Sentencia C-300 de 2021

C-300-21 ZONAS DE PÁRAMO-Medidas sobre actividades agropecuarias de bajo impacto buscan proteger los derechos de la población campesina (…) la medida acusada es efectivamente conducente para garantizar los derechos fundamentales al territorio, la seguridad alimentaria y la supervivencia cultural de las comunidades campesinas paramunas en tanto les permite seguir habitando su territorio, y explotando la tierra para obtener de esta el alimento y los productos necesarios para seguir involucrados en el ciclo económico local. Para la Corte, la autorización para la continuidad de actividades agropecuarias de bajo impacto, prevista en el artículo 10 de la Ley 1930 de 2018, comprende deberes a cargo del Estado, la sociedad civil y la comunidad académica y científica para realizar inversión pública, acompañamiento institucional y transferencias de ciencia tecnología e innovación hacia las comunidades campesinas a quienes cobija, a fin de que estas puedan adaptar sus formas de producción agropecuaria de bajo impacto de forma que incorporen “buenas prácticas que cumplen con los estándares ambientales y en defensa de los páramos.” ZONAS DE PÁRAMO-Límites y condiciones a actividades agropecuarias de bajo impacto garantizan el mandato de protección ambiental La existencia de limitaciones y la imposición de condiciones para la realización de actividades agropecuarias de bajo impacto materializa las obligaciones del Estado de prevenir y mitigar los daños ambientales que puedan causar ciertas actividades económicas en zonas de páramos. En el mismo sentido, estas medidas se orientan a garantizar, por lo menos en abstracto, la permanencia e integridad de los estos ecosistemas y, por lo mismo, los derechos de todas las personas a beneficiarse de los servicios ecosistémicos que estos prestan. ZONAS DE PÁRAMO-Prohibición general de realizar actividades agropecuarias sin excepción es una medida regresiva INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Procedencia PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE-Contenido y alcance/MEDIO AMBIENTE-Consagración como principio y como derecho La protección ambiental, en su dimensión de principio, implica la obligación estatal de conservar y proteger el medio ambiente y procurar que el desarrollo económico y social sea compatible con la salvaguarda de las riquezas naturales de la Nación. Según lo previsto en el artículo 80 de la Constitución Política, el aprovechamiento de los recursos naturales debe hacerse en condiciones de desarrollo sostenible y debe garantizar su conservación, restauración o sustitución. PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE-Jurisprudencia constitucional MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES-Protección internacional MEDIO AMBIENTE-Deberes primordiales del Estado La Corte ha concluido que el Estado colombiano tiene cuatro deberes primordiales respecto del medio ambiente: (i) El deber de prevenir los daños ambientales que el artículo 80 de la Constitución establece en términos de evitar factores de deterioro ambiental (artículo 80.2). Este deber también se expresa en el fomento a la educación ambiental (artículos 67 y 79) y la garantía de participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectar el medio ambiente (artículo 79). (ii) El deber de mitigar los daños ambientales, que se manifiesta en el control a los factores de deterioro ambiental (artículo 80.2) y la intervención en la explotación de los recursos naturales y en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, con el fin de racionalizar la economía en aras de mejorar la calidad de vida de los habitantes y lograr los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano (artículo 334). (iii) El deber de indemnizar o reparar los daños ambientales, que halla su fundamento: (a) en el principio general de responsabilidad del Estado (artículo 90), (b) la facultad que la Constitución reconoce a la ley para definir casos de responsabilidad civil objetiva por los daños ocasionados a los derechos colectivos (artículo 88), y (c) el deber estatal de exigir la reparación de los daños causados al ambiente (artículo 80.2). Por último, (iv) el deber de punición por los daños ambientales que demanda del Estado la imposición de sanciones de acuerdo con la ley. Esta atribución, como manifestación del ius puniendi, admite su ejercicio tanto por la vía del derecho administrativo sancionador (lo que incluye el derecho contravencional y el derecho correccional), como a través del derecho punitivo del Estado. PRINCIPIO DE PRECAUCION-Alcance y contenido Para la Corte, el principio de precaución no equivale a una presunción iuris tantum de que la actividad es dañina y, por lo tanto, debe prohibirse. Por el contrario, la aplicación del principio de precaución exige considerar, por lo menos, los siguientes factores: (i) la existencia de un riesgo; (ii) el grado de certeza al respecto y la confiabilidad de la evidencia científica asociada; (iii) su magnitud; (iv) la respuesta regulatoria ya adoptada por las autoridades; y, (v) el cumplimiento de las regulaciones existentes y otras consideraciones de relevancia constitucional. PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE PREVENCION EN EL DERECHO AMBIENTAL-Contenido (…) el principio de prevención en materia ambiental obedece al mismo propósito que persigue el principio de precaución, esto es, conferir al Estado deberes para actuar previamente ante afectaciones, daños o riesgos que comprometan el ambiente y los derechos que se relacionen con su goce. La diferencia entre estos dos principios radica en que el principio de prevención aplica en aquellos eventos los que es posible conocer con certeza las consecuencias derivadas de los proyectos, obras o intervenciones que afectarán el ambiente. En estos casos, el deber del Estado consiste en reducir esas repercusiones o evitarlas, mediante el uso de mecanismos como la evaluación del impacto ambiental o el trámite y expedición de autorizaciones previas, “cuyo presupuesto es la posibilidad de conocer con antelación el daño ambiental y de obrar, de conformidad con ese conocimiento anticipado, a favor del medio ambiente.” PRINCIPIO DE SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL-Contenido (…) el principio de sostenibilidad establece que dentro del ordenamiento debe primar la viabilidad ecológica, lo cual implica que el desarrollo de los sistemas económicos y sociales están limitados por el deterioro y la capacidad de regeneración de los ecosistemas en donde se apoyan. “Esa sustentabilidad tiene la obligación de respetar los límites de absorción y de regeneración del ambiente, de modo que no se comprometa su disfrute para las generaciones futuras y para otras especies vivas no humanas.” PRINCIPIO DE NO REGRESIVIDAD EN MATERIA AMBIENTAL-Alcance JUICIO DE PROGRESIVIDAD Y NO REGRESIVIDAD DE DERECHOS SOCIALES PRESTACIONALES-Juicio de proporcionalidad en sentido estricto BIODIVERSIDAD EN EL ECOSISTEMA DE PARAMO-Importancia PARAMO COMO REGULADOR DEL CICLO HIDRICO-Calidad, disponibilidad y accesibilidad del recurso agua Los páramos pueden recoger y almacenar en los subsuelos agua que proviene de las lluvias, las nieblas o de suelos humíferos, para luego liberarla gradualmente y permitir la formación de lagunas, quebradas y ríos. Es por esto que una de sus mayores virtudes es la de regular el agua y así permitir la formación de cuerpos de agua para el uso humano, siendo “verdaderas fábricas de agua.” Adicionalmente, por su forma única de recolección de agua y filtrado en los subsuelos, el agua que se produce es más potable y el proceso de absorción y filtración evita la erosión del suelo, de manera que, además, son protectores de inundaciones y de fenómenos climáticos. DERECHO FUNDAMENTAL AL AGUA-Obligaciones del Estado para garantizar disponibilidad, accesibilidad y calidad del servicio de agua ZONAS DE PARAMO-Protección especial ZONAS DE PÁRAMO-Deber de protección para la mitigación del cambio climático ZONAS DE PÁRAMO-Importancia para la protección de las riquezas naturales de la Nación ZONAS DE PARAMO-Protección especial por parte del Estado ante vulnerabilidad, fragilidad y capacidad de recuperación del ecosistema de páramo MEDIO AMBIENTE-Conservación y restauración desde una perspectiva de derechos humanos LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA EN RELACIÓN CON LAS ZONAS DE PÁRAMO-Límites La libertad de configuración del legislador en relación con los ecosistemas de páramos está altamente restringida, en tanto son indispensables para la disponibilidad del agua, la mitigación del cambio climático y la conservación de las riquezas naturales de la Nación. Por lo tanto, los planes y políticas relacionadas con los páramos no pueden estar orientados por un modelo de desarrollo sostenible, pues la Constitución limita la acción Estatal a su protección, conservación y restauración. Así, para controlar la validez de las medidas legislativas que involucren los ecosistemas de páramos, el juez constitucional debe aplicar prioritariamente los principios de precaución y no regresividad en materia de protección ambiental, así como el principio de prevención . POBLACIÓN CAMPESINA-Protección constitucional POBLACION CAMPESINA-Especial condición de vulnerabilidad por razones sociales, económicas y culturales El reconocimiento de los campesinos como sujetos de especial protección constitucional ha permitido concluir que el artículo 64 constituye: (i) un título para que el Estado intervenga a fin de fortalecer el acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios mediante la adjudicación de inmuebles baldíos y la limitación a la enajenación de aquellos ya adjudicados; (ii) una norma programática que requiere la implementación de medidas legislativas para su realización; (iii) un deber constitucional especial cuyo propósito consiste en favorecer, atendiendo sus especiales condiciones, a un grupo en situación de marginación; (iv) un mandato que puede ser desarrollado mediante diversos mecanismos; y, (v) un derecho constitucional de los trabajadores agrarios de acceder a la propiedad. DERECHO AL TERRITORIO DE POBLACION CAMPESINA-Naturaleza iusfundamental POBLACION CAMPESINA Y LA TIERRA-Relación SOBERANIA Y SEGURIDAD ALIMENTARIA-Protección constitucional DERECHOS A LA ALIMENTACION ADECUADA Y A LA SEGURIDAD ALIMENTARIA-Sentido y alcance DERECHO A LA SEGURIDAD ALIMENTARIA-Jurisprudencia constitucional JUSTICIA AMBIENTAL-Concepto JUICIO DE PROPORCIONALIDAD ESTRICTO-Aplicación JUICIO DE NO REGRESIVIDAD EN MATERIA AMBIENTAL-Aplicación Sentencia C-300/21 Expediente: D-12973. Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 3 del artículo 10 de la Ley 1930 de 2018, “por medio de la cual se dictan disposiciones para la gestión integral de los páramos en Colombia”. Demandante: Francisco Javier Lara Sabogal Magistrado Ponente: JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Bogotá D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil veintiuno (2021). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y ACTUACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241.4 de la Constitución Política, el ciudadano Francisco Javier Lara Sabogal presentó demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 3 del artículo 10 de la Ley 1930 de 2018, “por medio de la cual se dictan disposiciones para la gestión integral de los páramos en Colombia”. 2. Mediante Auto del 13 de noviembre de 2018, se admitió la demanda, se ordenó su fijación en lista y, simultáneamente, correr traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. De igual manera se dispuso comunicar el inicio de este proceso de constitucionalidad al Ministerio del Interior, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), a la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales (ASOCARS), a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y al Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt. Además, se dispuso informar a la Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente (AIDA), a la Asociación de Municipios del Páramo de Santurbán (ASOMUSANTURBAN), al Centro de Estudios de Derecho Justicia y Sociedad (DEJUSTICIA), al Grupo de Investigación en Derechos Colectivos y Ambientales de la Universidad Nacional de Colombia (GIDCA), a la Federación Colombiana de Municipios, a la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), a la Federación Nacional de Comerciantes (FENALCO), a la Federación Colombiana de Ganaderos (FEDEGAN), a la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), y a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado, Sergio Arboleda, Sabana, Eafit de Medellín, del Valle y Nariño para que, si lo consideraban conveniente, intervinieran en el presente proceso con el propósito de impugnar o defender la disposición acusada. 3. En el mismo auto se decretaron varias pruebas conducentes a conocer los antecedentes legislativos de la disposición cuestionada, así como su ámbito de aplicación y efectos[1]. Acopiado el material probatorio, mediante Auto del 15 de febrero de 2019 se ordenó continuar el trámite de fijación en lista, y traslado al Procurador General de la Nación, como lo dispone el artículo 63 del Acuerdo 02 de 2015[2]. 4. Por solicitud de varios de los intervinientes, mediante Auto 404 de 2019, la Sala Plena autorizó la realización de una audiencia pública, y la remisión de nuevos escritos por los intervinientes en esa diligencia. Asimismo, dispuso la suspensión de términos en tanto se adelantaban estas dos actuaciones. 5. La audiencia se realizó en Sala Plena de la Corte el 6 de noviembre de 2019, con la participación de representantes del Gobierno, autoridades ambientales, expertos, comunidades étnicas y campesinas y en ella se concedió un término de cinco (5) días para que los participantes aportaran los documentos de sus intervenciones y resolvieran las preguntas que les formuló la Sala Plena. 6. Dado que el término concedido para recibir las intervenciones venció sin que todos los participantes hubiesen radicado sus oficios, mediante Auto del 22 de noviembre de 2019, se amplió el plazo de radicación de escritos y se aclaró que la suspensión de términos ordenada en el Auto 404 de 2019, se extendería hasta tanto se recibiera la totalidad de los escritos por parte de los intervinientes, y estos fueran analizados y valorados en conjunto con las pruebas practicadas en el expediente. Así mismo, se dispuso que el levantamiento de la suspensión de términos se ordenaría mediante un auto de trámite que profiriera el Magistrado sustanciador[3]. 7. Mediante Auto del 17 de noviembre de 2020, se ordenó oficiar al Director del DANE para que remitiera al proceso la información relativa al censo de habitantes tradicionales de los páramos, en virtud de lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 12 de la Ley 1930 de 2018. 8. Mediante oficio del 23 de noviembre de 2020, el Director del DANE remitió la información correspondiente al Censo Nacional de Población y Vivienda de 2018 que coincide con las áreas de páramo delimitadas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Así mismo, informó que seguirían adelantando labores conjuntas con los Ministerios de Ambiente y Agricultura para revisar y retroalimentar la información obtenida en el CNPV 2018 para los fines previstos en la Ley 1930 de 2018. 9. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. LA NORMA DEMANDADA 10. A continuación, se transcribe íntegramente el texto del artículo 10 de la Ley 1930, en el cual se destaca y subraya el inciso tercero demandado: “Ley 1930 de 2018 Por medio de la cual se dictan disposiciones para la gestión integral de los páramos en Colombia El Congreso de Colombia, Decreta (…) Artículo 10. De las actividades agropecuarias y mineras. Los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, Minas y Energía y sus entidades adscritas o vinculadas y las entidades territoriales, en coordinación con las Corporaciones Autónomas Regionales, y bajo las directrices del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, concurrirán para diseñar, capacitar y poner en marcha programas de sustitución y reconversión de las actividades agropecuarias de alto impacto y pequeños mineros tradicionales que se venían desarrollando con anterioridad al 16 de junio de 2011 previa definición y que se encuentren al interior del área de páramo delimitada, con el fin de garantizar la conservación de los páramos y el suministro de servicios ecosistémicos. En el marco de estas acciones se deberá brindar a las comunidades el tiempo y los medios para que estas puedan adaptarse a la nueva situación, para lo cual se deberán tener en cuenta los resultados de la caracterización de los habitantes del páramo para lograr una transición gradual y diferenciada por tipo de actor. Podrá permitirse la continuación de las actividades agropecuarias de bajo impacto que se vienen desarrollando en las zonas de páramo delimitados, haciendo uso de las buenas prácticas que cumplen con los estándares ambientales y en defensa de los páramos. Las actividades agrícolas de bajo impacto y ambientalmente sostenibles se deberán ceñir a los lineamientos que para el efecto establezca el Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Parágrafo. A efectos de dar cumplimiento a estas disposiciones se deberán involucrar los actores públicos y privados que se estimen pertinentes.” LA DEMANDA 11. El accionante alega que la disposición demandada vulnera los artículos 79, 333 y 334 de la Constitución Política que prevén, en su orden: (i) el derecho a gozar de un ambiente sano, (ii) el deber estatal de limitar la libertad económica para proteger el ambiente y, (iii) la preservación del ambiente sano como objetivo de la intervención del Estado en la economía. A su juicio, es inconstitucional que en los ecosistemas de páramo se permitan actividades agropecuarias de cualquier naturaleza dado que éstas pueden tener efectos negativos irreversibles en las coberturas vegetales y la conformación fisicoquímica y geomorfológica del suelo y el subsuelo.[4] 12. En particular, el accionante sostiene que la norma demandada: (i) vulnera el derecho al ambiente sano; (ii) viola el principio de no regresión en materia ambiental; (iii) vulnera el derecho al agua en sus componentes de disponibilidad y cantidad; y, (iv) es una medida desproporcionada en tanto los derechos al trabajo y la seguridad alimentaria de las comunidades campesinas pueden ser protegidos mediante esquemas de compensación económica que no lesionen los ecosistemas de páramos. 13. En relación con el derecho a un ambiente sano, el accionante refiere las razones que motivaron su consagración expresa en la Constitución, y relaciona diversos pronunciamientos de la Corte Constitucional que han reconocido al ambiente la calidad de bien jurídico autónomo constitucionalmente protegido. A su juicio, esta postura se opone a aquella según la cual la conservación del ambiente tiene relevancia constitucional únicamente como condición para la supervivencia humana y el desarrollo económico. Así, ante un eventual conflicto de derechos, la protección del ambiente debe primar sobre otros bienes jurídicamente protegidos como la seguridad alimentaria y el trabajo. El accionante resalta que los páramos: (a) mitigan el cambio climático, en tanto capturan el carbono a una tasa considerablemente superior a la de cualquier otro ecosistema; y, (b) son en sí mismos ecosistemas de una singular riqueza natural y biótica, que cuentan con variedad de especies de flora y fauna de inmenso valor, que constituyen un factor indispensable para el equilibrio ecosistémico, el manejo de la biodiversidad y el patrimonio natural del país. No obstante, su capacidad de recuperación o restauración es prácticamente nula una vez intervenidos, de manera que, cualquier actividad humana en zonas de páramos, genera un riesgo grave para la preservación de estos ecosistemas y, por correlato, para el goce del derecho a un ambiente sano. 14. El demandante afirma que la norma demandada habilita la ejecución de actividades agropecuarias de bajo impacto en estos ecosistemas, lo cual viola el principio de no regresión en materia ambiental pues, en lugar de avanzar hacia la protección de los sistemas de páramo, se pretende “devastarlos” injustificadamente. Señala que, hasta ahora, la legislación ha prohibido prácticamente todo tipo de actividad en los páramos. Resalta que con anterioridad a la expedición de la norma acusada, el parágrafo 1° del artículo 202 de la Ley 1450 de 2011[5] y el artículo 173 de la Ley 1753 de 2015[6] prohibían expresamente las actividades agropecuarias en zona de páramo. En el mismo sentido, señala que la Corte Constitucional ha declarado inexequible el desarrollo de actividades mineras en estas áreas, incluso amparadas en regímenes de transición. 15. Así mismo, el ciudadano señala que, aunque la Corte Constitucional ha reconocido la importancia de los ecosistemas de páramo para la regulación del ciclo hídrico, la disposición demandada habilita usos incompatibles con este ecosistema y genera un riesgo en la disponibilidad y continuidad de los servicios ambientales de los que depende el derecho fundamental al agua. 16. Por último, el accionante reconoce que el fin de la norma demandada es garantizar los derechos al trabajo y a la seguridad alimentaria de los habitantes de los páramos, pero ello genera una tensión con los derechos al ambiente sano y al agua. Sin embargo, dice, la habilitación para la ejecución de actividades agropecuarias de bajo impacto en zona de páramos no es necesaria ni proporcionada por cuanto “(i) pueden promoverse otro tipo de espacios dentro de la frontera agrícola (…), que gener[en] un desarrollo económico y que sean menos lesivas de los páramos, y[,] además, [porque la] habilitación a los habitantes ancestrales, (ii) tendría costos ambientales gravísimos, como es el caso de la afectación del derecho al agua.”[7] SIGLAS 17. En adelante, la Sala utilizará las siguientes siglas para referirse a los intervinientes en este proceso Entidad Sigla Asociación Nacional de Empresarios de Colombia ANDI Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad DEJUSTICIA DEJUSTICIA Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo CAJR Conferencia Nacional de Organización Afrocolombianas CNOA Corporación Autónoma Regional de Boyacá CORPOBOYACÁ Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR Corporación Autónoma Regional de Santander CAS Corporación Autónoma Regional del Tolima CORTOLIMA Dignidad Agropecuaria Colombiana Dignidad Agropecuaria Federación Colombiana de Municipios FEDEMUNICIPIOS Grupo de Investigación en Derechos Colectivos y Ambientales de la Universidad Nacional de Colombia GIDCA Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt IAVH Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural MADR Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible MADS Procuraduría General de la Nación PGN Sociedad de Agricultores de Colombia SAC INTERVENCIONES 18. La Corte recibió 19 escritos de intervención en el presente proceso: En uno se coadyuva la demanda y se solicita la declaratoria de inexequibilidad del aparte acusado; en 16 se solicita la exequibilidad de la norma acusada; y, en 2 se pide declarar su exequibilidad condicionada. Los intervinientes y sus solicitudes se sintetizan en el siguiente cuadro: Intervenciones escritas Interviniente Objeto y alcance de la Intervención Solicitud Intervención ciudadana[8] Se desconoce el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, y la obligación de salvaguardar las áreas de especial importancia ecológica. Inexequibilidad Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[9] - El derecho al ambiente sano no tiene carácter absoluto. - Los seres humanos hacen parte del ecosistema de páramos. - La prohibición de actividades agropecuarias de bajo impacto desconoce la realidad ambiental, social, cultural y económica de los páramos. -La norma legal demandada propende por la armonización de los bienes jurídicos involucrados (la protección del ambiente sano, por un lado, y las subsistencia y seguridad alimentaria de sus pobladores, por el otro), a través de las nociones de desarrollo sostenible y gobernanza participativa ambiental. Además, permite el desarrollo de las actividades agropecuarias de bajo impacto sobre estándares ambientales y en defensa de los páramos. - El precepto acusado no promueve el desarrollo de nuevas actividades agropecuarias en los páramos sino que permite la continuidad de las que ya se venían realizando. Exequibilidad Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible[10] (MADS) Exequibilidad Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA)[11] Exequibilidad Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural[12] (MADR) Exequibilidad Instituto Alexander Von Humboldt[13] (IAVH) Exequibilidad Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC)[14] Exequibilidad Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI)[15] Exequibilidad Federación Colombiana de Municipios[16] (FEDEMUNICIPIOS) Exequibilidad Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo[17] (CAJAR) Exequibilidad Grupo de Investigación en Derechos Colectivos y Ambientales (GIDCA) de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia[18] Exequibilidad Facultad de Derecho de la Universidad Libre[19] Exequibilidad Intervenciones ciudadanas[20] Exequibilidad Defensoría del Pueblo[21] El amparo y la conservación de los páramos debe conciliarse con el deber estatal de especial protección hacia las familias campesinas. Exequibilidad condicionada[22] Centro de Estudios de Derecho Justicia y Sociedad (DEJUSTICIA)[23] El precepto demandado debe entenderse como una excepción a la prohibición general de actividades agropecuarias, mineras y de hidrocarburos en los páramos. Exequibilidad condicionada[24] 19. Los argumentos y las solicitudes de cada intervención serán incorporados al juicio de constitucionalidad según corresponda. No obstante, a continuación, se expondrán brevemente, en tres acápites separados, las razones que se esgrimen para (i) acompañar la demanda, (ii) solicitar la declaratoria de exequibilidad y (iii) justificar la existencia de un fallo de alcance modulado. Intervenciones que solicitan la inexequibilidad de la disposición acusada. 20. Para los ciudadanos que acompañan la pretensión de inconstitucionalidad,[25] la disposición acusada, además de violar los artículos 79, 333 y 334, contradice el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente consagrado en el artículo 8 de la Constitución. También, desconoce la obligación de salvaguardar las áreas de especial importancia ecológica prevista en el Convenio sobre Diversidad Biológica, que consagra y desarrolla el compromiso de conservación in situ.[26] A juicio de los intervinientes, la disposición pone en riesgo el páramo en tanto ecosistema productor de agua como “líquido esencial para el desarrollo de la vida humana y de los [otros] seres vivos que habitan [el planeta].”[27] Así mismo, genera impactos negativos para animales y vegetales que hacen parte de la diversidad de los páramos, tales como el oso andino, el cóndor y el puma, los cuales tienen que mantenerse “(...) en unas condiciones específicas, [con] la menor intervención humana y en un ambiente que permita su desarrollo y reproducción.”[28] Resaltan la fragilidad del ecosistema de páramo y la irreversibilidad de los daños que produce la intervención humana en ellos. Para el efecto, citan el caso de la degradación del páramo El Granizo. 21. Además, señalan que el legislador no puede retroceder frente a las prohibiciones que con anterioridad estaban vigentes, para reducir la funcionalidad de los páramos y afectar el hábitat de especies únicas en el mundo. Indican, también, que la función ecológica de la propiedad permite limitar las actividades productivas en las zonas de páramos. Intervenciones que solicitan la expedición de un fallo de exequibilidad puro y simple[29] 22. Entre las distintas intervenciones que solicitaron a la Corte una declaratoria de exequibilidad del precepto demandado, cabe resaltar concretamente los siguientes argumentos: 23. (i) El mandato constitucional de protección del ambiente, en particular de los páramos, debe ser entendido en armonía con la especial protección que la Constitución ordena respecto de las comunidades campesinas. La norma demandada busca concordar ambos objetivos, pues permite a los habitantes tradicionales del páramo continuar el desarrollo de actividades agropecuarias de bajo impacto,[30] siempre que lo hagan en cumplimiento de buenas prácticas guiadas por estándares ambientales y actúen en defensa de los páramos. 24. (ii) El inciso tercero del artículo 10 de la Ley 1930 de 2018 salvaguarda las actividades agropecuarias que proveen alimento y garantizan el mínimo vital de las comunidades paramunas y tal autorización no afecta o desconoce la protección del medio ambiente ya que condiciona las prácticas permitidas a condiciones de protección ambiental. Además, el inciso siguiente del mismo artículo sujeta el desarrollo de actividades agrícolas a los “lineamientos que para el efecto establezca el Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible”. 25. (iii) La prohibición de las actividades agropecuarias de bajo impacto, tal como lo propone el accionante causaría graves daños al tejido social y a la identidad cultural, además de poner en grave riesgo la supervivencia física de los grupos étnicos y las comunidades campesinas que habitan los páramos. En particular, los representantes de las comunidades “paramunas”[31] señalan que una eventual declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada generaría su expulsión del territorio, la pérdida de su identidad campesina y la eliminación de su forma de vida. Los páramos, señalan, además de ser una de las principales fuentes de agua y vida, son un espacio de cultura campesina denominada “paramuna”. La eliminación de esa forma de vida, como lo pretende el actor, es contraria a los derechos humanos, al pluralismo y a la diversidad cultural que garantiza la misma Constitución. Ante la situación de vulnerabilidad que ha caracterizado la historia del campesinado, “mal podría el Estado promover [su] desplazamiento forzoso por razones ambientales”[32], cuando puede armonizar los bienes jurídicos en conflicto (medio ambiente y protección de comunidades campesinas), permitiendo el desarrollo de las actividades agropecuarias de bajo impacto con estándares ambientales y en defensa de los páramos. 26. (iv) Algunos intervinientes señalan que, contrario a lo afirmado por el demandante, la presencia de las comunidades campesinas es trascendental para la conservación y recuperación del ecosistema de páramo.[33] La integración de las organizaciones campesinas, los cabildos indígenas, los consejos comunitarios y las cooperativas de productores al proceso de conservación ambiental permite la gestión sostenible de los territorios rurales. Su integración en la toma de decisiones potencia el cumplimiento de los planes de manejo ambiental y puede contribuir a aumentar el impacto de las acciones de restauración y conservación ambiental. Estos intervinientes resaltan la existencia de casos exitosos de restauración ecológica liderados por comunidades campesinas con apoyo institucional.[34] En particular, las intervenciones del MADS y del IAVH afirman que la permanencia de la población tradicional de páramo es necesaria para garantizar la gobernanza ambiental. Para el efecto, señalan que el artículo 16 de la Ley 1930 de 2018 prevé que los habitantes tradicionales de los páramos se pueden convertir en gestores de páramos y asumir tareas de monitoreo, seguimiento y control con el apoyo y financiación de los entes competentes.[35] Por otra parte, afirman que la Política Nacional de Gestión de la Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos (PNGIBSE) se fundamenta en un enfoque socio ecológico integral para la gestión de la biodiversidad que busca impulsar transiciones hacia la sostenibilidad. Indican además que, la política hace énfasis en acuerdos sociales y diseños de gobernanza participativos que incorporen a las comunidades locales, sus conocimientos, prácticas e instituciones en procesos de protección y manejo de los ecosistemas de especial importancia para el país, incluidos los de alta montaña, bosques alto andinos y páramos. El GIDCA señala, que la restauración y protección de los páramos no excluye necesariamente las actividades agropecuarias. En concreto, afirma que: “[s]i los usos productivos no superan los puntos de retorno y no llevan al ecosistema a un estado de degradación, y su distribución en el paisaje responde a un ordenamiento que tiene en cuenta la base biofísica de la prestación de servicios ecosistémicos (por ejemplo, respetando sitios de recarga de acuíferos, rondas hídricas y nacederos, así como sitios clave para la conectividad ecosistémica), los páramos pueden continuar prestando estos servicios y no pierden de forma absoluta su integridad o biodiversidad –es el caso de los páramos modificados y transformados bien manejados (…)–. Es más, existen casos en donde ciertas perturbaciones antrópicas favorecen el aumento de la biodiversidad en los páramos, como el pastoreo moderado, las quemas localizadas y la agricultura orgánica”[36]. 27. (v) Otros intervinientes llaman la atención sobre el hecho de que la norma parte del reconocimiento de que no existen páramos en su estado natural. Los páramos han sido habitados por comunidades humanas por siglos y su forma actual es el resultado de la interacción de procesos naturales y socio-económicos. Actualmente, 400 municipios del país tienen territorio en zonas de páramos. Estos territorios proveen las ¾ partes de la producción nacional de papa y cebolla,[37] y en ellos se desarrollan actividades pecuarias que proveen leche y otros productos lácteos a comunidades locales.[38] El avance de estas actividades ya ha causado transformaciones en los territorios. Se estima que el 15.4% de la vegetación nativa de los 36 complejos de páramos del país ha sido reemplazada por otro tipo de cobertura vegetal, principalmente por pastos y cultivos, en aproximadamente 22.600 ha. La norma acusada no promueve el desarrollo de nuevas actividades, sino que reconoce que ya existen áreas transformadas en las que es posible dar “continuidad” a actividades de bajo impacto,[39] que se definen técnicamente como las que acuden a “sistemas de producción y prácticas de manejo que garantizan la estructura, función y composición del ecosistema [especial de dichas áreas], y el mínimo vital [de quienes residen en tales zonas].”[40] 28. (vi) Ni la Constitución, ni las normas que conforman el bloque de constitucionalidad impiden habilitar el desarrollo de actividades agropecuarias de bajo impacto. Por el contrario, la regulación de los usos del suelo es competencia del Congreso de la República,[41] que en este caso adoptó una medida razonable y proporcional que permite conciliar el derecho a un ambiente sano, con la protección de los derechos de las comunidades campesinas[42]. Así, la disposición demandada persigue un fin constitucionalmente legítimo, consistente en salvaguardar los derechos de las comunidades campesinas que llevan a cabo labores productivas en zonas de páramo (Constitución Pol., arts. 64, 65 y 66[43]). El logro de este fin no impone una carga desproporcionada sobre el ambiente, porque la autorización se condiciona al desarrollo de “acciones de prevención y mitigación en defensa de los páramos”,[44] para evitar posibles daños que se pudieran generar como efecto de la ejecución de la actividad económica de bajo impacto. Adoptar un sistema de compensaciones como el propuesto por el demandante daría lugar a una mayor inversión del Estado y causaría un grave impacto a los derechos de las comunidades campesinas. En particular, se señala que la transición a prácticas agropecuarias sostenibles, dirigidas y apropiadas por la comunidad, con la intervención y seguimiento de las autoridades ambientales, es una medida menos traumática que podría potenciar el tejido social, las labores de conservación y la gobernanza ambiental.[45] 29. (vii) Algunos intervinientes enfatizaron que el precedente constitucional no confiere un carácter absoluto al derecho al ambiente sano.[46] Señalan que en las sentencias que cita el demandante como fundamento del cargo, no se sentaron las reglas que este alude como violadas. En particular señalan que la Corte Constitucional siempre ha reconocido la necesidad de armonizar los derechos de minorías étnicas y raciales, así como de las comunidades campesinas y pesqueras, con los programas de conservación y restauración ambiental. Además, resaltan que el precedente constitucional ha reconocido la relevancia de la conservación de la diversidad cultural como parte de la riqueza de la Nación. Otros intervinientes insisten en que no cabe la reserva de absoluta intangibilidad que propone el actor[47] y que la norma adopta suficientes precauciones para hacerla compatible con la protección ambiental, tales como: (a) que se trate de actividades agropecuarias de bajo impacto, (b) que ya se vengan ejecutando (por lo que no se permiten distintas o nuevas expresiones) y (c) que integren el uso de buenas prácticas que cumplan con estándares ambientales. 30. (viii) Por último, otra de las intervenciones[48] señala que el precepto legal demandado asegura el respeto de los derechos adquiridos y la confianza legítima de la población que habita los páramos hace muchos años. Agrega que no le es dable al Estado cambiar súbitamente su posición, salvo que lo haga mediante el reconocimiento de una compensación económica.[49] Este esquema de protección salvaguarda la confianza legítima generada por el Estado al permitir el uso agropecuario de estas zonas. Por lo tanto, visto el impacto económico, social y cultural de las disposiciones preexistentes sobre la materia, la única salida viable que encontró el legislador era la de proceder a su armonización constitucional por vía de la derogación, a fin de ejecutar un nuevo esquema de control sobre la base de la participación ciudadana. Intervenciones que solicitan proferir una sentencia de exequibilidad condicionada[50] 31. La Defensoría del Pueblo y DEJUSTICIA solicitan la declaratoria de exequibilidad condicionada de la norma demandada. 32. El Defensor del Pueblo destaca que la prohibición de actividades mineras, extractivas y agropecuarias en zonas de páramos obedece a la necesidad de garantizar la protección de estos ecosistemas. Sin embargo, reconoce que esta regla entra en tensión con el derecho de los habitantes de páramo de adelantar actividades de subsistencia. Resalta que la Corte Constitucional ha reconocido la existencia de un vínculo particular entre los campesinos y el espacio físico que habitan y en el que desarrollan sus labores diarias. Por lo tanto, la decisión de este asunto demanda de la Corte la armonización concreta de estos dos contenidos constitucionales, orientada por criterios de justicia ambiental y participación ciudadana. Esta decisión no puede privilegiar únicamente el conocimiento técnico e institucional, sino que debe reconocer al campesinado como un interlocutor válido para la delimitación de la frontera agrícola y las áreas de páramo protegidas. 33. En concepto del Defensor del Pueblo, la Ley 1930 de 2018 contribuye a superar el déficit de protección jurídica que sufren los páramos. Sin embargo, considera que es necesario que se defina (i) qué debe entenderse por actividades agropecuarias de bajo impacto; y, (ii) cuáles son las medidas de manejo, mitigación y restauración a implementar en áreas protegidas. Así mismo, es necesario que la transición a actividades económicas sostenibles se aborde con enfoque de derechos humanos y con el objetivo de contribuir a que las comunidades campesinas salgan de la condición de vulnerabilidad, abandono y precariedad en las que se encuentran. 34. En consecuencia, el Defensor solicita a la Corte declarar exequible la norma demandada en el entendido que para la continuidad de las actividades agropecuarias de bajo impacto en las zonas de páramo delimitadas, es preciso garantizar que este tipo de ecosistemas se encuentren protegidos por figuras de conservación in situ, así como medidas de compensación que reconozcan al campesinado como actor presente en esos territorios, por ejemplo, a través de la reubicación en tierras productivas al interior de la frontera agrícola, el pago por servicios ambientales, programas de reforestación, entre otros. 35. A su vez, DEJUSTICIA parte de la premisa de que existe una prohibición general de actividades que puedan poner en riesgo la integridad y los servicios ecosistémicos prestados por los ecosistemas de páramo. Señala que en la Ley 1753 de 2015, el legislador proscribió el desarrollo actividades agropecuarias, de extracción de recursos mineros y de hidrocarburos y la misma fue avalada por la Sentencia C-035 de 2016. Sin embargo, la protección de los derechos de la población campesina que ha habitado tradicionalmente los páramos habilita una excepción a la prohibición general descrita. No obstante, el imperativo de protección de los páramos como ecosistemas estratégicos implican la necesidad de condicionar la exequibilidad de la norma demandada en el entendido que: (i) las actividades agropecuarias a las que se refiere la norma son aquellas tradicionales y de subsistencia, desarrolladas por comunidades campesinas y étnicas en situación de vulnerabilidad y con arraigo al territorio;[51] (ii) las actividades agropecuarias autorizadas solo podrán ejecutarse en zonas ya intervenidas, lo cual excluye las áreas de páramo preservadas y estratégicas para los servicios ecosistémicos; (iii) en atención al principio in dubio pro ambiente o pro natura,[52] en caso de duda sobre el impacto de alguna actividad, ésta no podrá continuar; (iv) en todo caso, la sustitución debe prevalecer sobre la reconversión de actividades agropecuarias; (v) de ser necesaria la reconversión, esta debe tener por objeto la rehabilitación de las funciones esenciales del ecosistema. Finalmente, considera que debe fortalecerse el rol de (vi) las autoridades ambientales en la determinación de las actividades de bajo impacto y del (vii) Instituto Humboldt, en el cumplimiento del artículo 10 de la Ley 1930 de 2018. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 36. El Procurador General de la Nación solicita declarar exequible el inciso tercero del artículo 10 de la Ley 1930 de 2018 por el cargo relacionado con la presunta vulneración de la protección del medio ambiente previsto en el artículo 79 superior. En su concepto, la Constitución Política consagró al medio ambiente como uno de los principios, derechos y objetivos del Estado Social de Derecho, y previó deberes correlativos dirigidos a la protección de la diversidad e integridad del ambiente, la conservación de las áreas de especial importancia ecológica y el fomento de la educación para el logro de estos fines (art. 79). Estos principios, derechos, objetivos y deberes adquieren especial relevancia en el caso de la protección de los páramos tal como lo ha reconocido ampliamente la jurisprudencia de la Corte Constitucional[53] y, en particular, el Legislador con la expedición de la Ley 1930 de 2018. 37. A partir de una lectura sistemática de la citada ley, el Procurador concluye que la norma acusada se ajusta al ordenamiento constitucional porque prevé medidas orientadas a la protección rigurosa de los ecosistemas de páramos en el país prohibiendo prácticas como la minería, la fumigación y la tala, entre otras. Al mismo tiempo, la disposición acusada reconoce los derechos fundamentales de las comunidades vulnerables que habitan los páramos y que realizan actividades agropecuarias de bajo impacto amparadas en la buena fe. En criterio del Procurador, los pobladores podrían resultar gravemente afectados al ser retirados de los páramos de forma inmediata, sin mecanismos de transición que les permitan reemplazar sus actividades de subsistencia, sustituirlas o, en su defecto, reubicarse. Además, debe considerarse que las prácticas agropecuarias de bajo impacto, a las que se refiere el inciso acusado, se pueden adaptar para que sean amigables con el medio ambiente de tal forma que se protejan, al mismo tiempo, el interés general y los derechos de las comunidades paramunas. Finalmente, frente al cargo por la posible vulneración de los artículos 333 y 334 superiores, la Vista Fiscal solicita a la Corte declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo, ya que, a su juicio, el accionante no cumplió con la carga de argumentación mínima para cuestionar su constitucionalidad. AUDIENCIA PÚBLICA 38. La audiencia pública sobre el control de constitucionalidad sub examine se llevó a cabo el día 6 de noviembre de 2019. El siguiente cuadro sintetiza los ejes temáticos, los participantes en esta audiencia y sus solicitudes concretas: Audiencia pública Participante Solicitud Primer eje temático: Intervenciones oficiales Francisco Javier Lara Sabogal Ciudadano demandante[54] Inexequibilidad Delegado Procuraduría General de la Nación[55] Exequibilidad Segundo eje temático: Ambiente (conservación, agua y prohibición de regresión) Ricardo José Lozano Picón Ministro de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible[56] Exequibilidad Hernando García Martínez Director del Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt[57] Exequibilidad Julia Miranda Londoño Directora de Parques Nacionales[58] Exequibilidad Néstor Franco González Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca[59] Exequibilidad Juan Gabriel Álvarez García Corporación Autónoma Regional de Santander[60] Exequibilidad José Luis Díaz Ramos Clínica Jurídica de Medio Ambiente de Salud Pública de la Universidad de los Andes[61] Exequibilidad Brigitte Baptiste Ballera Experta[62] Exequibilidad Carlos Alberto Agudelo Experto[63] Inexequibilidad Tercer eje temático: Prácticas agropecuarias preexistentes en zonas de páramos (campesinos y habitantes tradicionales, confianza legítima y derecho a la alimentación) Felipe Fonseca Fino Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural[64] Exequibilidad Paula Robledo Silva Defensoría del Pueblo[65] Exequibilidad Nicolás Loaiza Díaz Director del Instituto Colombiano de Antropología e Historia[66] Exequibilidad Óscar Gutiérrez Reyes Asociación Dignidad Agropecuaria Colombiana[67] Exequibilidad Diana Rodríguez Representante del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (DEJUSTICIA)[68] Exequibilidad Rosa María Mateus Parra Representante del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo[69] Exequibilidad Gregorio Mesa Cuadros Representante del Grupo de Investigación en Derechos Colectivos y Ambientales de la Universidad Nacional[70] Exequibilidad Dolly Cristina Palacio Tamayo Experta[71] Exequibilidad Cuarto eje temático: Los páramos como ecosistemas con componentes sociales y culturales (enfoque diferencial, derechos de las minorías y participación ciudadana) Cesar Augusto Pachón Achury Vocero de Congresistas[72] Que se amparen los derechos de los campesinos paramunos Felipe Rangel Uncacia Organización Indígena de Colombia[73] Redactar una nueva ley de páramos que incluya a las autoridades tradicionales Ariel Palacios Angulo Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas[74] Replantear el proceso de la ley de páramos debido a problemas en su delimitación Mario Patiño Federación Colombiana de Productores de Papa[75] Exequibilidad Ángel Ricardo Perdomo Mesa Nacional de Páramos[76] Que se amparen los derechos de la población paramuna Sammy Andrea Sánchez Garavito Experta[77] Exequibilidad 39. Los argumentos y solicitudes de cada participante serán considerados en el examen de constitucionalidad material de la norma. Además de los soportes escritos de las intervenciones presentadas por los participantes en la audiencia, se recibieron escritos de las autoridades de los pueblos indígenas amazónicos,[78] los cabildos regionales y autoridades tradicionales indígenas de la Orinoquía,[79] la Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina (ANZORC),[80] los ciudadanos Roberto Antonio Garzón Guevara,[81] Mario Avellaneda Cusaria,[82] Edwin Uscategui Niño,[83] Wilson Castillo,[84] Sergio Iván Niño Hernández y Raúl Javier Jaime Fajardo,[85] un grupo de habitantes del páramo de Pisba[86] y la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC).[87] II. CONSIDERACIONES COMPETENCIA 40. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. CUESTIONES PREVIAS 41. Además de pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad de la disposición acusada, la PGN y el MADR solicitaron a la Corte declararse inhibida para decidir sobre la exequibilidad de la norma demandada. 42. En concepto del señor Procurador, el cargo propuesto por desconocimiento de los artículos 333 y 334 de la Constitución Política no cumple con la carga argumentativa mínima para provocar un pronunciamiento de constitucionalidad. El Ministerio Público señala que el demandante se limitó a explicar que la disposición demandada es contraria a lo previsto en las precitadas disposiciones constitucionales, sin proponer un concepto de violación. 43. Por su parte, el representante del MADR estima que el cargo formulado por el demandante carece de pertinencia y suficiencia, dado que la Constitución le atribuye al legislador la competencia para regular lo relativo al medio ambiente y, en atención a que no existe una prohibición constitucional expresa en relación con el desarrollo de actividades agropecuarias en zonas de páramo, la demanda parte de una premisa errada. Así mismo, señaló que el escrito del demandante asume que las actividades permitidas por la disposición cuestionada corresponden a cualquier tipo de actividad agrícola y pierde de vista que lo permitido son las actividades de bajo impacto, que implican un “sistema de producción y prácticas de manejo que garantizan la estructura, función y composición del ecosistema de páramo.” 44. En consecuencia, pasa la Sala a determinar si, en efecto, le corresponde proferir un fallo inhibitorio en atención a que la demanda incumpliría con los requisitos para suscitar un juicio de constitucionalidad o si, por el contrario, debe pronunciarse de fondo sobre el cargo presentado. 45. En este punto, es preciso reiterar que de conformidad con lo previsto en el artículo 241 numerales 1, 4 y 5 de la Constitución Política, el control de constitucionalidad se pone en movimiento mediante el ejercicio del derecho de acción. Esta debe cumplir las reglas que la ley señala con el alcance que la jurisprudencia constitucional ha precisado.[88] De ahí que, como los poderes oficiosos del juez son restringidos, se genera una carga respecto de aquél que pretende la exclusión del ordenamiento jurídico de una norma de rango legal. En efecto, la Corte Constitucional se ha ocupado en distintas oportunidades de precisar el alcance de los requisitos que debe reunir toda demanda de inconstitucionalidad para que el asunto sometido a su consideración pueda ser decidido de fondo, y ha enfatizado que las exigencias que rigen esta materia no resultan contrarias al carácter público de la acción de inconstitucionalidad, ni afectan el núcleo esencial del derecho político del cual es titular el ciudadano para efectos de su ejercicio, sino que responden a la necesidad de establecer una carga procesal mínima con el objetivo de permitir el cumplimiento eficaz de las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución Política.[89] 46. En este orden de ideas, la demanda de inconstitucionalidad debe cumplir una carga mínima de racionalidad argumentativa para suscitar un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional. En efecto, los artículos 2 y 6 del Decreto 2067 de 1991[90] prescriben un conjunto de requisitos que debe cumplir una demanda de inconstitucionalidad. El artículo 2 dicta que la demanda debe presentarse por escrito y que, en su contenido, el demandante está llamado a: (i) señalar las normas demandadas y transcribirlas o adjuntar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) mencionar los preceptos constitucionales que considera resultan infringidos[91]; (iii) presentar las razones por las cuales dichas normas se estiman violadas; (iv) indicar el trámite previsto en la Constitución para expedir el acto demandado y el modo en el cual éste fue desconocido (siempre que se trate de un vicio en el proceso de formación de la norma); y, (v) explicar la competencia de la Corte Constitucional para conocer sobre la demanda. El artículo 6 dispone que, además de los anteriores requisitos, la demanda debe incluir “las normas que deberían ser demandadas para que el fallo no sea en sí mismo inocuo”[92]. 47. En relación con el requisito de presentar las razones por las cuales se consideran violadas las normas constitucionales, la Corte ha reiterado que las demandas deben satisfacer unas condiciones mínimas de argumentación a efectos de posibilitar el control de constitucionalidad[93]. Según la jurisprudencia constitucional, las razones que sustentan la violación deben ser: (i) claras, esto es, que siguen una exposición comprensible y presentan un razonamiento de fácil entendimiento; (ii) ciertas, es decir, que recaen directamente sobre el contenido de la disposición demandada, no sobre una proposición jurídica inferida o deducida por el actor, ni sobre interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables; (iii) específicas, al mostrar de forma diáfana la manera como la norma demandada vulnera la Carta Política, lo cual excluye argumentos vagos o genéricos; (iv) pertinentes, es decir, que planteen un problema de naturaleza estrictamente constitucional y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia; y (v) suficientes, de forma que contengan elementos fácticos y probatorios que susciten por lo menos una sospecha o duda mínima sobre la inconstitucionalidad del precepto impugnado[94]. 48. El cumplimiento de estos requisitos no solo salvaguarda la integridad del orden jurídico, sino que permite el control de constitucionalidad sea el escenario de un diálogo entre la ciudadanía, las autoridades involucradas en la expedición de las leyes, y el juez constitucional.[95] No obstante, dada la naturaleza pública de la acción de constitucionalidad y el principio de primacía de la Constitución, la Corte ha reconocido que el derecho a demandar de los ciudadanos no se puede someter a un excesivo formalismo que haga inoperante su ejercicio. Así, en virtud del principio pro actione las dudas sobre la aptitud sustantiva de la demanda de constitucionalidad deben interpretarse en favor del accionante,[96] y la Corte debe preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria. En aplicación de este principio, la Corte puede interpretar cargos confusos,[97] identificar las normas supuestamente vulneradas[98] e integrar una proposición jurídica completa cuando se evidencia que el cargo del actor ya cobija la norma por él no formalmente acusada.[99] 49. Así, al decidir sobre la aptitud sustantiva de la demanda el juez constitucional debe procurar, en cada caso, salvaguardar el delicado equilibrio entre la preservación del carácter rogado del control constitucional que se garantiza con la exigencia de un concepto de violación capaz de suscitar una duda de constitucionalidad y la materialización de los derechos políticos de los ciudadanos y la supremacía constitucional, garantizados a su vez mediante el principio pro actione. 50. Para la Corte, la presente demanda es parcialmente apta, pues el accionante solo cumplió la carga argumentativa necesaria para generar un juicio de constitucionalidad únicamente en relación con el cargo formulado por desconocimiento del artículo 79 de la Constitución Política. En efecto, el accionante acusa el artículo 10 (parcial) de la Ley 1930 de 2018 por desconocer lo previsto en tres disposiciones constitucionales, a saber: los artículos 79, 333 y 334. Sin embargo, el accionante se limita a indicar que estos tres artículos “establecen una serie de obligaciones y mandatos imperativos destinados a garantizar la protección del medio ambiente y de los ecosistemas estratégicos del país (…)”[100] Acto seguido, se ocupa de situar el alcance que, a su juicio, tiene el mandato de constitucional de protección al medio ambiente. Para el efecto cita jurisprudencia de la Corte Constitucional con el fin de sostener que existe en el ordenamiento constitucional una regla según la cual “cuando deba ponderarse entre la protección de un ecosistema estratégico de la nación y los derechos de los ocupantes ancestrales del territorio debe primar la protección al medio ambiente, y no la habilitación de la actividad productiva.” Así, aunque el demandante articula una regla constitucional de protección ambiental, lo cierto es que tanto sus argumentos como la jurisprudencia citada se refieren exclusivamente al contenido y alcance del artículo 79 constitucional. No se formula entonces un reproche específico mediante el cual se compare el contenido normativo de los artículos 333 y 334 de la Constitución con la disposición acusada. Esta carencia no se puede resolver en aplicación del principio pro actione, pues no corresponde al juez constitucional construir de forma oficiosa el reproche constitucional sobre el que habrá de pronunciarse de fondo. Por lo tanto, la Corte se abstendrá de adelantar el análisis de constitucionalidad de la disposición acusada a la luz de los artículos 333 y 334 de la Constitución Política. 51. Ahora bien, el representante del MADR sostiene que el cargo carece de pertinencia y suficiencia, dado que, a su juicio: (i) se basa en una regla absoluta de protección del medio ambiente que, considera, no está prevista en la Constitución, e (ii) ignora que las actividades agrop...