Sentencia C-371 de 2019

C-371-19 Sentencia C-371/19 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional CARRERA ADMINISTRATIVA-Regla general de acceso a la función pública A partir de esta disposición constitucional, la jurisprudencia ha establecido que la carrera administrativa basada en la evaluación del mérito -concurso público-, es el mecanismo general y preferente para el ingreso de los ciudadanos al servicio público. A partir de lo expuesto en el artículo 125 de la Constitución se extraen las siguientes reglas: i) los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera; ii) se exceptúan de ello los cargos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley; y iii) para el caso de los cargos en que ni la Constitución ni la ley haya fijado el sistema de nombramiento, este se realizará mediante concurso público. CARRERA ADMINISTRATIVA Y FINES DEL ESTADO-Relación CARRERA ADMINISTRATIVA-Propósitos constitucionales CARRERA ADMINISTRATIVA-Importancia CARRERA ADMINISTRATIVA-Modalidades de empleos en órganos y entidades estatales CARRERA ADMINISTRATIVA-Regímenes especiales CARRERA ADMINISTRATIVA-Excepciones CARGO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Criterios para determinarlo La jurisprudencia constitucional ha reconocido la potestad que tiene el legislador para establecer cuáles cargos del aparato burocrático estatal tendrán esta categoría, sin embargo ha sometido el ejercicio de esa competencia al cumplimiento de estrictos requisitos, para lo cual pueden destacarse tres aspectos: i) que exista expresa disposición legal; ii) razón suficiente que justifique al legislador para establecer excepciones a la carrera administrativa; iii) que la medida en su desarrollo esencial corresponda a una de las siguientes categorías: (1) cargos que tengan funciones directivas, de manejo, conducción u orientación política o institucional; o (2) empleos que requieran un grado de confianza mayor al que se predica de la función pública ordinaria. CARGO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Denominación debe tener fundamento legal JUSTICIA TRANSICIONAL-Ampliación o restricción de su temporalidad REFORMA A LA ESTRUCTURA ORGANICA DEL ESTADO EN EL MARCO DEL PROCESO PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA-Características En este sentido se indicó que el Acto Legislativo 01 de 2017 acoge un modelo institucional encargado de operar los instrumentos de verdad, justicia, reparación y no repetición en el marco del proceso para la terminación del conflicto armado en Colombia, con las siguientes características: (i) crea una nueva institucionalidad encargada de liderar el proceso transicional, prescindiendo de la estructura orgánica existente bajo la Constitución de 1991; (ii) los nuevos organismos se encuentran separados orgánica y funcionalmente de las ramas del poder público establecidas en la Constitución de 1991, lo que implica, por un lado, que estas instancias tienen autonomía técnica, administrativa y presupuestal, así como un régimen normativo especial y exceptivo para su conformación y funcionamiento, y por otro lado, que sus funciones son ejercidas de manera separada y en colaboración armónica con las demás instancias estatales; (iii) finalmente, los nuevos organismos tienen vocación de vigencia limitada en el tiempo, por tratarse de una institucionalidad llamada a operar en un escenario transicional . JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ-Características/ JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ-Régimen especial de empleo público En este orden de ideas, la Corte encontró que a partir del proceso transicional es posible establecer excepciones de cara a la vinculación para el ejercicio de implementación del acuerdo de paz, ello a partir de la mención expresa por parte del legislador o señalando el método de vinculación específico distinto al de carrera, como ocurre con los cargos de libre nombramiento y remoción. PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION Y LA JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ-Funciones ACTO LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Intervención de la Procuraduría en la Jurisdicción Especial para la Paz PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Cargos de carácter transitorio creados en virtud de los Actos Legislativos 01 de 2016 y 01 de 2017 Referencia: Expediente D-12856 Demanda de inconstitucionalidad contra el Parágrafo 1 (parcial), del artículo 1, del Decreto 1512 de 2018 “por el cual se modifica la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación”. Demandante: Esteban Garcés Naranjo Magistrado Ponente: JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Bogotá, D.C., catorce (14) de agosto de dos mil diecinueve (2019). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241.4 de la Constitución, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto ley 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Esteban Garcés Naranjo demandó el parágrafo 1 (parcial), del artículo 1º del Decreto 1512 de 2018 “por el cual se modifica la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación”. 2. Por medio de auto del tres (03) de septiembre de dos mil dieciocho (2018) la entonces Magistrada Cristina Pardo Schlesinger[1] dispuso la admisión de la demanda y en virtud de los artículos 244 de la Constitución Política y 11 del Decreto Ley 2067 de 1991, ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación, con la finalidad de que rindiera el concepto de que trata el artículo 278.5 de la Constitución Política y se comunicó del inicio del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al Departamento Administrativo de la Función Pública. Así mismo, invitó al sindicato de trabajadores de la Procuraduría General de la Nación, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a las facultades de derecho de las Universidades Nacional, Externado de Colombia, Universidad del Rosario, Pontifica Universidad Javeriana, Universidad de Caldas, Universidad del Norte y Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia sede Tunja. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA A continuación, se transcribe y resalta el aparte demandado, según fue publicado en el Diario Oficial número 50.677 del 6 de agosto de 2018, haciendo énfasis en las expresiones atacadas. “DECRETO NÚMERO 1512 DE 2018 “Por el cual se modifica la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación” EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el artículo 74 de la Ley 1922 de 2018 y, (…) Artículo 1. - Modificase la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, creando los siguientes cargos de carácter transitorio: Número de cargos Denominación del empleo Código Grado 5 (cinco) Procurador Delegado OPD EA 19 (diecinueve) Asesor 1AS 25 34 (treinta y cuatro) Asesor 1AS 24 23 (veintitrés) Asesor 1AS 22 33 (treinta y tres) Asesor 1AS 21 17 (diecisiete) Asesor 1AS 19 12 (doce) Procurador Judicial II 3PJ EC 27 (veintisiete) Profesional Universitario 3PU 17 6 (seis) Profesional Universitario 3PU 15 14 (catorce) Secretario Procuraduría 4SP 13 13 (trece) Sustanciador 4SU 11 12 (doce) Auxiliar Administrativo 5AM 10 1 (un) Oficinista 50F 06 2 (dos) Citador 6CI 04 Parágrafo 1. Por la naturaleza transicional de la Jurisdicción Especial para la Paz dada en el artículo 15 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017 y la especial confianza exigida para el desarrollo de las funciones, los empleos que se crean en el presente artículo dentro de la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación serán de carácter transitorio y se clasifican como de libre nombramiento y remoción.” III. LA DEMANDA 1. El actor considera que en los apartes resaltados el legislador extraordinario dio la categoría de empleos de libre nombramiento y remoción a 218 cargos y les asignó una confianza especial que solo es exigible de los 5 Procuradores Delegados, lo cual termina por desconocer el artículo 125 de la Carta. 2. Destaca que “la Constitución Política establece un sistema técnico y meritocrático para la selección de los servidores públicos del Estado, regido bajo los principios de prevalencia del interés general sobre el particular, igualdad e imparcialidad; cuya finalidad es evitar las prácticas clientelistas a través de las cuales se intercambian prebendas administrativas, como la concesión de empleos públicos, por apoyos políticos en los sectores sociales administrados”. 3. Refiere que pese a que la Constitución contempla la posibilidad de crear cargos de libre nombramiento y remoción, esta facultad es exclusiva de aquellos empleos que cumplen funciones de dirección, manejo, conducción u orientación institucional, aspecto que hace necesaria la existencia de una confianza especial por parte del nominador. 4. Sostiene que la mayor parte de los cargos referidos pertenecen a la planta global y no tienen una función que exija especial confianza, por lo que se les debe aplicar la regla general de la carrera administrativa. Al respecto indica: “los empleos de Asesor, en todos sus grados, no se encuentran asignados a los despachos del Procurador General de la Nación o del Viceprocurador General, haciendo parte de la planta global y en consecuencia se predican de carrera administrativa de conformidad con el artículo 182 del decreto 262 de 2000. Los empleos de Procurador Judicial II, Profesional Universitario, Secretario de Procuraduría, Sustanciador, Auxiliar Administrativo, Oficinista y Citador, pertenecen a los niveles profesional, técnico, administrativo y operativo; por lo que no desarrollan funciones que exijan un nivel especial y cualificado de confianza adicional al que se le puede exigir a todo servidor público.”[2] 5. Afirma que las expresiones demandadas desconocen la Constitución de acuerdo con los siguientes argumentos: “El interés general que debe orientar todas las actuaciones del Estado, consagrado en los artículos 1 y 209, dada la discrecionalidad en la provisión de los empleos públicos que impiden que el obrar de estos servidores sea imparcial. Los derechos políticos reconocidos por los artículos 2 y 40, al no establecer razonablemente requisitos y condiciones de acceso a la función pública bajo criterios de igualdad (artículo 13) que posibiliten al mayor número posible de personas que cumplan los requisitos de educación y experiencia ocupar dichos cargos. La vulneración del principio estructural del mérito, contemplado en el artículo 125, en tanto estableció como regla general la provisión discrecional de los empleos creados sin justificar funcionalmente la necesidad de sustraer los cargos de este principio.”[3] 6. Como respaldo de sus argumentos, el demandante solicita considerar la jurisprudencia constate, pacífica y uniforme respecto de la importancia de la carrera administrativa como regla general de vinculación al sector público, establecida por la Corte Constitucional y reiterada, entre otras, en las sentencias C-506 de 2014, C-618 de 2015 y C-720 de 2015. III. INTERVENCIONES 1. Departamento Administrativo de la Función Pública[4]. Solicita se declaren exequibles los apartes atacados. Plantea que los cargos creados en la Procuraduría General de la Nación son de carácter transitorio con la finalidad de dar cumplimiento de manera eficiente, eficaz y oportuna a las funciones del ente de control relacionadas con la implementación del Acuerdo de Paz. Explica que el artículo 279 de la Constitución delega en la ley la facultad de determinar la estructura y funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación. En el mismo sentido, señala que numeral 10 del artículo 150 superior permite al Congreso revestir hasta por seis meses al Presidente de la República de “facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje”. De conformidad con ello, y atendiendo a las necesidades institucionales que supuso la firma del Acuerdo de Paz con las FARC, el artículo 74 de la Ley 1922 de 2018 confirió al Ejecutivo la facultad de ampliar la planta de la Procuraduría General de la Nación con personal de confianza para intervenir ante la JEP. Expone que los cargos creados por el Decreto 1512 de 2018 fueron calificados como de libre nombramiento y remoción por el Presidente de la República con fundamento en el estudio técnico elaborado por la Procuraduría General de la Nación. En este documento se explicaron las necesidades de personal y de contar con funcionarios “de confianza especial para garantizar el desarrollo de las funciones otorgadas para intervenir judicialmente ante la JEP, implementar medidas para la rendición de cuentas, realizar seguimientos a los compromisos derivados del Acuerdo Final, garantizar la trasparencia de los procedimientos y generar espacios de diálogo nacional constante entre los diferentes sectores e instituciones del Estado”[5]. Sostiene que, debido a la naturaleza eminentemente transitoria de la JEP, los cargos creados en el ente de control para actuar ante dicha jurisdicción debían ser calificados como de libre nombramiento y remoción. Así mismo, destaca que la calificación hecha por el Decreto 1512 de 2018 obedeció a lo establecido en la sentencia C-553 de 2010 en relación con los límites del legislador para crear cargos de libre nombramiento y remoción, pues “las funciones que deberán realizar los servidores [ante la JEP] implican un grado de especial confianza debido a la trascendencia de los temas puntuales que manejarán, y la responsabilidad administrativa y política que sus funciones demandan”[6]. Finalmente, precisa que si uno de los fines de la carrera administrativa es asegurar la estabilidad en el empleo, lo cierto es que dicha finalidad no es posible cumplirla en caso de los cargos creados en la Procuraduría General de la Nación. Es decir, desde el principio la ley les asignó una temporalidad a dichos empleos, característica que no podría ser predicable de los empleos de carrera, pues “mal haría el Gobierno Nacional, en cabeza del presidente de la República, en crear una expectativa frente al ingreso y ascenso en los empleos señalados en el Decreto demandado, cuando la misma legislación les atribuyó un carácter transitorio desde su misma creación”[7]. 2. Sindicato de Procuradores Judiciales – PROCURAR[8]. Solicita declarar inexequibles las expresiones acusadas. Indica que el artículo 125 de la Constitución señala que, por regla general, los empleos de las entidades y órganos del Estado deben ser designados mediante carrera, con el fin de garantizar el mérito en los procesos de selección y evitar prácticas ajenas al interés general y a los fines democráticos del Estado. Manifiesta que la Corte en repetidos pronunciamientos ha señalado que la selección por mérito es el postulado estructural de la función pública y el eje axial de la vinculación laboral con el Estado[9]. Afirma que la norma acusada busca establecer de manera irregular una excepción a la regla general al calificar como de libre nombramiento y remoción cargos que por su naturaleza no deben serlo. Agrega que las excepciones a la carrera administrativa, según la sentencia C-514 de 1994, “solamente encuentran sustento en la medida en que, por la naturaleza misma de la función que se desempeña, se haga necesario dar al cargo respectivo un trato en cuya virtud el nominador pueda disponer libremente de la plaza”. Precisa que la Corte Constitucional ha establecido los siguientes criterios para determinar cuándo resulta constitucionalmente válido clasificar un empleo como de libre nombramiento y remoción, a saber: i) criterio material, según el cual las funciones del cargo deben ser directivas, de manejo, de conducción u orientación institucional; y ii) criterio subjetivo, el cual exige que el cargo tenga un nivel de confianza especial y calificado, adicional al que se puede exigir a todo servidor público. Refiere que frente a los cargos públicos creados por artículo 1 del Decreto 1512 de 2018, con excepción del procurador delegado, todos los demás no cumplen con los criterios establecidos por la jurisprudencia para no acudir a un proceso de selección laboral basado en el mérito, ya que no están destinados a desempeñar una función directiva en la institución, ni requieren de un nivel calificado confianza; por el contrario, se inscriben en las funciones generales de la Procuraduría General de la Nación en relación con la implementación de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP). En su sentir, el argumento de que la JEP es una jurisdicción especial y transitoria no es suficiente para justificar la creación de cargos de libre nombramiento y remoción. Resalta que de aceptarse tal calificación para todo servidor público que tenga una función relacionada con la implementación del Acuerdo de Paz, “terminaría desnaturalizándose la propia estructura de la función pública, pues no son pocas las entidades de la administración que deben participar en esta tarea”[10]. Explica que frente a los cargos de procurador judicial ya existe cosa juzgada, dado que en la sentencia C-101 de 2013 la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión “procurador judicial” contenida en el artículo 182 del Decreto Ley 262 de 2000 que lo definía como de libre nombramiento y remoción. En aquella oportunidad se sostuvo que excluir del concurso de méritos el nombramiento de dichos funcionarios vulnera el artículo 280 de la Constitución, pues otorga un tratamiento diferente respecto de los magistrados y jueces –ante quienes ejercen el cargo– que sí son elegidos mediante concurso de méritos. 3. Sindicato Nacional de Trabajadores de la Procuraduría General de la Nación - SINTRAPROAN[11]. Solicita declarar la inconstitucionalidad de los apartes acusados. Fundamenta su posición desde cuatro aspectos: (i) la estructura de los cargos de la Procuraduría General de la Nación; (ii) la regla general de los empleos de carrera; (iii) la función pública y la potestad de configuración del legislador; y (iv) el cargo planteado. En primer lugar, manifiesta que del artículo 279 de la Constitución se deriva el mandato de diseñar un régimen especial de carrera para proveer los cargos de la Procuraduría General de la Nación, regla desarrollada por el artículo 182 del Decreto 262 de 2000, el cual clasificó los empleos de esa entidad en dos categorías de acuerdo con la naturaleza de las funciones: a) de carrera y b) de libre nombramiento y remoción. Según este artículo, todos los empleos de la entidad son de carrera a excepción de aquellos expresamente denominados como de libre nombramiento y remoción, debido a que para el cumplimiento de sus funciones se requiere una confianza especial. Sin embargo, únicamente el de procurador delegado se encuentra mencionado en el artículo 182 como de libre nombramiento y remoción, por lo que otorgarles a los otros cargos una calificación que legalmente no ostentan desconoce el principio constitucional del mérito. En segundo lugar, hace referencia a los pronunciamientos de la Corte Constitucional en relación con el principio del mérito como regla general para determinar el acceso a los cargos públicos. En ese sentido, cita la sentencia C-588 de 2009 en donde esta Corporación concluyó que la carrera, como método de vinculación laboral con el Estado, constituye un eje definitorio de la Constitución y su ausencia trastoca otros contenidos esenciales como el principio de igualdad y la vigencia del Estado social de derecho. En tercer lugar, señala que si bien la carrera no cobija todas las modalidades de incorporación, el mérito es el aspecto central que otorga sentido al ingreso, permanencia y retiro de los cargos públicos, por lo que el legislador debe tenerlo como referencia en la configuración de cualquier sistema de selección. En cuarto y último lugar, expone que el Gobierno Nacional se equivocó al otorgarle la calificación de libre nombramiento y remoción a todos los cargos creados mediante el Decreto 1512 de 2018. En efecto, al excluir dichos empleos de la carrera contradijo la obligación constitucional de considerar el mérito como criterio principal para la escogencia de los cargos de la Procuraduría General de la Nación que no impliquen dirección institucional o un nivel de confianza calificado. 4. Universidad Sergio Arboleda[12]. Solicita que se declare exequible la expresión “y la especial confianza exigida para el desarrollo de las funciones” e inexequible la expresión “y se clasifican como de libre nombramiento y remoción” (salvo en lo que atañe a la clasificación del cargo de procurador delegado). Al respecto indica que el hecho de que la JEP sea una jurisdicción transicional no constituye una razón per se para calificar los cargos como de libre nombramiento y remoción. Considera que en la sentencia C-101 de 2013, esta Corporación precisó que los procuradores judiciales deben ser elegidos de la misma manera como son elegidos los jueces y magistrados ante quienes ejercen su cargo, por lo que deben ser de carrera. Agrega que la carrera está basada en el mérito como un eje definitorio de la Constitución, por consiguiente, cualquier excepción a esta regla debe cumplir con el criterio material (funciones directivas o de manejo institucional) y el criterio subjetivo (confianza calificada), establecidos en la jurisprudencia. Finalmente, argumenta que los cargos creados por el Decreto 1512 de 2018 pueden ser encuadrados por la Corte en dos escenarios de análisis: i) por la naturaleza del cargo de procurador judicial, el cual ya fue definido por la sentencia C-101 de 2013; y ii) los cargos expresamente calificados como de carrera en la planta de la Procuraduría General de la Nación por el Decreto 262 de 2000, donde específicamente se establecen los cargos que son de libre nombramiento y remoción en la planta del ente de control. 5. Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia – UPTC[13]. Solicita a la Corte declarar inexequibles los apartes demandados. Refiere que los cargos enlistados en el decreto demandado no cumplen con las características establecidas en la jurisprudencia de esta Corporación para ser calificados como de libre nombramiento y remoción, a saber: i) no tienen funciones directivas, de manejo, de conducción u orientación institucional, y ii) no resulta necesario un nivel de confianza calificado para el desempeño de las funciones. En ese sentido, luego de verificar la naturaleza y funciones de los cargos en el “Manual de Funciones y de Requisitos por Competencias Laborales” de la Procuraduría General de la Nación, afirma que, salvo el cargo de procurador delegado, ninguno de los cargos creados reúne las características para ser calificado como de libre nombramiento y remoción. Por lo que la Corte debe seguir su propio precedente para proteger el mérito como valor axial en el proceso de selección de los cargos públicos. 6. Universidad del Cauca[14]. Considera que los apartes atacados desconocen el principio constitucional de carrera administrativa al calificar como de libre nombramiento y remoción los empleos temporales creados en la planta de la Procuraduría General de la Nación. A su juicio, la carrera administrativa es un pilar esencial y un eje definitorio de la estructura de la Constitución que apunta a cumplir con los fines de transparencia, eficiencia y eficacia en el Estado. Explica que no basta con afirmar que un cargo es de libre nombramiento y remoción –como sucede con el decreto demandado– para que automáticamente adquiera tal calidad. Es necesario exponer de manera amplia y a la luz de la jurisprudencia constitucional las razones jurídicas que justifican la no aplicación de la carrera como mecanismo de selección de los cargos públicos. En ese sentido, argumenta que el Presidente de la República excedió el uso de sus facultades extraordinarias, y desnaturalizó el principio general del ingreso por mérito a los cargos públicos, al clasificar sin razones suficientes los empleos creados en la Procuraduría General de la Nación como de libre nombramiento y remoción. Considera que las actividades que deben desempeñar los funcionarios del ente de control ante la JEP son propias de un empleo temporal por lo que, en principio, estos cargos deben ser provistos mediante las listas de elegibles vigentes. Destaca que la norma demandada vulnera el principio constitucional de igualdad por establecer un sistema de ingreso diferente entre las personas que ocupan cargos ordinarios al interior de la Procuraduría General de la Nación y las personas que ocupan los cargos creados para ejercer sus funciones ante la JEP. 7. Ciudadano Luis Miguel Alonso Ortiz[15]. Manifiesta su apoyo a la demanda y en consecuencia pide que todos los cargos creados, a excepción de los cargos de procurador delegado, sean provistos por concurso público. Adicionalmente, solicitó “prevenir a la Procuraduría General de la Nación para que no manifieste que el concurso de méritos adoptado mediante Resolución 357 de julio de 2016 ha perdido vigencia”[16]. 8. Ciudadano Antonio José Arteta Reyes[17]. Considera que el Gobierno Nacional otorgó de manera irregular el carácter de libre nombramiento y remoción a los cargos creados en la Procuraduría General de la Nación por el Decreto 1512 de 2018. Según el ciudadano, a excepción de los cargos de procurador delegado, los demás no cumplen funciones de dirección institucional ni requieren confianza cualificada para la realización de sus funciones, por tanto, las disposiciones demandadas contradicen la regla general dispuesta en el artículo 125 de la Constitución Política en virtud de la cual los empleos públicos deben ser provistos mediante carrera. IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Impedimentos del Procurador y Viceprocurador General de la Nación 1. Tanto el jefe del Ministerio Público como el Viceprocurador General de la Nación manifestaron a la Sala Plena que se encontraban incursos en causales de impedimento para pronunciarse sobre la norma examinada. 2. En el caso del Procurador General de la Nación, el impedimento alegado se basó en tener un interés directo en la decisión[18], por cuanto la norma atacada dispone que los cargos a proveer tendrían naturaleza de libre nombramiento y remoción, lo que implica que el nominador de todos los cargos sería justamente el Procurador General con la discrecionalidad que ello implica por fundarse en el criterio de especial confianza. 3. Posteriormente, el Viceprocurador General de la Nación presentó su impedimento argumentando la causal de haber intervenido en la expedición de la norma[19], ello por cuanto bajo su coordinación se realizó el informe técnico que sirvió de fundamento para la expedición del decreto estudiado y, además, porque habría sido él quien presentó el informe y sustentó la necesidad del decreto ante el Gobierno Nacional. 4. En los Autos 723 de 2018 y 065 de 2019, la Sala Plena encontró fundados los impedimentos presentados y en consecuencia determinó que, de acuerdo con lo resuelto en anteriores oportunidades[20], correspondía al Procurador General de la Nación designar a un funcionario de la entidad para que emitiera el concepto en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 17.3 del Decreto Ley 262 de 2000. Concepto emitido por la Procuraduría General de la Nación[21] 5. Solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de las expresiones demandadas del parágrafo 1 del artículo 1º del Decreto 1512 de 2018, bajo el entendido de que la clasificación de libre nombramiento y remoción solo se aplica para los cargos de Procurador Delegado, Procurador Judicial II y de nivel asesor. 6. Comienza por advertir que el cargo central de la demanda se refiere a la violación directa del artículo 125 de la Constitución Política por desconocer la regla general de provisión de empleos por mérito mediante carrera, así como por vulnerar los principios de igualdad, acceso a los cargos públicos e interés general. No obstante, para el Ministerio Público además del artículo 125 superior la Corte debe tener en cuenta el artículo 280 de la Constitución y algunas disposiciones del Acto Legislativo 01 de 2017. 7. Destaca que el artículo 280 de la Constitución establece que “[l]os agentes del Ministerio Público tendrán las mismas calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo” y, por tanto, debe ser interpretado de acuerdo con lo establecido en el artículo 7° del Acto Legislativo 01 de 2017, el cual señala, entre otras cosas, que “[l]os magistrados y fiscales [de la JEP] no tendrán que ser funcionarios de carrera y no se les aplicará ninguna limitación de edad como requisito para su designación o permanencia en el cargo. Igualmente, no se les aplicará el sistema de carrera ni tendrán que pertenecer a la rama judicial”. 8. Considera que al ser la JEP un sistema especial de justicia con particularidades y especificidades propias, el parámetro de control está compuesto por las disposiciones constitucionales antes mencionadas. El análisis, por tanto, no se puede reducir a la confrontación de las disposiciones demandadas con el artículo 125 de la Constitución, sino que debe considerar de manera integral el marco jurídico en el cual se enmarcan los cargos creados. En este sentido expone que la norma atacada es una disposición con rango material de ley que puede fijar una excepción a la regla general de provisión de empleos públicos. Por consiguiente, los cargos de libre nombramiento y remoción creados por el decreto demandado se encuadran en la competencia que el referido artículo constitucional confiere a la ley para establecer dichas excepciones. 9. Añade que el carácter eminentemente temporal de un esquema de justicia transicional explica la existencia de un régimen excepcional en diversas materias que justifican tratamientos diferenciados a los ordinarios, entre otras, en materia de empleo público. Además, el rango constitucional y autónomo que le confiere el Acto Legislativo 01 de 2017 a la JEP demuestra la necesidad de introducir excepciones al régimen de carrera, pues la puesta en marcha de un régimen especial de justicia para asegurar la paz exige un grado de celeridad tal que los instrumentos ordinarios resultan contrarios a la consecución de sus fines. 10. Finalmente argumenta que la excepcionalidad en la forma de nombramiento responde al grado de confianza especial que requieren los cargos de procurador delegado, procurador judicial II y asesor. Destaca que estos cargos deben cumplir funciones especiales relacionadas con la garantía de los derechos de las víctimas y la vigencia de controles interorgánicos por lo que es necesario, específicamente respecto a estos cargos, establecer un sistema de nombramiento diferente a la carrera administrativa. Por su parte, reconoce que los cargos de nivel técnico, administrativo y operativo no requieren un grado de confianza específico. V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia 1. La Corte Constitucional es competente, de acuerdo con el artículo 241 numeral 5º de la Constitución[22], para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada contra las expresiones “la especial confianza exigida para el desarrollo de las funciones”, y “se clasifican como de libre nombramiento y remoción” contenidas en el parágrafo 1º, artículo 1º del Decreto 1512 de 2018 “por el cual se modifica la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación” dictado por el Gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 74 de la Ley 1922 de 2018[23]. Problema Jurídico 2. Le corresponde a la Corte definir si la creación por el legislador extraordinario de cargos transitorios en la Procuraduría General de la Nación, con el carácter de libre nombramiento y remoción, basados en la confianza especial exigida para el desarrollo de las funciones relacionadas con la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la construcción de una Paz Estable y Duradera y de la JEP, desconoce el principio general del mérito como criterio de acceso a la función pública. Metodología de la decisión 3. Para resolver el problema jurídico, la Corte inicialmente reiterará la jurisprudencia respecto a los siguientes asuntos: i) la carrera administrativa como regla general para el ingreso a la administración pública y las condiciones para exceptuarla; ii) la temporalidad de las medidas de justicia transicional y su efecto en la implementación del Acuerdo Final de Paz y la Jurisdicción Especial de Paz; y iii) la estructura de la Procuraduría General de la Nación de cara a los cargos creados en el Decreto 1512 de 2018; (iv) y finalmente, la Corte procederá a realizar el examen de constitucionalidad de las expresiones demandadas. La carrera administrativa como regla general para el ingreso a la administración pública y las condiciones para exceptuarla 4. El artículo 125, inciso primero, de la Constitución de 1991 establece como regla general el sistema de carrera en los siguientes términos: “[l]os empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley”. 5. A partir de esta disposición constitucional, la jurisprudencia ha establecido que la carrera administrativa basada en la evaluación del mérito -concurso público-, es el mecanismo general y preferente para el ingreso de los ciudadanos al servicio público. A partir de lo expuesto en el artículo 125 de la Constitución[24] se extraen las siguientes reglas: i) los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera; ii) se exceptúan de ello los cargos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley; y iii) para el caso de los cargos en que ni la Constitución ni la ley haya fijado el sistema de nombramiento, este se realizará mediante concurso público. 6. De acuerdo con estos parámetros, la Corte ha definido a la carrera administrativa como un principio del ordenamiento superior, que cumple con los fines esenciales del Estado (art. 2° C. Pol.) como lo son el servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales; y en particular, con los objetivos de la función administrativa (art. 209 C. Pol.), la cual está al servicio del interés general[25]. De igual manera, también se ha sostenido que la carrera administrativa asegura que aquellos que han ingresado a ella con sujeción al principio de mérito, cuentan “con estabilidad y posibilidad de promoción, según la eficiencia en los resultados en el cumplimiento de las funciones a cargo”[26] y con la posibilidad de obtener capacitación profesional, así como “los demás beneficios derivados de la condición de escalafonados”[27], tal como se desprende de los artículos 2º, 40, 13, 25, 53 y 54 de la Carta. 7. Por su parte en la sentencia C-553 de 2010 este Tribunal destacó tres criterios específicos a partir de los cuales se materializa la importancia de la carrera administrativa en el actual modelo de Estado[28], a saber: (i) Carácter histórico. Muestra la preeminencia de la carrera administrativa a través de las distintas reformas constitucionales y legales, ante la necesidad de fortalecer el modelo democrático, que en su concepción material pasa por la igualdad de oportunidades en el ingreso a los cargos públicos, eliminando las prácticas clientelistas en la conformación del aparato burocrático estatal, y de establecer el ingreso de funcionarios competentes y eficientes para el cumplimiento de las finalidades del Estado, a partir de la valoración del mérito de los aspirantes. (ii) Carácter conceptual. Al entender la carrera administrativa como un principio constitucional, convierte al mérito en base determinante para el ingreso, permanencia y retiro de los cargos del Estado y cumple con el doble objetivo de (1) servir de estándar y método preferente para el ingreso al servicio público; y (2) conformar una fórmula interpretativa de las reglas que versen sobre el acceso a los cargos del Estado, las cuales deberán comprenderse de manera tal que cumplan con los requisitos y finalidades de la carrera administrativa, en especial el acceso basado en el mérito de los aspirantes. (iii) Carácter teleológico. Dado el carácter preponderante que tiene en el andamiaje constitucional, se destacan como propósitos los siguientes: (1) permitir el reclutamiento, a través de concursos de méritos, de personal óptimo y capacitado para el ejercicio de la función pública, con el fin de brindar transparencia, eficacia y eficiencia en la administración pública; (2) materializar el derecho a la igualdad de los ciudadanos que aspiran al ejercicio de un cargo público (art. 13 C. Pol.); (3) garantizar el respeto por la disposición constitucional según la cual todos los ciudadanos tienen derecho a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (art. 40 C. Pol.); y (4) proporcionar una estabilidad laboral a los servidores que cumplen sus funciones con sujeción a la Constitución y a la ley (art. 53 C. Pol.). 8. Ahora bien, como medio para materializar el sistema de carrera se ha establecido la provisión de empleos por concurso de méritos, donde se evalúa la capacidad del concursante para ocupar el cargo, comprobando en el proceso de selección las calidades académicas, la experiencia y las competencias requeridas para el desempeño de un empleo público[29], el cual debe ser abierto y democrático, de manera que los ciudadanos pongan a consideración de las autoridades del Estado su intención de hacer parte de la estructura burocrática, a fin de evitar que se presenten tratamientos discriminatorios injustificados en el acceso al servicio público[30]. 9. Así, la carrera administrativa supone que el mérito es el factor preponderante para ocupar un cargo, y por lo tanto, el proceso de selección debe evaluar las calidades académicas, la experiencia y las competencias requeridas para el desempeño de un empleo, y se constituye en una herramienta eficaz para erradicar “el clientelismo, el nepotismo o el amiguismo”[31]. 10. Por otra parte, es importante resaltar que el artículo 125 superior, no solo contempla el régimen ordinario de carrera administrativa, sino que permite otras modalidades, en todo caso excepcionales y limitadas, de cara al acceso a cargos del Estado. Al respecto, la Corte ha destacado dos categorías de sistemas de carrera, a saber: i) la regla general u ordinaria, que se aplica de forma preferente para las instituciones del Estado y tiene dentro de sus características particulares la administración y vigilancia por parte de la Comisión Nacional del Servicio Civil (art. 130 C. Pol.); y ii) los sistemas especiales de carrera administrativa, en los cuales la Constitución establece, de forma expresa, que determinadas instituciones del Estado cuenten con un sistema de carrera particular, como es el caso de la carrera de las Fuerzas Militares (art. 217 C. Pol.), de la Policía Nacional (art. 218 inciso 3º C. Pol.), de la Fiscalía General de la Nación (art. 253 C. Pol.), de la Rama Judicial (art. 256.1 C. Pol.), de la Registraduría Nacional del Estado Civil (art. 266 inciso 3º C. Pol.), de la Contraloría General de la República (art. 268.10 C. Pol.), de la Procuraduría General de la Nación (art. 279 C. Pol.), así como el régimen de las universidades estatales (art. 69 C. Pol.)[32]. 11. Frente a estos últimos -regímenes especiales-, en la referida sentencia C-553 de 2010 la Corte enfatizó que a pesar de tener reconocimiento constitucional, la interpretación armónica del ordenamiento constitucional lleva a sostener que están gobernados por los principios de igualdad, mérito y estabilidad[33], en aras de proteger los derechos y garantías constitucionales de aspirantes y servidores públicos, así como avalar los fines estatales de transparencia y eficacia de cara al ingreso al servicio público. 12. Excepción a la figura de la carrera como criterio para la vinculación laboral con el Estado. Aunque la carrera administrativa es el mecanismo ordinario y preferente para la provisión de los cargos públicos, como lo dispone el artículo 125, la misma Constitución ha previsto excepciones a esta figura, como lo son los empleos de libre nombramiento y remoción. En estos casos, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la potestad que tiene el legislador para establecer cuáles cargos del aparato burocrático estatal tendrán esta categoría, sin embargo ha sometido el ejercicio de esa competencia al cumplimiento de estrictos requisitos[34], para lo cual pueden destacarse tres aspectos: i) que exista expresa disposición legal; ii) razón suficiente que justifique al legislador para establecer excepciones a la carrera administrativa; iii) que la medida en su desarrollo esencial corresponda a una de las siguientes categorías: (1) cargos que tengan funciones directivas, de manejo, conducción u orientación política o institucional; o (2) empleos que requieran un grado de confianza mayor al que se predica de la función pública ordinaria. A continuación, se hará una breve referencia a cada uno de los presupuestos señalados. - Que exista expresa disposición legal. Los cargos de libre nombramiento y remoción están sometidos a reserva de ley, por lo que solo podrán incorporarse en el conjunto de empleos de las entidades del Estado cuando exista una expresa disposición que así lo determine. Ahora bien, como se verá a partir del desarrollo de los demás presupuestos, la potestad que tiene el legislador para definir cargos de libre nombramiento está limitada desde dos perspectivas, una relativa a que el ejercicio de la citada facultad es excepcional, por lo que solo podrá ser utilizada para determinados cargos específicos, sin que pueda convertirse en la regla general, y otra consistente en reafirmar que la definición de cargos de libre nombramiento y remoción debe responder a un criterio de razón suficiente. - Razón suficiente. Se refiere a la justificación que debe soportar la disposición legal que establezca los cargos de libre nombramiento y remoción, esto es, la naturaleza de las funciones del empleo o el grado de confianza que deba depositarse en el servidor público que lo ejerce, en orden a determinar que no se trata de una potestad infundada. Ello en procura de evitar que se termine por contradecir la esencia misma del sistema de carrera, para que la excepción (cargos de libre nombramiento y remoción) se convierta en la regla general. - Categorías de los cargos de carrera y libre nombramiento y remoción. (1) cargos que tengan funciones directivas, de manejo, conducción u orientación política o institucional, casos en los cuales la jurisprudencia ha aceptado que habida cuenta de la naturaleza de la responsabilidad encomendada y los necesarios direccionamientos político–administrativos de las entidades, conviene que sean proveídos mediante instrumentos excepcionales, distintos al concurso público de méritos; o (2) empleos que requieran un grado de confianza mayor al que se predica de la función pública ordinaria, en razón de la trascendencia y grado de responsabilidad administrativa o política de las tareas encomendadas. En esto casos, las excepciones que consagre la ley solamente encuentran sustento en la medida en que, por la naturaleza misma de la función que se desempeña, se haga necesario dar al cargo respectivo un trato en cuya virtud el nominador pueda disponer libremente de la plaza, nombrando, confirmando o removiendo a su titular por fuera de las normas propias del sistema de carrera. En la sentencia C-195 de 2013, la Corte se refirió al alcance de las mencionadas características para clasificar los empleos de libre nombramiento y remoción, estableciendo que estas condiciones son alternativas y no copulativas, es decir, basta satisfacer una de estos requisitos para poder entrar en la categoría exceptiva de estos empleos. 13. Como se observa, la competencia legislativa para la definición de cargos de libre nombramiento y remoción tiene carácter restrictivo y responde a las condiciones materiales del empleo, donde se debe garantizar la prevalencia del régimen ordinario de carrera administrativa y estar vinculado a un principio de razón suficiente, que justifique la exclusión de un cargo del sistema general de selección. La temporalidad de las medidas de justicia transicional y su efecto en la implementación del Acuerdo Final de Paz y la Jurisdicción Especial de Paz 14. La Corte ha señalado que el modelo de justicia transicional se caracteriza por contemplar “(…) un conjunto de procesos de transformación social y política profunda en los cuales es necesario utilizar gran variedad de mecanismos con el objeto de lograr la reconciliación y la paz, realizar los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación, restablecer la confianza en el Estado y fortalecer la democracia, entre otros importantes valores y principios constitucionales”[35]. 15. Para esta Corporación, el carácter transicional de ese modelo de justicia se traduce en la excepcionalidad y temporalidad de las medidas que permiten flexibilizar el ordenamiento jurídico y administrativo ordinario para hacer viable el tránsito hacia la estabilización de la paz. 16. De cara a la transitoriedad de este tipo de procesos en la sentencia C-286 de 2014 se advirtió que la justicia transicional “tiene características especiales, transitorias y excepcionales bajo el presupuesto de que constituyen mecanismos, estrategias, instrumentos o medidas necesarias y adecuadas para alcanzar la paz, la reconciliación, la transformación social y política, en sociedades atravesadas por conflictos armados generalizados y graves, con vulneraciones masivas, sistemáticas y continuas a los Derechos Humanos, el DIH, crímenes de lesa humanidad o crímenes de guerra”. 17. Así, el legislador y la jurisprudencia constitucional han reconocido que el carácter temporal es un elemento característico de la justicia transicional. En efecto, en la sentencia C-172 de 2017 se destacó que “las características de los procesos transicionales, incluida su temporalidad, son determinantes en la actividad del Legislador y en el juicio del Tribunal Constitucional, pues la finalidad que persiguen y su entendimiento como procesos de evolución hacia la consecución de ciertos propósitos, llevan a que el diseño de las medidas y su juzgamiento consideren esas características particulares. Con todo, el carácter temporal que la jurisprudencia constitucional ha reconocido a la justicia transicional, no implica que todas las materias reguladas por estos complejos procedimientos deban tener la misma duración. En efecto, el debate democrático, protegido por instituciones fuertes que deben mantenerse en la transición, deberá determinar, según las circunstancias específicas, la duración de las medidas adoptadas”. 18. En la providencia en cita se concluyó que los procesos de justicia transicional: i) están compuestos por una amplia variedad de mecanismos dirigidos a la consecución de un fin; ii) la temporalidad es una exigencia necesaria de la justicia transicional; iii) el logro del fin determina el carácter temporal; y iv) la temporalidad no se traduce en la fijación de plazos rígidos. Además, se enfatizó en que los procesos de justicia transicional deben propender por objetivos estructurales que van más allá de la sola terminación del conflicto, como lo es el fortalecimiento del Estado social de derecho y de la democracia, lo que hace que los tiempos en cada tipo de medidas varíen. 19. Por su parte, en la sentencia C-674 de 2017, a través de la cual se adelantó el proceso de revisión de constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2017 “por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”, la Corte se refirió al actual modelo transicional a través del cual se pretende la implementación del Acuerdo Final de Paz firmado con las FARC-EP. En este sentido se indicó que el Acto Legislativo 01 de 2017 acoge un modelo institucional encargado de operar los instrumentos de verdad, justicia, reparación y no repetición en el marco del proceso para la terminación del conflicto armado en Colombia, con las siguientes características: (i) crea una nueva institucionalidad encargada de liderar el proceso transicional, prescindiendo de la estructura orgánica existente bajo la Constitución de 1991; (ii) los nuevos organismos se encuentran separados orgánica y funcionalmente de las ramas del poder público establecidas en la Constitución de 1991, lo que implica, por un lado, que estas instancias tienen autonomía técnica, administrativa y presupuestal, así como un régimen normativo especial y exceptivo para su conformación y funcionamiento, y por otro lado, que sus funciones son ejercidas de manera separada y en colaboración armónica con las demás instancias estatales; (iii) finalmente, los nuevos organismos tienen vocación de vigencia limitada en el tiempo, por tratarse de una institucionalidad llamada a operar en un escenario transicional[36]. 20. En la misma sentencia C-674 de 2017 se reconocieron los distintos instrumentos propios del proceso de transición adoptado a partir del Acuerdo Final de Paz, donde se crearon las siguientes instituciones: i) la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición[37], para esclarecer el contexto político, social y económico en el que se produjo el conflicto armado, las dinámicas mediante las cuales se desarrolló y los actores que participaron en el mismo, así como para visibilizar a las víctimas y los daños sufridos por estas; ii) la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el Contexto y en Razón del Conflicto Armado[38], para la búsqueda y la localización de personas desaparecidas en el marco y con ocasión del conflicto armado; y iii) la Jurisdicción Especial para la Paz[39], encargada de la administración de los mecanismos de justicia transicional. Estos órganos deben asumir roles y atribuciones que estaban, al menos parcialmente, en cabeza de otras instituciones, como lo son el Centro de Memoria Histórica (Ley 1448 de 2001), la Comisión de Búsqueda de Personas Desaparecidas (artículo 8 de la Ley 589 de 2000) y finalmente, la Rama Judicial, tanto en la jurisdicción ordinaria como en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que bajo el diseño constitucional original, administraba los instrumentos de justicia, inclusive en los escenarios de transición. En este sentido se reiteró que “la nueva estructura orgánica, conformada por la Comisión de la Verdad, por la Unidad de Búsqueda de Personas Desaparecidas y por la Jurisdicción Especial para la Paz, se encuentra separada orgánica y funcionalmente de la institucionalidad existente”. 21. También se advirtió que difiere del previsto en la Ley 975 de 2004, que creó instancias especializadas para la administración de los instrumentos de justicia transicional, las que se insertaron directamente en la estructura estatal prevista en la Carta Política. Al respecto la aludida sentencia C-674 de 2017 refirió que “la citada ley prevé la creación de salas de justicia y paz, pero integradas a los Tribunales Superiores del Distrito Judicial[40], de una Unidad Nacional del Fiscalía para la Justicia y la Paz delegada ante los tribunales superiores del distrito judicial con apoyo permanente de una unidad especial de policía judicial[41], pero que hacía parte de la Fiscalía General de la Nación, y de una Procuraduría para la Justicia y la Paz[42], que igualmente hacía parte de la Procuraduría General de la Nación. De este modo, se trataba de instancias especializadas que se incorporaban a la institucionalidad existente”. 22. Por su parte, en la sentencia C-080 de 2018, por medio de la cual la Corte adelantó el control automático de constitucionalidad del Proyecto de Ley número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”, se resaltaron diversas características de la jurisdicción especial para la paz, y que para el caso objeto de examen conviene hacer alusión a aquellas relativas a su independencia con la Rama Judicial. Al respecto destacó: “El inciso séptimo del artículo transitorio 7 del Acto Legislativo 01 de 2017, por su parte, establece que los magistrados y fiscales no tendrán ‘que pertenecer a la Rama Judicial’. En la Sentencia C-674 de 2017, esta Corporación señaló que este órgano judicial ‘se encuentra separado orgánicamente de la Rama Judicial’. En consecuencia, de conformidad con el artículo 152 de la Constitución, la regulación de su organización y funcionamiento tiene reserva de ley estatutaria, pues se trata de un órgano que administra justicia. En segundo lugar, según lo indicado en el artículo transitorio 5, aunque la Jurisdicción Especial para la Paz no pertenezca a la Rama Judicial, administra justicia en el marco del principio de separación de poderes y de colaboración armónica. La organización y funcionamiento de la JEP se rige por los principios de autonomía, independencia e imparcialidad. Conforme a la jurisprudencia de este Tribunal la autonomía e independencia de la función judicial, de una parte, y la imparcialidad de los jueces, de la otra, son los dos principios básicos sobre los cuales ‘debe descansar siempre’ la función de administración de justicia[43].” 23. También se explicó que la Jurisdicción Especial para la Paz tiene un régimen especial de empleo público. En este sentido se advirtió que el artículo 125 superior contempla que los empleos de órganos y entidades del Estado son de carrera, luego, para acceder a los mismos, el mérito resulta determinante[44] al ser la regla general que “debe presidir el nombramiento o designación de quienes van a desempeñar la función pública”[45]. Sin embargo, dicha regla tiene una salvedad expresa en la misma norma constitucional, según la cual, pueden exceptuarse de tal régimen los cargos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. De la misma manera se expuso que la independencia y la autonomía se pregonan también de la JEP (art. transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017), luego la vinculación de sus empleados debe obedecer al respeto de dichos criterios, los cuales son propios de las funciones que van a desempeñar. Adicionalmente deben respetar las pautas constitucionales que imponen un tiempo de duración limitado para dicha jurisdicción, previstos en el artículo transitorio 15 del Acto Legislativo 01 de 2017. 24. Esos regímenes especiales determinados por la Carta no se encuentran sometidos al control de la Comisión Nacional del Servicio Civil, pues el mismo texto superior se lo ha atribuido a otros órganos. Por ejemplo, el de la Rama Judicial se lo encomendó al Consejo Superior de la Judicatura (art. 256-1 C.P.¸num. 17 del art. 85 de la Ley 270 de 1996). Específicamente en la sentencia en cita se indicó: “Lo anterior no implica que mediante la ley que exceptúe ciertos empleos deba desarrollarse integralmente todo el régimen laboral y que se le exija al legislador que textual y literalmente señale todas las funciones, los requisitos y la responsabilidad de los cargos que no contemple la Carta Política. Ello implicaría el sometimiento de la labor legislativa a la definición de cuestiones que son propias de la entidad en que se va a desempeñar el servidor. Adicionalmente, se podría desconocer la autonomía e independencia de ciertas entidades, de acuerdo con el tipo de labor que desempeñan, o podría conllevar a la petrificación de las funciones y los requisitos, en perjuicio de las medidas que en el curso de su actividad deban adoptar las entidades para lograr el cumplimiento de sus objetivos. En cualquier caso, el legislador debe hacer mención expresa de la excepción, o señalar un método de vinculación específico distinto al de carrera, como ocurre con los cargos de libre nombramiento y remoción. Algunas de las anteriores características no tienen reserva absoluta de ley, pues pueden ser detalladas en reglamentos (art. 122 C.P.) o si se encuentran sometidas a la ley, ello no impone que todo su desarrollo deba agotarse en la ley (art. 124). En consecuencia, es válido que en uso de dicha facultad, el legislador difiera esta regulación a reglamentos.” 25. En este orden de ideas, la Corte encontró que a partir del proceso transicional es posible establecer excepciones de cara a la vinculación para el ejercicio de implementación del acuerdo de paz, ello a partir de la mención expresa por parte del legislador o señalando el método de vinculación específico distinto al de carrera, como ocurre con los cargos de libre nombramiento y remoción. 26. A partir de estos lineamientos, la Sala Plena procede a analizar la estructura de la Procuraduría General de la Nación de cara a los cargos creados en el Decreto 1512 de 2018, como instrumento para garantizar el cumplimiento de las funciones del Ministerio Público en el marco de la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la construcción de una Paz Estable y Duradera y de la JEP. La estructura de la Procuraduría General de la Nación en frente de los cargos creados en el Decreto 1512 de 2018 27. Como se explicó en el anterior acápite de esta decisión, el proceso transicional tiene varias particularidades que resultan constitucionalmente relevantes; en éste escenario de transición y consolidación de la paz, la Procuraduría General de la Nación juega un papel preponderante, dado que, de acuerdo con las funciones asignadas constitucionalmente, es la llamada a proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad, defender los derechos e intereses colectivos, en especial el ambiente, entre otros (art. 277 C. Pol.). 28. En tal medida, las competencias de la Procuraduría General de la Nación constituyen un elemento esencial del sistema de frenos y contrapesos como componente central del equilibrio de poderes, máxime cuando según el propio Acto Legislativo 01 de 2017, dicha mediación debe apuntar a la protección de los derechos de las víctimas del conflicto armado. A su vez...