Sentencia C-363 de 2023

C-363-23 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-363/23 TRIBUTO TERRITORIAL PARA FINANCIAR FONDOS CUENTA DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA CIUDADANA-No vulnera el principio de irretroactividad tributaria TRIBUTO TERRITORIAL PARA FINANCIAR FONDOS CUENTA DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA CIUDADANA-Hecho generador (...) el Congreso sí definió los elementos del tributo autorizado, en especial, los hechos generadores. Esto respetaba la autonomía de los departamentos y municipios. En efecto, permitía la competencia concurrente entre el Congreso, por un lado, y las asambleas departamentales y los concejos municipales, por el otro. Además, la obligación tributaria cumplía con lo establecido en el artículo 338 superior. TRIBUTO TERRITORIAL PARA FINANCIAR FONDOS CUENTA DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA CIUDADANA-Vulnera el principio de igualdad de entidades territoriales (...) el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 sí vulneraba el principio de igualdad, pues, aunque su finalidad no estaba prohibida constitucionalmente, no resultaba un medio idóneo para lograrla. En concreto, la norma permitía financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad y convivencia ciudadana, pero únicamente respecto de ciertos departamentos y municipios. Además, únicamente algunos departamentos y municipios, según la norma acusada, tendrían acceso a los recursos derivados del tributo para financiar los fondos-cuenta territoriales, lo cual repercutía en la autonomía de los entes territoriales y en el deber de todos los alcaldes y gobernadores de adoptar las estrategias necesarias para proteger la vida, integridad personal y la tranquilidad de los ciudadanos. TRIBUTO TERRITORIAL PARA FINANCIAR FONDOS CUENTA DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA CIUDADANA-Aplica a todos los departamentos y municipios FONDOS CUENTA TERRITORIALES DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA CIUDADANA-Alcance (...) los fondos-cuenta de seguridad y convivencia son un esquema de financiación de los planes integrales de seguridad y convivencia ciudadana a cargo de las entidades territoriales, conforme las funciones constitucionales y legales que se asignan a las autoridades de estas, tal como lo detallaron varios de los intervinientes. Se trata de un agregado de recursos con destinación específica, a partir de distintas fuentes, una de ellas el tributo FONDOS CUENTA TERRITORIALES DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA CIUDADANA-Finalidad (...) la finalidad de los fondos-cuentas de seguridad y convivencia, más que asegurar las finanzas de los municipios y departamentos, es permitirles contar con recursos para hacer efectivo los fines de asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, conforme con lo establecido en el artículo 2º de la Constitución Política, deben garantizar. SEGURIDAD HUMANA-Concepto La jurisprudencia constitucional ha abordado este concepto como un componente del orden público que propende por la conservación de las condiciones de seguridad ciudadana, tranquilidad y sanidad medioambiental, necesarias para garantizar la vigencia de los derechos fundamentales, en el marco de la dignidad humana. La Corte ha explicado que la noción de seguridad ciudadana debe, sin embargo, ser precisada en la actualidad, a la luz de la denominada seguridad humana. Este concepto subraya la importancia de garantizar, de modo articulado, la paz, la seguridad, el desarrollo y los derechos humanos, de un modo eficazmente orientado a la prevención. TRIBUTO-Concepto/TRIBUTO-Clases/TRIBUTO-Características TRIBUTO-Elementos/TRIBUTO-Sujeto activo/TRIBUTO-Sujeto pasivo/TRIBUTO-Base gravable y tarifa/TRIBUTO-Hecho generador PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Alcance/DETERMINACION DE LOS ELEMENTOS DEL TRIBUTO-Reiteración de jurisprudencia (...) la jurisprudencia constitucional ha definido el contenido y el alcance del principio de legalidad tributaria, que tiene como objetivos materializar la seguridad jurídica y la representación popular, evitar los abusos impositivos del legislador y propender por un diseño coherente en la política fiscal del Estado. Esto, pues exige establecer los elementos esenciales del tributo de manera previa y bajo una discusión democrática. De esta manera, todo tributo requiere de una ley previa que defina los elementos mínimos de la obligación tributaria. RESERVA DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Contenido COMPETENCIA DEL LEGISLADOR EN MATERIA TRIBUTARIA-Contenido y alcance/ENTIDADES TERRITORIALES-Establecimiento de tributos de conformidad con la Constitución y la Ley (...) el legislador tiene un amplio margen de configuración para imponer tributos, fijar los elementos configurativos de dichas obligaciones y establecer los controles y sanciones en caso de incumplimiento. Lo anterior, sin perjuicio de la competencia concurrente de las asambleas departamentales y concejos municipales en la definición de los elementos del tributo. Con todo, algunos de los límites que tiene el legislador para imponer obligaciones impositivas se concretan en la aplicación de los principios de legalidad, irretroactividad[1] e igualdad y equidad tributaria. PRINCIPIOS DE ESTADO UNITARIO Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Competencia concurrente del Congreso de la República, Asambleas departamentales y Concejos municipales en materia de tributos PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DEL TRIBUTO-Alcance Este principio se respalda en el concepto de seguridad jurídica, de manera que la medida impositiva sea promulgada y tenga efectos de forma previa a los hechos que regula. De esta forma, su alcance podrá ser conocido por los contribuyentes y los realizadores de los hechos generadores del tributo. Con todo, la Corte ha entendido que en aquellos eventos en los cuales se dispongan modificaciones que resultan benéficas para los contribuyentes, tal norma sí puede aplicarse en el mismo periodo, por razones de justicia y equidad, siempre que esté atada a situaciones jurídicas consolidadas PRINCIPIO DE IGUALDAD DEL TRIBUTO-Objeto PRINCIPIO DE IGUALDAD DEL TRIBUTO-Conexidad con principios de equidad y proporcionalidad PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Dimensión horizontal y vertical PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Metodología de análisis/PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Fundamento en juicio de igualdad El juicio integrado de igualdad es la metodología que la jurisprudencia constitucional ha diseñado y aplicado para examinar la constitucionalidad de las medidas que, prima facie, afectan el contenido del artículo 13 de la Constitución, como el principio de equidad tributaria en su dimensión horizontal. En ese sentido, la Corte ha señalado que el principio de equidad tributaria toma fundamento en el juicio de igualdad, con el propósito de determinar si una medida impositiva, la consagración de una exención o la determinación de una herramienta de recaudo, cumplen o no con la obligación de dar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes o a destinatarios que están en circunstancias idénticas o asimilables. JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Etapas de su análisis y modalidades del test de igualdad según el grado de intensidad TEST LEVE DE IGUALDAD DE NORMA TRIBUTARIA-Aplicación SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Procedencia REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena Sentencia C-363 de 2023 Referencia: Expediente D-15122 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022, «por medio de la cual se modifica adiciona y prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la política de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones» Demandante: Javier Ortiz Muñoz Magistrado sustanciador: Juan Carlos Cortés González Bogotá D.C., trece (13) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el artículo 241-4 de la Constitución Política, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. El 12 de enero de 2023, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Javier Ortiz Muñoz demandó el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022, «por medio de la cual se modifica adiciona y prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la política de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones». En síntesis, el actor concentra la demanda en el desconocimiento de la Sentencia C-101 de 2022, mediante la cual la Corte ejerció control de constitucionalidad sobre el artículo 8° de la Ley 1421 de 2010, que le permitía a los departamentos y municipios imponer tasas y sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana. 2. Mediante auto del 6 de febrero del 2023, el magistrado sustanciador admitió la demanda. Por tanto, comunicó el inicio del proceso al presidente de la República, al presidente del Congreso de la República, al ministro del Interior, al ministro de Hacienda y Crédito Público, al ministro de Defensa Nacional y al ministro de Justicia, para que, si lo estimaban oportuno, presentaran por escrito las razones que justificaban la constitucionalidad de la norma sometida a control. A su vez, se invitó a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a la Contraloría General de la República, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Federación Colombiana de Municipios, a la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales –Asocapitales– y a la Federación Colombiana de Departamentos, para que, si lo estimaban conveniente, emitieran concepto. Así mismo, ordenó fijar en lista el expediente y requerir el concepto de la procuradora general de la Nación. 3. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto de la procuradora general de la Nación, la Corte procede a decidir sobre la demanda de la referencia. II. LA NORMA DEMANDADA 4. A continuación, se transcribe el texto del artículo 12 de la Ley 2272 de 2022, objeto de la demanda. LEY 2272 DE 2022 (noviembre 4) Por medio de la cual se modifica adiciona y prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la política de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones […] Capítulo IV Otras disposiciones Artículo 12. Cumplimiento de la Sentencia C-101 de 2022 proferida por la Corte Constitucional. En cumplimiento de la Sentencia C-101 de 2022 proferida por la Corte Constitucional sobre los incisos 2° del artículo 8° y 3° del parágrafo del artículo 8° de la Ley 1421 de 2010, se determina que los entes territoriales que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, estén recaudando el tributo creado con fundamento en el artículo 8° de la Ley 1421 de 2010, y cuyo hecho generador sea en el caso de los departamentos la suscripción a un servicio público domiciliario, o de los municipios, los bienes raíces, sujetos al impuesto predial, podrán continuar cobrándolo con base en las condiciones definidas en sus ordenanzas o acuerdos. III. LA DEMANDA 5. El accionante afirma que las expresiones acusadas contrarían los artículos 13, 95-9, 116, 105-12, 241-4, 243-2, 338 y 363 de la Constitución Política, para demostrarlo, formula cuatro cargos. 6. En el cargo primero, el demandante plantea que se vulneran los artículos 116, 241-4 y 243-2 de la Constitución, puesto que la disposición acusada no fija el hecho generador de la tasa, sino que, por el contrario, desconoce la decisión de la Corte al validar el cobro realizado por algunos entes territoriales respecto de un tributo que fue declarado inconstitucional. Insiste en que, en vez de adoptar la norma requerida por la sentencia, el Congreso optó por validar una situación contraria a la Carta Política, en desacato de lo ordenado por la Corte y en contravención del principio de cosa juzgada constitucional. 7. La demanda, en el cargo segundo, afirma que se desconocen los artículos 150-12, 338 y 363 de la Constitución Política. Ello, debido a que persiste la vulneración del principio de legalidad tributaria al omitirse, por parte del Congreso, la definición normativa de los elementos esenciales de la tasa y a partir de una indebida delegación de esa competencia a las entidades territoriales. Considera que «el Congreso no fijó directamente el hecho gravable de estos tributos si no se atuvo al ya definido por las entidades territoriales siempre que correspondiera a unas características definidas por el legislador con posterioridad a la creación de los tributos en el orden territorial. En otros términos, el Legislador no definió ningún hecho gravable sino que declaró, cuáles, dentro de los definidos por las entidades territoriales, consideraba válidos».[1] Adicionalmente, señala que se infringe el principio de irretroactividad tributaria, puesto que la norma permite que ingresos fiscales cuya base legal fue declarada inconstitucional, puedan seguir siendo recaudados y sin que el legislador haya cumplido su deber de definir el hecho generador de la tarifa. 8. El demandante considera, en el tercer cargo, que se desconocen los artículos 13, 95-9 y 363 superiores, debido a que la disposición acusada impone un trato discriminatorio e inequitativo frente a los usuarios de los servicios públicos domiciliarios y de aquellos que deben pagar el impuesto predial de bienes raíces. Ello, por cuanto aquellos que eran responsables de tasas creadas al amparo de la legislación anterior seguirán estando obligados a su pago, mientras que quienes no estaban sujetos a la tasa, en virtud de que la entidad territorial respectiva no había cobrado ese ingreso tributario o lo hacían por un hecho generador distinto, mantienen esa condición, sin que medie una razón constitucionalmente atendible para prodigar un trato diferenciado. Así mismo, expresa diversos argumentos para demostrar que la medida no es necesaria y, antes bien, se muestra arbitraria e injustificada. 9. Adicionalmente, dentro de la censura contenida en el tercer cargo, estima aquel que ese trato inequitativo e injustificado también se ve reflejado en «los sujetos activos en tanto que la autorización para seguir cobrando un tributo declarado inexequible, solo se extiende a las entidades territoriales que hayan tenido la suerte de que, al definir la tasa o sobretasa de seguridad ciudadana de que trata el artículo 8 de la Ley 1421 de 2010, escogieron como hecho generador, en el caso de los departamentos, la suscripción a un servicio público domiciliario y, en el de los municipios, los bienes raíces, sujetos al impuesto predial, mientras que las demás entidades territoriales que no establecieron el tributo con fundamento en el referido artículo 8 o que, habiéndolo establecido, no perfilaron los hechos generadores que, a posteriori, el legislador califica como idóneos, no tendrán la posibilidad de disfrutar de esta renta».[2] 10. Por último, como cuarto cargo, el actor afirma que la disposición censurada es contraria al artículo 338 de la Constitución, al imponer un hecho generador incompatible con la naturaleza de las tasas. Recuerda que, conforme con la jurisprudencia constitucional, las tasas pretenden recuperar los costos en que el Estado incurre para la prestación de determinados servicios. Por tanto, carece de sentido que el criterio para fijar la responsabilidad tributaria por una tasa vinculada a la seguridad ciudadana, sea la titularidad de los servicios públicos domiciliarios. IV. INTERVENCIONES Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Aduanero 11. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Aduanero considera que le asiste razón al demandante cuando advierte que el Congreso no corrigió los defectos que llevaron a la declaratoria de inexequibilidad parcial del artículo 8° de la Ley 1421 de 2010. Por el contrario, se limitó a validar algunos hechos generadores establecidos previamente por algunas entidades territoriales, «dejando sin autorización a las demás entidades para establecer los tributos ahí permitidos».[3] 12. En particular, señala que, del tenor literal de la norma acusada, se infiere que el tributo allí indicado se limita a los departamentos y municipios que hubieren establecido el tributo en sus jurisdicciones, cuyos hechos generadores fueren la suscripción de un servicio público domiciliario o los bienes raíces sujetos al impuesto predial. Así, advierte lo siguiente: (i) El Congreso, en el marco de sus competencias, acató la Sentencia C-101 de 2022, al establecer como hecho generador de las tasas y sobretasas los definidos previamente por algunas entidades territoriales.[4] Por consiguiente, la norma no vulnera los artículos 116, 241-4 y 243 de la Constitución Política.[5] (ii) Con la adopción de los hechos generadores previstos por algunas entidades territoriales en el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022, el Congreso define los hechos generadores que regirán a futuro, razón por la cual, no es posible hablar de irretroactividad de la norma, pues tales hechos generadores aplicarán inmediatamente entre en vigencia la ley.[6] Además, el hecho generador se basa en la efectiva prestación de un servicio público y el tributo tiene una naturaleza retributiva.[7] En consecuencia, la disposición demandada no contraría los artículos 150-2 y 363 de la Carta.[8] (iii) Con todo, la norma es inequitativa frente a los sujetos activos. Debido a que el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 subordina la aplicación del tributo establecido única y exclusivamente a los departamentos y municipios que hubieren adoptado la tasa o sobretasa sobre la suscripción de contratos de prestación de servicios públicos domiciliarios o sobre bienes raíces sujetos al impuesto predial y no autoriza a las demás entidades territoriales. De este modo, el tributo crea un trato discriminatorio entre entidades territoriales.[9] 13. En suma, este interviniente solicita la inexequibilidad de la norma, pues vulnera el derecho a la igualdad de las entidades territoriales.[10] Federación Colombiana de Municipios 14. La entidad inicia su intervención advirtiendo que la norma acusada es confusa, «en la medida en que no parece fácil entender si sólo los entes territoriales que había establecido y venían cobrando el tributo pueden seguirlo haciendo, o si aquéllos que no lo han adoptado pueden expedir la respectiva ordenanza o acuerdo con sujeción al hecho generador que para cada caso se prevé». Con todo, señala que la norma establece el hecho generador, que fue lo que echó de menos la Corte en la Sentencia C-101 de 2022. Por consiguiente, el legislador cumplió con lo ordenado por esta Corporación. Además, la disposición no desconoce el principio de irretroactividad, pues «ni la ley dice ni posibilita entender que su contenido suponga la convalidación de cobro de tributos por Departamentos y Municipios en el pasado, sino que está aludiendo a una situación futura, autorizando que en lo sucesivo se puedan cobrar esos tributos con base en los hechos generadores que la ley indica». Así mismo, no ve razón alguna por la cual el legislador no tenga la facultad de establecer como hechos generadores la prestación de un servicio público o los bienes raíces sujetos al impuesto predial para crear una tasa o sobretasa destinada a financiar los fondos-cuenta territoriales de convivencia y seguridad ciudadana, dada la amplitud del concepto. 15. No obstante, advierte que el test de proporcionalidad propuesto por el demandante para estudiar si se desconoce el principio de igualdad, no solo se debe aplicar con relación a los contribuyentes sino también respecto a las entidades territoriales. Esto, con el fin de verificar si es conforme a la Constitución Política una interpretación según la cual aquellos entes territoriales que no hayan creado las tasas o sobretasas, o las que lo hicieron tomando con base un hecho generador diferente a los que la ley prevé diferenciadamente para departamentos o municipios, no podrán en adelante crear esos tributos con apego a la norma objeto de demanda. En tanto la seguridad ciudadana es un asunto que afecta a todas las entidades territoriales, la entidad solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada en el sentido de que todas las entidades territoriales puedan establecer los tributos, en los términos que autoriza la norma. Asociación Colombiana de Ciudades Capitales[11] 16. La entidad recuerda que es competencia exclusiva del legislador precisar el hecho generador de cualquier tributo territorial y autorizar a las corporaciones político-administrativas para crear una obligación tributaria. Para el caso concreto, la interviniente considera que el legislador, en efecto, definió el hecho generador. Para los departamentos, consiste en la suscripción a un servicio público y, respecto de los municipios, recae sobre los bienes raíces sujetos al impuesto predial. Por tanto, concluye que la norma acusada cumple con el requisito de legalidad tributaria.[12] 17. Sin embargo, según lo dispuesto en el artículo objeto de la demanda, el cobro será aplicable solamente por los entes territoriales que anteriormente estuvieran recaudando dicho tributo, por lo que las demás entidades territoriales carecerían de autorización legal para establecerlo.[13] 18. Finalmente, señala que cuatro (4) departamentos, noventa y cuatro (94) municipios y dos (2) ciudades capitales habían recibido ingresos con ocasión del tributo establecido en el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022. Por tanto, se verían seriamente afectados si la Corte declara la inexequibilidad de la norma.[14] Federación Nacional de Departamentos 19. La interviniente comienza su análisis indicando que la necesidad del tributo, inicialmente establecido en la Ley 1421 de 2010, recae en las distintas funciones que tienen las entidades territoriales. Respecto de los departamentos, señala que las asambleas departamentales deben dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal[15], por ello lo deben hacer en temas tales como arreglar las cárceles y la conducción, custodia y seguridad de los reos, respetando las disposiciones que sobre el particular dicten el Congreso y el poder ejecutivo[16]; cuidar de la buena marcha de los establecimientos públicos que existan en el departamento[17] y estatuir lo relativo a la policía local.[18] 20. También indica que los departamentos, en cabeza del gobernador, deben preservar la seguridad y la convivencia en el área de su jurisdicción y responder por las relaciones y mecanismos de coordinación entre las distintas instancias encargadas del manejo del orden público.[19] 21. En ese mismo sentido, afirma que el ordenamiento jurídico le asigna competencias a los alcaldes municipales y distritales, con fundamento en las atribuciones asignadas en el artículo 315-2 de la Constitución Política.[20] 22. Así las cosas, el interviniente sostiene que lo expuesto «permite reconocer la necesidad de la existencia del tributo de Seguridad y Convivencia Ciudadana a favor de los departamentos pues, con esos recursos se pueden hacer efectivos los principios de colaboración, descentralización y autonomía territorial, debido a que permite a las entidades territoriales contar con una fuente de ingresos que serán invertidos en seguridad y convivencia ciudadana».[21] 23. Seguidamente, explica que tres departamentos derivan ingresos provenientes de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana, que fue inicialmente autorizada mediante el artículo 8° de la Ley 1421 de 2010. Según el interviniente, los tributos son «destinados a financiar planes y programas de orden público, seguridad y convivencia ciudadana, al igual que los gastos del sistema carcelario y penitenciario, los cuales actualmente tienen compromisos adquiridos mediante contratos, convenios y proyectos, vigencias futuras respaldadas con esta fuente de financiación, e incluso operaciones de crédito cuya fuente de pago es la tasa o sobretasa de seguridad».[22] 24. Por ello, el interviniente advierte que es imperioso que la Corte «considere la difícil situación a la que se enfrentan los entes territoriales que están condicionados a las decisiones del legislativo, a expensas de su responsabilidad frente a la garantía de bienes jurídicos superiores, como lo es asegurar la convivencia pacífica […] la vida e integridad de las personas y la financiación de programas para preservar el orden público en el territorio».[23] 25. En virtud de lo expuesto, le solicita a esta Corporación extender el plazo previsto en la Sentencia C-101 de 2022, con el fin de que el Congreso «pueda proferir una ley en la que defina el hecho generador de la tasa/sobretasa pro seguridad y convivencia ciudadana autorizada mediante el artículo 8° de la Ley 1421 de 2010. Lo anterior, en consideración a que la norma demandada […] no permite el cobro por parte de los entes territoriales que a la fecha de su entrada en vigencia no han adoptado la tasa, así como tampoco a aquellos que a pesar de haberla creado, definieron un hecho generador distinto a los indicados en la ley 2272».[24] También, pide aclarar los efectos frente a lo ordenado en la Sentencia C-101 de 2022, en particular, respecto a los entes territoriales que actualmente cobran el tributo. Gobernadora del departamento del Atlántico 26. La gobernadora Elsa Noguera de la Espriella presentó un «escrito de adición a la intervención realizada por la Federación Nacional de Departamentos»[25], en el que recuerda que las entidades territoriales gozan de competencias relacionadas con la seguridad y la convivencia ciudadana, conforme a los artículos 296, 300 y 303 de la Constitución Política; el artículo 8° de la Ley 4ª de 1991; el artículo 127 de la Ley 4ª de 1913 y el artículo 12 de la Ley 62 de 1993. 27. Así mismo, señala que, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, «la función de policía como la actividad de policía son monopolios del órgano unipersonal y primera autoridad política de las respectivas entidades territoriales, existiendo al efecto una unidad de mando en cabeza del Presidente de la República, cuyo poder sobre gobernadores y alcaldes, en sus calidades de agentes del Estado, así como de aquellos sobre éstos, tiene una clara consagración constitucional».[26] 28. Respecto de los fondos-cuenta territoriales de seguridad y convivencia ciudadana, la gobernadora indica que están destinados a la dotación, pie de fuerza, actividades de prevención, protección y todas aquellas que faciliten la gobernabilidad local.[27] También, señala que la relevancia de dicho rubro fue reconocida por la Corte Constitucional en la Sentencia C-101 de 2022, razón por la cual difirió los efectos de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 8° (parcial) de la Ley 1421 de 2010, para permitirle al legislador corregir aquello que encontró equivocado en el control de constitucionalidad abstracto. Según la interviniente, «lo anterior permite reconocer la necesidad de la existencia de una renta asociada al financiamiento de la seguridad y convivencia ciudadana a favor de los departamentos. Toda (sic) vez que con la misma se puede hacer efectivos los principios de colaboración, descentralización y autonomía territorial, lo cual permite a los departamentos y municipios asegurar ingresos que serán revertidos en materia de seguridad y convivencia ciudadana, aportes que verán reflejados en mejores índices de seguridad y convivencia en sus territorios. De no ser así, la Nación se vería con la carga de financiar ella sola estos dos importantes sectores».[28] 29. Seguidamente, la interviniente da respuesta a los cargos expuestos por el demandante. En primer lugar, arguye que el legislador sí estableció los hechos generadores que la Corte echó de menos en la Sentencia C-101 de 2022, contrariamente a lo argumentado por el accionante. Incluso, dicha identificación no respondió a un acto esporádico, sino a un análisis de viabilidad que realizó el legislador a los hechos generadores que habían adoptado los departamentos y los municipios. Al respecto, cita los hechos generadores establecidos por el Magdalena, Valle del Cauca y Atlántico, los cuales corresponden a la prestación y consumo del servicio público de energía eléctrica.[29] 30. De otra parte, sostiene aquella que la norma acusada no tiene efectos retroactivos, por el contrario, empezó a regir desde su promulgación y, antes de entrar en vigencia, el artículo 8° de la Ley 1421 de 2010 lo estaba, gracias a que la Corte difirió los efectos de la decisión adoptada en la Sentencia C-101 de 2022.[30] 31. Frente al cargo por la presunta vulneración del principio de igualdad tributaria, la gobernadora señala que «imponer un tributo no implica per se un ejercicio contrario a la constitución y la ley, menos aún si con el mismo se busca el alcance fines (sic) constitucionales legítimos como lo son el orden público y la seguridad ciudadana».[31] Sobre la diferencia de trato entre los residentes de los distintos entes territoriales advierte lo siguiente: [E]s preciso iterar que al legislador se le ha investido de un amplio margen de configuración legislativa, siendo por tanto congruente el poder determinar conforme a su mejor criterio, qué hechos generadores son los más pertinentes en el marco de la política fiscal que se busca desarrollar. En esa línea la Corte Constitucional en sentencia C-066 de 2021 ahondó la libertad de configuración legislativa de la goza el legislador tributario […] el Legislador goza de un amplio margen de configuración en esta materia, lo que lo autoriza a fijar, con «la más amplia discrecionalidad», los fines de la política tributaria y los medios que estime adecuados para alcanzarlos. También se encuentra plenamente habilitado para crear, modificar o derogar tributos y establecer sus elementos, «siendo sus únicos límites las estipulaciones de la Carta Política y las exigencias que se derivan del principio de razonabilidad»[32] 32. De este modo, para la interviniente, el hecho de que el legislador haya adoptado ciertos hechos generadores diferentes a los adoptados por algunas entidades territoriales no es inconstitucional, comoquiera que la definición de este elemento tributario es competencia exclusiva del legislador. De otra parte, considera que, la igualdad no se rompe per se porque unos sujetos resulten gravados y otros no, pues aquella realidad se genera en todos los tributos. 33. Sobre este asunto, además, la gobernadora argumenta que no era suficiente con identificar grupos comparables, sino demostrar que no hubo un ejercicio de planeación tributaria que permitiese tener por incumplido los principios que debía tener en cuenta el legislador en el ejercicio de la potestad de la configuración legislativa que confiere la Constitución.[33] 34. Finalmente, respecto del cargo por la presunta vulneración del artículo 338 de la Carta, la gobernadora expresa que el legislador soportó la adopción de los hechos generadores contenidos en el artículo acusado en la existencia de personas con capacidad económica y, por tanto, capacidad contributiva. Adicionalmente, el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 ya no hace alusión al concepto de “tasas” o “sobretasas”, sino al concepto de “tributo” en general. Con todo, para la interviniente, el tributo corresponde a un impuesto con destinación específica, pues la seguridad y la convivencia ciudadanas comportan un beneficio general a la sociedad y no repercuten directamente en algún beneficio que adquiera el contribuyente individualmente considerado.[34] 35. Con base en lo anterior, la gobernadora solicita que «se profiera sentencia integradora que permita la aplicación del artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 de 2022 y amplíe el alcance que al respecto le definió el legislador tributario, para permitir que todos los entes territoriales (Departamentos y municipios) empleen el hecho generador autorizado en el referido artículo 12».[35] Universidad Libre 36. Esta universidad sostiene que la norma acusada es inconstitucional por varias razones. Primero, advierte que, si bien el legislador definió que en los departamentos el hecho generador del tributo establecido en la norma acusada sería la suscripción a un servicio público domiciliario y, en los municipios, la tasa cobrada con el impuesto predial sobre bienes raíces, no señala dicho elemento de forma clara y específica. En cambio, su determinación está dada por las ordenanzas y acuerdos en los que se adopte este tributo a futuro. 37. Segundo, argumenta que el artículo vulnera los principios de legalidad y certeza tributaria. Al respecto, afirma que «el legislador no fijó el hecho generador, sino que avaló los hechos generadores que ya se habían adoptado por algunas entidades territoriales. Ello significa que con la nueva norma el Congreso sigue delegando la creación del tributo a los entes territoriales, lo cual es un evidente desconocimiento de una orden de la Corte, y, también, la norma sigue regulando un escenario incierto del elemento tributario del hecho generador».[36] 38. Tercero, el interviniente considera que la norma, así mismo, vulnera el principio de igualdad porque brinda un trato desigual a quienes ya están siendo gravados con los hechos generadores determinados por las entidades territoriales, relacionados con un servicio público y bienes raíces sujetos al impuesto predial, en comparación con los ciudadanos a los que les rige la vigencia de la Ley 2272 de 2022. Además, este trato diferenciado no supera un test estricto de igualdad. Sobre este último asunto, señala que el fin del artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 es corregir la determinación del hecho generador no realizado en la Ley 1421 de 2010. Sin embargo, el contenido de la norma acusada no es idóneo, por cuanto no determinó el hecho generador y avaló de manera genérica los hechos generadores adoptados en las entidades territoriales. Además, la medida no es necesaria, por cuanto no se encuentra dentro de los límites constitucionales y, aunque exista un vacío normativo por la indeterminación del tributo, la norma no lo suple, pues persiste una delegación inconstitucional a las entidades territoriales frente a la prohibición de no poder crear tributos sin previa autorización legal. 39. Finalmente, la norma no es proporcional, en el entendido de que, en ella, el legislador excede sus facultades legales y constitucionales y no autoriza el tributo, sino que avala los ya adoptados en cada entidad territorial. Por tanto, afirma que «no es adecuado para lograr el fin constitucional, existe un medio menos oneroso y que puede no sacrificar principios y valores como lo es que el legislador expida una ley en donde autorice el tributo y determine el hecho generador».[37] 40. En atención a lo anterior, solicita la inexequibilidad del artículo 12 de la Ley 2272 de 2022, por cuanto vulnera los principios de igualdad, legalidad y certeza tributaria. Jaime Luis Berdugo Pérez 41. El ciudadano Jaime Luis Berdugo interviene en el proceso, con el fin de establecer su posición frente a la norma demandada, expresando que, contrario a lo dicho por el demandante, el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 es claro en definir el hecho generador y, de esa manera, el legislador cumplió con la Sentencia C-101 de 2022, que difirió los efectos de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 8° de la Ley 1421 de 2010. Sobre el asunto, explicó que el legislador quiso afectar lo menos posible las circunstancias tributarias actuales de los contribuyentes y proteger, así mismo, las finanzas de los entes territoriales. Por esa razón, asumió los hechos generadores que se venían utilizando por parte de los departamentos y municipios que hicieron efectivo el cobro del tributo contenido en el artículo 8° de la Ley 1421 de 2010.[38] 42. Aduce que, según la jurisprudencia constitucional, el legislador sólo está obligado a señalar los aspectos básicos de los gravámenes territoriales, más no todos sus elementos. Lo anterior, en la medida en que existe una competencia concurrente en cabeza de las asambleas departamentales y de los concejos municipales. Sólo cuando la falta de claridad sea insuperable, se origina la inconstitucionalidad de la norma que determina los elementos de la obligación tributaria.[39] De este modo, no es cierto, como lo afirmó el demandante, que el legislador debía definir todos los elementos del tributo contenido en el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022. Por el contrario, al definir el hecho generador, dotó a las asambleas departamentales y concejos municipales de la posibilidad de determinar los demás elementos.[40] 43. Sostiene que, durante el trámite de la norma en el Congreso, la discusión se centró en cómo evitar la creación de un nuevo impuesto y, simultáneamente, no afectar las finanzas territoriales de los municipios y departamentos que habían adoptado los tributos para la seguridad y la convivencia ciudadana. Ante la finalidad que tuvo en cuenta el legislador, el interviniente considera que debe aplicarse un test de igualdad leve para verificar si el artículo acusado vulnera el principio de igualdad. Al respecto, señala que: (i) La finalidad de la medida diferenciadora consiste en no afectar las finanzas de los entes territoriales que cobraban los tributos para la seguridad y la convivencia ciudadana. La solución fue definir los hechos generadores según se venían cobrando para, así, no agregar nuevas cargas fiscales a los sujetos pasivos. Según el interviniente, esta finalidad no está constitucionalmente prohibida; por el contrario, protege la autonomía de las entidades territoriales y asegura la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. (ii) La medida es adecuada para alcanzar la finalidad identificada, toda vez que logra mantener el equilibrio fiscal de los entes territoriales que recaudaban el tributo, sin agregar nuevos impuestos o contribuciones a la generalidad del país en el marco de un escenario económico complejo.[41] 44. Por último, señala que, aunque el legislador identifica el tributo acusado como una tasa, cuando en realidad es un impuesto, dicha situación no acarrea la inconstitucionalidad del artículo, contrario a lo argumentado por el demandante.[42] 45. Conforme con lo expuesto, solicita que se declare la exequibilidad del artículo 12 de la Ley 2272 de 2022.[43] V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN 46. La procuradora general de la Nación presentó concepto en el que le solicitó a la Corte que declare la exequibilidad del artículo 12 de la Ley 2272 de 2022. 47. La vista fiscal comienza su intervención recordando que el legislador tiene un amplio margen de configuración en materia tributaria. Sin embargo, esta libertad encuentra límites, entre otros, respecto del principio de legalidad tributaria, que le exige al Congreso imponer con claridad los elementos del tributo; el principio de la irretroactividad de la ley tributaria, según el cual está prohibido modificar las consecuencias originadas en derecho ante hechos o situaciones fiscales consolidadas; y los principios de igualdad y equidad tributaria, que le prohíben al Congreso establecer tratos diferenciales que no responden a una razón suficiente y, por ende, que sean arbitrarios o desproporcionados.[44] 48. Con base en lo anterior, la Procuraduría concluye que el artículo demandado no desconoce la Sentencia C-101 de 2022, en tanto aquella providencia le ordenó al Congreso expedir «la norma que prevea el hecho generador de las tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana» y, conforme a su libertad de configuración normativa, el Congreso estableció los hechos generadores en la suscripción a un servicio público y en los bienes raíces sujetos al impuesto predial, que son situaciones indicativas de la capacidad contributiva de una persona.[45] 49. Además, aclara que, a partir de la naturaleza de las tasas, el legislador debe establecer una fórmula que permita verificar que quien contribuya tenga la capacidad de aportar y, a su turno, se beneficie del servicio público que fundamenta el recaudo. Para la vista fiscal, ello se cumple en el tributo demandado, debido a que los suscriptores a un servicio público domiciliario o el propietario de un bien inmueble (i) razonablemente tienen capacidad de pago y (ii) presumiblemente residen en el ámbito territorial donde tienen su dominio o pactaron el contrato respectivo. Por esa razón, se beneficiarán de la seguridad ciudadana que se fomenta con los dineros a recaudar.[46] 50. Finalmente, la procuradora recuerda que en materia de tributos territoriales el legislador no tiene la obligación de ordenar todos los elementos del tributo, pues únicamente debe autorizarlo y fijar el hecho generador del mismo, dado que los demás componentes pueden ser determinados por las asambleas departamentales y concejos municipales en virtud de su autonomía fiscal.[47] 51. Por ende, observa que el legislador, en el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022, precisó cuál es el hecho generador que deberán tener en cuenta los municipios y departamentos para el cobro del tributo y, en consecuencia, cumplió con la Sentencia C-101 de 2022. 52. Ahora bien, la vista fiscal tampoco encuentra que el Congreso hubiese incumplido el principio de irretroactividad tributaria. Esto es así, pues la Ley 2272 de 2022 empezó a regir «a partir de su promulgación», por lo cual, no se desconoce el referido mandato constitucional. De esta forma, la recaudación encuentra fundamento en los efectos prospectivos que tuvo la Sentencia C-101 de 2022, la que, si bien declaró inexequible el artículo 8° de la Ley 1421 de 2010, sus efectos fueron diferidos a dos legislaturas. Por consiguiente, las normas territoriales que se expidieron en virtud de la mencionada habilitación continuaron vigentes hasta la expedición de la Ley 2272 de 2022 e, incluso, en caso de ser compatibles con los hechos generadores establecidos en la disposición acusada, sus efectos en la práctica resultan permanentes.[48] 53. Para la procuradora, la norma tampoco desconoce los principios de igualdad y equidad tributaria. Lo anterior, en la medida en que: (i) El artículo 287-3 superior indica que «las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro del límite de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos […] establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones». (ii) Según la jurisprudencia constitucional, las entidades territoriales ejercen la autonomía fiscal al determinar si adoptan los tributos autorizados por el legislador y, por ello, en atención a sus decisiones internas, pueden generar diferentes situaciones tributarias para los habitantes de cada una de sus jurisdicciones, sin que las consecuencias disímiles puedan considerarse como una afectación de los principios de equidad e igualdad tributaria. (iii) En el artículo 8° de la Ley 1421 de 2010, el Congreso autorizó a los departamentos y a los municipios para «imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana». Posteriormente, en el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022, el mismo legislador precisó el hecho generador del tributo. (iv) En virtud del artículo 287 de la Constitución y 8° de la Ley 1421 de 2010, algunas corporaciones públicas de las distintas entidades territoriales adoptaron el tributo autorizado por el legislador en función de sus necesidades presupuestales y otras no lo hicieron, generando la diferenciación reprochada por el actor, lo cual no resulta censurable desde una perspectiva constitucional, dado que responde a las consecuencias lógicas de la autonomía fiscal reconocidas en el ordenamiento jurídico. Entonces, la desigualdad de trato no se presenta por la norma en sí, sino por el ejercicio de las potestades tributarias que ejercen cada una de las entidades territoriales.[49] 54. Así las cosas, la Procuraduría General de la Nación considera que el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 es constitucional. 55. En resumen, los intervinientes y la Procuraduría General de la Nación solicitaron lo siguiente: Interviniente Solicitud en relación con el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Aduanero Solicita la inexequibilidad, por la presunta vulneración del principio de igualdad. Federación Colombiana de Municipios Solicita la exequibilidad condicionada, en tanto la seguridad ciudadana es un asunto que atañe a todas las entidades territoriales. Por tanto, todas las entidades territoriales, a su juicio, deben tener la facultad de establecer los tributos en los términos que autoriza la norma. Asociación Colombiana de Ciudades Capitales Considera que el artículo es constitucional. Sin embargo, advierte que según lo dispuesto en el artículo objeto de la demanda, el cobro será aplicable solamente por los entes territoriales que anteriormente estuvieran recaudando dicho tributo, por lo que las demás entidades territoriales carecerían de autorización legal para establecerlo. Federación Nacional de Departamentos Solicita a esta corporación extender el plazo previsto en la Sentencia C-101 de 2022, con el fin de que el Congreso «pueda proferir una ley en la que defina el hecho generador de la tasa/sobretasa pro seguridad y convivencia ciudadana autorizada mediante el artículo 8° de la Ley 1421 de 2010. Lo anterior, en consideración a que la norma demandada […] no permite el cobro por parte de los entes territoriales que a la fecha de su entrada en vigencia no han adoptado la tasa, así como tampoco a aquellos que, a pesar de haberla creado, definieron un hecho generador distinto a los indicados en la ley 2272». Gobernadora del departamento del Atlántico Solicita proferir una sentencia integradora, que permita que todos los entes territoriales puedan adoptar el tributo contenido en el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022. Universidad Libre Solicita la inexequibilidad de la norma, pues, a su juicio, vulnera los principios de igualdad, legalidad y certeza tributaria. Jaime Luis Berdugo Pérez Solicita la exequibilidad de la norma. Procuraduría General de la Nación Solicita la exequibilidad de la norma, pues: (i) el legislador estableció los hechos generadores del tributo demandado, (ii) la Ley 2272 de 2022 empezó a regir a partir de su promulgación y (iii) en virtud del artículo 287 de la Constitución y 8° de la Ley 1421 de 2010, algunas corporaciones públicas de las distintas entidades territoriales adoptaron el tributo autorizado por el legislador, en función de sus necesidades presupuestales y otras no lo hicieron, generando la diferenciación reprochada por el actor, lo cual no resulta censurable desde una perspectiva constitucional, dado que responde a las consecuencias lógicas de la autonomía fiscal reconocidas en el ordenamiento jurídico. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia 56. En virtud de lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, esta corporación es competente para conocer de la demanda formulada contra el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022. Problema jurídico y metodología de la decisión 57. El demandante considera que el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 contraría los artículos 13, 95-9, 116, 150-12, 241-4, 243-2, 338 y 363 de la Constitución Política. Lo expuesto, ya que la disposición acusada (i) no fija el hecho generador del tributo, sino que valida una norma que había sido declarada inconstitucional en la Sentencia C-101 de 2022; (ii) vulnera el principio de legalidad tributaria, pues no define los elementos esenciales del tributo y delega dicha definición a las entidades territoriales y, además, desconoce el principio de irretroactividad tributaria, en tanto permite que ingresos fiscales cuya base legal fue declarada inconstitucional, puedan seguir siendo recaudados sin que el legislador haya cumplido su deber de definir el hecho generador de la tarifa; (iii) impone un trato discriminatorio e inequitativo entre las personas que venían pagando y las que a partir de ahora no pagarán el tributo a la convivencia y seguridad ciudadana y entre los municipios y departamentos que pueden y los que no pueden cobrar el tributo; y (iv) define un hecho generador incompatible con la naturaleza de las tasas. 58. De este modo, le corresponde a la Corte solucionar los siguientes problemas jurídicos: - ¿El legislador incumple los artículos 241-4 y 243-2 de la Constitución, al proferir el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022, sin establecer, presuntamente, el hecho generador que echó de menos la Corte Constitucional en la Sentencia C-101 de 2022? - ¿El artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 vulnera los principios de legalidad e irretroactividad tributaria (arts. 150-12 y 338 CP), por cuanto el legislador asumió como hechos generadores del tributo los definidos por las entidades territoriales antes de la entrada en vigor de la ley demandada? - ¿El artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 vulnera los artículos 13, 95-9 y 363 de la Constitución –en concreto, los principios de igualdad y equidad tributaria–, al excluir de los sujetos activos a los departamentos y municipios que no adoptaron el tributo contenido en el artículo 8° de la Ley 1421 de 2010 y, de los sujetos pasivos, a quienes no contribuyan, debido a la exclusión de aquellos entes territoriales? - ¿El artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 vulnera el artículo 338 de la Constitución Política al acoger un hecho generador incompatible con la naturaleza de las tasas? 59. Para contestar los problemas jurídicos propuestos, la Sala (i) indicará el alcance de la norma demandada; (ii) reseñará las características de los fondos-cuenta territoriales de seguridad y convivencia ciudadana, como fuente de financiación de los Planes Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana; (iii) se referirá a la seguridad y convivencia ciudadana; (iv) explicará en qué consiste la naturaleza jurídica del tributo y sus elementos estructurales; (v) reiterará la jurisprudencia relacionada con los principios de legalidad, irretroactividad y equidad del sistema tributario; (vi) recordará la metodología que ha adoptado la jurisprudencia constitucional para analizar un cargo por la presunta vulneración de los principios de igualdad y equidad tributaria; (vii) expondrá el margen de configuración del legislador en materia tributaria; (viii) describirá en qué consiste la competencia concurrente entre el Congreso de la República y las asambleas y concejos para crear y establecer tributos y, finalmente, (ix) analizará y resolverá los cargos presentados contra el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022. El alcance de la norma objeto de control 60. El artículo 12 de la Ley 2272 de 2022, se refiere a la autorización de un tributo para financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad y convivencia ciudadana, que había sido objeto de regulación por el inciso 2º del artículo 8º de la Ley 1421 de 2010 el cual disponía: «[l]os departamentos y municipios podrán imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana». 61. Cabe señalar que, además, el citado artículo 8º de la Ley 1421 de 2010 estableció que los fondos-cuenta territoriales se pueden financiar con: (i) recursos propios, (ii) donaciones de particulares y, en lo que interesa a esta decisión, (iii) a través de tasas o sobretasas. 62. Con fundamento en ello, como lo señala el demandante y algunos intervinientes, cuatro (4) departamentos[50]-[51], 94 municipios y dos (2) ciudades capitales[52], a través de sus ordenanzas y acuerdos, establecieron la tasa o sobretasa. Al cierre de la vigencia 2022, las entidades territoriales reportaron los siguientes ingresos por concepto de "tasas fondos de seguridad" y por "sobretasa fondo de seguridad": Entidad Territorial Monto Recaudado Cuatro (4) departamentos $ 165.082.000.000.oo 94 municipios $ 35.110.000.000.oo Tunja $ 1.255.880.937.oo Leticia $ 20.180.000.oo Información suministrada por ASOCAPITALES 63. Los anteriores recursos fueron destinados, por los entes territoriales, a «financiar planes y programas de orden público, seguridad y convivencia ciudadana, al igual que los gastos del sistema carcelario y penitenciario, los cuales actualmente tienen compromisos adquiridos mediante contratos, convenios y proyectos, vigencias futuras respaldadas con esta fuente de financiación, e incluso operaciones de crédito cuya fuente de pago es la tasa o sobretasa de seguridad».[53] 64. Sin embargo, en lo que se refiere a la regulación del tributo, la Corte, a través de la Sentencia C-101 de 2022, declaró la inexequibilidad del inciso 2º y del inciso 3º del parágrafo del artículo 8º de la Ley 1421 de 2010, por considerar que dicha norma no había fijado el hecho generador, en contravía de los principios de legalidad y certeza tributaria. Así mismo, considerando la importancia del tributo de cara al logro de fines constitucionales, en especial incorporados en el artículo 2º de la Carta, le otorgó un plazo razonable al legislador para que modificara la norma y fijara este elemento del tributo.[54] Al respecto señaló: [L]a Corte advierte la necesidad de modular el efecto de esta decisión con una sentencia diferida y no integradora. En efecto, la delimitación de las obligaciones tributarias con que cuenta el Estado para sufragar la prestación de los servicios a su cargo, es un asunto sometido al principio de legalidad y constituye una de las materias de mayor libertad de configuración normativa del Legislador, de ahí que sea el Congreso, y no la Corte Constitucional, la competente para definir los elementos estructurales de los tributos. En cambio, la Corte Constitucional si puede diferir los efectos de esta decisión para armonizar los intereses constitucionales en tensión y para preservar el principio de supremacía constitucional. Por eso, mantendrá la vigencia de la norma y permitirá que se sigan recaudando los tributos con los que actualmente los territorios cuentan en sus presupuestos, hasta tanto el Legislador cumpla con su deber de fijar el hecho generador de las tasas y sobretasas destinadas a financiar los fondos-cuenta de seguridad y convivencia. Esta opción resulta menos lesiva a los principios y fines constitucionales que declarar la inexequibilidad inmediata de las disposiciones acusadas y suspender abruptamente importantes recursos con los que cuentan los departamentos, distritos y municipios del país 65. Se dispuso entonces que la vigencia del inciso 2º del artículo 8º de la Ley 1421 de 2010 se mantendría por dos legislaturas o hasta que el legislador fijara el hecho generador, lo cual se realizó con la expedición del artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 que, expresamente, señaló que con su adopción se daba cumplimiento a la Sentencia C-101 de 2022. 66. Respecto al trámite legislativo previo a la que llegó a ser la citada ley, se resalta que este correspondió al Proyecto de Ley 181 de 2022 Senado y 160 de 2022 Cámara, el cual inicialmente contenía un artículo 12 referente al Fondo de Inversión para la Paz.[55] 67. En el informe de ponencia para el primer debate conjunto de las comisiones primeras del Senado y de la Cámara de Representantes se eliminó el artículo sobre el Fondo de Inversión para la Paz. En el transcurso del primer debate conjunto se presentaron dos proposiciones de artículo nuevo para modificar el artículo 8° de la Ley 1421 de 2010. Tenían una redacción similar y, aunque la primera fue dejada como constancia, la segunda fue aprobada y se le asignó el número 12 en el texto del articulado aprobado en primer debate[56]. Así, desde el primer debate se incluyó un artículo que modificaba el artículo 8° de la Ley 1421 de 2010. En el texto propuesto para segundo debate ese artículo establecía lo siguiente[57]: Artículo 12. Modifíquese el artículo 8° de la Ley 1421 de 2010, el cual quedará así: ARTÍCULO 8º. Aportes a los fondos-cuenta territoriales. Los departamentos y municipios podrán aportar recursos propios, imponer contribuciones fiscales o recibir donaciones de particulares, destinadas a propiciar y garantizar la seguridad y la convivencia ciudadana, cuando así se haya previsto en el presupuesto del departamento o municipio. Los departamentos podrán, a través de las Asambleas Departamentales, adoptar el impuesto departamental de seguridad y convivencia ciudadana. El hecho generador es el beneficio por la mejora en las condiciones de seguridad y convivencia del territorio y se cobrará como conexo al servicio público domiciliario que defina la correspondiente Asamblea Departamental, así como los sujetos pasivos, la base gravable y las tarifas que serán establecidas por estas corporaciones públicas territoriales. Los recursos recaudados por este tributo serán invertidos a través de los fondo-cuenta territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana. Los municipios y distritos podrán establecer una sobretasa al impuesto predial. El hecho generador lo constituye el beneficio por la mejora en las condiciones de seguridad y convivencia del territorio y se cobrará en la facturación del impuesto predial unificado. Los sujetos pasivos, la base gravable y las tarifas serán establecidos por los concejos municipales. Los recursos recaudados por este tributo serán invertidos a través de los fondo– cuenta territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana. PARÁGRAFO. Los comités territoriales de orden público aprobarán y efectuarán el seguimiento a la destinación de los recursos que se perciban por concepto de aportes de particulares para proyectos y programas específicos de seguridad y convivencia ciudadana, así como las partidas especiales que destinen a estos los gobernadores y alcaldes. Los alcaldes y gobernadores deberán presentar al Ministerio del Interior y de Justicia informes anuales con la ejecución presupuestal de los respectivos fondos-cuentas territoriales de seguridad[58] 68. Posteriormente, este artículo fue sometido a debate en las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes. En el que se desarrolló en la Cámara de Representantes, varios congresistas expresaron su inconformidad y afirmaron que no deseaban gravar más a los contribuyentes.[59] Otros manifestaron preocupación, pues se afectarían las finanzas de algunas entidades territoriales si se eliminaba el tributo consagrado en el artículo 12 debatido[60], debido a que ya...