Sentencia C-325 de 2021

C-325-21 Sentencia C-325/21 CONTROL ABSTRACTO DE INCONSTITUCIONALIDAD-Vigencia normativa como presupuesto para su estudio DEROGATORIA DE LEY-Clases DEROGATORIA EXPRESA, TACITA Y ORGANICA-Jurisprudencia constitucional ENUNCIADO NORMATIVO Y NORMA JURIDICA-Distinción Esta Corporación ha aceptado la distinción entre disposición o enunciados jurídicos y normas jurídicas. En tal sentido, una disposición o enunciado jurídico corresponde al texto en que una norma es formulada. De esta manera, se refiere a los artículos, numerales o incisos. Aquellos también se encuentran en fragmentos más pequeños de un texto legal, como oraciones o palabras individuales, siempre que incidan en el sentido que se puede atribuir razonablemente a cada disposición. Por su parte, las normas no son los textos legales sino su significado. Aquel solo puede hallarse por vía interpretativa y, en consecuencia, a un solo texto legal pueden atribuírsele (potencialmente) diversos contenidos normativos. OBJETO DE IMPUGNACION, OBJETO DE CONTROL Y OBJETO DE PRONUNCIAMIENTO-Diferencias El objeto de la impugnación atiende a una naturaleza formal del derecho, derivada del carácter abstracto del control de constitucionalidad y se refiere a que el impugnante conduzca su acusación contra textos normativos concretos. Tal conclusión se deriva del artículo 241.4 superior, al establecer la competencia de la Corte para decidir sobre la constitucionalidad de las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación. Por su parte, el objeto de control responde a una dimensión material, justificada por la complejidad y dinamismo de los ordenamientos jurídicos modernos, que en veces son plurilegislativos y, además, por la centralidad y fuerza vinculante de los derechos fundamentales. Este escenario ha significado que el juicio de constitucionalidad recaiga sobre normas jurídicas y no solo en textos normativos. Bajo ese entendido, el objeto del control lo conforman: normas explicitas, normas implícitas, situaciones jurídicas derivadas de sistemas normativos, interpretaciones de un precepto, o relaciones internormativas, entre otros. Finalmente, el objeto del pronunciamiento contempla la forma en que el Tribunal constitucional resuelve la inconstitucionalidad advertida en el objeto de control. INHABILIDAD DERIVADA DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Contenido normativo COMPETENCIA DE LA PROCURADURIA GENERAL PARA IMPONER SANCION DISCIPLINARIA DE DESTITUCION E INHABILIDAD GENERAL A SERVIDOR PUBLICO-Servidores públicos de elección popular CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA-Competencia de la Corte Constitucional ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Finalidad/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza jurídica (…) la finalidad de la acción de inconstitucionalidad es la efectividad del principio fundamental de supremacía de la Constitución en los términos del artículo 4º de la Carta y configura la expresión del ejercicio político de interponer acciones en defensa de la Carta (artículo 40.6 superior). En efecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido reiteradamente que la acción pública de inconstitucionalidad constituye una manifestación del derecho fundamental a la participación ciudadana. Se trata de un instrumento jurídico valioso que les permite a los ciudadanos defender el poder normativo del texto superior. También, es un escenario de manifestación democrática ante la facultad de configuración que ostenta el Legislador (artículos 150 y 114 CP). ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter rogado/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter público Para esta Corte, la acción pública de inconstitucionalidad es de carácter rogado. En tal sentido, por regla general, las leyes ordinarias expedidas por el Legislador en uso de sus facultades “(…) no pueden ser conocidas por esta Corporación, sino previa demanda ciudadana.”. En este escenario, la acción de inconstitucionalidad es pública, popular, no requiere de abogado y tampoco exige un especial conocimiento para su presentación. Sin embargo, tales características no desconocen la naturaleza rogada del instrumento y la limitación de la Corte para realizar un control oficioso del ordenamiento jurídico. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de requisitos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ineptitud sobreviniente a la admisión de la demanda (…) la Sala considera que en el presente asunto operó la ineptitud sobreviniente del único cargo admitido. En efecto, la censura se sustentaba en una norma jurídica que establecía que la imposición de sanciones e inhabilidades por parte de autoridades administrativas desconocía los artículos 23 de la CADH y 93 de la Carta. Sin embargo, las mencionadas reformas a los procesos disciplinarios y fiscales impactaron en la manera en que la Procuraduría y la Contraloría ejercen sus funciones y pueden restringir los derechos políticos de los funcionarios públicos elegidos popularmente. Lo anterior, porque incluye la función jurisdiccional en el proceso de responsabilidad. INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza y especificidad en los cargos INTEGRACION DE LA UNIDAD NORMATIVA-Improcedencia Referencia: Expediente D-13887 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 38, 44, 45 y 46 (parciales) de la Ley 734 de 2002 -Código Disciplinario Único-, y de los artículos 42, 48 y 49 (parciales) de la Ley 1952 de 2019 -Código General Disciplinario-. Demandantes: Nixon Torres Cárcamo y otros. Magistrada Sustanciadora: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO. Bogotá, D. C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintiuno (2021). La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo, quien la preside, Diana Fajardo Rivera, Jorge Enrique Ibáñez Najar, Alejandro Linares Cantillo, Paola Andrea Meneses Mosquera, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, así como de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241.4 superior, mediante correo electrónico, los ciudadanos presentaron ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 38 (parcial), 44 (parcial), 45 (parcial) y 46 (parcial) de la Ley 734 de 2002 –Código Disciplinario Único–, y 42 (parcial), 48 (parcial) y 49 (parcial) de la Ley 1952 de 2019 –Código General Disciplinario–. Solicitaron a la Corte declarar inexequibles los apartes subrayados porque consideran que vulneran el artículo 93 de la Constitución Política. Concretamente, explicaron que estas disposiciones contrarían los artículos 2º, 8º, 23 y 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[1] (en adelante Convención Americana o CIDH), que hace parte del bloque de constitucionalidad[2]. Mediante Auto del 21 de septiembre de 2020, el despacho sustanciador inadmitió la demanda. Aquella fue rechazada el 14 de octubre siguiente, tras advertir que no superó los yerros que motivaron la inadmisión. Contra esta última providencia, los ciudadanos presentaron recurso de súplica. El Auto 421 del 12 de noviembre de 2020, proferido por la Sala Plena, confirmó parcialmente la decisión y admitió la demanda, únicamente, por el cargo por desconocimiento de los artículos 93 de la Constitución y 23 de la Convención Americana. En efecto, confirmó el rechazo de la demanda por el cargo de desconocimiento de los artículos 29 de la Constitución y 8º de la Convención Americana. No obstante, revocó parcialmente el Auto del 14 de octubre de 2020 que rechazó el cargo por desconocimiento de los artículos 93 de la Constitución y 23 de la Convención Americana. En su lugar, admitió este último. Las razones de la mencionada decisión fueron las siguientes: i) si bien los demandantes no refirieron argumentos específicos en relación con cada norma, las sentencias que citaron en la demanda sí lo hicieron; ii) los accionantes sustentaron la necesidad de reabrir el debate constitucional a causa del cambio de interpretación del artículo 23 de la Convención Americana contenido en la Sentencia del caso Petro Urrego contra Colombia. Con base en lo anterior, la Sala precisó que existe una interpretación del artículo 23 realizada por la autoridad competente que puede modificar la posición adoptada por la Corte en sentencias previas. Por tal razón, “(…) es viable que esta Corte revise su jurisprudencia con el fin de adecuarla al texto superior, en concordancia con el bloque de constitucionalidad en sentido estricto (…)”[3]. Luego, consideró que: iii) los actores señalaron que la cosa juzgada operó en relación con todos los funcionarios públicos y no distinguió el origen de la vinculación a la administración. En tal sentido, el análisis solicitado recae sobre los funcionarios de elección popular y las garantías contenidas en el artículo 23 de la Convención Americana. En tal sentido, aclaró que: “(…) aunque los accionantes señalan que el parámetro jurídico convencional analizado por la Corte Interamericana hace referencia a los artículos 2, 8 y 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, sus argumentos para desvirtuar la cosa juzgada advierten únicamente la actual interpretación del artículo 23 ya indicado.”[4] En suma, la providencia precisó que el cargo cumplía con los presupuestos de claridad, certeza, especificidad y pertinencia. De esta forma, ordenó remitir la demanda a la Magistrada Sustanciadora inicial para que continuara con el proceso de admisión en los precisos términos de esa providencia. Por tal razón, la Magistrada Sustanciadora profirió el auto del 18 de enero de 2021. En aquel, ordenó admitir la demanda únicamente por el cargo de desconocimiento de los artículos 93 de la Constitución y 23 de la Convención Americana. De igual manera, ordenó: i) comunicar al Presidente de la República y al Presidente del Congreso el inicio del proceso. También a los Ministerios del Interior y de Justicia y del Derecho, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al Departamento Administrativo de la Función Pública, a la Contraloría General de la República, a la Fiscalía General de la Nación, al Consejo de Estado y al Consejo Nacional Electoral; ii) invitar a las a las facultades de Derecho de las Universidades Nacional de Colombia, del Norte, Libre- Seccional Bogotá, Javeriana, Andes, Externado de Colombia, del Rosario, Nariño, Antioquia, Sergio Arboleda, EAFIT, Santo Tomás-sede Bogotá, Sabana y de Ibagué. De igual forma, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, al Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional, a la Fundación Konrad Adenauer Stingtuf-Colombia, al Instituto Interamericano de Derechos Humanos-Colombia, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad –Dejusticia-, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a la Comisión Colombiana de Juristas; y, finalmente, a algunos expertos; iii) correr traslado a la señora Procuradora General de la Nación para lo de su competencia; y, iv) fijar en lista la norma acusada para garantizar la intervención ciudadana. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto de la Procuradora General de la Nación, procede la Corte a decidir la demanda en referencia. II. LAS NORMAS DEMANDADAS A continuación, la Sala transcribirá el texto de las normas parcialmente demandadas de acuerdo con su publicación en los diarios oficiales No. 44.708 del 13 de febrero de 2002 y 50.805 del 28 de enero de 2019. Para tal efecto, subrayará y resaltará los apartes demandados: Artículos 38, 44, 45 y 46 (parciales) de la Ley 734 de 2002 “LEY 734 DE 2002[5] (febrero 5) (…) ARTÍCULO 38. OTRAS INHABILIDADES. También constituyen inhabilidades para desempeñar cargos públicos, a partir de la ejecutoria del fallo, las siguientes: (…) 4. Haber sido declarado responsable fiscalmente. PARÁGRAFO 1o. Quien haya sido declarado responsable fiscalmente será inhábil para el ejercicio de cargos públicos y para contratar con el Estado durante los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria del fallo correspondiente. Esta inhabilidad cesará cuando la Contraloría competente declare haber recibido el pago o, si este no fuere procedente, cuando la Contraloría General de la República excluya al responsable del boletín de responsables fiscales. Si pasados cinco años desde la ejecutoria de la providencia, quien haya sido declarado responsable fiscalmente no hubiere pagado la suma establecida en el fallo ni hubiere sido excluido del boletín de responsables fiscales, continuará siendo inhábil por cinco años si la cuantía, al momento de la declaración de responsabilidad fiscal, fuere superior a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes; por dos años si la cuantía fuere superior a 50 sin exceder de 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes; por un año si la cuantía fuere superior a 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes sin exceder de 50, y por tres meses si la cuantía fuere igual o inferior a 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes. ARTÍCULO 44. CLASES DE SANCIONES. El servidor público está sometido a las siguientes sanciones: 1. Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima. (…) ARTÍCULO 45. DEFINICIÓN DE LAS SANCIONES. 1. La destitución e inhabilidad general implica: a. La terminación de la relación del servidor público con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de carrera o elección, o b. La desvinculación del cargo, en los casos previstos en los artículos 110 y 278, numeral 1, de la Constitución Política, o c. La terminación del contrato de trabajo, y d. En todos los casos anteriores, la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera. (…) ARTÍCULO 46. LÍMITE DE LAS SANCIONES. La inhabilidad general será de diez a veinte años; la inhabilidad especial no será inferior a treinta días ni superior a doce meses; pero cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente. La suspensión no será inferior a un mes ni superior a doce meses. Cuando el disciplinado haya cesado en sus funciones para el momento de la ejecutoria del fallo o durante la ejecución del mismo, cuando no fuere posible ejecutar la sanción se convertirá el término de suspensión o el que faltare, según el caso, en salarios de acuerdo al monto de lo devengado para el momento de la comisión de la falta, sin perjuicio de la inhabilidad especial. La multa no podrá ser inferior al valor de diez, ni superior al de ciento ochenta días del salario básico mensual devengado al momento de la comisión de la falta. La amonestación escrita se anotará en la correspondiente hoja de vida.” Artículos 42, 48 y 49 (parciales) de la Ley 1952 de 2019 “LEY 1952 DE 2019[6] (enero 18) Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario. (…) ARTÍCULO 42. OTRAS INHABILIDADES. También constituyen inhabilidades para desempeñar cargos públicos, a partir de la ejecutoria del fallo, las siguientes: (…) 4. Haber sido declarado responsable fiscalmente. PARÁGRAFO 1o. Quien haya sido declarado responsable fiscalmente será inhábil para el ejercicio de cargos públicos y para contratar con el Estado durante los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria del fallo correspondiente. Esta inhabilidad cesará cuando la Contraloría competente declare haber recibido el pago o, si este no fuere procedente, cuando la Contraloría General de la República excluya al responsable del boletín de responsables fiscales. Si pasados cinco años desde la ejecutoria de la providencia, quien haya sido declarado responsable fiscalmente no hubiere pagado la suma establecida en el fallo ni hubiere sido excluido del boletín de responsables fiscales, continuará siendo inhábil por cinco años si la cuantía, al momento de la declaración de responsabilidad fiscal, fuere superior a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes; por dos años si la cuantía fuere superior a 50 sin exceder de 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes; por un año si la cuantía fuere superior a 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes sin exceder de 50, y por tres meses si la cuantía fuere igual o inferior a 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes. (…) ARTÍCULO 48. CLASES Y LÍMITES DE LAS SANCIONES DISCIPLINARIAS. El servidor público está sometido a las siguientes sanciones: 1. Destitución e inhabilidad general de diez (10) a veinte (20) años para las faltas gravísimas dolosas 2. Destitución e inhabilidad general de cinco (5) a diez (10) años para las faltas gravísimas realizadas con culpa gravísima. (…) ARTÍCULO 49. DEFINICIÓN DE LAS SANCIONES. 1. La destitución e inhabilidad general implica: a) La terminación de la relación del servidor público con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de carrera o elección; o b) La desvinculación del cargo, en los casos previstos en la Constitución Política y la ley; o c) La terminación del contrato de trabajo; y d) En todos los casos anteriores, la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera. (…)” III. LA DEMANDA Con fundamento en el único cargo admitido, los demandantes solicitaron a la Corte declarar la inexequibilidad de los apartes acusados. Estimaron que las normas vulneran los artículos 93 de la Constitución y 23 de la Convención Americana, la cual hace parte del bloque de constitucionalidad[7]. Argumentaron que los apartes normativos acusados quebrantan el derecho a elegir y ser elegido consagrado en el artículo 23 de la Convención Americana. Lo anterior, debido a que el Código Único Disciplinario y el subsiguiente Código General Disciplinario[8] sancionan con inhabilitación general al servidor público que haya sido responsable fiscalmente. Por el contrario, la norma convencional dispone que el Estado puede regular derechos políticos “(…) exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”[9]. Admitieron que, conforme a la Sentencia C-101 de 2018[10], en principio, no procedería un nuevo debate constitucional en torno al numeral 4º y el parágrafo 1º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002. Sin embargo, indicaron que la sentencia proferida en el caso Petro Urrego vs. Colombia (en adelante Caso Petro Urrego) por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Corte IDH), es una decisión vinculante para el Estado colombiano[11]. En este sentido, destacaron que el artículo 2º de la Convención Americana impone la obligación estatal de desarrollar prácticas conducentes a la observancia efectiva de los derechos y libertades consagrados en dicho tratado. Por tanto, concluyeron que “(…) las facultades de la Procuraduría o la Contraloría por parte de la Corte Constitucional, y de las demás autoridades del Estado colombiano, deben ser coherentes con los principios convencionales en materia de derechos políticos previstos en el artículo 23 de la Convención”[12]. De otra parte y con fundamento en la Sentencia C-500 de 2014[13], los accionantes analizaron cada una de las condiciones que deben cumplirse para que una decisión de la Corte IDH habilite a esta Corporación para reinterpretar disposiciones internas, a la luz de parámetros internacionales. Para tal efecto, presentaron los argumentos basados en el caso Petro Urrego en los siguientes términos: Presupuesto Argumento de la demanda a) Que el parámetro de control del asunto previamente examinado haya sido una norma integrada al bloque de constitucionalidad en sentido estricto. El caso Petro Urrego analizó los artículos 2º, 8º y 23 de la Convención Americana como parámetro jurídico convencional, los cuales, en efecto, hacen parte del bloque de constitucionalidad[14]. b) Que los pronunciamientos de la Corte IDH hayan variado radicalmente y de forma clara el sentido de tal norma. La sentencia de la Corte IDH cambia radicalmente la aplicación de las normas convencionales que se citan como infringidas respecto del Estado colombiano. Ese Tribunal ya ha establecido que esta disposición cubre las normas del Código Único Disciplinario y los procesos de control fiscal en cabeza de la Contraloría. c) Que la nueva interpretación resulte compatible con la Constitución Política. La providencia mencionada estableció que los artículos 277.6 y 278.1 de la Constitución admiten la posibilidad de ser interpretados de modo compatible con la Convención Americana y con el modelo de Estado de Derecho establecido en el artículo 1º de la Carta. d) Que ofrezca un mayor grado de protección a los derechos, que el otorgado por la Constitución. La decisión de la Corte IDH ofrece un mayor grado de protección, en tanto advierte que los derechos políticos de los servidores públicos no pueden limitarse a través de un proceso distinto al penal. Además, evita que exista prejuzgamiento en los procesos disciplinarios, al separar las funciones de investigación y de juzgamiento en instancias u órganos diferenciados[15]. e) Que se integre a la ratio decidendi de las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La ratio decidendi de esa providencia está integrada a la interpretación normativa interamericana, que circunscribe la limitación de derechos políticos a un proceso penal y establece la obligación de asegurar las garantías judiciales en cualquier proceso que se adelante[16]. f) Que sea uniforme y reiterada. El caso Petro Urrego reitera la posición que adoptó la Corte IDH en la sentencia López Mendoza vs. Venezuela. Con fundamento en lo expuesto, los demandantes concluyeron que el numeral 4º y los apartes acusados del parágrafo 1º de los artículos 38 de la Ley 734 de 2002 y 42 de la Ley 1952 de 2019 son inconstitucionales, porque vulneran la Convención Americana. Lo anterior, debido a que inaplican la protección prevista en ese instrumento internacional, en el sentido de que solo a través de un proceso penal puede limitarse el derecho político a acceder a cargos públicos, en especial, aquellos de elección popular[17]. Aducen que la Corte IDH sostuvo que los artículos 60 de la Ley 610 de 2000 y 38 del Código Único Disciplinario pueden tener el efecto práctico de inhabilitar a los servidores públicos, porque prohíben a los funcionarios competentes dar posesión a quienes aparezcan en el boletín de responsables fiscales. Por consiguiente, estas normas son contrarias a los artículos 2º y 23 de la Convención Americana[18]. Asimismo, afirmaron que los apartes acusados de los artículos 44 y 46 de la Ley 734 de 2002, y del 48 de la Ley 1952 de 2019 deben ser declarados inexequibles. En efecto, consideran que establecen la imposición de sanciones a servidores públicos en el marco de un procedimiento administrativo disciplinario que no cuenta con las garantías propias de un proceso judicial. A este respecto, enfatizaron que la Corte IDH ordenó al Estado colombiano adecuar su ordenamiento interno de acuerdo con las consideraciones expuestas en la sentencia proferida en el caso Petro Urrego[19]. Finalmente, para los actores, los literales a), b), c) y d) del numeral 1° de los artículos 45 de la Ley 734 de 2002 y 49 de la Ley 1952 de 2019 son inconstitucionales porque definen los tipos de sanciones y las implicaciones jurídicas que estas tienen sobre el derecho de acceso a cargos públicos sin que dicha actuación sea el resultado de un proceso penal. Por tal razón, esas normas vulneran el artículo 23 de la Convención Americana[20]. IV. INTERVENCIONES Intervención de Karlos A. Castilla Juárez[21] El experto invitado por la Magistrada Ponente en el auto admisorio de la demanda, expuso algunos aspectos relacionados con el Fallo Petro Urrego vs. Colombia de la Corte IDH. Indicó que “(…) no nos encontramos en el supuesto de un cumplimiento directo de dicha sentencia interamericana”. Lo anterior, porque el párrafo 117 de la mencionada decisión advierte que la interpretación de las facultades disciplinarias, sostenida por la Corte Constitucional, no desconoce los artículos 2º y 23 de la CADH. Además, la Corte IDH no emitió ninguna orden dirigida al Tribunal colombiano, pues las modificaciones legales, como medida de reparación, son competencia exclusiva del Congreso. Igualmente, recordó que la parte resolutiva es lo jurídicamente obligatorio del fallo. En contraste, los criterios e interpretaciones generan para los Estados y sus órganos un interés referencial. Por consiguiente, son un criterio hermenéutico relevante de los derechos humanos. Enseguida, explicó que adoptar la lectura de la Corte IDH brindaría certeza al sistema jurídico y prevendría una nueva declaratoria de responsabilidad internacional. No obstante, en calidad de intérprete autorizado del bloque de constitucionalidad, la Corte colombiana es autónoma para decidir si la acoge y en qué grado. En tal virtud, puede establecer la hermenéutica de la CADH que mejor atienda a la protección de los derechos humanos en el país. Además, el juez interamericano no está facultado para intervenir en la decisión del juez nacional, pues no es su superior jerárquico y carece de competencia para revisar sus decisiones. Respecto del proceso de responsabilidad fiscal que se surte ante la Contraloría, sugirió que no tiene la naturaleza exigida por el artículo 23.2 de la CADH. En efecto, no se trata de un acto jurisdiccional emitido en un proceso penal. Por tanto, las normas acusadas son contrarias a la Carta; en atención al tenor literal de la Convención (instrumento integrante del bloque de constitucionalidad) y a los casos López Mendoza vs. Venezuela y Petro Urrego vs. Colombia. Por último, destacó que tal análisis es propio de un juicio de constitucionalidad y no de un control de convencionalidad, pues este último es “ajeno” al Tribunal colombiano. Intervenciones ciudadanas Harold Eduardo Sua Montaña El ciudadano solicitó declarar “TEMPORALMENTE CONDICIONADOS” los fragmentos contenidos en los artículos 38, 44 y 45 (literal d, numeral 1º) de la Ley 734 de 2002 y 42, 48 y 49 (literal d, numeral 1º) de la Ley 1952 de 2019. Ello, en el entendido de que la inhabilidad para ocupar cargos públicos y la incapacidad para contratar con el Estado se configuran cuando media un fallo penal condenatorio. Igualmente, pidió la declaratoria de EXEQUIBILIDAD de los tres primeros literales del numeral 1º de los artículos 45 de la Ley 734 de 2002 y 49 de la Ley 1952 de 2019. Por último, solicitó a la Corte declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre el artículo 46 de la Ley 734 de 2002 por falta de pertinencia y suficiencia de la demanda. También solicitó advertir a la Procuraduría a que solo pueden imponer la sanción de inhabilidad “si se cumplen las condiciones señaladas en cada uno de los numerales anteriores.” De igual forma, EXHORTAR al Presidente de la República para que presente una propuesta de enmienda al artículo 23 de la Convención Americana “si la posición del Estado Colombiano sobre dicha norma sigue siendo la misma manifestada en la Conferencia Especializad de 1969 (…) es decir, el rechazo a que la restricción al derecho a ser elegido se dé únicamente por razones de condena en proceso penal y no a raíz de diferentes tipos de condena.”. Finalmente, incentivar a los ciudadanos a que si el artículo 23 de la Convención Americana resulta contrario a la Constitución presenten las demandas ante la Corte o apliquen la figura de inconstitucionalidad por excepción porque dicho tratado carece del control constitucional correspondiente. José Fideligno Higuera Torrijos El interviniente pidió la declaratoria de INEXEQUIBILIDAD de las disposiciones demandadas. Expuso que, si bien la Corte encontró que las facultades sancionatorias de la Contraloría y de la Procuraduría se ajustan a la Carta, dicha postura debe replantearse, en tanto resulta contraria al artículo 23 de la CADH y a la jurisprudencia interamericana. Según la Corte IDH, los funcionarios elegidos por voto popular solo pueden ser sancionados con inhabilidad o destitución en el marco de un proceso penal. Al respecto, el ciudadano resaltó que los Estados Parte de la Convención, y en particular los jueces, deben adelantar el control de convencionalidad. Esto, con el fin de verificar la compatibilidad entre el ordenamiento jurídico interno y el tratado, lo que implica acoger la interpretación del Tribunal interamericano. Intervenciones de instituciones de educación superior Universidad Externado de Colombia La Universidad Externado solicitó la declaratoria de INEXEQUIBILIDAD de las normas acusadas. A su juicio, estas son incompatibles con la interpretación del artículo 23 de la CADH desarrollada por la Corte IDH. Según aquella, los funcionarios elegidos por voto popular solo pueden ser sancionados con destitución e inhabilidad en virtud de fallos dictados en procesos penales. Bajo ese entendido, autoridades administrativas como la Procuraduría y la Contraloría, carecen de competencia para adoptar esas determinaciones. En tal perspectiva, la Corte Constitucional debe exhortar al Congreso para que diseñe un sistema disciplinario acorde a la regla explicada. Intervenciones de organizaciones académicas Colegio Colombiano de Abogados Disciplinaristas La institución interviniente solicitó que la Corte concluya la INEXEQUIBILIDAD de las disposiciones cuestionadas. En su criterio, estas son contrarias a los artículos 93 de la Constitución y 23 de la CADH, pues permiten que autoridades administrativas restrinjan los derechos políticos de servidores públicos. Destacó que, según la Convención y la jurisprudencia interamericana, tal limitación solo puede imponerla un juez penal. Por otro lado, explicó que una eventual declaratoria de inexequibilidad implicaría una integración normativa con el artículo 60 de la Ley 610 de 2000. Ello, porque en el caso Petro la Corte IDH advirtió que las sanciones impuestas por la Contraloría pueden restringir los derechos políticos. Por último, afirmó, de manera genérica, que la jurisprudencia constitucional resulta contraria al artículo 23 de la CADH y a la interpretación de la Corte IDH. Subsidiariamente, solicitó que la Corte resuelva la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de los apartados demandados, en el entendido de que las sanciones previstas en las normas demandadas solo podrán imponerse en casos de corrupción. Lo anterior, de conformidad con la Sentencia C-028 de 2006 y el fallo del 15 de noviembre de 2017, dictado por el Consejo de Estado. Colegio de Procuradores Judiciales (COLPROCURADORES) La entidad interviniente explicó que el asunto sometido a decisión fue estudiado por la Corte Constitucional en las Sentencias C-028 de 2006, C-500 de 2014 y C-101 de 2018. No obstante, se cumplen las condiciones para reabrir el debate[22]. En efecto, el caso Petro Urrego estableció una interpretación diferente de aquella desarrollada por la Corte Constitucional. En particular, señaló que una autoridad administrativa no puede restringir los derechos políticos de un funcionario elegido por voto popular, ya que ello desconoce el artículo 23.2 de la CADH. Así, en atención al control de convencionalidad, el Tribunal nacional debe acoger la hermenéutica de la Corte IDH. Con todo, pidió la declaratoria de EXEQUIBILIDAD del numeral 4º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 y del numeral 4º del artículo 42 de la Ley 1952 de 2019. Explicó que los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021 complementan los preceptos demandados, al crear el control de legalidad de los fallos de responsabilidad fiscal. Agregó que, si bien este se surte ante un juez administrativo y no ante un juez penal como lo exige la Convención, las garantías previstas en el artículo 8º de la CADH resultan aplicables a dicho trámite. Por otra parte, explicó que los artículos 44, 45 y 46 de la Ley 734 de 2002 y 48 y 49 de la Ley 1952 de 2019 resultan contrarios a la Convención, por cuanto la Procuraduría y las Personerías no son autoridades judiciales. No obstante, una declaratoria de inexequibilidad sustraería del control disciplinario a los servidores elegidos por voto popular. En consecuencia, solicitó la declaratoria de EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA en el entendido de que estos funcionarios solo podrán ser sancionados en casos de corrupción, con el fin de que las normas permanezcan vigentes mientras se expide la reforma ordenada por el Tribunal interamericano. Por último, consideró que, mientras eso no ocurra, deberán suspenderse los procesos disciplinarios relacionados con hechos no constitutivos de corrupción. Intervenciones de entidades públicas Contraloría General de la República La autoridad solicitó a la Corte proferir una decisión INHIBITORIA. En su criterio, el cargo referente a las normas sobre responsabilidad fiscal se basa en conjeturas y en premisas inexactas e inconsecuentes. De hecho, en su criterio, los accionantes transcriben varios extractos jurisprudenciales de manera desordenada. Por tal razón, sus argumentos no satisfacen los cinco requisitos establecidos en la Sentencia C-1052 de 2001, para habilitar un nuevo pronunciamiento sobre la aptitud de la demanda. Por otra parte, la entidad defendió la CONSTITUCIONALIDAD de las disposiciones acusadas. Señaló que, en virtud de la Sentencia C-101 de 2018, operó la cosa juzgada constitucional formal y material. Recordó que aquel fallo estudió una demanda contra el artículo 38 (numeral 4º y parágrafo 1º) de la Ley 734 de 2002, cuyo contenido es idéntico al del artículo 42 (numeral 4º y parágrafo 1º) de la Ley 1952 de 2019. De igual forma, se trata de un caso de cosa juzgada relativa explícita, toda vez que la parte resolutiva especificó los cargos analizados. Entre esos, los artículos 93 superior y 23 de la CADH. Así, dado que los demandantes invocan el mismo argumento, le está vedado a la Corte efectuar un nuevo examen. Además, no es posible reabrir el debate, por cuanto no se satisfacen los requisitos establecidos en la Sentencia C-500 de 2014. En primer lugar, contrario a lo sostenido por la parte actora, el parámetro de constitucionalidad empleado en la Sentencia C-101 de 2018 no varió. De hecho, en el caso Petro Urrego, la Corte IDH retomó la interpretación del artículo 23.2 de la CADH, desarrollada en el caso López Mendoza[23]. En efecto, reiteró que la restricción a los derechos políticos debe fundarse en una sentencia penal. En segundo lugar, esa decisión no ofrece un mayor grado de protección de los derechos que aquel otorgado por la Carta. Sobre el particular, explicó que la Corte Constitucional ha realizado una interpretación armónica entre las normas cuestionadas y el bloque de constitucionalidad[24]. Así, ha indicado que la inhabilidad relacionada con la responsabilidad fiscal garantiza “(…) la prevalencia del interés general, el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, [y] la protección del patrimonio público (…)”. También, fortalece la confianza ciudadana y la lucha contra la corrupción. Además, el ordenamiento jurídico nacional reconoce amplias garantías procesales a quienes son objeto de este tipo de trámites. En tercer lugar, la Contraloría sostuvo que la postura de la Corte IDH, relativa al alcance del artículo 23 de la CADH en el caso de funcionarios elegidos por voto popular, no es uniforme ni reiterada. En Castañeda Gutman, consideró “(…) que los criterios previstos en el numeral segundo (…) no constituyen un catálogo taxativo (…) e incluso ha reconocido (…) una suerte de margen de apreciación (…)”. En contraste, en López Mendoza y Petro Urrego acogió una lectura textual que limita dicho margen. Sumado a lo anterior, cuando se trata de funcionarios no elegidos por voto popular, ha interpretado la norma de manera flexible[25]. Finalmente, la entidad se refirió al alcance del caso Petro Urrego. Señaló que, según la Corte IDH, una restricción de los derechos políticos decretada por una autoridad no judicial desconoce la CADH. No obstante, ello no implica el retiro del ordenamiento jurídico de las normas acusadas, ya que la contradicción puede enmendarse por otras vías. Por ejemplo, mediante una interpretación coherente con la Convención y la jurisprudencia interamericana o mediante las reformas legales correspondientes. En este punto, destacó que los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021 establecen el control judicial automático de los fallos de responsabilidad fiscal. Departamento Administrativo de la Función Pública Esa entidad solicitó ESTARSE A LO RESUELTO en las Sentencias C-028 de 2006, SU-712 de 2013, C-500 de 2014, SU-335 de 2015, C-101 de 2018 y C-111 de 2019. Subsidiariamente, pidió la declaratoria de EXEQUIBILIDAD de los preceptos demandados. Para iniciar, explicó que operó la cosa juzgada formal y material, pues la Sentencia C-101 de 2018 declaró la exequibilidad del parágrafo 1º del numeral 4º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, tras analizar su conformidad con los artículos 93 superior y 23 de la CADH. Adicionalmente, el artículo 42 de la Ley 1952 de 2019 reproduce el contenido de la disposición referida. De otra parte, señaló que no se cumplen los presupuestos establecidos en la Sentencia C-500 de 2014, lo cual impide reabrir el debate. Advirtió que el caso Petro Urrego es solo un criterio de interpretación de los derechos reconocidos en la Carta, a diferencia de la CADH que integra el bloque de constitucionalidad en sentido estricto. Por tal razón, contrario a lo que sostienen los demandantes, esa decisión no justifica un nuevo estudio del asunto. Además, la postura de la Corte IDH no es uniforme ni reiterada. En efecto, aquella ha avalado los trámites administrativos de carácter sancionatorio, con salvedades relativas al debido proceso. De hecho, ha considerado que las garantías consagradas en el artículo 8.2 de la CADH no son ajenas a este tipo de procesos[26]. Sumado a lo anterior, ese Tribunal carece de competencia para efectuar un control de convencionalidad respecto de las Leyes 734 de 2002 y 1952 de 2019, y de los artículos 277.6 y 278 superiores referentes a las funciones de la Procuraduría. De igual forma, expuso que, aunque el fallo dictado en el caso Petro Urrego ofrece un mayor grado de protección a los servidores elegidos por voto popular, este resulta contrario al artículo 277.6 superior. Finalmente, destacó que los cargos carecen de razones ciertas y específicas, ya que no se efectúa un contraste con la norma constitucional invocada. V. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN La jefa del Ministerio Público solicitó a la Corte lo siguiente: i) ESTARSE A LO RESUELTO en las Sentencias C-028 de 2006, C-101 de 2018 y C-111 de 2019 por existencia de cosa juzgada; ii) proferir una decisión INHIBITORIA por ineptitud sustantiva de la demanda; o, iii) declarar la EXEQUIBILIDAD de las disposiciones acusadas. Esa entidad expresó que el contenido del artículo 23 de la Convención Americana debe fijarse mediante una interpretación evolutiva. En tal sentido, el alcance de dicha normativa no puede establecerse a partir de una lectura literal, sino que debe comprender los principios de unidad de la Carta y la supremacía de la Constitución. A continuación, la Sala presentará, de forma sucinta, los argumentos de la Procuradora: a) Existencia de cosa juzgada constitucional Luego de referir la naturaleza y los efectos de la cosa juzgada constitucional, así como la posibilidad de enervarla, la Vista Fiscal indicó que en el presente asunto concurren los elementos para declarar la cosa juzgada constitucional en relación con las Sentencias C-028 de 2006, C-101 de 2018 y C-111 de 2019. Por tal razón, solicitó estarse a lo resuelto en esas providencias, porque concurre la identidad de objeto y de los cargos analizados. En tal sentido, presentó la siguiente información: Sentencia Demanda D-13887 C-028 de 2006 Norma objeto de control: artículos 44.1, 45.d y 46.1 de la Ley 734 de 2002. Parámetro de control: artículos 93 superior y 23 de la Convención Americana Decisión: exequibles. Normas objeto de control: artículos 38 (parcial), 44 (parcial), 45 (parcial) y 46 (parcial) de la Ley 734 de 2002 -Código Disciplinario Único-, y de los artículos 42 (parcial), 48 (parcial) y 49 (parcial) de la Ley 1952 de 2019 -Código General Disciplinario. Parámetro de control: artículos 93 superior y 23 de la Convención Americana. C-101 de 2018 Normas objeto de control: artículo 38.4 y parágrafo 1º de la Ley 734 de 2002. Parámetro de control: artículos 93 superior y 23 de la Convención Americana. Decisión: exequibles. C-111 de 2019 Normas objeto de control: artículos 45.1.a. de la Ley 734 de 2002 y 49.1.a. de la Ley 1952 de 2019. Parámetro de control: artículos 93 superior y 23 de la Convención Americana. Decisión: exequible. De otra parte, expresó que el fallo de la Corte IDH en el caso Petro Urrego no enervó la cosa juzgada constitucional. Precisó que no introdujo una nueva hermenéutica del artículo 23 de la Convención, sino que, reiteró la interpretación contenida en la decisión del caso López Mendoza vs Venezuela. Aquella ya había sido analizada por la Corte Constitucional. Para tal efecto, la entidad transcribió algunos apartes de la providencia y expresó que el Tribunal Internacional no modificó su postura sobre el asunto, sino que reiteró su precedente. Bajo tal perspectiva, refirió que la Corte Constitucional ya se había pronunciado sobre dicha postura de la Corte IDH. En tal sentido, indicó que las Sentencias SU-712 de 2012, C-500 de 2014, SU-355 de 2015, C-101 de 2018 y C-111 de 2019 expresaron que la interpretación de ese Tribunal Internacional sobre el artículo 23 de la Convención Americana “(…) no puede aplicarse de manera acrítica en el ordenamiento interno, sino que debe armonizarse con los diferentes mandatos constitucionales que le otorgan facultades sancionatorias con efectos inhabilitantes (…) [a la] Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República o el Consejo de Estado.” Expuso que los demandantes no asumieron la carga argumentativa de demostrar que la interpretación de la Corte IDH sobre el artículo 23 de la Convención Americana contenida en el fallo del 8 de julio de 2020, es compatible con la Constitución. En concreto, consideró que los actores se limitaron a citar un fragmento de esa decisión que “(…) hace referencia a la opinión del Tribunal internacional sobre la posible concordancia de la norma convencional con la Carta (…)”. Para la Procuradora, dicha postura es insuficiente por las siguientes razones: a. Desconoció la facultad constitucional de la Procuraduría de sancionar disciplinariamente a los funcionarios de elección popular y, la limita a la potestad disciplinaria. b. No tuvo en cuenta la reforma constitucional contenida en el Acto Legislativo 04 de 2019 y su desarrollo legal sobre las facultades de la Contraloría General de la República. c. Omitió que la construcción de un parámetro de control “coherente” implica que las disposiciones que hagan parte del bloque de constitucionalidad se interpreten de forma sistemática con la Carta. De igual manera, manifestó que la postura de la Corte IDH sobre la materia no ha sido uniforme. En tal sentido, expuso que, si bien el fallo del caso Petro Urrego reiteró el precedente del caso López Mendoza vs Venezuela, ese Tribunal tuvo aproximaciones interpretativas diferentes en los casos Castañeda Gutman vs Estados Unidos Mexicanos[27] y Yatama vs Nicaragua[28]. b) Ineptitud sustantiva del cargo de inconstitucionalidad La entidad precisó que las razones presentadas en la demanda por los accionantes no son específicas, pertinentes y suficientes para construir un cargo de inconstitucionalidad. Por tal razón, la demanda es inepta y no puede generar una decisión de fondo. A continuación, la Sala presentará los argumentos de la Procuradora. - La demanda no es específica: los ciudadanos proponen como parámetro de control el artículo 23 de la Convención Americana sin armonizar su contenido con los mandatos de la Carta. En otras palabras, la acusación no se sustenta en el bloque de constitucionalidad en los términos del artículo 93 superior, sino que, se refiere a la interpretación literal de la norma convencional. - El cargo carece de pertinencia: los demandantes construyeron la acusación con base en las consideraciones jurisprudenciales de la Corte IDH y no tienen origen constitucional. Aquellas son un criterio de interpretación que debe armonizarse con los mandatos de la Carta. Reiteró que la Sentencia C-500 de 2014 indicó que “(…) la armonización que se plantea no supone integrar al bloque de constitucionalidad la jurisprudencia de la Corte Interamericana. Ella es un criterio hermenéutico relevante que deberá ser considerado en cada caso.” - La censura no es suficiente: porque no constituye un reproche completo a las normas acusadas que genere una duda mínima sobre su constitucionalidad. En tal sentido, indicó que la interpretación literal del artículo 23 de la Convención Americana contenida en el fallo Petro Urrego conduciría a concluir que en el ordenamiento colombiano: i) no se aplica el estatuto disciplinario a los servidores de elección popular. Lo anterior, porque solo podrían sancionarse por la infracción de normas penales; y, ii) ninguna autoridad, incluidas aquellas de carácter judicial y que no ejerzan jurisdicción penal, podrían imponer sanciones que implique la restricción del derecho a ser elegido. Bajo tal perspectiva, precisó que la Constitución le impuso a quienes detentan el poder una serie de responsabilidades que buscan exigir con mayor rigor el cumplimiento de sus funciones. Por tal razón, aquellas no pueden limitarse al desconocimiento de las normas penales que hacen parte de la última ratio. Esta postura excluye otras regulaciones que pretenden que el ejercicio de la función pública y el comportamiento del servidor estén ajustados a parámetros éticos y permitan el cumplimiento de los fines del Estado. De esta manera, precisó que el Código Penal y el Estatuto Disciplinario tienen propósitos diversos. Manifestó que existen comportamientos que para el derecho penal son irrelevantes, pero para la normativa disciplinaria resultan trascendentes. Por lo anterior, la argumentación de la demanda es genérica e insuficiente. Además, cuestiona el diseño institucional previsto por el Constituyente de 1991. Aquel, estableció órganos autónomos e independientes, como la Procuraduría a quien le atribuyó la competencia para conocer procesos disciplinarios contra los funcionarios públicos, incluidos, los de elección popular. Refirió que, debido al origen democrático de estos últimos servidores, tienen un mayor compromiso con su función y “(…) están llamados, entonces, a responder de una forma más estricta por sus acciones, omisiones o extralimitaciones en el ejercicio del mandato que se les otorga mediante el voto de los ciudadanos.” c) Exequibilidad de las normas acusadas Luego de referir las facultades constitucionales de la Procuraduría General de la Nación en materia disciplinaria (artículos 277 y 278 superiores), la Vista Fiscal enfatizó que las normas acusadas se ajustan a la Constitución porque el artículo 23 de la Convención Americana debe interpretarse de forma evolutiva. De esta manera, precisó que los requisitos y las condiciones para ejercer el derecho a elegir y ser elegido no constituyen una restricción indebida a los derechos políticos. Aquellos no son absolutos y pueden restringirse, siempre que se trate de limitaciones razonables, útiles, oportunas, necesarias y proporcionales. Indicó que dicho entendimiento obedece a la naturaleza dinámica de la Convención Americana, el carácter soberano de los Estados y el respeto por el margen de apreciación estatal. De igual manera, garantiza los procesos políticos locales, la tradición judicial de los pueblos y las transformaciones institucionales contemporáneas. En tal perspectiva, la Procuradora señaló que el proceso disciplinario desarrolló las garantías del debido proceso contenidas en el artículo 8º de la Convención Americana. De otra parte, afirmó que la aplicación de la interpretación literal del artículo 23 de la Convención Americana desconocería el principio de unidad de la Constitución. Lo anterior, porque el sistema de responsabilidad de los funcionarios de elección popular diseñado por el Constituyente no fue restringido al ámbito penal, sino que se extiende a escenarios disciplinarios, fiscales, patrimoniales, políticos y sociales. Se trata de una arquitectura normativa e institucional que materializa un control rígido de las conductas de los servidores públicos, incluidos los de elección popular. Aquel se expresa de diferentes maneras como la pérdida de investidura y la función disciplinaria de la Procuraduría. La entidad enfatizó que “(…) los actores más que proponer un parangón entre el artículo 23 de la CADH y las normas cuestionadas contenidas en las leyes 734 de 2002 y 1952 de 2019, pretenden es ejecutar los cambios normativos ordenados en el fallo del 8 de julio de 2020 por la Corte IDH.” De otra parte, expuso que la declaratoria de inexequibilidad pretendida en la demanda implicaría una modificación desarticulada del ordenamiento legal. Esta situación deriva más que en la garantía del derecho político, en la “(…) inefectividad del diseño constitucional referente a la responsabilidad de los funcionarios del Estado y en la anulación de los principios que orientan la función pública contenidos en el artículo 209.” Por tal razón, informó que radicó el Proyecto de ley 423/21 Senado -595/21 Cámara, que cursa en el Congreso de la República. Aquel busca implementar los cambios ordenados por la Corte IDH en armonía con los mandatos superiores. En tal sentido, explicó que la iniciativa contempla que las sanciones disciplinarias de inhabilidad y destitución sean impuestas por servidores de la Procuraduría investidos de funciones jurisdiccionales, en procesos de doble instancia. Además, la instrucción y el juzgamiento serán adelantados por distintos operadores jurídicos. Finalmente, la jefa del Ministerio Público aseguró que para asumir la postura de la interpretación literal del artículo 23 de la Convención Americana era necesario reformar los artículos 277 y 278 de la Constitución. En tal sentido, “(…) si se descarta la posición actual de la Corte Constitucional, que propende por la armonización de dichas disposiciones, se configura una antinomia insalvable (…)”. Lo anterior, porque la Carta faculta al Procurador para desvincular a funcionarios de elección popular por faltas disciplinarias graves y la Convención Americana impide que una autoridad diferente a un juez penal, limite los derechos políticos. Bajo ese entendido, la pretensión de los actores es “(…) improcedente, pues impone desconocer la supremacía de la Constitución (…) a pesar de que dicha norma convencional hace parte del bloque de constitucionalidad no tiene una jerarquía superior y no puede aplicarse de manera preferente y acrítica en el orden interno.” Lo expuesto, según la Procuradora, evidencia un “(…) límite material para la Corte Constitucional, pues como guardiana de la Carta Política (…) no podría adoptar una decisión que conlleve a inaplicar una norma constitucional, ni instar a una enmienda del ordenamiento superior interno, en tanto tendría que claudicar en su objeto misional y reconocer que, en contravía de la voluntad del Constituyente, la CADH prima sobre la Constitución.” VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia 1. De conformidad con el artículo 241.4 de la Constitución Política, esta Corte es competente para ejercer el control de constitucionalidad de las normas legales parcialmente demandadas. Consideraciones preliminares 2. En razón a la expedición de las Leyes 2080 del 25 de enero de 2021[29] (publicada en el Diario Oficial No. 51.568 de 25 de enero de 2021) y 2094 del 29 de junio de 2021[30] (Publicada en el Diario Oficial 51.720 del 29 de junio de 2021), la Corte revisará la aptitud del único cargo admitido. Lo anterior, porque dichas leyes modificaron los procesos disciplinarios y fiscales que adelantan la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación. En tal sentido, incluyeron la intervención de la función jurisdiccional en uno y otro trámite. Con fundamento en lo expuesto y por el impacto directo, sustancial y estructural que la nueva normativa puede tener sobre las disposiciones acusadas, la Sala estudiará los siguientes temas: i) la vigencia de los enunciados jurídicos acusados; y, ii) la aptitud de la censura admitida. En este último punto, verificará la importancia y la finalidad del control constitucional por vía de acción; la naturaleza rogada de la acción de constitucionalidad; y, los requisitos generales de admisión de las demandas de inconstitucionalidad. Finalmente, examinará la aptitud del reproche. La competencia de la Corte para ejercer el control abstracto de constitucionalidad de preceptos jurídicos vigentes[31]. Reiteración de jurisprudencia 3. El artículo 241.4 de la Constitución establece que el control de constitucionalidad supone un juicio de contraste entre la Carta y una norma de inferior jerarquía. Lo anterior, con el propósito de evaluar la validez de las leyes y, en caso de que ellas vayan en contravía con la Carta, expulsarlas del ordenamiento jurídico. Por consiguiente, como la vigencia de un precepto es, por regla general, el presupuesto para que produzca efectos jurídicos, esta forma de control abstracto solo procede, en principio, respecto de enunciados legales que integren el sistema jurídico y se encuentren vigentes. La Sentencia C-1067 de 2008[32] precisó que la vigencia de una disposición se refiere al momento en que comienza a surtir efectos jurídicos, lo cual ocurre como regla general a partir de la sanción presidencial y su subsiguiente promulgación. Por el contrario, se entiende que una norma perdió vigencia cuando es derogada o cuando ha sido retirada del ordenamiento jurídico por inconstitucional. 4. Los artículos 71 y 72 del Código Civil, así como la Ley 153 de 1887, establecen que las derogaciones pueden ser expresa, tácita y orgánica. El artículo 71 del Código Civil establece que la derogación expresa ocurre en el momento en que “la nueva ley dice expresamente que deroga la antigua”. De otra parte, la derogación tácita opera cuando “la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior”. En el mismo sentido, el artículo 72 de este mismo Código ahonda en el concepto de derogación tácita al especificar que “deja vigente en las leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la nueva ley”. Finalmente, el artículo 3º de la Ley 153 de 1887 introduce la derogación orgánica en los siguientes términos: “Estímase insubsistente una disposición legal (…) por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería”. 5. Estos tres tipos de derogatorias han sido retomados por la jurisprudencia en distintas ocasiones. La Sentencia C-348 de 2017[33] reiteró que la derogatoria expresa ocurre cuando el Legislador determina de manera precisa la norma que retira del ordenamiento jurídico. Por lo tanto, no es necesario adelantar algún ejercicio de interpretación, ya que simplemente se excluyen del ordenamiento los preceptos legales señalados expresamente por el Legislador desde el momento en que este lo indique. De otro lado, afirmó que la derogatoria tácita supone un cambio de legislación que implica una incompatibilidad entre lo regulado en una ley anterior y una nueva. De esta manera, es necesario interpretar ambas leyes para establecer cuál es la que rige la materia o si la derogación es total o parcial. Por último, precisó que la derogatoria orgánica sucede cuando una nueva ley regula integralmente una materia que otra normativa estatuía. No obstante, sobre este punto, la jurisprudencia ha señalado que determinar si una materia está o no enteramente regulada por la ley posterior, “depende de la intención revelada por el Legislador de abarcar con la nueva disposición o disposiciones toda una materia, aunque en realidad no haya incompatibilidad alguna entre éstas y las de la ley anterior. [34]” 6. Conforme a lo expuesto, el análisis de vigencia de una norma implica que: i) el control abstracto de constitucionalidad solo procede contra disposiciones que estén vigentes o se encuentren produciendo efectos jurídicos; y, ii) aquella estará vigente mientras no se encuentre derogada de manera expresa, tácita u orgánica. 7. Con base en lo anterior, la Corte evaluará si los textos legales acusados están vigentes o no. Para tal efecto, abordará la siguiente metodología: i) reiterará la diferencia entre disposición y norma jurídica y, además, su impacto en el control abstracto realizado por la Corte; ii) precisará las normas acusadas con base en los argumentos de los ciudadanos y el Auto 421 de 2020 que resolvió el recurso de súplica contra la providencia de rechazo de la demanda y que admitió la única censura estudiada por la Corte; y, iii) verificará la vigencia de los enunciados jurídicos acusados y la modificación sustancial y estructural de la norma jurídica identificada por los demandantes y la Sala Plena. La distinción entre disposición y normas jurídicas y su impacto en el control abstracto realizado por la Corte 8. Esta Corporación ha aceptado la distinción entre disposición o enunciados jurídicos y normas jurídicas[35]. En tal sentido, una disposición o enunciado jurídico corresponde al texto en que una norma es formulada. De esta manera, se refiere a los artículos, numerales o incisos. Aquellos también se encuentran en fragmentos más pequeños de un texto legal, como oraciones o palabras individuales, siempre que incidan en el sentido que se puede atribuir razonablemente a cada disposición. Por su parte, las normas no son los textos legales sino su significado. Aquel solo puede hallarse por vía interpretativa y, en consecuencia, a un solo texto legal pueden atribuírsele (potencialmente) diversos contenidos normativos. 9. Esta distinción impacta en la manera en que la Corte ejerce sus funciones. En efecto, en términos generales, el control abstracto de constitucionalidad tiene como objeto de estudio preceptos o textos normativos[36] (disposiciones jurídicas). No obstante, la justicia constitucional se enfrenta a situaciones com...