Sentencia C-271 de 2022

C-271-22 Sentencia C-271/22 BENEFICIO EN LA LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE INVALIDEZ A SOLDADOS E INFANTES DE MARINA PROFESIONALES QUE SUFREN PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-No vulnera principio de igualdad La Sala Plena concluye que el otorgamiento del beneficio previsto en el primer párrafo del artículo veintitrés de la Ley 1979 de 2019 encuentra pleno asidero en la Constitución. Esta conclusión se funda en las siguientes premisas, que coinciden con las etapas del escrutinio estricto de igualdad: i) la medida persigue un fin constitucionalmente imperioso, consistente en mejorar las condiciones económicas de los integrantes de las Fuerzas Armadas que sufran daños en su capacidad laboral como consecuencia de los actos meritorios que se refieren en la norma demandada, lo cual coincide con el mandato constitucional de brindar prestaciones de seguridad social de carácter particular a quienes se encuentren en estado de discapacidad debido a actividades relacionadas con el cumplimiento de fines del Estado; ii) la medida es efectivamente conducente y necesaria, pues, por las razones anotadas, satisface eficazmente el fin que persigue y, por otra parte, no existen otros medios menos lesivos que conlleven el cumplimiento del aludido fin; y iii) los beneficios que procura la medida exceden las restricciones que aquella produce respecto de otros valores o principios constitucionales. MIEMBROS DE LAS FUERZAS ARMADAS-Protección especial de los disminuidos físicos, síquicos y sensoriales Los artículos 47 y 217 del texto superior instauran un mandato en virtud del cual el Estado se encuentra obligado a asegurar prestaciones de seguridad social de carácter particular, que protejan de manera reforzada a los integrantes de las Fuerzas Armadas que sufran daños en su capacidad laboral como consecuencia de los actos meritorios que se refieren en el artículo veintitrés de la Ley 1979 de 2019. Dicho mandato es consecuencia del imperativo de mantener el equilibrio de las cargas públicas y del hecho de que, en tales casos, la discapacidad es producida por labores directamente relacionadas con la salvaguardia de «la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional». ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter público ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Intervención ciudadana/INTERVENCIÓN CIUDADANA EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Intervención ciudadana no configura nueva demanda Si bien el sentido de las intervenciones no ha de limitarse exclusivamente a la facultad de adherir, o no, a los cargos planteados por el demandante, de ello no se sigue que los participantes se encuentren autorizados para proponer nuevos cargos de inconstitucionalidad, los cuales tendrían que ser resueltos de manera separada. En ese sentido, quien actúa como interviniente puede reformular, complementar y adicionar los argumentos de la demanda, siempre que ello no implique la formulación de un nuevo cargo. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia de pronunciamiento sobre nuevo cargo presentado por interviniente DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Existencia de razones de inconstitucionalidad (…) la presentación de argumentos abstractos, que demuestren la incompatibilidad del texto demandado con la Constitución, constituye una carga ineludible para quien ejerce la acción pública de inconstitucionalidad. La posibilidad de emplear casos concretos en su argumentación no exime al demandante de atender las exigencias que, según el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional, debe satisfacer toda persona que cuestione judicialmente la constitucionalidad de la ley. De lo anterior se sigue que el empleo de casos concretos o ejemplos jurisprudenciales ha de perseguir únicamente la plena comprensión de los argumentos de inconstitucionalidad que se exponen; no ha de desvirtuar el fin primordial que persigue la acción pública de inconstitucionalidad, que, según quedó dicho, consiste exclusivamente en garantizar la salvaguardia del texto superior. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia SEGURIDAD SOCIAL-Doble condición de derecho constitucional y servicio público/DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Instrumentos internacionales que reconocen su importancia/SEGURIDAD SOCIAL-Reconocimiento constitucional/DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL-Reiteración de jurisprudencia SEGURIDAD SOCIAL EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Importancia FUERZAS MILITARES Y POLICIA NACIONAL-Marco normativo del sistema de seguridad social FUERZA PUBLICA EN REGIMEN GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Exclusión de miembros/FUERZA PUBLICA-Régimen prestacional especial La Sala Plena ha establecido que la «existencia de prestaciones especiales a favor de los miembros de la [F]uerza [P]ública, lejos de ser inconstitucionales, pretenden hacer efectivos los principios de igualdad material y equidad». Esto es así en la medida en que, en lugar de otorgar privilegios injustificados, contrarios al principio constitucional de igualdad, procuran compensar a los integrantes de la Fuerza Pública por «el desgaste físico y emocional sufrido durante un largo período de tiempo [y] por la prestación ininterrumpida de una función pública que envuelve un peligro inminente». LEY MARCO-Fijación del régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública La jurisprudencia constitucional ha precisado que, en desarrollo de esta técnica, el legislador se encuentra «llamado a establecer, a través del procedimiento democrático de adopción de las leyes, el marco general y los objetivos y criterios que orientan al [p]residente de la República para fijar el régimen salarial y prestacional de los distintos servidores públicos del Estado». A este último, por su parte, compete llenar de contenido dicho régimen, para lo cual deberá observar tanto los límites y restricciones establecidos en la ley como los contenidos y directrices mínimas que la misma haya fijado. PENSION DE INVALIDEZ EN REGIMEN ESPECIAL DE FUERZAS MILITARES-Regulación/CALIFICACION DE DISMINUCION PSICOFISICA Y PENSION DE INVALIDEZ DE MIEMBROS DE LA FUERZA PÚBLICA-Régimen jurídico aplicable LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SISTEMA DE PENSIONES-Alcance VETERANOS DE LA FUERZA PUBLICA-Circunstancias en que pueden considerarse población vulnerable (…) los soldados e infantes de marina que obtuvieron la pensión de invalidez por enfermedad o accidente de origen común o por accidente de trabajo o enfermedad laboral son personas vulnerables. Acogiendo el mismo criterio expuesto en la Sentencia C-116 de 2021, observa que no lo son por su condición de retirados de las Fuerzas Militares, sino por el hecho de que padecen una pérdida apreciable de su capacidad sicofísica. Teniendo en cuenta dicha circunstancia, se encuentran legitimados para reclamar del Estado una protección de carácter reforzado. El deber correlativo que recae sobre esta corporación, en su calidad de institución integrante del Estado colombiano, exige emplear un juicio estricto de igualdad para evaluar la constitucionalidad de la norma demandada. Dicho rasero plantea el mejor escenario para asegurar la protección de sus derechos fundamentales. TEST O JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Jurisprudencia constitucional JUICIO DE IGUALDAD-Metodología de análisis/JUICIO DE IGUALDAD-Modalidades según grado de intensidad JUICIO ESTRICTO DE IGUALDAD-Aplicación Referencia: Expediente D-14553 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo veintitrés (parcial) de la Ley 1979 de 2019, «[p]or medio de la cual se reconoce, rinde homenaje y se otorgan beneficios a los veteranos de la Fuerza Pública y se dictan otras disposiciones» Demandante: Edgardo Agudelo Aguirre Magistrada ponente: PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Bogotá, D. C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, dicta la siguiente SENTENCIA I. Antecedentes 1. El 22 de noviembre de 2021, el ciudadano Edgardo Agudelo Aguirre presentó demanda de acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos veintitrés (parcial) de la Ley 1979 de 2019, «[p]or medio de la cual se reconoce, rinde homenaje y se otorgan beneficios a los veteranos de la Fuerza Pública y se dictan otras disposiciones», y 2.3.1.8.3.2.2 y 2.3.1.8.3.2.3 del Decreto 1345 de 2020, «[p]or el cual se reglamenta la acreditación, se rinden honores en actos, ceremonias y eventos públicos, se reconocen beneficios en servicios financieros de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, en la liquidación en la pensión de invalidez y se dictan otras disposiciones». 2. Mediante auto del 13 de diciembre de 2021, la magistrada sustanciadora rechazó la demanda interpuesta contra los artículos 2.3.1.8.3.2.2 y 2.3.1.8.3.2.3 del Decreto 1070 de 2015, adicionados por el artículo cuarto del Decreto 1345 de 2020, e inadmitió la demanda dirigida contra el artículo veintitrés (parcial) de la Ley 1979 de 2019. El rechazo de la demanda se fundó en que, de conformidad con el artículo 241 superior, la Corte Constitucional carece de competencia para conocer demandas contra decretos reglamentarios. La inadmisión, por su parte, encontró sustento en que, a juicio de la magistrada ponente, la demanda incumplía los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia; además, desatendía las exigencias argumentativas específicas que deben observarse al estructurar cargos de inconstitucionalidad basados en el principio de igualdad. 3. El auto de inadmisión y rechazo fue notificado mediante estado de 15 de diciembre de 2021, y su término de ejecutoria transcurrió durante los días 16 de diciembre de 2021, 11 y 12 de enero de 2022. 4. El 12 de enero de 2022, el demandante presentó escrito de subsanación y aportó copia de su cédula de ciudadanía. En el memorial, identificó los sujetos comparables, según la acusación de violación del principio de igualdad, y explicó las razones por las cuales el tratamiento diferenciado previsto en la norma demandada carecía de justificación. 5. Mediante auto del 24 de enero de 2022, tras concluir que el accionante subsanó los defectos que presentaba el escrito de demanda, la magistrada sustanciadora dispuso su admisión, por el cargo de la «presunta vulneración del artículo 13 de la Constitución»[1]. En la misma providencia, ordenó la fijación en lista del proceso, para que los ciudadanos intervinieran como defensores o impugnadores de la disposición demandada; dispuso comunicar el inicio del proceso a la Presidencia de la República, a la Presidencia del Congreso de la República y a los Ministerios del Interior, de Defensa Nacional, de Salud y Protección Social y del Trabajo; y, por último, invitó a participar a varias entidades y organizaciones. II. Norma demandada 6. A continuación, se transcribe en su integridad el artículo veintitrés de la Ley 1979 de 2019, y se subraya el apartado normativo demandado: LEY 1979 DE 2019 (julio 25) Diario Oficial No. 51.025 de 25 de julio 2019 PODER PÚBLICO – RAMA LEGISLATIVA Por medio de la cual se reconoce, rinde homenaje y se otorgan beneficios a los veteranos de la Fuerza Pública y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: […] ARTÍCULO 23. BENEFICIO EN LA LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE INVALIDEZ. Los soldados e infantes de marina profesionales, que hayan sido pensionados por invalidez, originada en el servicio como consecuencia de actos meritorios del mismo, en combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional, tendrán derecho a partir de la vigencia de la presente ley, a que el valor de la pensión de invalidez se incremente al último salario devengado por el uniformado estando en servicio activo. PARÁGRAFO 1o. Los patrulleros de la Policía Nacional, que sean beneficiarios de la Pensión por invalidez por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional, y cuya disminución de la capacidad laboral sea igual o superior a un cincuenta por ciento (50%) e inferior a un setenta y cinco por ciento (75%) se le incremente el pago de la pensión mensual con las partidas computables en el setenta y cinco por ciento (75%). PARÁGRAFO 2o. Para los soldados e infantes de marina regulares y auxiliares de policía de la Policía Nacional, que hayan sido pensionados por invalidez, originada en el servicio como consecuencia de actos meritorios del mismo, en combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional, tendrán derecho a partir de la vigencia de la presente ley, a que el valor de la pensión de invalidez se le incremente al ciento por cierto (100%) del salario básico devengado, en servicio activo, por un cabo tercero o su equivalente en las Fuerzas Militares, y un cabo segundo de la Policía Nacional. III. La demanda 7. En criterio del demandante, el párrafo primero del artículo veintitrés de la Ley 1979 de 2019 es contrario al principio constitucional de igualdad. La norma, que dispone el incremento de la pensión de invalidez en favor de los soldados e infantes de marina profesionales que hubieren perdido su capacidad laboral en las particulares circunstancias que en ellas se describen, sería inconstitucional por cuanto no habría incluido a todas las personas que, en criterio del accionante, tienen derecho al citado incremento. Según este argumento, en cumplimiento del principio de igualdad, el legislador tendría que haber incluido a todos los veteranos, concepto que se encuentra definido en el artículo segundo de la ley en cuestión, para que el beneficio otorgado no resultase discriminatorio. 8. El artículo demandado dispone que, a partir de la entrada en vigencia de la ley, quienes hubieren obtenido el reconocimiento de la pensión de invalidez como consecuencia «de actos meritorios del [servicio], en combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional»[2] tendrán derecho a que su pensión de invalidez «se incremente al último salario devengado por el uniformado estando en servicio activo»[3]. 9. En opinión del accionante, el incremento de la pensión de invalidez para los uniformados que han perdido su capacidad laboral en las circunstancias señaladas en la norma es un justo reconocimiento. En todo caso, anota que, por el hecho de no incluir a todos los veteranos que perdieron su capacidad laboral por causas distintas a aquellas, resulta discriminatoria: «[L]a ley del veterano en el artículo veintitrés segrega a los discapacitados, trata de manera diferente a similares y otorga el derecho solo a [ciertos] pensionados, desconociendo totalmente que estos veteranos discapacitados son y han sido del mismo grupo, idénticos en sufrimiento»[4]. 10. Aludiendo a la tipología de incapacidades establecida en el artículo 24 del Decreto Ley 1796 de 2000 para el caso del personal militar, sostiene que es inconstitucional la exclusión de las personas que perdieron su capacidad laboral como resultado de los hechos descritos en los literales a y b de la norma. Tales literales hacen referencia a las personas que sufren lesiones «[e]n el servicio pero no por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad y/o accidente común» (literal a) y «[e]n el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo» (literal b). A estos literales sería preciso añadir el supuesto en que se encuentran quienes han obtenido el reconocimiento de la pensión de invalidez gracias a la convergencia de estas causas. 11. Para dar sustento a esta acusación, manifiesta que «no es justo ni mucho menos lógico ni proporcional que solo se reconozca a los soldados profesionales e infantes de marina discapacitados pensionados por literal c [esto es, quienes han sufrido la pérdida de capacidad laboral “como consecuencia del combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional"[5]] una mayor pensión, pero no a los mismos discapacitados pensionados por literal a, b y/o mixturas, que han tenido una serie de enfermedades o accidentes de trabajo en razón de la prestación de un servicio o afecciones que se han agravado, siendo miembros activos»[6]. 12. Para terminar, el cargo de inconstitucionalidad concluye con una transcripción del artículo 13 superior, y haciendo referencia a la Sentencia C-178 de 2014, providencia en que la Sala Plena reiteró su jurisprudencia a propósito del principio de igualdad. IV. Intervenciones 13. La Corte Constitucional recibió 344 intervenciones dentro del presente proceso: siete fueron recibidas de manera extemporánea[7]; tres fueron presentadas por instituciones (Asociación Colombiana de Soldados e Infantes de Marina Profesionales con asignación de Retiro y Pensión de las Fuerzas Militares y ministerios de Defensa Nacional y de Hacienda y Crédito Público); y 334 corresponden a escritos ciudadanos. 14. Para efectos metodológicos, y de acuerdo con las características de quienes suscriben la intervención, los escritos ciudadanos pueden ser agrupados de la siguiente forma: Interviniente Solicitud Argumentos relevantes Grupo 1. Natalí Carmona Giraldo, Carmen Emilia Ocampo Agudelo, Luis Mauricio Gómez Arcila, Jhon Harold García Narváez, José Caro, Julio Alberto Noguera Ramírez, Lina Alejandra Jiménez Arango, José Gildardo Mosquera, Ricardo León Pacheco y Fabiola A. Prieto B. Inexequibilidad Consideran que la norma acusada vulnera el principio de igualdad, pues todos los miembros de la Fuerza Pública pensionados por invalidez deben ser titulares de los mismos derechos. Grupo 2. José David Holave, José Lever Londoño Martínez, Nilson Antonio Rodríguez Guevara, Celiar Pérez Guzmán, María Fernanda Gómez Victoria y Danilba Morales Agudelo. Inexequibilidad Manifiestan que la norma acusada vulnera el principio de igualdad, pues todos los miembros de la Fuerza Pública pensionados por invalidez, así como las viudas, hijos y padres de los soldados fallecidos en combate, deben ser titulares de los mismos derechos. Grupo 3. Ramiro Parra Macías, Pedronel Rodríguez Torres, Luis Enrique Guerrero Torres, Wilmar Libardo Castellanos Buriticá, Fredy Fernando Díaz Narváez, Carlos Mauricio Ramírez Méndez, Estela María Gómez Acuña, Luis Fernando Mora Pérez, Edgardo Antonio Gómez Pinzón, Jhon Jairo Rentería Valoy, Modesto Hernández P., Jorge Luis Mosquera, José Alexander Quintana, Wilmer Antonio Reyes Simanca, José Fernando Trujillo, Carolina Velásquez, Graciela Rentería Valois, Andrea Hernández Rodríguez, Rayniela María Nieto Almeida y otra. Inexequibilidad A través de la presentación de un formato de contenido idéntico, manifiestan que el demandante, Edgardo Agudelo Aguirre, tiene razón al considerar que la norma acusada vulnera el derecho a la igualdad. Grupo 4. Marlon Oswaldo Carrillo Reyes, Juan Esteban Henao Zuluaga, John Alexander Beltrán, Víctor Andrés Narváez Ureche, Carlos Eduardo Martínez Díaz, Jaime Andrés Ardila Parra, William Alexander Díaz Revelo, Jorge Armando Arrieta Galván, Álvaro Javier Carabali Tegue, Leodán Gómez Cortés, Víctor Manuel Cruz Acosta, Luis Alfredo Álvarez Amaya, Robinson Ruiz, Carlos Eduardo Cadena Marín, Gonzalo Capera Marín, Luis Ospino Figueredo Soler, Manuel María Jerez Ballestas, Edwin Ramón Imitola Coneo, William Alexander Mejía Chucua, Darío Pérez Molina, Luis del Carmen Márquez Morales, Cesar León Vargas, Eliseo Márquez Toncón, Osman Yovany Castillo Villamizar, Óscar Iván García Ortiz, Rogelio Segundo Muñoz Muentes, Jhon Deiner Ramos Hernández, Nelson Enrique Herrera Galindo, Reinel Maguiver Ramírez Páez, Luis Honorio Pacheco Vega, Carlos Alberto Guerra González, Cesar Oses Tobón, Daniel Alberto Salazar Orozco, Enrique Cuero Angulo, Jesús Gélvez Montañez, Johnny Broin Rodríguez Lozano, John Jairo Vanegas Triana, Oclides Alejandro Cardeño Castrillón, Víctor Hernán Palechor Tintinago, Gimondi Beltrán Castillo, José Luis Maza Torres, Jaime Andrés Ardila Parra, Javier Enrique Arias, Jorge Iván García Cuervo, Luis Carlos Abreo Gallego, Julio Cesar Trujillo Adames, Luis Emilio Valbuena Miranda, Marco Fidel Gutiérrez Cuetochambo, Heriberto Rubio Rodríguez, José Deivi Sanjuán, Ángel Custodio Chacón, Juan González Molina, Modesto Córdoba Mosquera, Jorge Elías Moreno Pacheco, Jorge Elías Moreno Pacheco, Carlos Andrés Bellón Caicedo, Ramón Rodríguez Barragán, Ariolfo Bernal Quintero, Joaquín Guillermo Bustillo Ruiz, Carlos Humberto Pirajón Rodríguez, Manuel Alfonso Granados Vega, Gil Roberto Quiroga Sánchez, José del Carmen Martínez Téllez, Víctor Javier Ayala Páez, Carlos Andrés Castro Cruz, Mauricio Andrés Quiñones Caicedo, Fabio Nelson Rodríguez Piñacué, Jairo Luis Fuentes López, Altivar Alape Conde, Jorge Salgado, Julio Cesar Pastrán Cedeño, Wilfren Guerrero Soto, Jhon Gerniver López Timote, Pablo David Tovar Nova, Didier Cárdenas García, Wiliam Balanta Caicedo, Luis Antonio Portela Rodríguez, Jhon Eduard Soto Ducuara, Manuel del Cristo Socará Ramos, Pedro Jair Romero, Ernesto Clavijo Sarria, Yesid Alexis Gil Múnera, Edwin Estupiñán Sánchez, Jaime Antonio Grajales Moreno, José Gabriel Hernández Quimbayo, Jesús Humberto Astiaza Narváez, Walter Villalba Arroyo, Darío González, Delmi Carabalí Viáfara, Jorge Benavidez Pardo, Fernando Montealegre, Hernando Serrano Flórez, Jonatan Martínez Ospino, José Ángel Romaña Valoyes, Juan David Pinto Martínez, Libardo Guevara Ramos, Dilson Pérez, Juan Carlos Tovar Vargas, José Luis Barrios Cabrera, Jhon Jairo Valbuena Guzmán, Carlos Alberto Bermúdez Escobar, Ángel Simón González Tordecilla, William García, Héctor Escarpeta Olaya, Rober Aujer Trujillo Rodríguez, Wilson Antonio Gachancipá Chimbi, Carlos Hernando Barrera Pinzón, John Jairo Araque Araque, José del Carmen Montaño Rodríguez, Nolerto Gregorio Pérez Monterroza, Reinaldo López Correa, Segundo Smith Quiroga Rueda, Velmer Adrián Lizcano Ospina, Willinton Montenegro Rojas, Víctor Enrique Díaz Ávilez, Leonardo Fabio Suárez Medina, Eduardo Moreno Bovea, Fernando José Trujillo Ramírez, Jairo Alfonso Aguilar Villamil, Neira Fernando Silva Rocha, Carlos Alberto Alzate, Jensy Eduardo Molina Mendoza, Yasser de Jesús Fandiño Torres, José Norvey Rodríguez, Alonso Enrique Martínez Herrera, Cristóbal Jaramillo Arias, Jaine Johany Portilla Salcedo, José Arley López Meza, Yon Fredy Laverde, José Emiro Rojas Pabón, Miguel Torres, Dorian Campo Vergara, Román Pabón Rojas y Emilio Martínez López. Revisar y modificar el párrafo primero de la Ley 1979 de 2019 A través de la presentación de un formato de contenido idéntico, los intervinientes informaron que fueron miembros del Ejército Nacional —en la mayoría de los casos no se especifica el rango— y que, en la actualidad, se encuentran pensionados por invalidez. Cada uno presentó un escrito en el que se indica: «[M]e siento discriminado y vulnerado mi derecho a la igualdad, como la Constitución lo determina en su artículo 13. Como soldado de Colombia, patrull[é] y combat[í] a los grupos al margen de la ley, defendí y sacrifiqué mi salud por defender a mi patria, igual que el 100% de los soldados de Colombia, entonces ¿por qué nos dejaron por fuera del artículo veintitrés, Ley 1979 del veterano? Solicito que sea revisado y modificado dicho artículo, donde nos midan con el mismo resero a todos los soldados voluntarios heridos en combate con literal c y si ha bien lo tienen incluir a los literales a y b». Grupo 5. Jaime Andelfo González Basto, Irving González Mejía, Willian Carabalí Banguera, Héctor Fabio Peña Caicedo, Wilson Fernando Castañeda, Alberto Barragán Ramírez, Edwin Anana, Luis Fernando Laguado Ortega, Pedro Pablo Pérez Hernández, Nixon Geovanny Carrascal Pérez, Uber Fernando Cubides Zúñiga, Jimmy Herrera Toquica, Wilmar Dayney Acosta Lesmes, Armando Carabalí Chocó, Hernán Darío Zea Castro, Benicio Nisperuza Bertel, Kevin Daza Caraballo, Ilson Jesús Hinestrosa Vidal, Marco Luis Gómez Sáenz, Carlos Julio Montenegro Rodríguez, María Nelly Vargas Rodríguez, Nelson Sánchez Quintero, Juan Hortiliano Mosquera Hurtado, Erney Figueroa Villarruel, Juan Sepúlveda Arboleda, Roberth Smith Vaquiero Alape, Maxs Hernando Estupiñán Marín, Guzmán Andrey Tarazona Torres, Jaime Enrique Dávila Rodríguez y Santiago de Jesús Escudero Uribe. Inexequibilidad Los intervinientes fueron miembros del Ejército Nacional —en la mayoría de los casos no se especifica el rango— y, en la actualidad, se encuentran pensionados por invalidez. Aseguran que perdieron su capacidad laboral como consecuencia de una enfermedad o accidente común, o por una enfermedad profesional o accidente de trabajo. Consideran que la norma demandada vulnera su derecho a la igualdad, pues no prevé que los soldados pensionados por las circunstancias descritas tengan derecho al incremento pensional. Grupo 6. Fabio Enrique Duarte Rubio, Noé De Jesús Guaje Pinto, Mario Alberto Aponte Arias, Daniel Díaz Gaona, Luis Álvaro Salguero Bohórquez, José Leónidas Fernández Serna, Luis Alberto Pinto Beleño, José Leonidas Fernández Serna Inexequibilidad Los intervinientes fueron miembros de la Policía Nacional y, en la actualidad, se encuentran pensionados por invalidez. Consideran que la norma demandada vulnera su derecho a la igualdad, pues solo prevé el incremento pensional para los soldados e infantes de marina profesionales. Grupo 7. Jovany Alberto Atehortua, Luis Alfredo Celis Ramírez, Hernando de Jesús Herrera Perdomo, Darío Sánchez Arteaga, Campo Elías González Rincón, Luis Enrique Ramón Osorio, Robinson Alfonso Jiménez Sajonero, Horacio Campos Peñuela, Franjelamérico Gómez Bohórquez, Jhon Darío Henao Cruz, John Jairo Vanegas Triana, José Javier Bautista Vargas, Arnulfo Fuentes Hernández, Jairo Granja Hurtado, José Arley Carrillo Pérez, José Domingo Arciniegas Fonseca, Jaime Fernando Arenas Silva, Sori Hernán García Burbano, Germán Rodríguez Galindo, Hernando Enrique Soto Berástegui, Ismael Rafael Mena Rivadeneira, Uver Jaimes Cavanzo, Elver Rayo Segura, Mauricio Buides Grisales, Jhon Jairo Vanegas Triana, Luis Alcides Alarcón Ortiz, Omar Antonio del Río Ariza, Remberto Ignacio Campo Calle, Amaury de Jesús Guevara Uribe, Emiro Paternina Caballero, Yensyl Raúl Buriticá Ortega, Johan Leandro Peláez Toro, Nelson Fernando Ospina, Carlos Ortiz Chavarro, Eber Enrique García Vega, Luis Alberto Salazar Santana y Nelson Alirio Cardozo Talero. Inexequibilidad Los intervinientes fueron soldados voluntarios y, en la actualidad, se encuentran pensionados por invalidez. Aseguran que perdieron su capacidad laboral en el servicio como consecuencia de un combate o por acción directa del enemigo. Consideran que la norma demandada vulnera su derecho a la igualdad, pues solo prevé el incremento pensional para los soldados e infantes de marina profesionales. Grupo 8. Edwin Guerrero Osma, Anderson Arbey Perdomo Escobar, Francenis Tapiero Cocoma, Keiler José Martínez Orozco, Jairo Alfonso Lago Castañeda, Ronald Enrique Olave Navarro, Alexis Mora Valencia, Eduar Enrique Salas Cantillo, Alexander Orjuela, Geiler Albero Salas Palacios, Uriel Pineda Arias, Rigoberto López Dávila, Félix Antonio Acevedo Amaya, Aurelio Fierro Muñoz, Fabio Vides Pazos, Hernando Castellanos Mendoza, Carlos Julio Silva Sevelino, Diego Gilberto Escobar Reyes, Robey Alcides Cárdenas Gómez, Carlos Ariel Pineda Bernal, Osvaldo Cristiano Soto, Juvier José Flórez Santos, Eberto Durán Padilla, Luis Fernando Martínez Galván, Orlando José Sanmartín Ospino y otra, Jhon Jairo Guzmán Gallego, Richar Domingo Fuentes Romero, Yimmy Rozo Upegui, Juan Gabriel Ayala Restrepo, Orlando Moreno Suárez, Yesid Oyuela, Edwin José Estupiñán, Valerio Martínez Navarro, Wilder Llamid Quilindo Casamachín, Cesar Augusto Lambraño Romero, Edinson Asdrubal Vera Ramírez, Diego Fernando Calvo, Luis Guillermo Bustos Lozano, José Huber Ramírez, Julio Cesar Álvarez Mayorga, Pedro Luis Jiménez, Rito Ave Barrera, Luis Alfredo Mercado Requena, Sixto Quitian López, Argemiro García Pérez, Jhon Jairo García Molina, Michel Reyes Álvarez, Olber Fernando Mesa Acevedo, William Alexander Chaparro Delgado, Yeison Mario Zárate Ramírez, Adrián Castañeda, Eduardo Vergara Tapiero, Marco Fidel Fonseca Anzola, Armin Emilio Manosalva Salazar, Cristóbal Jaramillo Arias, Deison Alexander Peña Betancur, Onésimo Antonio Palacios Piedrahita, Pedro Antonio Beltrán Peña, William Eduardo Vera Ortiz, Eliseo Alexander Fula Barbosa, Andrés Mauricio Santibáñez Ilamo y Edwar Rolando Legro Ramírez. Inexequibilidad Los intervinientes fueron soldados profesionales y, en la actualidad, se encuentran pensionados por invalidez. Aseguran que perdieron su capacidad laboral por una enfermedad o accidente común, o por una enfermedad profesional o accidente de trabajo. Consideran que la norma demandada vulnera su derecho a la igualdad, pues solo prevé el incremento pensional para los soldados e infantes de marina profesionales que hayan perdido su capacidad laboral en el servicio como consecuencia de un combate o por acción directa del enemigo. Grupo 9. Rubén Darío Orejuela Restrepo, Iván Darío Jaramillo Delgado, Jonny Alexander Ávila Romero, Jhon Jairo Ruíz Gómez, Luis Carlos Berrio Arrieta, Gregorio Ladeuth Morelo, Jaime Mauricio Urbina Pantoja, Juan Manuel Portilla y Roberto Carlos Martínez Hurtado. Inexequibilidad Los intervinientes fueron soldados regulares y, en la actualidad, se encuentran pensionados por invalidez. Consideran que la norma demandada vulnera su derecho a la igualdad, pues solo prevé el incremento pensional para los soldados e infantes de marina profesionales. Grupo 10. Matilde López García, Zully Alejandra Prieto Rojas, Gloria Mercedes Reina, Liliana Estella Ricardo Guerrero, Diana Marcela Suárez Jiménez, Omaira López Rodríguez, Ana Lucía Agudelo, Sandra Milena García Blandón, Franco Ramiro Enriquez Almeida, Rosendo Briceño Ortiz, María Ancelma Álvarez Romero, Edilia Ortiz Rubio, María Aceneth León Quintero, Nidia Zulay Doria Gélvez, Yésica Paola Pérez Abril, Claudia Juliana Tarazona Rincón, Mónica Valdés Bolaños y Belbis María Mejía Vega. Inexequibilidad Las intervinientes son familiares de soldados profesionales muertos en combate. Por esto, a ellas y sus hijos les fue reconocida una pensión de sobrevivientes. Consideran que la norma demandada vulnera su derecho a la igualdad, pues solo prevé el incremento pensional para los soldados e infantes de marina profesionales. Luis Fernando Ospina Candamil Exequibilidad Manifiesta que es beneficiario del incremento pensional reconocido en la norma acusada. Opina que esta no vulnera el derecho a la igualdad, ya que «no es lo mismo perder una pierna en combate que perderla en el batallón jugando futbol»[8]. Las tres intervenciones institucionales se resumen en el siguiente cuadro: Interviniente Solicitud Argumentos relevantes Asociación Colombiana de Soldados e Infantes de Marina Profesionales con asignación de Retiro y Pensión de Las Fuerzas Militares (ACOSIPAR) Inexequibilidad La norma demandada vulnera el derecho a la igualdad de los soldados voluntarios y de los demás miembros del Ejército Nacional que son beneficiarios de una invalidez por los hechos descritos en los literales a), b) y d) del artículo 24 del Decreto Ley 1796 de 2000. Lo anterior, porque establece que el incremento pensional solo beneficiará los soldados e infantes de marina profesionales. Esta situación discrimina y revictimiza a los soldados voluntarios y a los miembros del Ejército Nacional que perdieron su capacidad laboral por circunstancias diferentes a actos de combate o por acción directa del enemigo. Ministerio de Defensa Nacional Inhibición La demanda es inepta porque carece de claridad y certeza, en la medida en que no confronta la norma demandada con lo prescrito en el artículo 13 de la Constitución, sino con los literales a), b) y d) del artículo 24 del Decreto Ley 1796 de 2000. Igualmente, incumple el requisito de especificidad por cuanto «el actor comienza narrando hechos fácticos desde su vivencia personal, buscando confundir al despacho con su parecer injusto»[9]. Además, la demanda no satisface las exigencias de pertinencia y suficiencia, toda vez que se funda en «consideraciones puramente fácticas»[10]. En su defecto, exequibilidad La norma demandada debe ser declara exequible por dos razones. En primer lugar, existe una diferencia importante entre los soldados que perdieron su capacidad laboral por enfermedades de origen común u origen laboral y los soldados profesionales cuya disminución de capacidad laboral es el resultado de acciones directas del enemigo, tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional. A diferencia de los primeros, los soldados profesionales «han puesto en riesgo no solo su vida, sino su integridad personal y su salud como consecuencia de su compromiso de manera voluntaria con la misión militar»[11]. Y, en segundo lugar, la norma acusada se funda en el deber del Estado de «adoptar medidas de discriminación positiva en favor de las personas con discapacidad»[12]. Ministerio de Hacienda y Crédito Público Exequibilidad La norma demandada debe ser declara exequible porque los grupos de personas objeto de comparación no son iguales, a pesar de que ambos hayan perdido su capacidad laboral, sean beneficiarios de una pensión de invalidez y hubieran sido retirados del servicio por esa causa. Esto es así porque los soldados destinatarios de la norma acusada, a diferencia de los demás miembros de la Fuerza Pública pensionados por invalidez, tuvieron que soportar «una carga pública inusual, consistente en el […] enfrentamiento de un peligro como consecuencia de actos meritorios del servicio, en combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional»[13]. En este sentido, la norma impugnada tiene por objeto resarcir esa carga. De ahí que los beneficiarios del incremento pensional que establece la disposición objeto de censura no se encuentren en las mismas condiciones de los pensionados por invalidez por una enfermedad o accidente común, o por una enfermedad profesional o accidente de trabajo. Además, de acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley que culminó con la sanción de la Ley 1979 de 2019, esta iniciativa tuvo dos propósitos: primero, retribuir el esfuerzo de los veteranos de guerra por su defensa del Estado de derecho, la estabilidad institucional y el bienestar de todos los colombianos; y, segundo, compensar la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran dichos veteranos como resultado de la pérdida de su capacidad laboral por la carga pública excepcional que debieron soportar. Finalmente, es preciso anotar que la aplicación del incremento pensional que contiene la norma acusada a todos los miembros de la Fuerza Pública pensionados por invalidez podría tener un impacto fiscal significativo, el cual, de acuerdo con la información disponible podría ascender a $2.693 millones anuales, a precios de 2022. Este cálculo corresponde a un promedio anual de 868 soldados, infantes de marina profesionales y patrulleros que recibirían el incremento de la pensión de invalidez, en caso de que el incremento pensional se ampliara a todos los miembros de la Fuerza Pública pensionados por invalidez. De este modo, «[e]n el escenario actual, el costo de las mesadas pensionales para el 2022 corresponde a $veintitrés.949 millones, valor que proyectado al año 2040 llega a $25.897 millones, lo que en promedio equivale según el régimen actual a $24.762 millones. Si se implementara la medida pretendida por el demandante, el valor en 2022 aumentaría a $26.524 millones, es decir $2.575 millones superior al actual, y en 2040 se tendría un gasto de $28.749 millones, que es $2.852 millones superior al proyectado actualmente, a precios de 2022. En el período analizado (2022-2040), se presentaría por tanto un 11% adicional del costo total actual por pensiones de invalidez»[14]. Este gasto adicional no se encuentra contemplado en el Marco Fiscal de Mediano Plazo ni en el Marco de Gasto del sector Defensa. V. Concepto de la Procuraduría General de la Nación 15. El 15 de marzo de 2022, la Procuraduría General de la Nación solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada. A juicio de la entidad, la disposición «no desconoce el principio de igualdad porque se encuentra justificada en una circunstancia objetiva, como lo es “la causa generadora del riesgo asegurado”[15]»[16]. 16. Al respecto, explicó que el sistema pensional tiene como propósito asegurar a las personas frente a diferentes contingencias, como lo son la invalidez, la vejez y la muerte. La probabilidad de ocurrencia de tales contingencias puede incrementar debido a las actividades laborales que desarrollan los individuos. Teniendo en cuenta esta circunstancia, tal como ha sido establecido por la jurisprudencia constitucional[17], el legislador está autorizado para crear «prestaciones con mayores beneficios para atender dichas situaciones excepcionales, máxime cuando se trata de actividades imperiosas para satisfacer las necesidades de la vida en comunidad»[18]. 17. En consecuencia, dado que la norma acusada prevé un beneficio pensional en favor de los soldados e infantes de marina profesionales que perdieron su capacidad laboral en condiciones excepcionales, aquella no vulnera el derecho a la igualdad de los demás miembros de la Fuerza Pública que perdieron su capacidad laboral en otras circunstancias. Es por esto que el trato diferenciado se funda en «una razón suficiente[:] […] la especial carga que asumen los militares ante los peligros inherentes a su trabajo y que, en relación con los [segundos], se ve incrementada por causa de las secuelas derivadas de la concreción de los riesgos de la profesión»[19]. 18. Adicionalmente, en criterio del Ministerio Público, es preciso tener en cuenta que la Corte Constitucional ha sostenido que los miembros de la Fuerza Pública tienen un régimen prestacional especial porque están sometidos a un riesgo especial para sus vidas por el cumplimiento de sus funciones. En este sentido, ha dicho la Sala Plena, «es razonable y, por tanto, se justifica el trato diferenciado, a efectos de reconocer una pensión o compensación, según la muerte sea en combate, en misión del servicio o en simple actividad»[20]. 19. Finalmente, la entidad precisó que, a su juicio, la norma demandada busca «compensar de manera preferencial la pérdida de capacidad laboral originada en el servicio de la profesión militar bajo un esquema similar al que existe en el Sistema General de Seguridad Social y que no encontraba parangón en el régimen especial de la Fuerza Pública»[21]. Pues, en el Sistema General, las pensiones de invalidez por origen profesional son más beneficiosas que las pensiones de invalidez derivadas de riesgos profesionales[22]. Esta diferencia de trato se ha fundado en la protección especial que la Constitución le otorga al valor del trabajo (artículo 25) y a los empleados dependientes (artículo 53)[23]. 20. En el caso de los beneficiarios de la norma objeto de control, el incremento pensional se justifica en el riesgo que involucra la función pública que prestan aquellos, relacionada con la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y el mantenimiento del orden constitucional[24]. VI. Consideraciones 1. Competencia 21. La Corte Constitucional es competente para adelantar el control de constitucionalidad de la presente demanda, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución. 2. Cuestiones preliminares: acotación del asunto planteado en el caso concreto y análisis de la aptitud de la demanda 22. Antes de analizar el problema jurídico propuesto, la Sala Plena encuentra necesario resolver las dos siguientes cuestiones preliminares: i) ¿la Corte se encuentra autorizada para analizar los cuatro cargos de inconstitucionalidad adicionales que plantearon los intervinientes, que, en la medida en que proponen términos de comparación diferentes a los planteados por el accionante, requieren la realización de juicios de igualdad de alcance diferente?; ii) ¿el cargo de inconstitucionalidad propuesto por el accionante cumple los requisitos de aptitud establecidos por la jurisprudencia constitucional? 23. En cuanto a lo primero, al estudiar los escritos presentados, la Sala Plena observa que algunos grupos, en lugar de pronunciarse sobre el cargo propuesto por el accionante, plantearon acusaciones de inconstitucionalidad diferentes. Los grupos dos, seis, siete, nueve y diez coinciden en que la norma es contraria al principio constitucionalidad de igualdad, aunque cada uno de ellos censura que haya excluido a un grupo particular, distinto al que fue identificado en el escrito de demanda. En ese sentido, cada uno de ellos propone un tertium comparationis distinto al que dio origen a este proceso, así: i. Los grupos dos y diez reprochan que no se hubiere incluido en la disposición a las personas a las que se ha reconocido la pensión de sobrevivientes debido a la muerte de un familiar que hubiera perdido la vida como consecuencia de alguna de las causas establecidas en la norma demandada. ii. El grupo seis señala que la disposición discrimina a los integrantes de la Policía Nacional que, pese a haber sufrido la pérdida de capacidad sicofísica por las mismas causas que se refieren en la norma demandada, no tienen derecho al incremento de su pensión de invalidez. iii. El grupo siete manifiesta que la norma discrimina a los soldados voluntarios, quienes no podrían acceder al beneficio que aquella establece debido a que dicho grupo no se encuentra incluido en el supuesto de hecho de la disposición. iv. El grupo nueve argumenta que el principio de igualdad habría sido violado como consecuencia de la decisión de no incluir en el supuesto de hecho de la norma demandada a los soldados regulares. 24. Según se observa, estos grupos coinciden en la valoración que hacen del artículo veintitrés de la Ley 1979 de 2019; a juicio de todos ellos, la disposición es inconstitucional por cuanto infringe el principio constitucional de igualdad. Esta característica común haría pensar que tales intervenciones coadyuvan la demanda, pues, en efecto, acompañan la solicitud de inexequibilidad de la disposición. 25. Empero, al reparar en los argumentos que cada uno de ellos propone, se observa que, en realidad, no respaldan el cargo de inconstitucionalidad que planteó el accionante, pues no consideran que la inexequibilidad del artículo se deba a la exclusión de los soldados e infantes de marina profesionales que hubieren adquirido la pensión de invalidez por enfermedad o accidente de origen común o por enfermedad laboral o accidente de trabajo. Según el criterio expresado por estos intervinientes, la inexequibilidad de la norma tiene origen en la exclusión de grupos distintos, motivo por el cual plantean problemas jurídicos diferentes al que propuso el accionante. 26. De acuerdo con las razones expuestas en los escritos ciudadanos, los grupos que, por razones de igualdad, tendrían que ser incluidos en el supuesto de hecho del artículo veintitrés de la Ley 1979 de 2019 serían los siguientes: i) las personas a las que se les hubiere reconocido una pensión de sobrevivientes por la muerte de un familiar, siempre que dicho deceso hubiera ocurrido por alguna de las causas indicadas en la norma demandada; ii) los integrantes de la Policía Nacional que hubieran obtenido su pensión de invalidez por las mismas razones señaladas en la disposición; iii) los soldados voluntarios que hubieran obtenido su pensión de invalidez por las causas indicadas en la norma; y iv) los soldados regulares a quienes se hubiere reconocido la pensión de invalidez por las mismas causas. 27. La solución de cada una de estas acusaciones exige la práctica de sendos juicios de igualdad. Atendiendo la diversidad de los grupos que se refieren, y dada la disparidad de circunstancias que cada uno de ellos enfrenta, cabe esperar que los razonamientos en cada caso sean sustancialmente distintos. Esto último se pone de evidencia, por ejemplo, en las diferencias que asoman entre los titulares de la pensión de sobrevivientes y los soldados e infantes de marina cuya situación se regula en la norma demandada. En desarrollo del juicio de igualdad, la Sala Plena tendría que establecer si tales grupos «son susceptibles de comparación y si se comparan sujetos de la misma naturaleza»[25]. Quienes cuentan con una pensión de sobrevivientes, para continuar con el ejemplo, no forman parte de las Fuerzas Armadas y no tuvieron que enfrentar en persona los hechos que dan lugar al otorgamiento del beneficio que se refiere en la norma demandada. 28. Según se observa, el juicio de igualdad que se realice en cada caso habrá de tener un desarrollo distinto, lo que, eventualmente, podría conducir a conclusiones diferentes sobre la constitucionalidad del artículo. Tal circunstancia se repite, con matices singulares, respecto de cada uno de los grupos que se refieren las intervenciones. De ahí que se concluya que los escritos ciudadanos proponen cargos de inconstitucionalidad distintos, que únicamente tienen en común la norma constitucional que arguyen en defensa de sus argumentos. Como consecuencia de lo anterior, no es posible tratar estas acusaciones como si todas ellas plantearan el mismo problema jurídico, lo que implicaría desconocer las importantes peculiaridades que cada grupo expone. 29. Para terminar esta observación, vale anotar que la unicidad de cada cargo de inconstitucionalidad se corrobora en el hecho de que, de superar el juicio de igualdad correspondiente, cada uno de ellos daría lugar a la emisión de un condicionamiento particular y distinto respecto de la norma demandada. 30. En razón de lo anterior, es necesario que la Sala Plena resuelva la siguiente cuestión preliminar, antes de que proceda a analizar el fondo de la controversia: ¿es conducente la solicitud planteada por varios intervinientes, quienes exigen a la Corte resolver cuatro cargos de inconstitucionalidad distintos a los planteados por el accionante, debido a la exclusión de cuatro grupos de personas —titulares de la pensión de sobrevivientes, integrantes de la Policía Nacional, soldados voluntarios y soldados regulares— del supuesto de hecho de la disposición demandada? Una vez resuelto este interrogante, la Sala Plena analizará la idoneidad del cargo de inconstitucionalidad que dio inicio a este proceso. 2.1. Las intervenciones ciudadanas no pueden plantear cargos de inconstitucionalidad distintos al que hubiere formulado el accionante en el escrito de demanda 31. Fundamento constitucional de las intervenciones ciudadanas. Habida cuenta del carácter público del juicio de constitucionalidad, el ordenamiento jurídico autoriza a los ciudadanos para que participen en él, bien sea impugnando o respaldando la exequibilidad de la norma sometida a control[26]. Esta facultad encuentra asidero en el artículo 242.1 superior, que establece que «[c]ualquier ciudadano podrá ejercer las acciones públicas previstas en el artículo precedente, e intervenir como impugnador o defensor de las normas sometidas a control en los procesos promovidos por otros, así como en aquellos para los cuales no existe acción pública» [énfasis fuera de texto]. 32. Con fundamento en este precepto, la jurisprudencia constitucional ha afirmado que «la intervención ciudadana en los procesos de control abstracto de normas es un derecho ciudadano»[27]. Tal entendimiento implica que esta corporación tiene la obligación de «tener en cuenta las intervenciones que se hayan presentado en debida forma»[28]. De lo anterior se sigue que quien participa en el proceso de constitucionalidad de la ley ejerce su derecho a «[p]articipar en la vida política, cívica y comunitaria del país», que se encuentra reconocido en el artículo 95.5 de la carta. 33. Aporte que realizan las intervenciones. Las intervenciones ciudadanas cumplen un importante papel en estos procesos, pues «brind[a]n al juez constitucional elementos de juicio adicionales que le permitan adoptar una decisión»[29]. La Sala Plena ha reconocido que dichas intervenciones «enrique[cen] el debate»[30] que debe surtirse para el adecuado funcionamiento de la jurisdicción constitucional. Esto es así por cuanto ilustran al tribunal sobre la opinión y el impacto que ejerce el texto demandado sobre «quienes viven la norma y son conscientes de sus perfiles eventualmente lesivos del orden constitucional, o, por el contrario, de la manera en que, no obstante una apariencia de inconstitucionalidad, la misma resulta compatible con la [c]arta»[31]. 34. Límites a las intervenciones en el control constitucional por acción. Señalada la relevancia de las intervenciones ciudadanas en los procesos de constitucionalidad, es preciso referir las restricciones que resultan aplicables en la materia. Para tal fin, la Sala Plena centrará su atención en las subreglas jurisprudenciales que ha discernido esta corporación en el caso particular del control judicial que se ejerce por vía de acción[32]. Conviene anotar, al respecto, que los límites que deben observar quienes intervienen en estas causas judiciales se basan, a su vez, en el carácter rogado que tiene el proceso que inicia con la interposición de una acción de inconstitucionalidad[33]. Según ha indicado la Sala Plena de esta corporación, «[e]specíficamente, en el caso de los procesos iniciados en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad el ámbito de las intervenciones ciudadanas está definido por el contenido de la demanda»[34]. 35. De acuerdo con esta premisa, las intervenciones que se presentan en estos procesos deben observar las dos siguientes restricciones. En primer lugar, «los intervinientes no pueden ampliar el ámbito de la demanda, solicitando que el pronunciamiento de la Corte se extienda a normas no demandadas, salvo que se pretenda la existencia de una unidad normativa con aquellas que sí han sido demandadas»[35]. En segundo término, «las intervenciones ciudadanas “carecen de la virtualidad de configurar cargos autónomos y diferentes a los contenidos en la demanda”»[36]. Teniendo en cuenta el sentido de las intervenciones presentadas en el caso concreto, la Sala Plena considera necesario ahondar en la segunda restricción. 36. Restricción frente al planteamiento de nuevos cargos de inconstitucionalidad. La jurisprudencia ha justificado esta limitación con base en dos razones. Primero, la Sala Plena ha observado que «la adición de un cargo a la demanda inicialmente planteada no constituye una coadyuvancia, sino, precisamente, la presentación de un nuevo elemento de juicio que no ha sido conocido por los demás intervinientes del proceso ni ha sido sometido a un estudio de admisibilidad por parte de la Corte Constitucional»[37]. Según este razonamiento, la eventual emisión de un fallo basado en cargos de inconstitucionalidad distintos a los planteados en la demanda conlleva el «desconocimiento de [las reglas procesales establecidas en los] precisos términos y plazos […] del artículo 241 superior y del Decreto Ley 2067 de 1991»[38]. 37. La violación de estas reglas no despliega sus efectos únicamente en un plano procesal; la violación de estas directrices, según ha indicado esta corporación, acaba por «desvirtuar las finalidades»[39] del proceso de constitucionalidad. Lo anterior ocurre por cuanto, en el momento en que quedarían planteados los nuevos cargos de inconstitucionalidad, «ya no se puede proveer sobre su admisión o inadmisión, tampoco es viable comunicar a las autoridades o las personas interesadas en intervenir, ni requerir en relación con esas pretensiones y cargos el concepto del [p]rocurador [g]eneral de la [n]ación»[40]. Con fundamento en esta circunstancia, la Sala Plena ha expresado que «si es voluntad del interviniente la de formular una nueva demanda sobre la disposición acusada o sobre otras, debe presentarla conforme a los requisitos exigidos y someterse al trámite legal correspondiente»[41]. 38. La segunda razón que ha argüido esta corporación para dar sustento a la restricción en comento encuentra sustento en la índole democrática y participativa que tiene el juicio de constitucionalidad[42]. La jurisprudencia constitucional ha explicado que «[a]sumir el proceso de constitucionalidad como un verdadero foro para el diálogo público encaminado a establecer si la Constitución fue vulnerada por alguno de los órganos del poder público, implica que se trata de la expresión de una forma de democracia deliberativa»[43]. Esta particular comprensión del control abstracto de constitucionalidad conlleva reconocer en dicho ejercicio una práctica más compleja que el simple contraste de normas jurídicas que se contraponen; se trata, según este razonamiento, de un ejercicio de diálogo público y abierto que, al mismo tiempo, fomenta y se nutre de la participación de los ciudadanos y del involucramiento de las autoridades públicas. 39. Con fundamento en estas razones, la Sala Plena ha expresado que «el debate democrático y participativo solo puede predicarse de aquellos argumentos contenidos en la demanda, respecto de los cuales los distintos intervinientes y el Ministerio Público pueden expresar sus diversas posturas»[44]. 40. Dicho intercambio se frustra cuando la Corte sorprende a los intervinientes y al conjunto de la sociedad con el estudio de cargos de inconstitucionalidad que no fueron oportunamente planteados en la demanda[45]. La inclusión tardía de aquellos cargos impide que los intervinientes se pronuncien sobre su admisibilidad, lo que defrauda la lealtad procesal que el tribunal debe a quienes participan en estas causas y, por si ello fuera poco, mina la legitimidad democrática de sus decisiones, pues permite que argumentos que no fueron debatidos públicamente, ni sometidos al trámite procesal correspondiente, conduzcan, potencialmente, a la anulación de la ley demandada. 41. Si bien el sentido de las intervenciones no ha de limitarse exclusivamente a la facultad de adherir, o no, a los cargos planteados por el demandante, de ello no se sigue que los participantes se encuentren autorizados para proponer nuevos cargos de inconstitucionalidad, los cuales tendrían que ser resueltos de manera separada. En ese sentido, quien actúa como interviniente puede reformular, complementar y adicionar los argumentos de la demanda, siempre que ello no implique la formulación de un nuevo cargo[46]. 42. Atendiendo estos argumentos, la Sala Plena de esta corporación ha manifestado que la violación de estas restricciones acarrea una «intrusión injustificada en el ejercicio general de la competencia de producción legislativa»[47]. Este razonamiento pone en evidencia que, según se dijo antes, la consideración de cargos distintos a los que fueron planteados en la demanda no solo conlleva la infracción de las reglas procesales pertinentes; implica, además, la afectación de las máximas constitucionales de la «separación de poderes, el sistema de frenos y contrapesos, y la presunción de constitucionalidad de las leyes»[48]. Estos principios resultan comprometidos en la medida en que toda ampliación que acometa el tribunal sobre sus competencias implica una proporcional disminución de la órbita de acción del Congreso de la República. 43. Expuestos los criterios jurisprudenciales que rigen la materia, la Sala Plena concluye que resulta inviable emitir un pronunciamiento sobre los nuevos cargos de inconstitucionalidad que plantearon los grupos dos y diez, seis, siete y nueve. Según se sigue de las razones expuestas en este apartado, una actuación de esta índole resulta contraria a las reglas procesales que presiden el juicio de constitucionalidad y supondría el desconocimiento del talante democrático y participativo que debe distinguir esta causa judicial. Por tal motivo, en esta providencia únicamente se enjuiciará la exequibilidad del artículo veintitrés de la Ley 1979 de 2019 a la luz del cargo de inconstitucionalidad propuesto por el accionante. 2.2. Aptitud de la demanda 44. Requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991. De acuerdo con el artículo segundo del Decreto 2067 de 1991, las demandas de acción pública de constitucionalidad deben cumplir las siguientes exigencias: i) identificar las normas acusadas como inconstitucionales, así como transcribirlas por cualquier medio o aportar un ejemplar de la publicación oficial; ii) indicar las normas constitucionales infringidas; iii) exponer las razones que sustentan la acusación, esto es, plantear el concepto de violación; iv) establecer el trámite legislativo impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado, cuando fuere el caso, y v) expresar la razón por la cual la Corte es competente para ejercer control de constitucionalidad sobre la norma demandada. 45. Facultades de la Sala Plena en la materia. Si bien el cumplimiento de estos requisitos se evalúa al momento de decidir la admisión de la demanda, ello en modo alguno implica que la Sala Plena tenga vedado llevar a cabo el análisis de la aptitud de la demanda. Esto es así porque el estudio que se adelanta en el auto admisorio es «una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por […] el [m]agistrado [p]onente, razón por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del Pleno de la [C]orte, que es en quien reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley»[49]. 46. Exigencias específicas sobre el «concepto de violación». A partir de la Sentencia C-1052 de 2001, esta corporación ha labrado una pacífica línea jurisprudencial que identifica las exigencias que deben cumplir los cargos de inconstitucionalidad. El tribunal ha establecido que las razones propuestas deben ser «(i) claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que signif...