Sentencia C-346 de 2021

C-346-21 Sentencia C-346/21 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Falta de certeza en el cargo INSTITUCIONES ESTATALES U OFICIALES DE EDUCACION SUPERIOR-Partidas que constituyen ingreso y patrimonio de estas instituciones PRESUPUESTO DE LAS UNIVERSIDADES PUBLICAS-Normatividad AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Alcance y contenido/ AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Garantía constitucional (...) la jurisprudencia de esta Corporación ha entendido que la autonomía universitaria implica el ejercicio de dos tipos de libertades constitucionales que garantizan su independencia de poderes externos y la no interferencia del Estado en el cumplimiento de su misión institucional: autodirigirse («designar sus directivas») y autoregularse («regirse por sus propios estatutos»). Igualmente, ha sostenido que dicha garantía constitucional se proyecta, a su vez, en tres ámbitos distintos: el académico, el administrativo y el presupuestal. En el ámbito académico, las universidades tienen el derecho a determinar su orientación filosófica e ideológica, para lo cual «cuenta[n] con la potestad de señalar los planes de estudio y los métodos y sistemas de investigación». En el ámbito administrativo, tienen la facultad de decidir su organización interna y su funcionamiento, de acuerdo con la ley. Finalmente, en el ámbito presupuestal, la autonomía reside en la prerrogativa que tienen las universidades «de ordenar y ejecutar los recursos apropiados conforme a las prioridades que ellas mismas determinen, y en armonía con los cometidos constitucionales y legales de la respectiva entidad». UNIVERSIDAD PUBLICA-Naturaleza jurídica UNIVERSIDAD DEL ESTADO COMO ENTE UNIVERSITARIO AUTONOMO-No conforma ninguna de las ramas del poder ni forma parte de la administración (…) la garantía de la autonomía universitaria implica, entre otros, que las universidades públicas no forman parte de la estructura de la administración ni de ninguna otra rama del poder público. En este sentido, el Legislador ha dispuesto que las universidades son entes autónomos y se sujetan el régimen jurídico especial compatible con la autonomía universitaria. AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Casos en que existe intervención indebida del legislador (…) el Legislador debe disponer de un régimen jurídico especial para las universidades que sea compatible con la autonomía conferida por la Constitución. De otro lado, son contrarias a la Constitución las medidas legislativas que sujeten a las universidades públicas a la tutela administrativa o presupuestal del Ejecutivo. En este sentido, deben evitarse normas que formalmente o en la práctica impliquen que las universidades estatales sean tratadas como dependientes de otras instituciones o entidades. AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Límites AUTONOMIA PRESUPUESTAL DE ORGANOS AUTONOMOS-Alcance PRINCIPIO DE UNIDAD PRESUPUESTAL-Alcance/PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD PRESUPUESTAL-Alcance/PRINCIPIOS RECTORES DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Especialización AUTONOMIA PRESUPUESTAL DE LAS UNIVERSIDADES-Contenido AUTONOMIA PRESUPUESTAL DE LAS UNIVERSIDADES-No se extiende a recursos de origen impositivo AUTONOMIA PRESUPUESTAL DE UNIVERSIDADES DEL ESTADO-Alcance (…) la garantía de la autonomía universitaria, en los términos del artículo 69 de la Constitución y de la jurisprudencia constitucional, prohíbe que el Legislador incluya los recursos que la Nación destina al financiamiento de las universidades públicas dentro del presupuesto apropiado para el MEN o cualquier otra entidad del Estado o rama del poder público. Lo anterior, sin perjuicio de que, como instituciones públicas, las universidades estatales deban «cumplir con las reglas y procedimientos que el legislador, de acuerdo con su naturaleza y misión, diseñe y consigne especialmente para ellas». Esto último, no puede entenderse, de ninguna manera, como una vulneración a la autonomía universitaria, pues esta garantía no se traduce en el aislamiento de las universidades públicas de las normas generales en materia presupuestal y fiscal. PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Concepto/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Operancia ENTES UNIVERSITARIOS NACIONALES Y TERRITORIALES-Aplicación de la ley anual de presupuesto UNIVERSIDADES Y ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS-No asimilación para efectos presupuestales (…) la prohibición de incluir dentro del presupuesto del MEN los recursos que la Nación apropia para contribuir al financiamiento de las universidades públicas no aplica para las demás instituciones de educación superior públicas. Esto, por cuanto, las demás IESP no son entes autónomos en materia presupuestal. Por mandato del artículo 57 de la Ley 30 de 1992, tienen la naturaleza jurídica de establecimientos públicos y, por tanto, están bajo la tutela administrativa y presupuestal del MEN. PRESUPUESTO DE LAS UNIVERSIDADES PUBLICAS-Contenido en la ley anual de presupuesto En síntesis, para la apropiación de los recursos que la Nación destina a las universidades oficiales en la ley anual de presupuesto, el Legislador deberá aplicar analógicamente los artículos 11 (literal b) y 36 del EOP. Por ello, el presupuesto global de las universidades públicas deberá tener una sección independiente, en la que se determinen los gastos de funcionamiento y los gastos de inversión para todas ellas. El detalle del gasto para cada una de las 33 universidades oficiales del país deberá estar contenido en un anexo que formará parte de la ley de apropiaciones. Este deberá ser presentado con el proyecto de ley por el Gobierno nacional ante el Congreso de la República para su aprobación. SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Aplicación Referencia.: expediente D-14.231 Demanda de inconstitucionalidad contra la Sección 2201 del artículo 2 de la Ley 2063 de 2020, «[p]or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2021». Demandante: Yefferson Mauricio Dueñas Gómez. Magistrada Sustanciadora: CRISTINA PARDO SCHLESINGER. Bogotá, D. C., catorce (14) de octubre de dos mil veintiuno (2021). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en virtud de sus atribuciones constitucionales y de conformidad con el procedimiento establecido en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. El ciudadano Yefferson Mauricio Dueñas Gómez presentó acción pública de inconstitucionalidad contra la Sección 2201 del artículo 2 de la Ley 2063 de 2020, «[p]or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2021». Lo anterior, por vulnerar los artículos 69, 151 y 349 de la Constitución, así como los artículos 4, 11 y 36 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto). 2. Mediante Auto del 7 de mayo de 2021, el despacho de la magistrada ponente admitió la demanda por la presunta violación del artículo 69 de la Constitución. Sin embargo, no admitió a trámite el libelo respecto del quebrantamiento de los artículos 151 y 349 de la Constitución y 4, 11 y 36 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (en adelante, EOP). 3. En consecuencia, ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Congreso de la República y a los ministerios de Hacienda y Crédito Público (MHCP) y de Educación Nacional (MEN). Igualmente, ordenó fijar en lista el proceso e invitó a intervenir en el mismo a diferentes instituciones públicas y privadas[1]. Por último, dispuso correr traslado a la Procuradora General de la Nación para que rindiera concepto sobre el asunto. 4. El 12 de mayo de 2021, el demandante presentó escrito de corrección de la demanda para subsanar los yerros identificados en el Auto dictado el día 7 del mismo mes. Por tanto, por medio del Auto del 1º de junio de 2021, el despacho admitió el cargo fundado en el desconocimiento de los artículos 151 y 349 de la Constitución y 4, 11 y 36 del EOP[2]. 5. Cumplidos los trámites constitucionales y legales pertinentes, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA 6. El texto de la norma demandada, tal como fue publicado en el Diario Oficial n.º 51.512 del 28 de noviembre de 2020, es el siguiente: LEY 2063 DE 2000 (noviembre 28) Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2021 EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DECRETA: […] Artículo 2. Presupuesto de gastos o ley de apropiaciones. Aprópiese para atender los gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública del Presupuesto General de la Nación durante la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2021 una suma por valor de: TRESCIENTOS TRECE BILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y OCHO MIL CATORCE MILLONES CUARENTA Y CUATRO MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA Y UN PESOS MONEDA LEGAL ($313.998.014.044.851), según el detalle que se encuentra a continuación: […] CTA PROG SUBC SUBP CONCEPTO APORTE NACIONAL RECURSOS PROPIOS TOTAL SECCIÓN 2201 MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL A) Presupuesto de funcionamiento 42.753.299.380.977 42.753.299.380.977 C) Presupuesto de inversión 3.296.949.779.443 3.296.949.779.443 2201 Calidad, cobertura y fortalecimiento de la educación inicial, preescolar, básica y media 639.677.624.677 639.677.624.677 0700 Intersubsecto-rial educación 639.677.624.677 639.677.624.677 2202 Calidad y fomento de la educación superior 2.622.337.116.181 2.622.337.116.181 0700 Intersubsecto-rial educación 2.622.337.116.181 2.622.337.116.181 2299 Fortalecimien-to de la gestión y dirección del sector educación 34.935.038.585 34.935.038.585 0700 Intersubsecto-rial educación 34.935.038.585 34.935.038.585 TOTAL PRESUPUESTO SECCIÓN 46.050.249.160.420 46.050.249.160.420 III. LA DEMANDA 7. El demandante explica que la Sección 2201 del artículo 2 de la Ley 2063 de 2020 es la partida mediante la cual el Congreso de la República apropió los recursos destinados al MEN para la vigencia fiscal 2021. No obstante, mediante dicha partida, el Legislador también apropió los recursos de inversión que la Nación debe transferir a las universidades públicas por mandato de los artículos 84 y siguientes de la Ley 30 de 1992. A su juicio, esta «configuración normativa» desconoce los artículos 69, 151 y 349 de la Constitución y 4, 11 y 36 del Estatuto Orgánico del Presupuesto -EOP, por las razones que se exponen a continuación. 8. Cargo primero. Los artículos 151 y 349 de la Constitución disponen que, para la elaboración de la ley anual de presupuesto, el Congreso de la República deberá atender las reglas previstas en el EOP. 9. El EOP guarda silencio sobre la manera en que la Nación debe apropiar los recursos destinados a las universidades oficiales. Por este motivo, con fundamento en lo prescrito en el artículo 4 del EOP, en un comienzo, «el Gobierno Nacional y el Congreso de la República decidieron aplicarles las reglas presupuestales concernientes a los establecimientos públicos»[3]. Esta norma establece que, «[p]ara efectos presupuestales, todas las personas jurídicas públicas del orden nacional, cuyo patrimonio esté constituido por fondos públicos y no sean Empresas Industriales y Comerciales del Estado o Sociedades de Economía Mixta o asimiladas a estas por la ley de la República, se les aplicarán las disposiciones que rigen los establecimientos públicos del orden nacional». 10. No obstante, en la Sentencia C-220 de 1997, la Corte analizó la constitucionalidad del artículo 4 del EOP y concluyó que asimilar las universidades públicas a los establecimientos públicos en materia presupuestal desconoce la autonomía universitaria de las primeras. Por tanto, en virtud de su carácter de entes públicos autónomos, dijo la Sala, el presupuesto global de las universidades oficiales debe incluirse en la ley anual de presupuesto, tal y como ocurre por ejemplo con la Rama Judicial, pues él forma parte del presupuesto general de la Nación. 11. Adicionalmente, precisó que el EOP no menciona a las universidades públicas porque, debido a su condición de entes autónomos, su régimen presupuestal debe regularse mediante leyes orgánicas especiales. En atención a que el Congreso no ha expedido una ley orgánica especial para las universidades públicas, en la mencionada sentencia, la Corte sostuvo que a aquellas les son aplicables las normas del EOP que no vulneren el núcleo esencial de su autonomía. 12. En consecuencia, la Corte declaró la exequibilidad condicionada del artículo 4 del EOP, en el entendido de que dicho artículo no es aplicable a las universidades oficiales, «cuyo régimen presupuestal es el ordenado por las normas de la Ley 30 de 1992, y aquellas del Estatuto Orgánico de Presupuesto que no vulneren el núcleo esencial de la autonomía que les reconoció el artículo 69 de la CP». 13. En el contexto de la decisión anotada, cabe preguntarse «i) ¿qué comprende el núcleo esencial de la autonomía de las universidades públicas?; y ii) ¿cuáles son las normas del Estatuto Orgánico del Presupuesto que no vulneran dicho núcleo esencial?»[4]. La Sentencia C-220 de 1997 responde únicamente el primer interrogante así: «respetar la autonomía de las Universidades oficiales implica no categorizarlas dentro de ninguna de las ramas del poder público para ningún efecto, incluyendo el presupuestal»[5]. 14. Por el contrario, para responder la segunda pregunta, es necesario realizar un ejercicio de interpretación del EOP, que identifique cuáles de sus normas respetan la autonomía universitaria. Este ejercicio permite concluir que para la inclusión del presupuesto de las universidades oficiales en la ley anual del presupuesto de la vigencia 2021, el Legislador debió aplicar los artículos 11 (literal b) y 36 de dicho estatuto. En conjunto, estos artículos disponen que, para cada una de las secciones que forman parte de la ley anual de presupuesto, esta debe distinguir entre los gastos de inversión y los gastos de funcionamiento. 15. En este sentido, los citados artículos 11 (literal b) y 36 del EOP son aplicables a las universidades públicas, por las siguientes razones[6]: (i) En la sentencia C-220 de 1997 la Corte Constitucional determinó que debe acudirse al Decreto 111 de 1996 para suplir la ausencia de la ley orgánica que debe regular lo atinente al presupuesto de las Universidades Públicas. Esto de suyo implica que deben observarse normas que no se refieren a ellas de manera expresa. (ii) De conformidad con la línea argumentativa sostenida en el fallo varias veces señalado, se concluye que a las Instituciones de Educación Superior Pública les son aplicables todas aquellas disposiciones del Decreto 111 de 1996 que permitan su inclusión dentro de la Ley Anual de Presupuesto sin que se les categorice como parte de una Rama en tanto son órganos autónomos del Estado. (iii) El artículo 36 del Decreto 111 de 1996 señala las secciones en las que debe dividirse el presupuesto de gastos, las cuales corresponden a las diferentes ramas del poder público, organizaciones y entes de control de origen constitucional que existen. Se trata entonces de la disposición que materializa el principio de separación de poderes (art. 113 CP) en el ámbito presupuestal, el mismo principio que reconoce la existencia de órganos autónomos dentro de la estructura del Estado colombiano. Dado su fundamento axiológico, debe entenderse que resulta aplicable a las Universidades Públicas (aunque no las mencione expresamente). Solo de esta manera se puede hacer valer su condición de entes autónomos. (iv) El artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto tiene una configuración similar a la del artículo 36 antes referido, por lo que también materializa el principio de separación de poderes en los términos previamente señalados. De ahí que su empleo sea necesario para reivindicar la autonomía de las Instituciones de Educación Superior Pública para efectos presupuestales, como lo exige la sentencia C-220 de 1997. (v) Los artículos 11 y 36 del Decreto 111 de 1996 así aplicados llevan a concluir que los recursos de las Universidades Públicas deben apropiarse en una sección aparte donde se distingan los gastos de funcionamiento y los gastos de inversión. 16. A pesar de lo anterior, mediante la Sección 2201 del artículo 2 de la Ley 2063 de 2020, el Legislador no solo apropió los recursos destinados al MEN, sino también los recursos destinados a las universidades oficiales. Y más grave aún, no determinó los recursos que les serán transferidos para sus gastos de funcionamiento. 17. En efecto, la norma acusada contiene un acápite denominado «presupuesto de inversión». En él previó un apartado titulado «calidad y fomento de la educación superior». En este capítulo señaló «el monto total de recursos que les serán transferidos a las universidades oficiales por concepto de inversión para el año 2021: $2.622.337.116.181»[7]. La disposición impugnada también tiene un acápite rotulado «presupuesto de funcionamiento». Empero, en contraste con el apartado dedicado al presupuesto de inversión, en el presupuesto de funcionamiento «no existe una subdivisión donde se especifique el valor total de los recursos a transferir a las universidades estatales a título de funcionamiento»[8]. 18. Ahora bien, la exigencia jurisprudencial de introducir el presupuesto global de las universidades oficiales en la ley anual de presupuesto, contenida en la citada Sentencia C-220 de 1997, no se satisface con la inclusión de dicho presupuesto en el ítem de la Sección demandada títulado «calidad y fomento de la educación superior», por los siguientes motivos[9]: (i) El apartado “calidad y fomento de la educación superior” está contenido dentro del acápite correspondiente a los gastos de inversión, lo que necesariamente impide afirmar que en tal apartado también fueron apropiados los gastos de funcionamiento de las Universidades Públicas. Luego, los recursos correspondientes a “calidad y fomento de la educación superior” no corresponden, por sí solos, al presupuesto global de que trata la sentencia C-220 de 1997. (ii) Aunque los recursos apropiados en el apartado “calidad y fomento de la educación superior” hacen parte de los gastos de inversión, lo cierto es que solo pueden destinarse, justamente, para calidad y fomento. Es decir, se excluye la apropiación de recursos para otros gastos de inversión en los que pueden incurrir las Universidades oficiales, lo que una vez más impide sostener que se trata de un presupuesto global. (iii) El monto apropiado en el apartado “calidad y fomento de la educación superior” tiene como destinataria a la educación superior en general y no solo a las Universidades públicas. Luego, dichos fondos pueden dirigirse a programas del Gobierno Nacional (como sucedió en su entonces con “Ser Pilo Paga”, cuya financiación salió de este rubro) y no necesariamente entregarse a las Universidades oficiales. Debe anotarse que esta distribución es realizada por el Ministerio de Educación Nacional según su discreción. (iv) De conformidad con el artículo 57 de la Ley 30 de 1992, en Colombia existen instituciones estatales de educación superior que se organizan en forma de universidades y otras que tienen naturaleza de establecimientos públicos. Las primeras son órganos autónomos del Estado (art. 69 CP), mientras que las segundas están vinculadas al Ministerio de Educación Nacional. Unas y otras son beneficiarias de los recursos apropiados por el Congreso en el apartado “calidad y fomento de la educación superior”, pues ambas hacen parte de la “educación superior”. Tal confusión de recursos no permite asegurar que la Sección 2201 contenida en el artículo 2° de la Ley 2063 de 2020 cumplió con la exigencia en comento. 19. De otro lado, se debe precisar que el decreto de liquidación del presupuesto, mediante el cual el Gobierno nacional determina en forma detallada los gastos dentro de cada una de las secciones que forman parte de la ley anual del presupuesto, no puede alterar los montos apropiados por el Legislador ni cambiar su asignación. De este modo, la expedición del Decreto 1805 de 2020, en el cual el Gobierno nacional señaló la cifra correspondiente a los gastos de inversión de cada una de las universidades públicas y la partida global de los gastos de funcionamiento para estas, no puede ser entendido como una forma válida de eximir al Congreso del deber constitucional de establecer dichos gastos en la Ley 2063 de 2020. 20. Lo anterior es así, por tres razones. La primera, porque la mencionada Sentencia C-220 de 1997 le impuso al Legislador la obligación de incluir en la ley anual de presupuesto el presupuesto global de las universidades oficiales, el cual debe prever el monto total de los rubros de funcionamiento e inversión de dichas instituciones. La segunda, «[l]os artículos 11 y 36 del Decreto 111 de 1996, en concordancia con […] la sentencia C-220 de 1997, señalan que en la ley anual de presupuesto debe existir una partida que corresponda a las universidades públicas y en las que consten tanto sus gastos de funcionamiento como los de inversión»[10]. Y, finalmente, porque, mediante el Decreto 1805 de 2020, el Gobierno nacional no podía realizar una tarea que le compete de forma exclusiva al Congreso de la República: establecer los recursos de funcionamiento de las universidades públicas. De hecho, como ya se indicó, en el mencionado decreto el Gobierno solo especificó los recursos de inversión para cada una de las universidades oficiales, pero no los gastos de funcionamiento. Respecto de estos últimos, solo precisó el monto global de los recursos. En consecuencia, el MEN es quien, mediante resolución posterior, detalla los gastos de funcionamiento que corresponden a cada universidad pública. 21. En suma, la norma demandada incumplió el deber constitucional de acatar los preceptos del EOP que regulan la manera en que se debe incluir el presupuesto de las universidades oficiales dentro de la Ley Anual de Presupuesto para la vigencia 2021. De conformidad con lo decidido en la Sentencia C-220 de 1997, dicha ley debió prever para cada una de las universidades públicas i) una sección o partida independiente y ii) los gastos de inversión y los de funcionamiento. Dado que esto no ocurrió, pues los recursos destinados a las universidades oficiales fueron apropiados en la misma sección presupuestal del MEN, la disposición acusada debe ser declarada inexequible. 22. Cargo segundo. La apropiación de los recursos de las universidades públicas en la Sección correspondiente al MEN vulnera la autonomía universitaria, específicamente sus facetas presupuestal y administrativa (artículo 69 de la CP). Esto se debe a que, mediante esa «configuración normativa», se incluyó a las universidades oficiales dentro de la Rama Ejecutiva para efectos presupuestales, equiparándolas así «a las entidades que sí dependen económicamente del Ministerio de Educación Nacional, lo cual fue prohibido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-220 de 2017»[11]. 23. La autonomía presupuestal de las universidades del Estado ha sido entendida por la jurisprudencia constitucional como «la posibilidad que estas tienen de ordenar y ejecutar los recursos apropiados conforme a las prioridades que ellas mismas determinen, y en armonía con los cometidos institucionales y legales de la respectiva entidad»[12]. En este sentido, la autonomía presupuestal comprende la garantía de distribuir tales recursos sin la intervención de una autoridad pública o del sector privado[13]. Por su parte, la autonomía administrativa de las universidades oficiales es la potestad que tienen para darse sus propios estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, seleccionar sus propios profesores y, también, para manejar y elaborar su propio presupuesto. 24. Estas dos facetas de la autonomía universitaria de las universidades oficiales generan dos deberes para el Estado: «i) […] reconocer la naturaleza constitucional autónoma de las universidades públicas en cualquier escenario, incluido el ámbito presupuestal; y ii) correlativamente, el Estado no puede categorizar [esas universidades] dentro de alguna de las ramas del poder público»[14]. Estos deberes han sido reconocidos por la Corte Constitucional en varias sentencias, entre ellas, en la tantas veces aludida Sentencia C-220 de 1997[15]. 25. Ahora bien, en la Sentencia C-127 de 2019, la Corte conoció de una demanda dirigida contra la Ley 1815 de 2016 (Ley Anual de Apropiaciones de 2017), por la violación de la autonomía universitaria. En esa oportunidad, la Sala Plena se declaró inhibida para pronunciarse de fondo debido a la falta de vigencia de la norma acusada. 26. No obstante, es preciso resaltar que en su intervención, el MHCP explicó que después de la Sentencia C-220 de 1997, se dejó de equiparar a las universidades públicas con los establecimientos públicos en materia presupuestal. Por este motivo, fue necesario adoptar otro esquema de asignación presupuestal, el cual se sigue hasta la fecha. Este consiste en que la Nación le transfiere al MEN los recursos asignados de manera global a las universidades oficiales y este los distribuye después entre cada una de ellas. 27. Este esquema de asignación presupuestal también es inconstitucional porque implica la existencia de una «bolsa común» conformada por los recursos del MEN y las universidades públicas, aunque la Ley 2063 de 2020 solo reconoce al Ministerio como su titular. 28. Lo anterior desconoce la autonomía universitaria de las universidades oficiales, específicamente sus facetas presupuestal y administrativa, porque i) las universidades públicas no forman parte de ninguna de las ramas del poder público y por esto sus recursos no pueden ser incluidos en los recursos del MEN; ii) en la resolución que le da cumplimiento al decreto de liquidación del presupuesto, el Ministerio distribuye los recursos para funcionamiento entre las universidades públicas de manera unilateral, «lo que denota el poder de intervención en materia presupuestal que ejerce sobre las universidades oficiales»[16]; iii) con esta configuración normativa, y dado que el MEN es el titular de los recursos, «las universidades públicas quedan a la espera de que el Ministerio decida cuánto, cuándo y cómo les transfiere recursos»[17]; y iv) lo anterior implica que «el propio Ministerio de Educación Nacional es quien se encarga de determinar qué cantidad de sus recursos transferirá a las [universidades oficiales], decisión que adopta a partir de criterios y mecanismos que él mismo define[18]»[19]. IV. INTERVENCIONES 29. La Corte Constitucional recibió seis intervenciones dentro del presente proceso. De manera general, cuatro intervenciones (ciudadano Ramiro Rodríguez López, grupo de investigación La Educación al Derecho, ASCUN y SUE, así como la Universidad Libre de Colombia) solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad total de la disposición acusada y dos (MEN y MHCP), solicitan su exequibilidad. A continuación, se hace un breve resumen de las intervenciones recibidas: 1. Ciudadano Ramiro Rodríguez López 30. El ciudadano Ramiro Rodríguez López interviene en el proceso de la referencia para solicitar a la Corte que declare la inexequibilidad de la Sección 2201 del artículo 2 de la Ley 2063 de 2020. 31. Afirma que la norma acusada obliga a las universidades oficiales a emplear los recursos asignados a los propósitos de calidad y fomento de la educación superior, pues el presupuesto de aquellas está incluido en el ítem que lleva ese nombre en la mencionada sección. En su opinión, esta imposición desconoce la autonomía presupuestal de las universidades públicas. 32. Al respecto, advierte que, con fundamento en la disposición demandada, el MEN es la entidad encargada de asignar y distribuir los recursos apropiados en la Ley 2063 para las universidades públicas. Mediante el ejercicio de estas competencias, el Ministerio está habilitado para «limitar, acelerar o ralentizar los procesos propios que corresponden a las universidades públicas, que requieren de las transferencias de la Nación para poder subsistir»[20]. 33. Así mismo, indica que la norma impugnada pone en igualdad de condiciones a las universidades públicas y a las demás instituciones de educación superior públicas, ya que los recursos para todas están incluidos en la Sección 2201 del artículo 2 de la Ley 2063 de 2020. Sobre el particular, añade que «[n]o debe olvidarse en este punto que las instituciones de formación técnica y tecnológica de naturaleza pública son establecimientos públicos que no cuentan con autonomía presupuestal»[21]. 2. Grupo de investigación La Educación al Derecho del Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico (IDEP) 34. El grupo de investigación La Educación al Derecho, actuando por intermedio de sus miembros Camilo Blanco, Juan Manuel Ramírez Montes, Carolina Guevara y Melisa López, coadyuva la demanda y, por tanto, solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de la Sección 2201 del artículo 2 de la Ley 2063 de 2020. 35. Para sustentar su petición, asegura que «la apropiación de los recursos de las universidades públicas en la Sección correspondiente al Ministerio de Educación Nacional vulnera el principio de autonomía universitaria. Especialmente [en] lo que se relaciona con el componente administrativo y presupuestal»[22]. Lo anterior, en la medida en que la autonomía presupuestal de los entes universitarios implica el ejercicio de «la facultad de distribuir sus recursos según sus necesidades y prioridades, las cuales deben ser definidas de manera autónoma por dichos entes sin intervención alguna por parte de la autoridad pública o del sector privado»[23]. 36. Además, destaca que la norma acusada también viola la autonomía universitaria porque asume que las universidades oficiales forman parte de la Rama Ejecutiva en materia presupuestal. Esto, a pesar de que la jurisprudencia constitucional y la jurisprudencia del Consejo de Estado han sido enfáticas en precisar que las universidades públicas no pertenecen a ninguna de las ramas del poder público y, en consecuencia, no son parte integrante del sector central o descentralizado de la Administración[24]. 3. Asociación Colombiana de Universidades (ASCUN) y Sistema Universitario Estatal (SUE) 37. ASCUN, por medio de su presidente, Luis Fernando Gaviria Trujillo, y su director ejecutivo, Óscar Domínguez González; y el SUE, mediante su presidente, Jairo Miguel Torres Oviedo, manifestaron su respaldo a los argumentos expuestos por el demandante «en torno a la vulneración del principio de autonomía universitaria, en la medida en que sujeta a las universidades públicas a criterios y pautas establecidas por el Ministerio de Educación Nacional»[25]. 38. Los intervinientes resaltaron que la disposición demandada «no discrimina ni establece si los rubros allí esbozados también corresponden al presupuesto de funcionamiento e inversión de las universidades públicas del país»[26]. En su criterio, si tales recursos están «dentro de lo que se denomina “Calidad y fomento de la educación superior” […], la disposición demandada en efecto estaría destinando el presupuesto de todas las universidades públicas al Ministerio de Educación Nacional […] que posteriormente se encargaría de su distribución entre las universidades públicas»[27]. Así las cosas, «estaría en cabeza exclusiva y discrecional del Ministerio de Educación Nacional, como entidad de la Rama Ejecutiva, la asignación de recursos a órganos autónomos del Estado que no pertenecen a ninguna rama y que gozan de la autonomía referida en el artículo 69 constitucional»[28]. 39. Por último, tras reiterar la jurisprudencia constitucional sobre la autonomía universitaria, los intervinientes sostuvieron que «en materia presupuestal, las demás ramas del poder tienen la obligación de expedir y ejecutar normas que respeten el núcleo esencial de la autonomía universitaria, cuya regulación se encuentra contenida en los artículos 85 y 86 de la Ley 30 de 1992, definiendo de manera clara los recursos destinados tanto a funcionamiento como a inversión de las universidades estatales»[29]. 4. Ministerio de Hacienda y Crédito Público 40. Manuel Felipe Rodríguez Duarte, en representación del MHCP, solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de la Sección 2201 del artículo 2 de la Ley 2063 de 2020. 41. El ministerio sostuvo que la norma demandada no vulnera los artículos 151 y 349 de la Constitución Política ni 4, 11 y 36 del EOP. Al respecto, destacó que las universidades estatales no son «sección presupuestal»[30]. Por tanto, explicó que, a la luz de las referidas normas y en cumplimiento de la Sentencia C-220 de 1997, «a las universidades públicas se apropia[n] recursos en forma global mediante la sección presupuestal 2201-01 Ministerio de Educación Nacional-Gestión General, por ser cabeza de sector»[31]. Por lo demás, indicó que de esta manera se «concreta el mandato del régimen financiero en virtud del cual […] los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales están constituidos, entre otras cosas, por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión»[32]. 42. De igual forma, el interviniente señaló que la disposición demandada «no vulnera la autonomía universitaria en su faceta presupuestal»[33]. Esto, por cuanto «apropia en forma global los recursos a las universidades públicas a través de la sección presupuestal 2201-01 Ministerio de Educación Nacional-Gestión General, por ser cabeza de sector»; pero las universidades «continúan, autónomamente […] definiendo y estableciendo sus prioridades financieras, conforme a la valoración que hagan de las mismas, sin que el Gobierno pueda tener injerencia en la administración de sus recursos»[34]. Es decir, la norma acusada no impide que las universidades estatales «arbitren y apliquen sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional, en la medida en que nunca dejan de elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que les corresponden»[35]. 5. Ministerio de Educación Nacional 43. Juan Carlos Bejarano Rodríguez, en representación del MEN, solicitó a la Corte declararse inhibida por ineptitud de la demanda y, subsidiariamente, declarar la exequibilidad de la Sección 2201 de la Ley 2063 de 2020. 44. En criterio del interviniente, la demanda no cumple con el requisito de claridad, porque, pese a que se dirige en contra de una disposición específica de la ley anual de presupuesto, los argumentos se dirigen a cuestionar «la ausencia de una norma que establezca que las universidades públicas deben ser parte del Presupuesto General de la Nación»[36]. En su criterio, el demandante no cuestiona «el presupuesto anual sino el ordenamiento orgánico que no incluyó este tipo de instituciones dentro de la cobertura presupuestal del PGN», lo cual constituiría una omisión legislativa absoluta, por fuera de la competencia de la Corte[37]. A su juicio, «tampoco se podría alegar que existe una omisión legislativa relativa respecto del aparte demandado, puesto que no se cumplen con los requisitos que señala la Corte Constitucional»[38]. 45. En cuanto a las razones que justifican la exequibilidad de la disposición demandada, el MEN sostuvo que la autonomía financiera o presupuestal, que se deriva de la autonomía universitaria, «no es sinónimo de sección presupuestal»[39]. Indicó que, «si ello fuese así los entes territoriales no serían autónomos ejecutando las transferencias que por Sistema General de Participaciones realiza la Nación y que previamente canaliza a través de las partidas globales del Presupuesto General de la Nación; contrario sensu, la sección no da necesariamente autonomía (vrg. ministerios o demás entidades desconcentradas)»[40]. 46. Por el contrario, la autonomía de las universidades públicas se vería afectada si la Corte accede a las pretensiones del demandante, porque ser sección presupuestal «obligaría a que se acataran todas las disposiciones que en materia de preparación de anteproyectos y aprobación por parte del MHCP y el Departamento Nacional de Planeación aplican para los órganos que son sección»[41]. 47. En este sentido, el ministerio también indicó que «incluir de manera acéfala» los aportes de la Nación a las universidades públicas nacionales o territoriales en la Ley Anual del Presupuesto «no solamente imposibilitaría su operatividad en determinar el sector de la Nación encargado de materializar su ejecución, sino también en una evidente transgresión a la autonomía universitaria consagrada en el artículo 69 de la Constitución Política de 1991»[42]. De igual forma, señaló que «la facultad de distribución del MEN [de los aportes de la Nación entre las universidades públicas] atiende un criterio de universalidad y de reserva legal del gasto de los aportes a cargo de la Nación, lo cual incluye IES de orden nacional y territorial, […] sin que lo anterior represente una intromisión o desconocimiento de la autonomía constitucionalmente reconocida a las IES»[43]. 48. Así las cosas, el MEN consideró que la norma demandada da cumplimiento a mandatos constitucionales y legales. En particular, permite «cumplir con la obligación de la Nación de realizar aportes a las IES de orden nacional y territorial», puesto que para ello «se requiere que estos se encuentren incluidos en la Ley Anual del Presupuesto a cargo de la Nación, los cuales por especialidad de materia —Sector Educación— se encuentran asignados al MEN»[44]. Al respecto, informó que el MEN «determina la distribución de estos recursos a cada una de las universidades, sin que se pueda entender que esta conducta condiciona o interfiere la autonomía universitaria en la administración y destinación de estas asignaciones al interior de cada entidad»[45]. Esto, por cuanto, la «Ley Anual del Presupuesto no fija los presupuestos de las IES […], sino los montos de los aportes que debe realizar la Nación durante una vigencia fiscal»[46]. 49. Finalmente, el Ministerio indicó que, «si lo que se pretende por parte del accionante es cuestionar los criterios y principios tenidos en cuenta por parte del Gobierno nacional al momento de expedir el Decreto de Liquidación derivado de la expedición de la Ley 2063 de 2020, el medio de control no puede ser el correspondiente a la acción de constitucionalidad, sino el contenido en la Ley 1437 de 2011 para tal fin»[47]. 6. Universidad Libre de Colombia 50. El Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Colombia, actuando por medio de su director, Jorge Kenneth Burbano Villamarín, y sus miembros Ingrid Vanessa González Guerra y Laura Alejandra Alfonso Rincón, solicitaron a la Corte declarar inexequible la Sección 2201 del artículo 2 de la Ley 2063 de 2020. 51. Como fundamento de esta solicitud, los intervinientes sostuvieron que la referida disposición vulnera la autonomía universitaria (artículo 69 de la Constitución Política). Esto, por cuanto los recursos destinados al financiamiento de las universidades públicas fueron incluidos dentro del presupuesto del MEN y, por lo tanto, esta entidad «es titular [y] puede disponer de una transferencia [para] determinar de (sic) los recursos a las universidades públicas de acuerdo a sus propios criterios»[48]. A su juicio, esta situación limita e interfiere en la capacidad de autodeterminación de las universidades oficiales, «como entes autónomos del Estado»[49]. 52. En cuanto al contenido de la autonomía universitaria, los intervinientes manifestaron que comprende la potestad de las universidades «para realizar un balance general del presupuesto necesario tanto para el funcionamiento de la universidad, como [para] la inversión en pro de la mejora del nivel educativo». De allí que, a su juicio, la norma acusada desconoce dicha prerrogativa debido a que «no delimita los recursos asignados y, de forma arbitraria, dispone un presupuesto general»[50]. Es decir, «no permite una libre apropiación de recursos» por parte de las universidades, «lo cual generará que no puedan disponer de esos recursos para gastos de inversión y funcionamiento de acuerdo a sus propias necesidades, sino las que disponga el Ministerio de Educación Nacional, que es titular de la apropiación presupuestal, establecid[a] en la sección 2201 del art. 2 de la Ley 2063 de 2020»[51]. V. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN 52. La Procuradora General de la Nación solicita a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad de la Sección 2201 del artículo 2 de la Ley 2063 de 2020. 54. Esta petición la sustenta en cinco razones. Primera, los aportes anuales que las universidades públicas reciben del presupuesto nacional para atender los gastos de funcionamiento y de inversión no son «la única fuente de financiación, sino que se complementa con otras como los aportes de los entes territoriales, los recursos y las rentas propias de cada institución»[52]. Además, «que la jurisprudencia constitucional se refiera a una partida global, no se traduce en que deba constituirse como una sección presupuestal independiente en la ley de apropiaciones del presupuesto general de la Nación, ni que ello sea un calificativo para determinar el grado de autonomía financiera o presupuestal que se predica de las universidades públicas»[53]. 55. Segunda, el MEN recibe las partidas globales de funcionamiento e inversión destinadas al financiamiento de las universidades públicas, pero las transfiere a las universidades sin «genera[r] lineamientos en la utilización de los recursos mediante [la] definición de proyectos por el Ejecutivo, ni causa seguimiento en la ejecución presupuestal»[54]. En este sentido, la procuradora destacó que las universidades «gozan de plena autonomía presupuestal y financiera para disponer de los [recursos], salvo en aquellos casos en los cuales exista una destinación específica fijada por el legislador»[55]. 56. Tercera, que las apropiaciones por gastos de funcionamiento e inversión de las universidades públicas sean incluidas en la sección presupuestal del MEN «obedece a que técnicamente es quien articula y coordina la política educativa nacional, sumado a que se configura como un medio para la organización coherente de las finanzas públicas»[56]. 57. Cuarta, la distribución que hace el MEN de los recursos apropiados dentro de su presupuesto, pero que están destinados al financiamiento de los gastos de funcionamiento e inversión de las universidades públicas, «no es caprichosa, unilateral, ni arbitraria […], sino que responden a unos lineamientos de articulación»[57]. Además, en todo caso, una vez recibidos los recursos, las universidades deciden su destinación. 58. Por último, la procuradora destacó que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sostuvo que las normas orgánicas presupuestales pueden «darle el carácter de sección en el presupuesto general de la Nación a dependencias y organismos que formen parte de una rama o de un órgano del Estado y, por el contrario, concentra en una misma “sección” entidades que jurídicamente son distintas y separadas»[58]. A partir de lo cual concluye que «la inclusión del presupuesto de las universidades públicas en la sección correspondiente al MEN no implica que se transforme la naturaleza jurídica de aquella[s], ni que exista incertidumbre en la asignación de recursos que siguen un ciclo presupuestal documentado y debidamente soportado en la asignación o que se afecte su ejecución»[59]. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. Competencia 60. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, comoquiera que se dirige contra una ley de la República. 2. Cuestión previa. Análisis sobre la aptitud de la demanda 61. En su intervención, el MEN cuestionó la aptitud de la demanda porque considera que no cumple con el requisito de claridad. Este reproche se fundamenta en que, para el Ministerio, la demanda se dirige contra una disposición específica de la ley anual de presupuesto (Sección 2201 del artículo 2 de la Ley 2063 de 2020), pero también contiene argumentos que atacan «la ausencia de una norma que establezca que las universidades públicas deben ser parte del Presupuesto General de la Nación»[60]. Es decir, el MEN considera que la demanda cuestiona que el EOP no hubiere dispuesto que las universidades públicas deben tener una sección en el presupuesto. Por tanto, concluye que, en realidad, el demandante alega la existencia de una omisión legislativa absoluta y, por ende, la Corte debería declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo. 62. La Sala considera que el razonamiento del MEN en relación con los argumentos planteados en la demanda es meramente conjetural y subjetivo, porque en ella no se formula cargo alguno por la existencia de una omisión legislativa absoluta ni relativa. En efecto, como está planteado, el libelo únicamente cuestiona la constitucionalidad de la Sección 2201 del artículo 2 de la Ley 2063 de 2020, por cuanto incluyó los recursos que corresponden a los aportes de la Nación para las universidades públicas dentro del presupuesto del MEN, a pesar de que aquellas son organismos autónomos. Dicha acusación se sustenta en la confrontación directa entre, por un lado, la sección indicada y, por otro, tres normas constitucionales (artículos 69, 151 y 349 de la Constitución) y tres de naturaleza orgánica (artículos 4, 11 y 36 del EOP). Al respecto, se observa que ningún aparte de la demanda fundamenta la inconstitucionalidad de la norma impugnada en la ausencia de una disposición que ordene que las universidades públicas deben tener una sección independiente en el Presupuesto General de la Nación. Por el contrario, se afirma que las normas invocadas como infringidas contienen un mandato en ese sentido, el cual, se dice, fue incumplido por el Legislador. 63. De hecho, por lo anterior, aunque la Corte estima que, a diferencia de lo manifestado por el MEN, en su conjunto, la demanda sí cumple el requisito de claridad, pues existe un hilo conductor que permite comprender el significado de los argumentos, encuentra que el cargo relativo a la supuesta violación de los artículos 151 y 349 de la Constitución, así como de los artículos 4, 11 y 36 del EOP no satisface el requisito de certeza, tal y como se indicó en el auto dictado el 7 de mayo de 2021. 64. En efecto, ciertamente, ninguna de las normas superiores cuya violación se alega establece que las universidades públicas deban tener una sección independiente en la ley anual de apropiaciones. Tal obligación no se encuentra prevista ni en la Constitución ni en las normas del EOP que invoca el demandante. Estas se limitan a disponer i) la elaboración de la ley anual de presupuesto con base en las normas orgánicas que regulan la materia (artículos 151 y 349 de la CP); ii) la aplicación de normas presupuestales que rigen a los establecimientos públicos a determinadas personas jurídicas (artículo 4 del EOP); iii) los destinatarios de las apropiaciones que debe incluir la ley anual de apropiaciones y la distinción entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión para cada uno de ellos (artículo 11 del EOP); y iv) las secciones del presupuesto y la composición del presupuesto de gastos (artículo 36 del EOP). 65. Desde esta perspectiva, si bien el cargo primero de la demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente, se sustenta en la supuesta vulneración de normas constitucionales y orgánicas que no tienen, a priori ni directamente, el contenido señalado por el demandante. Esto implica que dicho cargo incumple el requisito de certeza y, por tanto, que la Corte no está llamada a pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de la Sección 2201 del artículo 2 de la Ley 2063 de 2020, en relación con el cargo por el desconocimiento de los artículos 151 y 349 de la Constitución y 4, 11 y 36 del EOP. 3. Pruebas decretadas por la magistrada sustanciadora 66. En el Auto por el cual admitió parcialmente la demanda a trámite, la magistrada ponente ordenó oficiar a los ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Educación Nacional para que respondieran un cuestionario relacionado con el alcance de la disposición acusada. A continuación, se indican las respuestas dadas por el MEN que fueron reiteradas por el MHCP[61]. «1. ¿El concepto denominado “calidad y fomento de la educación superior”, previsto en la Sección 2201 del artículo 2 de la Ley 2063 de 2020, incluye el presupuesto de inversión de las universidades públicas?» 67. Respuesta: en virtud de las funciones asignadas, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) emitió un Manual de Clasificación del Gasto Público, en el cual se refiere al programa presupuestal 2202 denominado «calidad y fomento de la educación superior», contenido en las leyes anuales del presupuesto, en los siguientes términos: «Descripción: orientado al fomento, mejoramiento y aseguramiento de la calidad de la Educación Superior o Terciaria, a través del diseño, formulación de políticas, planes, programas, proyectos y estrategias enfocadas al acceso, cobertura, permanencia, pertinencia y graduación, investigación, innovación, evaluación y financiamiento, además de garantizar el seguimiento, inspección, vigilancia, reconocimiento, fortalecimiento académico, administrativo y de gestión del sector Educación a nivel nacional e internacional. Elementos constitutivos - Fomento de la oferta y la demanda de educación superior o terciaria: incluye la generación de políticas, lineamientos, estrategias, incentivos y financiación para garantizar el acceso, la inclusión, equidad, permanencia y graduación en la Educación Superior o Terciaria. - Lineamientos normativos y técnicos. - Sistema de aseguramiento de la calidad y el fortalecimiento de sus procesos: incluye las acciones dirigidas a garantizar el mejoramiento continuo de la calidad de la oferta educativa en educación Superior y Educación para el trabajo y el desarrollo humano – ETDH, a través de la evaluación, la organización, articulación de procesos, actores, modelos y la inspección y vigilancia para el mejoramiento del sistema de aseguramiento actual y la consolidación del Sistema Nacional de Calidad para la Educación Superior». 68. Debido a lo anterior, desde 1997, el presupuesto de inversión de las universidades públicas del orden nacional, que les transfiere el MEN en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 30 de 1992[62], es apropiado en la ley anual de presupuesto en la sección presupuestal que le corresponde a esa entidad, específicamente en el ítem titulado «calidad y fomento de la educación superior». 69. En dicho ítem también se encuentran los siguientes recursos: i) los recaudados por concepto de la Estampilla Pro Universidad Nacional y demás universidades estatales (Ley 1697 de 2013)[63]; ii) los recursos adicionales de inversión definidos en el artículo 183 de la Ley 1955 de 2019 (Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022)[64], destinados al saneamiento de pasivos y al mejoramiento de la calidad de las Instituciones de Educación Superior Públicas (IESP); y iii) los recursos para inversión de las instituciones técnico profesionales, tecnológicas y universitarias públicas (ITTU). 70. Ahora bien, la inclusión de los recursos de las IESP en el rubro de inversión «calidad y fomento de la educación superior» no las obliga a «utilizar los recursos en proyectos específicos, puesto que la definición del presupuesto general de las mismas y la dirección concreta de los recursos es una competencia autónoma y exclusiva de sus directivas»[65]. «2. En caso de que la respuesta a la pregunta anterior sea positiva: 2.1 ¿Tal concepto incluye el presupuesto de otros programas, planes y proyectos del Ministerio de Educación Nacional?» 71. Sí. Además de los recursos para gastos de inversión y funcionamiento de las IESP, en los recursos apropiados en el rubro en comento, se encuentran incorporados los recursos para i) el mejoramiento general de la calidad en educación superior; ii) el fomento del acceso, la permanencia y la graduación en educación superior; y iii) los recursos ejecutados por el ICETEX para la financiación de la demanda, mediante fondos, créditos condonables y subsidios. «2.2. ¿Cuál es el procedimiento y los criterios de asignación de los recursos apropiados en la Ley 2063 de 2020 entre las diferentes universidades públicas?» 72. De acuerdo con la respuesta a la pregunta número uno, los recursos apropiados en el programa presupuestal 2202 titulado «calidad y fomento de la educación superior» a favor de las universidades públicas, así como los recursos recaudados por la Estampilla Pro Universidad Nacional y demás universidades estatales y los adicionales de que trata el artículo 183 de la Ley 1955 de 2019, son distribuidos de conformidad con el siguiente procedimiento: - Recursos del artículo 86 de la Ley 30 de 1992 («recursos base»): estos recursos son transferidos a las quince universidades del orden nacional que existen actualmente. Tales recursos se incrementan anualmente de acuerdo con el mecanismo descrito en el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, es decir, conforme al IPC. El MEN transfiere los recursos a cada universidad, en concordancia con el decreto de liquidación del Presupuesto General de la Nación de cada vigencia fiscal. Estos recursos se desembolsan a las universidades en un giro único. - Recursos de Estampilla Pro Universidad Nacional y demás universidades estatales: estos recursos se transfieren desde el 2015 a todas las universidades públicas. La Ley 1697 de 2013 prescribe que aquellos deben destinarse a la construcción, adecuación y modernización de la infraestructura universitaria y a los estudios y diseños requeridos para esta finalidad; también a la dotación, modernización tecnológica, apoyo a la investigación, apoyo a programas de bienestar estudiantil, subsidios estudiantiles y desarrollo de nuevos campus universitarios de las universidades estatales. En concordancia con el parágrafo del artículo 3 de la Ley 1697, los recursos son asignados por el MEN mediante resolución, según los criterios que fija la misma norma. - Recursos adicionales de inversión dispuestos para el cuatrienio 2018 -2022 (artículo 183 de la Ley 1955 de 2019): estos recursos suman un total de $1.35 billones de pesos. De este total, $500.000 millones de pesos estarán destinados al pago de pasivos y $850.000 millones de pesos a proyectos de inversión para el mejoramiento de la calidad de las IESP, en las siguientes líneas: «bienestar en educación superior y permanencia estudiantil; investigación; formación docente; fortalecimiento de regionalización y Fomento de la educación superior rural; y dotación, infraestructura tecnológica y adecuación de infraestructura de pregrado»[66]. Estos recursos son distribuidos por el MEN con base en indicadores que miden la gestión y el desempeño de las instituciones en diferentes componentes y dimensiones. «2.3 ¿Cuál es la autoridad que realiza la distribución de los gastos de inversión entre las diferentes universidades públicas y en ejercicio de qué competencia?» 73. Los recursos para gastos de inversión de las universidades públicas del orden nacional, mediante los cuales se da cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 30 de 1995, son distribuidos por el MEN, con fundamento en lo ordenado cada año en el decreto de liquidación del Presupuesto General de la Nación. Los recursos que provienen de la Estampilla Pro Universidad Nacional y demás universidades estatales también son distribuidos por el MEN, porque así lo estatuye la Ley 1697 de 2013. Lo mismo ocurre con los recursos adicionales autorizados en el artículo 183 de la Ley 1955 de 2019, «previa presentación por parte de cada institución de educación de su propio Plan de Fortalecimiento Institucional»[67]. «3. ¿La Sección 2201 del artículo 2 de la Ley 2063 de 2020 incluye el presupuesto de funcionamiento de las universidades públicas?» 74. Sí. En la respuesta a la pregunta 2.1, se advirtió que en los recursos asignados en la Ley 2063 de 2020 al MEN para educación superior, se incluyen, entre otras, las apropiaciones para gastos de inversión y funcionamiento de las IESP. 75. Al respecto, se debe tener en cuenta que «[l]as 33 universidades oficiales del orden nacional, departamental y municipal reciben recursos de artículo 86 de Ley 30 para funcionamiento. Además, se dispusieron desde el artículo 87 de Ley 30 de 1992 recursos adicionales para funcionamiento, sujetos al crecimiento de la economía, otorgados a las universidades públicas en razón al mejoramiento de su calidad y según sus resultados en materia de formación, investigación, bienestar y extensión»[68]. 76. Las trece instituciones técnico-profesionales, tecnológicas y universitarias públicas (ITTU) del orden territorial también reciben anualmente recursos de la Nación para funcionamiento, a través del MEN. 77. De otro lado, la Nación concurre con recursos para el pago del pasivo pensional de seis universidades públicas, los cuales también son apropiados en el presupuesto del MEN. Además, desde el año 2009, se han asignado recursos para el pago de los gastos de funcionamiento de las IESP, por concepto del descuento en la matrícula que se hace a los estudiantes que han ejercido el derecho al voto (Leyes 403 de 1997, 815 de 2003 y 2019 de 2020). 78. Igualmente, en virtud de lo establecido en el artículo 183 de la Ley 1955 de 2019, para el cuatrienio 2018 – 2022 se gestionaron recursos para el fortalecimiento de los presupuestos de funcionamiento de todas las IES públicas del país. 79. En consecuencia, en la Sección 2201 del artículo 2 de la Ley 2063 de 2020 se apropiaron los aportes que la Nación realiza para funcionamiento de las IESP, en los siguientes rubros[69]: - «A Universidades para funcionamiento Ley 30 de 1992 artículo 86. - Ley 30 de 1992, artículo 87 distribución Consejo Nacional de Educación Superior CESU - - Concurrencia Nación Pasivo Pensional Leyes 1151/2007 y 1371/2009 (de pensiones) - A Institutos Técnicos, Tecnológicos y Colegios Mayores - Decreto 1052 de 2006 - A Instituciones de Educación Superior públicas – descuento de matrículas por votaciones (ley 2019 de 2020) - A Instituciones de Educación Superior públicas, artículo 142 de la ley 1819 de 2016 (excedentes de cooperativas) - A Instituciones de Educación Superior - Establecimientos públicos del orden territorial, artículo 183 de la ley 1955 de 2019». «4. En caso de que la respuesta a la pregunta anterior sea negativa: 4.1 ¿En qué norma están previstos los gastos de funcionamiento de las universidades públicas y por qué?» 80. Dado que la respuesta a la pregunta número tres es positiva, no se...