitución del aporte estatal del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario. Para el efecto, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá suscribir de manera directa convenios con las entidades financieras y otros operadores para garantizar dicha restitución. Este proceso de restitución podrá incorporarse al proceso establecido en el Programa de Apoyo al Empleo Formal- PAEF. Artículo 9. Tratamiento de la información. Durante los meses de junio y julio de 2020, las entidades públicas y privadas están autorizadas a recibir y suministrar los datos personales de los que trata la Ley 1581 de 2012 y la información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países conforme a la Ley 1266 de 2008, que sea necesaria para la entrega del aporte estatal de que trata el artículo 2 del presente Decreto Legislativo. Las entidades privadas y públicas receptoras de esta información, deberán utilizar los datos e información sólo para los fines aquí establecidos y estarán obligadas a adoptar las medidas necesarias para garantizar su seguridad, circulación restringida y confidencialidad. Las entidades privadas y públicas deberán entregar la información que sea solicitada por las entidades públicas y los receptores de las solicitudes, con el fin de identificar y certificar a los beneficiarios del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario, así como para garantizar la entrega efectiva de los aportes respectivos. Artículo 10. Exención del gravamen a los movimientos financieros - GMF Y exclusión del impuesto sobre las ventas - IVA. Estarán exentos del gravamen a los movimientos financieros: (i) los traslados de los dineros correspondientes a los aportes de los que trata el artículo 2 del presente Decreto Legislativo, entre cuentas del Tesoro Nacional - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades financieras que dispersen los recursos; (ii) los traslados de los recursos correspondientes a los aportes de los que trata el artículo 2 del presente Decreto Legislativo, entre las entidades financieras y los beneficiarios del PAP para el Sector Agropecuario. En caso de cobrarse comisión o servicio por la dispersión de los recursos por parte de las entidades financieras a los beneficiarios del programa o al Gobierno nacional, ésta estará excluida del impuesto sobre las ventas - IVA. Artículo 11. Inembargabilidad de los recursos. Durante los treinta (30) días calendario siguientes a la entrega de los recursos en la cuenta de depósito del beneficiario, los recursos correspondientes al aporte estatal del PAP para el Sector Agropecuario serán inembargables y no podrán abonarse a ningún tipo de obligación del beneficiario con la entidad financiera a través de la cual se disperse el aporte. No obstante, en cualquier momento, se podrán aplicar los descuentos previamente autorizados por el beneficiario a terceros. Parágrafo. No obstante lo establecido en este artículo, respecto de los beneficiarios del Programa que igualmente tengan la calidad de deudores de líneas de crédito para nómina garantizadas del Fondo Nacional de Garantías - FNG, cuando la suma total de recursos recibida por estos beneficiarios en el mismo mes, por concepto de los créditos garantizados y el aporte estatal del PAP para el Sector Agropecuario, supere el valor total de las primas de servicio de su respectiva nómina, estos deberán abonar a dicho crédito un valor equivalente al del aporte estatal del PAP recibido. Artículo 12. Virtualidad y medios electrónicos. Las entidades financieras involucradas, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, y en general todos los actores que participen en este Programa deberán facilitar canales virtuales y, en la medida de lo posible, fomentarán el uso de los medios electrónicos para el cumplimiento de los requisitos y procesos de que trata este Decreto Legislativo y los actos administrativos que lo reglamenten. Artículo 13. Utilización de procesos y formularios del Programa de apoyo al empleo formal - PAEF en el Programa de apoyo para el pago de la prima de servicios -PAP para el Sector Agropecuario. Para efectos de la fiscalización y control del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario, así como para efectos de la recepción de las postulaciones y demás procedimientos y certificaciones, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las entidades financieras involucradas y en general todos los actores que participen en este Programa, podrán hacer uso de los procedimientos y documentos estandarizados del Programa de Apoyo al Empleo Formal - PAEF. Para dar cumplimiento a lo establecido en este artículo, la UGPP determinará, mediante circular, las modificaciones a los documentos y formularios que sean necesarias. Artículo 14. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial. PUBLÍQUESE, Y CÚMPLASE. Dado en Bogotá D.C., a los (sic) 4 de junio de 2020 (Siguen firmas del señor Presidente de la República y todos los ministros) III. INTERVENCIONES[3] Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República intervino en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte que declare la EXEQUIBILIDAD del Decreto Legislativo 803 de 2020 (en adelante DL 803). La interviniente hizo referencia al contexto que motivó la segunda declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica por medio del Decreto Legislativo 637 de 2020. En particular, destacó las consecuencias económicas generadas por las medidas de aislamiento social, especialmente se refirió a la contracción de la economía mundial, la reducción del Producto Interno Bruto del país, la disminución de las exportaciones, la afectación de las finanzas de las entidades territoriales, el aumento de la tasa de desempleo y la parálisis de algunos sectores de la economía como el turismo y el transporte aéreo. A partir de estas circunstancias reiteró la necesidad de adoptar medidas dirigidas a proteger la economía nacional, a evitar la destrucción masiva de plazas de trabajo, y a detener el cierre de las empresas. Luego, describió el contenido de cada uno de los artículos incluidos en el DL 803 en el que se creó el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios para el Sector Agropecuario (en adelante PAP agropecuario) y se refirió a los requisitos fijados en la Carta Política y en la Ley Estatutaria de Estados de Excepción (en adelante LEEE), desarrollados en la jurisprudencia constitucional, para la expedición y el análisis de la constitucionalidad de los decretos legislativos. Establecido el marco fáctico y jurídico, la Secretaría expuso las razones por las que considera que el DL 803 cumple los presupuestos formales y sustanciales exigidos para la validez de los decretos legislativos. En primer lugar, señaló que concurren los requisitos formales por cuanto la normativa fue: (i) expedida el 4 de junio de 2020 en desarrollo del Decreto Legislativo 637 de 2020 y durante el término de su vigencia; (ii) suscrita por el Presidente de la República y por todos los ministros del despacho; (iii) expuso las razones y causas que justifican su expedición; (iv) el ámbito de aplicación es en todo el territorio nacional; (v) las medidas tributarias previstas en el artículo 10, que corresponden a la exención del gravamen a los movimientos financieros y el impuesto sobre las ventas en favor del manejo de los recursos del PAP agropecuario, se aplicarán únicamente para el primer pago de la prima de servicios del año 2020 y por lo tanto se respeta el límite temporal derivado del artículo 215 superior. En segundo lugar, señaló que se cumplen los requisitos materiales con fundamento en las siguientes razones: El presupuesto de conexidad interna porque la parte motiva del decreto expone los argumentos que justifican las medidas adoptadas, pues explicó que la crisis económica generada por la pandemia y sus efectos en el empleo justifican la creación de un programa de apoyo para el pago de la prima de servicios focalizado en el sector agropecuario. El requisito de conexidad externa porque las disposiciones se relacionan con algunos de los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia por medio del Decreto 637 de 2020, que expuso la necesidad de encontrar alternativas adicionales para hacer frente a la crisis económica y de desempleo que atraviesa el país por cuenta de la pandemia. El juicio de finalidad, pues la creación del PAP agropecuario busca conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos. En concreto, se trata de un programa cuyo objetivo es compensar la disminución de ingresos en el sector productivo agropecuario y reducir la pérdida de empleos. El presupuesto de necesidad fáctica, dado que las consideraciones del decreto explicaron ampliamente la urgencia de encontrar mecanismos para mitigar los efectos económicos negativos de la pandemia y, en particular, la afectación de los empleos en el sector agropecuario y del ingreso de los trabajadores. Por lo tanto, el PAP agropecuario, según la interviniente, contribuye a la reactivación responsable y gradual en las zonas rurales, lo que redunda en la reactivación económica y el empleo en el país[4]. Asimismo, la normativa cumple con el requisito de necesidad jurídica, pues en el ordenamiento jurídico no existe una disposición que contenga una medida similar a la prevista en este decreto y que contribuya a superar la crisis económica que padece el sector agropecuario a causa de la pandemia y de las medidas de distanciamiento social. Sobre el criterio de proporcionalidad, indicó que el DL 803 no afecta disposiciones superiores y, por el contrario, persigue una finalidad constitucionalmente legítima, esto es, atender las necesidades económicas de los trabajadores agropecuarios afectados con la pandemia. En particular, pretende aliviar el flujo de caja de los pequeños y medianos productores del campo, asegurar el abastecimiento de alimentos en el país y proteger el mínimo vital de los trabajadores del sector agropecuario. Supera el juicio de motivación de incompatibilidad debido a que el decreto no suspende, modifica ni deroga leyes, pues se trata de una medida dirigida a lograr la reactivación progresiva y gradual del sector agropecuario. Este instrumento es temporal y adiciona el marco jurídico ordinario, el cual es insuficiente para enfrentar las consecuencias económicas de la pandemia. Las medidas no imponen una discriminación injustificada, ni tratos diferenciados por razón de la raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Bajo ese entendido, su aplicación se extiende a todos los actores del mercado laboral que se encuentren en las condiciones y circunstancias previstas en las normas bajo estudio. En concreto, el subsidio se dirige a los trabajadores del sector agropecuario para brindar un alivio a los empleadores en el pago de la prima y proteger el empleo en el sector. Asimismo, la interviniente explicó que como materialización del principio de igualdad se previó el mismo valor del subsidio previsto en el PAP creado en el Decreto Legislativo 770 de 2020 y tomó como referencia el reporte de los trabajadores en el sistema PILA desde el mes de febrero de 2020. Esta fecha corresponde al último hito de normalidad económica, pues los efectos de la pandemia empezaron a presentarse en el país en el mes de marzo. Finalmente, las medidas del decreto acreditan los juicios de ausencia arbitrariedad e intangibilidad por cuanto no limitan, afectan, ni suspenden derechos humanos o libertades fundamentales, no alteran el normal funcionamiento de las ramas del poder público, no modifican o suspenden las funciones jurisdiccionales de acusación y juzgamiento, no afectan derechos intangibles y no conllevan desmejoras a los derechos sociales de los trabajadores. Informe del Ministerio de Trabajo La Secretaría Jurídica de la Presidencia remitió a esta sede el informe rendido por el Ministerio de Trabajo. Esta entidad refirió las motivaciones específicas del DL 803, relacionadas con los efectos de la pandemia en el sector agrario, y respondió las preguntas formuladas por el despacho de la Magistrada sustanciadora. En relación con la estimación del grupo de los beneficiarios de la medida destacó las cifras de desempleo en el mes de marzo de 2020, en el que se destruyeron cerca de 1.6 millones de empleos y se reportó una de la tasas más altas de desempleo registradas en el país. En atención a este panorama, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural consideró importante, para la preservación del empleo en el sector agrario, apoyar financieramente a las personas naturales productoras del sector cuyos ingresos resultaron afectados por las medidas dirigidas a superar y a contener los efectos de la pandemia. En concreto, el reintegro de parte de las sumas pagadas a los trabajadores por concepto de prima de servicios. La entidad explicó que el programa creado en el DL 803 es complementario del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios -PAP- creado en el Decreto 770 de 2020, pues se enfoca en el grupo de personas naturales trabajadoras del sector agrario, que pudieron quedar por fuera del apoyo del PAP general, en atención a las exigencias formales que planteó el programa inicial. Relató que para hacer un estimado de los posibles beneficiarios, el gobierno acudió a fuentes alternativas de información, pues la informalidad en el trabajo del campo se confirma por la ausencia de datos oficiales. En particular: (i) la cifra de 2.933.000 personas dedicada a labores de agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca registradas por el DANE para abril de 2020; (ii) los porcentajes sobre afiliación al sistema de seguridad social de acuerdo con los cuales sólo el 14,9% de la población rural cotiza a pensión, el 73,5% pertenece al Régimen Subsidiado de Salud y el 17,8% pertenece al Régimen Contributivo. A partir de estos datos se estimó que máximo 437.017 personas están vinculadas laboralmente de manera formal en el sector del campo. Sin embargo, el decreto prevé unas condiciones concurrentes que no permiten establecer con exactitud cuántas personas accederán al beneficio. Por lo tanto, el DL 803 creó un programa a demanda, de suerte que el universo real y definitivo de los beneficiarios será determinado a través de las solicitudes de reconocimiento y pago del subsidio. En concordancia con las variables mencionadas, se calculó que en caso de que todos los posibles destinatarios accedieran al beneficio fijado en $220.000 por trabajador, el costo total del programa sería de $96.140.000.000. No obstante, en atención a los requisitos adicionales que plantea el decreto esta cifra decrecería, pero no se puede anticipar de manera exacta el dato porque el acceso al subsidio está condicionado por la demanda y por otros factores[5]. Por lo tanto, el Ministerio de Agricultura consideró necesario adelantar un registro previo de los interesados en acceder al aporte para verificar el cumplimiento de los requisitos y establecer el número real de beneficiarios. Con respecto al requisito de una disminución de por lo menos el 20% de los ingresos para acceder al subsidio, adujo que este presupuesto se derivó del análisis del comportamiento de las ventas como indicativo de la reducción de los ingresos. En particular, el Ministerio de Hacienda construyó un modelo financiero unitario que simula la evolución del balance general, el estado de resultados y el estado de flujos de efectivo bajo una periodicidad mensual y un conjunto de supuestos de actividad económica, estructura de costos y distribución de empleados. El modelo arroja como resultado la caja de la que dispone la empresa luego del cumplimiento de sus obligaciones y determinó que la reducción permanente del 30% de las ventas llevaría a la caja a un nivel crítico. A partir de estas consideraciones, el Gobierno nacional, a través del Decreto Legislativo 639 de 2020, propuso fijar el valor de reducción en ventas en 20% como indicador de la disminución de ingresos. Asimismo, a través de la Resolución N° 1129 de 2020, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estableció el método de cálculo de la disminución del 20% en mención. En relación con las exclusiones previstas en el DL 803 para acceder al subsidio, el Ministerio indicó que constituyen herramientas de focalización de los recursos. En primer lugar, se utilizó como criterio de acceso el número de empleados, el cual está asociado con la antigüedad laboral. Lo anterior porque se advierte que los trabajadores en empresas que tienen entre 1 y 3 empleados presentan, en promedio, una menor antigüedad que aquellos en empresas de mayor tamaño. Por ejemplo, alrededor del 20% de los empleados de estas empresas llevan laborando de manera continua, en promedio, un mes. En contraste, este mismo porcentaje de empleados en una empresa que tiene entre 4 y 50 personas llevaba trabajando, en promedio, al menos 3 meses y en una empresa con más de 51 trabajadores, alrededor del 20% de los empleados tienen al menos 5 meses de antigüedad. Por lo tanto, en la medida en que el PAP pretende aliviar las cargas de los empleadores, personas naturales, que apoyan el empleo formal y que realizan un esfuerzo por mantener las plazas de empleo, se ha dado prevalencia -por la necesidad de focalización de los recursos- a los empleadores que mantienen por más tiempo sus empleados. En tal sentido, el número de empleados es un indicador asociado a la permanencia en el empleo. Finalmente, sobre el criterio fundado en el número de empleados, precisó que es razonable enfocar los subsidios en las personas naturales que tengan al menos 3 empleados, toda vez que el eventual despido de uno de sus trabajadores, puede generar efectos adversos comparativamente mayores a los ocasionados en empleados con mayor rotación laboral. En segundo lugar, en relación con la exclusión fundada en la exposición política, adujo que el Gobierno Nacional consideró constitucionalmente válido el tratamiento diferenciado de las personas con exposición política porque se encuentran en una posición disímil a la del resto de potenciales beneficiarios, debido a: (i) su nivel de riesgo e influencia política; y (ii) su estabilidad financiera y capacidad económica, asociada a la seguridad que genera la naturaleza pública de sus ingresos. Por una parte, las PEP son personas consideradas de alto riesgo debido a sus funciones públicas y, por lo tanto, suponen peligro para la debida focalización de los recursos en la asignación de los aportes estatales. Por otra parte, estos sujetos tienen cargos de alta dignidad, a los cuales se encuentra asociado un alto nivel de ingreso. Aunque este no sea más alto que el de otros potenciales beneficiarios, está respaldado por el Estado y por ende tiene mayor estabilidad que el de otros sujetos. En síntesis, las PEP, al derivar sus ingresos del Estado, cuentan con una fuente de recursos asegurada en tiempos de crisis y, por ende, se encuentran en una posición ventajosa frente a quienes derivan sus ingresos de actividades privadas, y, por lo tanto, pueden asumir sus cargas laborales y económicas. En relación con el requisito de que los trabajadores estuvieran reportados mediante el sistema PILA por lo menos desde el mes de febrero de 2020, el Ministerio del Trabajo explicó que, en la medida en que el PAP agropecuario busca subsidiar el primer pago de la prima de servicios del año, se tomó como referente el mes de febrero de 2020 como parámetro de normalidad económica y laboral, ya que los efectos de la pandemia empezaron a evidenciarse en marzo y la medida de aislamiento preventivo obligatorio empezó a regir el 22 de ese mes. En consecuencia, febrero es el hito que sirve como referencia para corroborar la destrucción o mantenimiento de los puestos de trabajo. Finalmente, precisó que los administradores de las contribuciones parafiscales serán los encargados de adelantar la verificación y certificación de la calidad de trabajadores y productores del campo de los peticionarios. Por su parte, las entidades financieras únicamente verificarán que se presenten los documentos necesarios. Universidad Externado de Colombia El Departamento de Derecho Laboral solicitó a la Corte que declare la EXEQUIBILIDAD del DL 803 y que se haga énfasis en los destinatarios del subsidio creado en la norma bajo examen. Por su parte, el Departamento de Derecho Fiscal presentó la misma petición, salvo en lo relacionado con el parágrafo del artículo 11 con respecto al cual solicitó que se declare su INEXEQUIBILIDAD. De forma inicial se presentarán los argumentos que comparten los departamentos en mención y, por último, se describirán los argumentos particulares con respecto al parágrafo del artículo 11. En primer lugar, los intervinientes establecieron el alcance de la norma y destacaron que el decreto bajo examen es un complemento al PAP creado en el Decreto Legislativo 770 de 2020, pues se enfoca en el sector agropecuario y está dirigido exclusivamente a las personas naturales productoras y trabajadoras del campo colombiano. En consecuencia, solicitaron que en el análisis de constitucionalidad se plantee con claridad el alcance de la norma bajo examen para que no sea utilizada para evadir las mayores exigencias y formalidades impuestas a las personas jurídicas en la mencionada normativa. En segundo lugar, indicaron que el DL 803 cumple los requisitos formales establecidos por la jurisprudencia constitucional. En particular, (i) cuenta con una motivación específica que da cuenta de los efectos económicos y sociales generados por la pandemia, la situación del campo colombiano, la reducción de los ingresos en el sector agrícola y la consecuente afectación del flujo de caja; (ii) fue suscrito por el Presidente de la República y todos los ministros; (iii) se expidió durante la vigencia y como desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica decretada en el Decreto 637 proferido el 6 de mayo de 2020; y (iv) su ámbito de aplicación es todo el territorio nacional. En tercer lugar, adujeron que la normativa bajo examen cumple los requisitos sustanciales desarrollados para los decretos legislativos. Sobre los presupuestos de conexidad y finalidad, manifestaron que las medidas que prevé la normativa guardan relación con los hechos que motivaron la declaratoria del estado de excepción y responden a los considerandos del decreto. También, supera los juicios de ausencia de arbitrariedad, intangibilidad y motivación suficiente, debido a que no viola las prohibiciones establecidas para el ejercicio de las facultades legislativas extraordinarias en el marco de los estados de excepción, no suspende y, finalmente, no afecta ni limita derechos. En cuarto lugar, señalaron que el DL 803 no contradice disposiciones de la Carta ni de la LEEE, y no suspende leyes ni garantías constitucionales. Igualmente, cumple el juicio de necesidad porque prevé requisitos específicos para acceder al PAP –sector agropecuario- que atienden a la realidad del país y a la situación de informalidad de los trabajadores del campo. En quinto lugar, explicaron que, revisados los requisitos y beneficiarios del subsidio, las medidas son proporcionales y no prevén distinciones fundadas en criterios sospechosos. En particular, la normativa establece un trato diferenciado y preferencial para el sector agropecuario, pues plantea requisitos más laxos para acceder al PAP que los establecidos en el Decreto 770 de 2020. Esta distinción materializa el mandato de igualdad que le ordena al Estado adoptar medidas para promover la igualdad en favor de grupos marginados. En este caso, existe una situación de desigualdad e informalidad en el sector agropecuario que justifica las medidas diferenciadas. Finalmente, en relación con el parágrafo del artículo 11, el Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia indicó que la obligación de abonar los recursos del subsidio a los créditos respaldados por el Fondo Nacional de Garantías cuando la suma total recibida por estos beneficiarios en el mismo mes, por concepto de los créditos garantizados y el aporte estatal del PAP supere el valor total de las primas de servicio de su respectiva nómina no cumple con los requisitos de conexidad y finalidad. Lo anterior, porque que el Gobierno Nacional no expuso alguna justificación para esta medida y esta disposición no está dirigida a superar los efectos de la pandemia. De igual forma, resaltó que estos argumentos también fueron presentados con respecto a una norma similar prevista en el Decreto 677 de 2020. IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador General de la Nación, en concepto recibido el 31 de julio del año en curso, solicitó a la Corte declarar EXEQUIBLES la mayoría de las disposiciones del DL 803 con algunas excepciones. En concreto, pidió lo siguiente: (i) la INEXEQUIBILIDAD del numeral 1º del parágrafo 5° del artículo 3º y de la expresión “(…) No obstante, en cualquier momento, se podrán aplicar los descuentos previamente autorizados por el beneficiario a terceros” prevista en el inciso 1º del artículo 11; y (ii) la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de las siguientes normas: (i) La expresión “[l]a configuración de estos supuestos no conlleva responsabilidad para quienes participen en la implementación de este programa” contenida en el parágrafo 3º del artículo 5º en el entendido de que lo allí establecido “no constituye una cláusula de inmunidad o de irresponsabilidad para los servidores públicos, sino que alude a la necesidad de que la valoración de la conducta se atenga a los estándares de dolo o culpa grave y que para ello es preciso tener en cuenta las condiciones de apremio y urgencia en las que se enmarcan las transferencias de los aportes del PAP para el sector agropecuario.” (ii) El artículo 8º en el entendido de que esta disposición se debe interpretar de manera armónica con los principios y derechos constitucionales y, en concreto, con las exigencias asociadas al debido proceso de los beneficiarios. (iii) La expresión “Durante los treinta (30) días calendario siguientes a la entrega de los recursos en la cuenta de depósito del beneficiario, los recursos correspondientes al aporte estatal del PAP serán inembargables y no podrán abonarse a ningún tipo de obligación del beneficiario con la entidad financiera a través de la cual se disperse el aporte” contenida en el inciso 1º del artículo 11, en el entendido de que la regla sobre inembargabilidad que se aplica a los recursos que excedan el término previsto en este inciso será la prevista en el artículo 344 del Código Sustantivo del Trabajo. La Procuraduría General de la Nación –en adelante PGN- indicó que el DL 803 cumple con los requisitos formales establecidos para la validez de los decretos legislativos. En particular destacó que: (i) está firmado por el Presidente de la República y todos sus ministros; (ii) cuenta con motivación expresa, pues explicó las razones que justifican la creación del PAP agropecuario como una medida dirigida a aliviar las cargas y el flujo de caja de los productores del sector; (iii) cumplió el requisito de temporalidad, ya que fue expedido el 4 de junio de 2020, es decir, dentro del término de vigencia del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado en el Decreto 637 de 2020; (iv) satisfizo el requisito de territorialidad porque las medidas adoptadas rigen en todo el país; y (v) aunque no se trata de un requisito formal, el 5 de junio de 2020 el Gobierno Nacional remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del decreto objeto de estudio, como lo dispone el parágrafo del artículo 215 superior. Luego, el Ministerio Público describió el contenido del DL 803 y desarrolló las consideraciones sobre su revisión material de la siguiente manera: Indicó que cumple el requisito de conexidad externa porque se comprueba el vínculo de la normativa bajo examen con los motivos expuestos en el Decreto 637 de 2020 para declarar el estado de emergencia, principalmente con los argumentos relacionados con la protección del empleo. Igualmente, acredita la conexidad interna debido a que las medidas están sustentadas en los argumentos expuestos en la parte considerativa del DL 803. Aquellas, pretenden conjurar la afectación económica generada en el sector agropecuario como consecuencia de la pandemia y evitar la extensión de sus efectos. Adujo que supera los juicios de prohibición de arbitrariedad y el de intangibilidad. En tal sentido, el decreto no tiene incidencia en el núcleo esencial de los derechos que pueden ser limitados y no impone restricciones a garantías intangibles. Por el contrario, la normativa está dirigida a preservar la vida digna, el trabajo y la igualdad, a través del apoyo y la protección del empleo en el sector agropecuario afectado por la pandemia. Señaló que la mayoría de las disposiciones del DL 803 superan el juicio de contradicción específica, pues no desconoce las prohibiciones particulares para los estados de emergencia, ni contiene regulaciones que desmejoren los derechos sociales de los trabajadores. Sin embargo, precisó que algunas de las medidas deben analizarse de forma individual para determinar si desconocen normas superiores. En particular, indicó que el parágrafo 3º del artículo 5º prevé las responsabilidades fiscales y penales a cargo de las personas que reciban aportes estatales del PAP agropecuario sin cumplir con los requisitos o de forma fraudulenta. De igual manera, en la determinación de esta responsabilidad señaló que: “[l]a configuración de estos supuestos no conlleva responsabilidad para quienes participen en la implementación de este programa”. Para la Vista Fiscal esta disposición desconoce el régimen de responsabilidad de los servidores públicos previsto en el artículo 6º de la Carta y la forma en la que ejercen sus funciones de acuerdo con los artículos 121 y 123 ibidem. En consecuencia, para que la norma citada no se interprete como una medida de exención de responsabilidad para los servidores públicos debe ser condicionada en el sentido de precisar que “no constituye una cláusula de inmunidad o de irresponsabilidad para los servidores públicos, sino que alude a la necesidad de que la valoración de la conducta se atenga a los estándares de dolo o culpa grave y que para ello es preciso tener en cuenta las condiciones de apremio y urgencia en las que se enmarcan las transferencias de los aportes del PAP para el sector agropecuario” Expuso que la norma en estudio cumple el requisito de finalidad, ya que las medidas adoptadas están relacionadas con la superación de la crisis que dio lugar a la emergencia e impiden la posible extensión de sus efectos. En concreto, la creación del PAP agropecuario pretende aliviar las cargas económicas que la pandemia causó en la economía y el empleo de los pequeños y medianos productores del campo. Manifestó que la mayoría de disposiciones del DL 803 cuentan con motivación suficiente. En ese sentido, destacó que el Gobierno presentó los argumentos que justifican la creación del PAP agropecuario a través de la descripción de las circunstancias que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, los efectos adversos del confinamiento obligatorio, la inactividad económica y la importancia de los instrumentos para atender la crisis generada en el empleo. No obstante, para el Ministerio Público las siguientes medidas no fueron justificadas: El numeral 1º del parágrafo 5° del artículo 3 del DL 803 excluye como beneficiarios del PAP agropecuario a los empleadores que sean personas naturales y que tengan menos de 3 trabajadores. Esta medida no fue justificada en el decreto y no es coherente con su finalidad. En efecto, refirió que, si el programa busca contribuir a la preservación del trabajo, esta exclusión desconoce que todos los empleadores –con independencia del número de trabajadores a su cargo- son generadores de empleo y que tanto empleadores como trabajadores resultaron afectados por las circunstancias excepcionales de confinamiento y de inactividad económica provocadas por la pandemia. En consecuencia, solicitó que se declare la inexequibilidad de la exclusión referida. En contraste, aclaró que la exclusión de las Personas Expuestas Políticamente y su núcleo familiar más cercano está suficientemente justificada por: (i) su nivel de riesgo e influencia política; y (ii) su estabilidad financiera y capacidad económica. En concreto, señala que estos individuos cuentan con un alto grado de influencia que pueden emplear en beneficio propio y con altos ingresos respaldados por el Estado. El artículo 11 previó la inembargabilidad de los recursos correspondientes al aporte estatal PAP durante los 30 días calendario siguientes a la consignación en la cuenta de depósito del beneficiario. No obstante, permite que se apliquen los descuentos previamente autorizados por el beneficiario a terceros y prevé el abono de un valor equivalente al del aporte recibido a las líneas de crédito para nómina garantizadas por el Fondo Nacional de Garantías, cuando proceda. Para esa entidad, es claro que los recursos deben destinarse exclusivamente a la finalidad del PAP. En consecuencia, considera que el DL 803 no explicó: (i) porqué no previó de forma expresa la inmodificabilidad del destino de los recursos del PAP, (ii) el límite temporal de 30 días para la inembargabilidad; y (iii) la autorización de descuentos a terceros sin especificar el origen o designación de los mismos. En particular, considera que el PAP agropecuario está dirigido a apoyar el pago de la primera prima de servicios del 2020, por lo que debe entenderse en concordancia con los derechos de los trabajadores y con las condiciones para realizar descuentos autorizados de acuerdo con los artículos 149 a 153 del Código Sustantivo del Trabajo -en adelante CST-. Por lo tanto, la posibilidad de efectuar descuentos a terceros sin limitar su destinación puede desmejorar los derechos de los trabajadores y desconoce el objetivo del programa, razón por la que solicita que se declare la inexequibilidad de esa previsión. Adicionalmente, en atención a la destinación de los recursos del PAP solicitó que el límite temporal de inembargabilidad de los recursos se condicione para que, superado ese término, se observen las reglas previstas en el artículo 344 del CST. En concreto, solicitó declarar exequible la expresión “Durante los treinta (30) días calendario siguientes a la entrega de los recursos en la cuenta de depósito del beneficiario, los recursos correspondientes al aporte estatal del PAP para el sector agropecuario serán inembargables y no podrán abonarse a ningún tipo de obligación del beneficiario con la entidad financiera a través de la cual se disperse el aporte.”, bajo el entendido que la regla sobre inembargabilidad, que se aplica a los recursos que excedan el término previsto en el inciso 1º del artículo 11 en la cuenta de depósito del beneficiario será la prevista en el artículo 344 del CST[6]. Finalmente, la autorización de compensar los recursos que el beneficiario reciba como aporte estatal del PAP para el sector agropecuario y las líneas de crédito para nómina garantizadas del Fondo Nacional de Garantías responde adecuadamente a la finalidad del programa, ya que esta medida opera cuando la suma total de recursos recibida por el beneficiario en el mismo mes por estos conceptos supere el valor total de las primas de servicio de su respectiva nómina. De otra parte, refirió que cumple el presupuesto de necesidad fáctica. El DL 803 expuso los datos económicos que dan cuenta de la afectación del sector agropecuario y las consecuentes dificultades para el cumplimiento de las obligaciones por parte de los productores. El programa prevé un apoyo para el pago de la prima de servicios por empleado, lo que significa una ayuda para los afectados por las consecuencias del aislamiento y la inactividad económica en el sector agropecuario. En este sentido, el PAP constituye una medida razonable e idónea para superar la crisis. El DL 803 cumple el juicio de necesidad jurídica debido a que explicó las razones por las que las disposiciones ordinarias resultaban insuficientes para la adopción de la medida y, en concreto, destacó la inexistencia de mecanismos que le permitan al Gobierno realizar un aporte monetario estatal destinado a los particul...