Sentencia C-271 de 2021

C-271-21 Sentencia C-271/21 PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Contenido y alcance La jurisprudencia constitucional, además de precisar que “[e]l ámbito de aplicación del principio de progresividad corresponde a aquellas obligaciones diferentes de las que han sido definidas como de aplicación inmediata”32F, ha establecido que dicho principio impone no solo el deber de adoptar regulaciones que contribuyan a la expansión y efectividad de los derechos cobijados por dicho mandato o, como ha dicho la Corte, “la obligación de iniciar inmediatamente el proceso encaminado a la completa realización de esos derechos”33F y de “aumentar el número y contenido de las prerrogativas que dicho derecho confiere a sus titulares”34F. También proscribe la adopción de medidas que reduzcan injustificadamente su grado de protección como expresión “del principio de interdicción de arbitrariedad”(…) OBLIGACION ESTATAL DE NO REGRESIVIDAD-Interpretación doctrinal y jurisprudencial Varios criterios, reconocidos y aplicados por esta Corporación, deben tenerse en cuenta antes de afirmar que se ha producido una infracción a la prohibición de retroceso. Ellos pueden enunciarse de la siguiente forma: (i) las medidas que impliquen un retroceso en el grado de protección se presumen regresivas y, en consecuencia, inconstitucionales; (ii) ningún retroceso puede desconocer el contenido básico o mínimo del derecho constitucional comprometido37F; y (iii) la activación de la presunción impone a las autoridades la carga de presentar razones que puedan justificar el retroceso y, de no hacerlo, deberán ser declaradas contrarias a la Constitución. A partir de tales criterios, la jurisprudencia de este tribunal ha definido que la prohibición “no es absoluta, pues se entiende que existen situaciones que de conformidad con determinaciones de racionalización de recursos y con el momento histórico de cada Estado admiten el retroceso de la efectividad de algunas garantías, sin que ello suponga necesariamente una arbitrariedad, lo cual se verifica mediante el análisis de razonabilidad y proporcionalidad de la medida” (…) 8F DERECHOS FUNDAMENTALES-Tienen contenidos prestacionales cuyo desarrollo está sujeto al principio de progresividad y no regresión (…) este tribunal ha señalado que “[p]ara cada derecho hay un mínimo de contenidos prestacionales que el Estado debe proporcionar, independientemente de cualquier consideración, los cuales son de aplicación inmediata y pueden ser solicitados por vía de tutela en casos individuales”69F. Precisa la Corte que “[e]ste mínimo ha sido determinado por la jurisprudencia constitucional considerando en cada caso las circunstancias particulares de los peticionarios y las características específicas del derecho tutelado”70F. Advierte que “se observa una tendencia a proteger como contenidos de cumplimiento inmediato aquellos que, por tratarse de acciones simples del Estado, no requieren mayores modificaciones en las prioridades presupuestales (…) y los que demandan una acción estatal inmediata debido a ‘la gravedad y urgencia del asunto’, (…) por ser ‘imprescindibles para la garantía de la dignidad humana’, (…) o por existir una norma constitucional expresa (…)”71F. DERECHOS SOCIALES PRESTACIONALES-Contenidos mínimos o esenciales en mandato de progresividad DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Prohibición de retroceso injustificado La Sala Plena ha tomado nota del desarrollo que ha tenido en la jurisprudencia constitucional la prohibición de retroceso injustificado. El resultado ha consistido en un conjunto de criterios que, caso a caso, orientan la actividad de este tribunal. Tales criterios han contribuido (i) a delimitar los deberes del Estado en la garantía de las dimensiones prestacionales de los derechos constitucionales; (ii) a concretar las obligaciones derivadas de los tratados ratificados por el Estado e integrados al bloque de constitucionalidad; (iii) a fijar pautas metodológicas para adelantar el escrutinio de medidas acusadas de ser regresivas; y (iv) a establecer formas de escrutinio que sean sensibles a las competencias de las autoridades públicas en la configuración de las políticas públicas. DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Es un derecho fundamental y un servicio público cuya prestación debe asegurar el Estado SUBSIDIO FAMILIAR-Alcance El subsidio familiar constituye, según la jurisprudencia constitucional una de las especies que integra el género de la seguridad social. Para el efecto, apoyándose en la legislación que define su alcance, estableció que se trata de “una prestación social cuya finalidad es aliviar las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia de los trabajadores de menores o medianos ingresos y, ahora, de los pensionados (…) de forma que tales condiciones materiales puedan ser satisfechas”84F. SUBSIDIO FAMILIAR-Naturaleza y régimen/SUBSIDIO FAMILIAR-Importancia/SUBSIDIO FAMILIAR-Doble dimensión La Corte ha definido las características del subsidio. Se trata de “una prestación social, porque su finalidad no es la de retribuir directamente el trabajo-como sí lo hace el salario-, sino la de subvencionar las cargas económicas del trabajador beneficiario”85F. Ha destacado que [t]iene por objetivo fundamental la protección integral de la familia”86F señalando que “[c]onstituye una valiosa herramienta para la consecución de los objetivos de la política social y laboral del Gobierno” puesto que contribuye a “alcanzar la universalidad de la seguridad social, en consonancia con el postulado contemplado en el artículo 48 de la Carta Política”87F. Ha reiterado también que “es una función pública, servida por el Estado a través de organismos intermediarios manejados por empresarios y trabajadores”88F y su cumplimiento adecuado compromete “el interés general de la sociedad, por los fines de equidad que persigue”89F. Además de lo indicado, este tribunal ha precisado que el subsidio supone “un sistema de compensación entre los salarios bajos y los altos, dentro de un criterio que mira a la satisfacción de las necesidades básicas del grupo familiar”90Fy, bajo esa perspectiva, constituye “un mecanismo de redistribución del ingreso, en especial si se atiende a que el subsidio en dinero se reconoce al trabajador en razón de su carga familiar y de unos niveles de ingreso precarios, que le impiden atender en forma satisfactoria las necesidades más apremiantes en alimentación, vestuario, educación y alojamiento”91F. SUBSIDIO FAMILIAR-Componente de la seguridad social El reconocimiento del subsidio familiar como expresión del derecho a la seguridad social también ha tenido lugar en sentencias de tutela. La Corte ha sostenido que “es una prestación económica derivada del derecho a la seguridad social”93F precisando que su reconocimiento y pago “no es susceptible de protección por vía de tutela, salvo si se demuestra que el incumplimiento (…) vulnera otros derechos fundamentales que permitan deducir su conexidad con el derecho a la seguridad social”94F. En ese sentido ha recordado que “el derecho a recibir el subsidio familiar, que ha sido reconocido como una derivación prestacional del derecho a la seguridad social, puede ser reclamado por vía de tutela cuando el afectado es un menor de edad, pues la Constitución lo eleva en estos casos a la categoría de derecho fundamental (…)”95F y que lo propio ocurre “cuando se trata de exigir el pago del subsidio familiar de ancianos, puesto que (…) es obvio que si no se recibe el subsidio familiar, destinado a esos ancianos sin trabajo y sin recursos, ello significa una transgresión que afecta no solo la dignidad sino el mínimo vital”96F. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SEGURIDAD SOCIAL-Límites constitucionales/SUBSIDIO FAMILIAR-Competencia amplia de regulación legislativa Este tribunal ha precisado el alcance de las competencias del legislador para regular la seguridad social y, en particular, el subsidio familiar. Ha señalado que “[e]n principio, la Constitución reserva al Legislador la competencia de regular el servicio público de seguridad social que debe prestarse con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad”103F. La libertad de configuración del Congreso encuentra apoyo “en los artículos 48, 53 y 150-23 de la Constitución al ser dicho subsidio una especie del género de la seguridad social”104F. Bajo esa perspectiva “a pesar de existir unos límites constitucionales dentro de los cuales debe enmarcarse la labor del legislador al regular el tema de la seguridad social y dentro de éste el del subsidio familiar, el Constituyente le confirió aquél una amplia libertad de apreciación y configuración, circunstancia que (…) exige que en estricto respeto de la Carta Política el juez constitucional realice un escrutinio judicial dúctil para que de esa manera la rama judicial no invada las competencias propias del legislativo (Art. 113 C.P.)”105F. Conforme a ello “el legislador cuenta con una amplia competencia para establecer los presupuestos para acceder a una determinada prestación social dentro de las cuales se encuentra el subsidio familiar”106. SUBSIDIO FAMILIAR-Marco normativo SUBSIDIO FAMILIAR-Contexto económico y temporal SUBSIDIO FAMILIAR-Finalidad Si bien la eliminación de la prestación para los estudiantes mayores de 18 años tiene incidencia en las cargas que debe asumir la familia, no se puede perder de vista que se trata de una prestación (i) que se reconoce a quien goza de una vinculación laboral formal y (ii) su reconocimiento permanece intacto en el caso de los hijos menores de edad, de los padres mayores de 60 años y de las personas en situación de discapacidad. Bajo esa perspectiva, si bien la medida afecta de manera cierta el derecho a la seguridad social, no constituye una interferencia grave en su realización dado que el recorte de la prestación no impide acceder al subsidio en los demás casos y, en consecuencia, no priva a la familia del apoyo estatal a su sostenimiento. Cabe además advertir que la creación del FONEDE no excluyó de las medidas adoptadas, a las personas que desde los 18 años llegaran a encontrarse en las situaciones previstas en la Ley 789 de 2002. Referencia: Expediente D-14004 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3º (parcial) de la Ley 789 de 2002 “por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo”. Accionantes: Anamaría Sánchez Quintero, Laura María Carvajal Giraldo, Andrés Camilo Garay y María Daniela Pineda Martínez. Magistrado Ponente: JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil veintiuno (2021) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la presente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. Los ciudadanos Anamaría Sánchez Quintero, Laura María Carvajal Giraldo, Andrés Camilo Garay y María Daniela Pineda Martínez, miembros de la Clínica Jurídica de Interés Público de la Universidad del Rosario, Grupo de Acciones Públicas -GAP- en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241.4 de la Constitución demandaron el numeral 1° del parágrafo 1° del artículo 3º de la Ley 789 de 2002. 2. Mediante auto del 3 de noviembre de 2020 se dispuso la inadmisión de la demanda. Una vez corregida, mediante auto del 26 de noviembre de 2020, se admitió únicamente el cargo por desconocimiento del principio de progresividad y no regresividad respecto del derecho a la seguridad social. En esa providencia se dispuso la práctica de pruebas y se ordenó, entre otras cosas, la fijación en lista y correr traslado al Procurador General de la Nación (artículo 278.5 de la Constitución). 3. En la misma decisión se invitó a participar a la Defensoría del Pueblo, a la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar, a la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia -ANDI, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Confederación de trabajadores de Colombia – CTC y a la Confederación General del Trabajo de Colombia – CGT. Igualmente, se invitó a varias universidades: Andes, Libre de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, Caldas, Manizales, Externado de Colombia, Rosario y Santo Tomás. 4. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA 5. La demanda se dirige contra el artículo 3, parágrafo 1 (numeral 1), de la Ley 789 de 2002. El aparte acusado se subraya a continuación: LEY 789 DE 2002 (diciembre 27) Por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo. ARTÍCULO 3°. RÉGIMEN DEL SUBSIDIO FAMILIAR EN DINERO. Tienen derecho al subsidio familiar en dinero los trabajadores cuya remuneración mensual, fija o variable no sobrepase los cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes, smlmv, siempre y cuando laboren al menos 96 horas al mes; y que sumados sus ingresos con los de su cónyuge o compañero (a), no sobrepasen seis (6) salarios mínimos legales mensuales vigentes, smlmv. (…) PARÁGRAFO 1°. Darán derecho al subsidio familiar en dinero las personas a cargo de los trabajadores beneficiarios que a continuación se enumeran: 1. Los hijos que no sobrepasen la edad de 18 años, legítimos, naturales, adoptivos y los hijastros. Después de los 12 años se deberá acreditar la escolaridad en establecimiento docente debidamente aprobado. La demanda 1. Los demandantes consideran que el aparte acusado vulnera el mandato de progresividad y la prohibición de retroceso en materia de seguridad social. Explican que la disposición acusada disminuyó la edad que deben tener los hijos para que a los trabajadores se les reconozca el subsidio familiar. En efecto, la regulación derogada otorgaba el subsidio familiar para los trabajadores con hijos hasta de 23 años mientras que la nueva regulación prevé que se reconocerá por hijos que no sobrepasen la edad de 18 años. 2. Su exposición resalta las características de los derechos económicos, sociales y culturales -DESC-0F[1] y si bien reconoce el amplio margen de discrecionalidad del legislador para su desarrollo, resalta que no es posible afectar su núcleo esencial. Destaca que “el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas y la jurisprudencia colombiana han condensado una serie de obligaciones e imperativos que deben ser cumplidos por los Estados dada la naturaleza misma de los DESC”. Uno de dichos imperativos exige al legislador garantizar el principio de progresividad y, en tal sentido, no podría modificar un DESC de “manera que resulte regresiva”. 3. Una vez se alcanza determinado nivel de protección de un derecho como la seguridad social no es posible retroceder. Por lo tanto, “al ser el derecho a la seguridad social un DESC y el subsidio familiar parte integral de él, se tiene que no pueden ser sometidos a medidas regresivas y, en cambio, su protección debe responder a una lógica de continua progresividad, como con cualquier otro DESC”. En consecuencia, “cualquier medida que se torne regresiva respecto del subsidio familiar, entendido como parte del derecho a la seguridad social (…) debe ser considerada prima facie inconstitucional por violar el principio de progresividad y no regresividad contemplado en los tratados internacionales que han sido ratificados por Colombia y en la misma Constitución”. 4. Ahora bien, lo procedente ante una medida regresiva es la aplicación de un juicio dirigido a establecer si la medida puede justificarse. Así, los demandantes desarrollan un examen de tres pasos: i) cotejo entre la norma demandada y la norma que se afectó con el cambio normativo; ii) examen relativo al desconocimiento de los contenidos mínimos de los DESC; y iii) juicio de proporcionalidad. 5. En el primer paso (cotejo entre la norma demandada y la norma que se afectó con el cambio normativo) indican que el artículo 18 de la Ley 21 de 1982 establecía los requisitos para obtener el subsidio familiar. Prescribía que “[c]uando la persona a cargo sobrepase la edad de dieciocho (18) años y empiece o esté haciendo estudio post-secundarios, intermedios o técnicos dará lugar a que por él se pague el Subsidio Familiar, hasta la edad de 23 años cumplidos, acreditando la respectiva calidad del estudiante post-secundario intermedio o técnico”. Esta previsión fue derogada por la Ley 789 de 2002, la cual fijó los 18 años como edad límite de los hijos a cargo del trabajador para obtener el derecho al subsidio familiar. Se trata de una modificación regresiva debido a que disminuye el nivel de protección del derecho a la seguridad social, al excluir de la posibilidad de acceso al beneficio a una determinada población a la cual ya se le reconocían una serie de garantías positivas. 6. En el segundo paso (examen relativo al desconocimiento de los contenidos mínimos de los DESC) precisan que, en el Sistema de Seguridad Social, el subsidio familiar tiene por objeto la protección de la familia como núcleo esencial de la sociedad a través del alivio de las cargas económicas. Por ello, este tipo de prestaciones constituyen uno de los contenidos mínimos de la seguridad social. Destacan que la medida demandada afectó ese contenido de manera negativa al imponer no solamente una restricción en cuanto a la edad para acceder a él, sino una verdadera regresión en cuanto a su aplicación. 7. En el tercer paso (juicio de proporcionalidad) refirieron que las reformas introducidas en la Ley 789 de 2002 tuvieron como fin disminuir el desempleo. Por tanto, “los recursos inicialmente destinados para el Subsidio Familiar de los trabajadores que acreditaran todos los requisitos, incluyendo tener hijos a su cargo entre los 18 y 23 años que acreditaran su calidad de estudiantes, pasarían a ser recursos utilizados para las diversas medidas creadas por la misma ley para promover la creación de empleo en el país y fortalecer la protección del sistema de protección para el desempleado”. A pesar de cumplir con el requisito de finalidad, afirmaron que la medida no supera el examen de idoneidad, toda vez que disminuir la edad de los hijos a cargo de los trabajadores que pueden ser acreedores del Subsidio Familiar, no es un medio a través del cual puedan cumplirse los propósitos perseguidos. Ello se concluye teniendo en cuenta los efectos reales y materiales que tiene la medida: (i) crea una barrera de acceso al subsidio familiar en dinero para todos los trabajadores entre 18 y 23 años de edad, aun cuando estos se encuentren adelantando estudios técnicos o superiores (grupo poblacional inicialmente protegido); y (ii) modifica la destinación de los recursos del subsidio familiar, para ser invertidos en el Fondo de Fomento del Empleo y Protección al Desempleo -FONEDE- (art. 6 Ley 789 de 2002)1F[2]. Plantearon que “la representatividad monetaria del subsidio que está siendo dejado de percibir por los trabajadores afectados no constituye el medio económico idóneo para apoyar la creación de empleos, mejorar las circunstancias de los trabajadores para elevar los niveles de productividad, alivianar la situación que viven los desempleados, darle impulso al mercado laboral, mejorar la productividad o ampliar la protección social”. No encuentran una “relación entre la medida implementada y los fines perseguidos, ergo, no hay una forma idónea de garantizar que los objetivos pretendidos serán alcanzados si se cumple con esta”. 8. Aseguran que no existe ningún tipo de beneficio, prerrogativa o subsidio para las personas entre 18 a 23 años que compense la desmejora que produjo la disposición atacada. Plantean que (i) la Ley 115 de 1994 -Ley General de Educación- tiene unos mandatos generales sobre el régimen de subsidios, sin que ello signifique que se introduzcan medidas particulares o especiales al respecto, como lo prevén los artículos 103 y 190; (ii) el Decreto 1902 de 1995 contiene disposiciones generales sobre el subsidio familiar sin aludir a montos de dinero o rangos de edad; (iii) la Ley 920 de 2004 autoriza a las cajas de compensación familiar adelantar actividades financieras, sin referir ningún tipo de subsidio o beneficio específico para las personas que se encuentran entre los 18 y los 25 años; (iv) la Ley 1064 de 2006, con la cual se buscaba implementar medidas para apoyar y fortalecer la educación, el trabajo y el desarrollo humano, no establece ningún tipo de subsidios o beneficios que compensen la limitación de la Ley 789 de 2002; (v) la Ley 1233 de 2008 no contiene reglamentación o norma relacionada con beneficios para las personas en el rango de edad de los 18 a los 25 años; (vi) la Ley 30 de 1992 establece en su artículo 111 un parámetro general sobre los programas de becas y ayudas que se deben brindar a los estudiantes, sin que ello signifique explícitamente que se trata de un beneficio o política que favorezca a los jóvenes entre 18 o 25 años; y (vii) el Decreto 2029 de 2015 regula los subsidios de sostenimiento y de matrícula para los mejores resultados del examen de Estado, a pesar de lo cual tienen una cobertura muy específica y no brindan los beneficios establecidos en la norma anterior ni cubren los mismos objetivos de la ley demandada. 9. En orden a lo expuesto piden que se “declare la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de la norma acusada en el entendido que la edad máxima para acceder al subsidio familiar en dinero sea hasta que termine la carrera profesional, o hasta los 25 años mientras el beneficiario se encuentre estudiando. O, subsidiariamente, se solicita que se declare la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de la norma acusada en el entendido que la edad máxima para acceder al subsidio familiar en dinero sean 23 años”. III. INFORMES Y PRUEBAS RECAUDADAS 10. A continuación, la Corte presenta las conclusiones más relevantes de los informes recibidos en virtud de lo dispuesto en el auto admisorio2F[3]. A. Superintendencia del Subsidio Familiar · Fondo para el Fomento del Empleo y Protección del Desempleo (FONEDE) - Destinación y cuantía de los recursos que se encontraban originalmente destinados al subsidio familiar en las condiciones previstas en la Ley 21 de 1982 y que luego de la modificación introducida por la disposición demandada se han destinado, año por año, a impulsar el mercado laboral y la protección del desempleado 11. La Ley 789 de 2002 creó el Fondo para el Fomento del Empleo y Protección al Desempleo -FONEDE- como herramienta para la generación de empleo. Dicho fondo fue administrado en forma directa, individual o asociada, por las Cajas de Compensación Familiar. 12. Entre el año 2003 y mayo de 2013, el Fondo para el Fomento del Empleo y Protección del Desempleo (FONEDE) contó con $1.643.945,433 millones. Entre las fuentes de tales recursos se encontró la “diferencia por valor del 55%, de los mayores de 18 años” que correspondió al 19% del total de recursos con los que se financió el fondo. La distribución de las fuentes se resume en los siguientes cuadros: - Programas específicos que se han financiado, año por año, con los recursos originalmente destinados al subsidio familiar en la regulación vigente antes de la expedición del artículo demandado y los fundamentos normativos de tales programas 13. La Ley 789 de 2002 estableció que a través del FONEDE se otorgarían beneficios en la forma de subsidios de desempleo y capacitación gratuita a trabajadores desempleados y cabeza de hogar, así como créditos a MiPymes que generaran empleos adicionales. Se destinaron recursos para lo siguiente: (i) microcrédito3F[4]; (ii) apoyo para desempleados con vinculación anterior a las cajas de compensación familiar4F[5]; (iii) apoyo para desempleados sin vinculación anterior a las cajas de compensación familiar5F[6]; (iv) capacitación para la inserción laboral6F[7]; y (v) costos de administración del Fondo7F[8]. - Los efectos o resultados específicos, año por año, que ha tenido la destinación de tales recursos en el impulso del mercado laboral y la protección del desempleado 14. La destinación de los recursos es la siguiente: (i) 10.862 créditos a empresas generadoras de empleos adicionales por $217.258 millones; (ii) 684.698 subsidios a desempleados que realizaron aportes al sistema de subsidio familiar por un monto de $498.029 millones; (iii) 204.916 subsidios a desempleados que no realizaron aportes a ninguna Caja de Compensación Familiar por un valor de $140.223 millones; (iv) 21.307 cursos de capacitación a los cuales asistieron 85.539 personas desempleadas por un valor total de $37.696 millones. · Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante – FOSFEC 15. El FONEDE estuvo vigente hasta mayo de 2013. Luego de ello se expidió la Ley 1636 de 2013 que creó el Mecanismo de Protección al Cesante, financiado mediante el FOSFEC, el cual inició su operación en junio de 2013. La Ley 1636 de 2013 definió que el FOSFEC se financiaría con los recursos del Fondo de Subsidio al Empleo y Desempleo (FONEDE) -art. 6° de la Ley 789 de 2002- y los recursos de que trata el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011. - Cuantía de los recursos que se encontraban originalmente destinados al subsidio familiar en las condiciones previstas en la Ley 21 de 1982 16. La cuantía de recursos destinados al Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante – FOSFEC desde 2013 hasta 2020, son: 17. El FOSFEC es financiado por siete fuentes. Entre ellas se encuentra la “Diferencia por valor del 55%, de los mayores de 18 años”, que asciende a $499.876.5 millones, es decir el 9,8% del total de fuentes brutas de 2013 a 2020. 18. La Ley 1753 de 2015 “[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014- 2018 ‘Todos por un Nuevo País’” dispuso en su artículo 77 que “[e]l Ministerio del Trabajo adoptará las medidas necesarias para fortalecer la operación del Mecanismo de Protección al Cesante como principal herramienta para la integración de políticas activas de empleo y la mitigación de los efectos nocivos del desempleo”. Al mismo tiempo estableció que “[c]on el fin de facilitar y mejorar el enganche laboral efectivo de la población y para estimular la vinculación de aprendices, practicantes y trabajadores a empresas, el Ministerio del Trabajo podrá disponer anualmente recursos del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante – FOSFEC para el reconocimiento de bonos de alimentación a cesantes, a la promoción de la formación en empresa y el desarrollo de incentivos para eliminar las barreras de acceso al mercado laboral previa realización de estudios de atención de necesidades sociales. Lo anterior, sin perjuicio de las otras destinaciones de los recursos que integran el FOSFEC, en los términos de la Ley 1636 de 2013”. 19. De conformidad con lo anterior el Ministerio del Trabajo dispuso diferentes aplicaciones para los saldos de los recursos del FOSFEC de las vigencias 2014, 2015, 2016 y 2017. Y se aplicaron a los programas Estado Joven y 40.000 primeros empleos. 19.1. Programa Estado Joven. Creado por la Ley 1780 de 2016 y reglamentado por el Ministerio del Trabajo mediante la resolución 4566 de 2016 así como las resoluciones 1530 y 5008 de 2017. Ha beneficiado a 8.064 jóvenes entre los 18 y los 28 años, quienes se vincularon con entidades del Estado tanto del orden nacional, como departamental y municipal para realizar sus prácticas laborales y judicatura. Durante las vigencias 2017, 2018 y 2019 otorgó los siguientes beneficios: 19.2. Programa 40.000 Primeros Empleos. Creado mediante el artículo 8° de la Ley 1622 de 2013 “[p]or medio de la cual se expide el estatuto de ciudadanía juvenil y se dictan otras disposiciones” y reglamentado por el Ministerio del Trabajo mediante resoluciones 347 y 1490 de 2015, 2575 de 2016 y 3151 de 2018. Durante las vigencias 2017, 2018 y 2019 otorgó beneficios a 26.272 jóvenes entre los 18 y 28 años, por $221.314 millones, distribuidos así8F[9]: - Destinación de los recursos que se encontraban originalmente destinados al subsidio familiar en las condiciones previstas en la Ley 21 de 1982 20. Los recursos referidos se destinaron para otorgar beneficios económicos (aportes a salud y pensión, cuotas monetarias y bonos de alimentación). Igualmente se destinaron a la gestión y colocación a través de las agencias de empleo y a la capacitación para la reinserción laboral así: - Efectos o resultados específicos, año por año, que ha tenido la destinación de tales recursos 21. Número de personas receptoras de cada uno de los beneficios otorgados por el programa de fomento al empleo y protección al cesante: B. Secretarías del Senado de la República y de la Cámara de Representantes 22. La Secretaría del Senado remitió, en archivo digital, el acta número 42 de la sesión plenaria extraordinaria del Senado de la República del día 19 de diciembre de 2002, publicada en la Gaceta del Congreso número 46 de 2003. En dicha sesión se discutió y aprobó el proyecto de ley número 057 de 2002 Senado, 056 de 2002 Cámara, (acumulado 07 de 2002 Senado), por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social. A su vez, la Secretaría de la Cámara de Representantes adjuntó copia de las Gacetas 579 de 2002, 79, 82 y 166 de 2003. C. Ministerio de Educación 23. Señaló que no cuenta con información que le permita medir o establecer los efectos frente a la modificación del régimen de subsidio familiar sobre el acceso y permanencia de estudiantes en educación superior. Al margen de ello se refirió a los dos mecanismos de financiación de la educación superior en Colombia a saber: (i) financiación de la de la oferta pública del servicio9F[10] y (ii) financiación de la demanda10F[11]. Sobre el segundo de ellos enfatizó en dos programas: (a) programa de acceso y excelencia a la educación superior “Generación E” y (b) programa de acceso a la educación superior para las poblaciones y más oportunidades de financiamiento. 24. Precisó que “la limitación de los subsidios familiares a la edad de 18 años, tal como lo consagra el parágrafo 1° del artículo 3 de la Ley 789 de 2002, no imposibilita el acceso a la educación superior ni garantiza su permanencia”. A su juicio la asequibilidad y disponibilidad del servicio a la educación “no obedecen al reconocimiento de subvenciones para apoyar el empleo y ampliar la protección social”. En cambio, la materialización del derecho a la educación debe atender a medidas positivas para financiar la oferta pública del servicio, así como los mecanismos para garantizar la demanda de los educandos. Solamente de esta forma “el Estado, de manera realista y pragmática, propende por el cumplimiento de su obligación de implementar una enseñanza progresiva y gratuita”. IV. INTERVENCIONES A. Superintendencia del Subsidio Familiar11F[12] 25. La Superintendencia contrasta las condiciones para acceder al subsidio familiar según lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 21 de 1982 y en la disposición demandada. Ley 21 de 1982 Ley 789 de 2002 Requisitos 1. Tener el carácter permanente. 2. Tener una remuneración mensual fija o variable de hasta 4 salarios mínimos legales mensuales vigentes, smlmv. 3. Laborar por lo menos 96 horas en el mes. 4. Tener personas a cargo que den derecho a recibir la prestación. 1. Tener el carácter permanente. 2. Tener una remuneración mensual fija o variable que no sobrepase los 4 salarios mínimos legales mensuales vigentes, smlmv, y que sumados sus ingresos con los de su cónyuge o compañero (a), no sobrepasen 6 salarios mínimos legales mensuales vigentes, smlmv. 3. Laborar por lo menos 96 horas en el mes. 4. Tener personas a cargo que den derecho a recibir la prestación. Personas a cargo 1. Los hijos legítimos, los naturales, los adoptivos y los hijastros. La edad para que los hijos legítimos, los naturales, los adoptivos, los hijastros y los hermanos huérfanos de padre causaran el derecho era hasta los 23 años cumplidos, siempre que a partir de los 12 años se acreditara la escolaridad en establecimiento docente oficialmente aprobado con un mínimo de cuatro (4) horas diarias o de ochenta (80) mensuales y cuando sobrepasara la edad de 18 años, acreditara que había empezado o estaba haciendo estudios post-secundarios, intermedios o técnicos. 1. Los hijos que no sobrepasen la edad de 18 años, legítimos, naturales, adoptivos y los hijastros. Después de los 12 años se deberá acreditar la escolaridad en establecimiento docente debidamente aprobado. 2. Los hermanos huérfanos de padre. Artículo 30. Los hermanos huérfanos de padre y los hijos, que sean inválidos o de capacidad física disminuida y que hayan perdido más del sesenta por ciento (60%) de su capacidad normal de trabajo, causarán derecho al subsidio familiar sin ninguna limitación en razón de su edad y percibirán doble cuota de subsidio si reciben educación o formación profesional especializadas en establecimiento idóneo. 2. Los hermanos que no sobrepasen la edad de 18 años, huérfanos de padres, que convivan y dependan económicamente del trabajador y que cumplan con el certificado de escolaridad del numeral 1. 3. Los padres del trabajador. Para los efectos del régimen del subsidio familiar se consideran personas a cargo las enumeradas, cuando convivan y dependan económicamente del trabajador y, además, se hallen dentro de las condiciones señaladas en los artículos siguientes. 3. Los padres del trabajador beneficiario mayores de 60 años, siempre y cuando ninguno de los dos reciba salario, renta o pensión alguna. No podrán cobrar simultáneamente este subsidio más de uno de los hijos trabajadores y que dependan económicamente del trabajador. Parágrafo. El cónyuge o compañero permanente del trabajador, así como las personas relacionadas en el presente artículo podrán utilizar las obras y programas organizados con el objeto de reconocer el subsidio en servicios. 4. Los padres, los hermanos huérfanos de padres y los hijos, que sean inválidos o de capacidad física disminuida que les impida trabajar, causarán doble cuota de subsidio familiar, sin limitación en razón de su edad. El trabajador beneficiario deberá demostrar que las personas se encuentran a su cargo y conviven con él. 5. En caso de muerte de una persona a cargo por la cual el trabajador estuviere recibiendo subsidio familiar, se pagará un subsidio extraordinario por el mes en que este ocurra, equivalente a 12 mensualidades del subsidio en dinero que viniere recibiendo por el fallecido. 6. En caso de muerte de un trabajador beneficiario, la Caja de Compensación Familiar continuará pagando durante 12 meses el monto del subsidio por personas a cargo, a la persona que acredite haberse responsabilizado de la guarda, sostenimiento o cuidado de ellos. El empleador dará aviso inmediato de la muerte de un trabajador afiliado a la Caja de Compensación. 7. Podrán cobrar simultáneamente el subsidio familiar por los mismos hijos el padre y la madre, cuyas remuneraciones sumadas no excedan de cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes, smlmv. 26. De la anterior comparación la Superintendencia extrajo las siguientes conclusiones. Primero. Se amplió la cobertura respecto de lo previsto en el artículo 64 de la Ley 21 de 1982, que exigía tener la calidad de beneficiario para acceder al subsidio en especie y servicios, ya que a estos hoy pueden acceder todos los trabajadores de hasta 4 smlmv sin necesidad de tener personas a cargo. Segundo. El parágrafo 1º del artículo 3 de la Ley 789 de 2002 precisó que los hermanos del trabajador deben ser huérfanos de padres (en plural), para ser considerados personas a cargo, con lo cual se modificaron los artículos 27, 28 y 31 de la Ley 21 de 1982, que exigía ser huérfano de padre (singular). Tercero. La Ley 789 no determina un número mínimo de horas de estudio para las personas a cargo a partir de los 12 años, mientras que el artículo 28 de la Ley 21 de 1982 consagraba que se acreditara la escolaridad en establecimiento docente oficialmente aprobado con un mínimo de cuatro (4) horas diarias o de ochenta (80) mensuales. Cuarto. La Ley 789 de 2002 no considera personas a cargo los hijos legítimos, los naturales, los adoptivos, los hijastros y los hermanos huérfanos que superen la edad de 18 años. Quinto. Para los hermanos huérfanos y los hijos con discapacidad la Ley 789 no estableció un porcentaje de incapacidad. Exigió que la capacidad física esté disminuida al punto de impedir -a la persona a cargo- trabajar para que se cause derecho a doble cuota de subsidio. Además, eliminó para dicho pago la condición de que la persona a cargo en condiciones de invalidez o de capacidad física disminuida, deba recibir educación o formación profesional especializadas en establecimiento idóneo. 27. Si bien la Ley 789 de 2002 disminuyó la edad límite para ser considerada persona a cargo, la nueva regulación es más flexible en cuanto a los requisitos de escolaridad y para el pago de la doble cuota de subsidio monetario para los padres, los hermanos huérfanos de padres y los hijos que sean inválidos o de capacidad física disminuida que les impida trabajar. 28. La Ley 789 de 2002 estableció como fuente de recursos para el fondo que creaba “[l]a suma que resulte de aplicar el porcentaje del 55% que en el año 2002 se aplica a las personas a cargo que sobrepasaban los 18 años de edad. Este porcentaje se descontará todos los años del 55% obligatorio para el subsidio en dinero como fuente mencionada de recursos del fondo”. Destacó que durante “el debate del proyecto de ley se incluyó el tema de la disminución de la edad de las personas a cargo y también la finalidad con la cual se efectuó tal disminución, pues es claro que las cajas de compensación todos los años transfieren al Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante (FOSFEC), como fuente para otorgar beneficios a la población cesante que cumpla con los requisitos de acceso, los recursos que resultan de aplicar el porcentaje que del 55% se pagó en el año 2002 en cuotas monetarias a las personas a cargo que se encontraban en esa vigencia en el corte entre 18 y 23 años de edad”. 29. No puede considerarse una regresión del derecho a la seguridad social el redireccionamiento del porcentaje inicialmente destinado a las personas a cargo entre 18 y 23 años. Su nueva destinación -creación de un Mecanismo de Protección al Cesante- tiene como finalidad la articulación y ejecución de un sistema integral de políticas activas y pasivas de mitigación de los efectos del desempleo que enfrentan los trabajadores. Además, facilita la reinserción de la población cesante en el mercado laboral en condiciones de dignidad, mejoramiento de la calidad de vida, permanencia y formalización. Bajo tal perspectiva, la destinación de los recursos del subsidio familiar pretende proteger al trabajador desempleado que por carecer de ingresos no dispone de los recursos para proveer por su familia. B. Universidad del Rosario12F[13] 30. Solicitó declarar la constitucionalidad condicionada de la norma demandada “en el entendido que la edad máxima para acceder al subsidio familiar en dinero sea hasta que termine la carrera profesional, o hasta los 25 años mientras el beneficiario se encuentre estudiando”. 31. El artículo 28 de la Ley 21 de 1982 contemplaba como beneficiarios del subsidio, entre otros, a los trabajadores con personas a cargo mayores de edad que “empiecen o estén haciendo estudio post-secundarios, intermedios o técnicos (…) hasta la edad de 23 años cumplidos, acreditando la respectiva calidad del estudiante (…)”. Sin embargo, la norma acusada derogó dicho régimen limitándolo a los hijos “que no sobrepasen la edad de 18 años”. Con ello desconoció el artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 32. La libertad de configuración legislativa se encuentra limitada por el deber de respetar “los principios de conservación de derechos en curso de adquisición y condición más beneficiosa en concordancia con los mandatos de progresividad y no regresividad previstos en el artículo 48 de la Constitución”. Dicho límite es desconocido en la norma acusada porque restringe el ámbito de acceso de beneficiarios que habilitan la causación del subsidio familiar en dinero. Más aún cuando dicha limitación no se apoya “en criterios de proporcionalidad y razonabilidad”. 33. La modificación expuesta también desconoce el derecho a la educación pues sobre este derecho “descansa el ámbito de reconocimiento de derechos de beneficiarios en materia de seguridad social”. C. Universidad de los Andes13F[14] 34. Solicitó declarar la exequibilidad condicionada de la norma en el entendido que incluye a las personas entre 18 y 23 años que acrediten escolaridad. 35. El subsidio familiar es una garantía propia del derecho a la seguridad social y, por ello, está cobijado por el principio de progresividad y no regresividad. Bajo esas condiciones procede la aplicación del “test de constitucionalidad de medidas regresivas”. 36. Primero. Contrastada la Ley 21 de 1982 con la Ley 789 de 2002 se concluye que la norma demandada desmejoró las condiciones existentes en tanto limitó el ámbito de la población que podía llegar a ser beneficiaria de dicho derecho, excluyendo a las personas mayores de 18 años, aunque mantengan su condición de estudiantes. Conforme a lo anterior “existe una desmejora para un grupo específico, lo que demuestra que se trata de una medida regresiva”. 37. Segundo. La medida afecta un contenido mínimo esencial del derecho social, en este caso, del derecho a la seguridad social. Señalan que conforme a la jurisprudencia constitucional y a la doctrina del Comité DESC “(i) los apoyos familiares para los hijos a cargo (como el subsidio familiar asignado a los estudiantes entre 18 y 23 años de la norma anterior) hacen parte del contenido del derecho a la seguridad social y (ii) que se presume que una medida regresiva (como la que se estudia) está prohibida”. Conforme a ello “el Estado debe garantizar el acceso a los recursos y medios (subsidio familiar en dinero) que aseguren la satisfacción del derecho humano a la seguridad social”. 38. Tercero. La medida regresiva no está justificada. De conformidad con el trámite legislativo de la Ley 789 de 2002 no se puede acreditar que la medida no es regresiva y, por tanto, es inconstitucional. En efecto, durante su desarrollo no se expuso ninguna justificación. Además, el Legislador no planteó “un análisis serio de las distintas alternativas posibles dentro de las cuales la escogida resulta ser la menos costosa para el conjunto de los derechos involucrados” ni se ocupó de adoptar el cambio de normatividad con un estudio cuidadoso y justificado. D. Universidad Libre de Colombia14F[15] 39. Solicitó declarar la inexequibilidad de la norma por considerar que viola el principio de condición más beneficiosa. 40. Ni la realidad actual ni el Legislador al momento de adoptar la reforma, demostraron que la medida consistente en la derogación del artículo 28 de la Ley 21 de 1982 haya sido necesaria ni mucho menos idónea. Después de dos décadas de aprobada la Ley 789 de 2002, lo único que se ha conseguido es “restringir el acceso a la educación superior de miles de jóvenes pertenecientes a las familias trabajadoras con menores salarios, lo que en términos prácticos significa el aumento de la brecha social y la restricción, cada vez mayor, del acceso a la educación superior de las mayorías”. 41. Sostiene que el Fondo para el Fomento del Empleo y Protección al Desempleo (FONEDE) -reglamentado por el Gobierno Nacional- fracasó. Ello se apoya en los estudios realizados por Luz Mary Cárdenas y el Departamento Nacional de Planeación. Tal fracaso produjo su desaparición. Así las cosas, cabe preguntarse: “[s]i el FONEDE fracasó ¿qué razón hay para mantener la norma que mediante la reducción de un derecho social cubría parte de su financiación? ¿Por qué no se ha derogado la norma regresiva si no alcanzó el objetivo esperado?” E. Harold Eduardo Sua Montaña 42. La Corte debe considerar varios asuntos. En particular, teniendo en cuenta las pruebas allegadas al proceso, es necesario “integrar todas aquellas normas que originan esa afectación”. Estima que “para cesar la vulneración al principio de progresividad de la seguridad social es necesario sacar del ordenamiento jurídico aquellos numerales o artículos cuya vigencia implica una regresión producto de la derogación, tácita o implícita, de normas a través de las cuales figura una prestación concreta sin haber dentro de la legislación formas distintas de dar respuesta a la contingencia cubierta con dicha prestación o sea compensada con previsiones que cubran contingencias no atendidas antes, eliminar enunciados normativos y ajustar la exegesis de otros”15F[16]. F. Defensoría del Pueblo16F[17] 43. Solicitó declarar la constitucionalidad condicionada de la disposición demandada “bajo el entendido de que los hijos mayores de 18 años que se encuentren cursando estudios posteriores al bachillerato académico, tendrán acceso al subsidio a que refiere la norma demandada hasta la edad de 23 años”. 44. La jurisprudencia constitucional relativa al principio de progresividad y la prohibición de regresividad ha indicado que cuando una demanda alegue su infracción debe verificarse si la norma acusada supera el juicio establecido precisamente para ello. 45. Al realizar un cotejo entre la legislación anterior y la norma acusada es evidente el retroceso en el acceso al subsidio. Ello implica que “recae sobre la norma demandada una presunción de inconstitucionalidad, en aplicación del principio de progresividad, del que deriva la prohibición, prima facie, de regresividad”. En la exposición de motivos no existe justificación alguna para incluir en el proyecto la medida analizada. 46. El examen de proporcionalidad permite concluir que (i) la medida persigue una finalidad constitucionalmente imperativa consistente en alcanzar una cobertura integral de los distintos componentes del Sistema de Protección Social, entre ellos el subsidio familiar, así como la consecución de mayores niveles de formalidad en el mercado laboral. No obstante, (ii) el Legislador no ofreció ningún argumento tendiente a defender la idoneidad, la necesidad, ni la proporcionalidad en sentido estricto de dicha medida y, en consecuencia, la disposición es inconstitucional. G. La Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar17F[18] 47. Solicitó declarar la exequibilidad de la norma acusada. 48. A su juicio, los demandantes no justificaron la supuesta regresividad de la medida o de sus efectos regresivos en los últimos 18 años de vigencia. Además, no es suficiente sostener que la sola variación de la edad es una medida regresiva, pues ello desconoce “el carácter multidimensional del Subsidio Familiar que obedece a la necesidad de adaptar las prestaciones, entre otros, a criterios de cobertura, ampliación de la base, o el perfil socioeconómico de los beneficiarios, según las transformaciones de la sociedad”. 49. La medida no es regresiva en tanto la reorganización del subsidio familiar tuvo como fin otorgar una nueva prestación. En efecto, los recursos fueron destinados a la creación del Fondo de Fomento al Empleo y Protección al Desempleado (FONEDE), el cual fue posteriormente modificado por la Ley 1636 de 2013 al crear el Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante (FOSFEC) que tiene como objetivo financiar el Mecanismo de Protección al Cesante. Ello pretende beneficiar a los trabajadores que hubiesen estado vinculados o afiliados a las Cajas de Compensación Familiar. 50. La medida no disminuyó el radio de protección de un derecho social porque (i) los componentes prestacionales fueron reorganizados con el propósito de aumentar el grado de protección creando una nueva prestación también propia de la seguridad social y (b) los beneficiarios de la nueva prestación (luego de la modificación contenida en la Ley 1636) fueron los trabajadores que hubieren estado afiliados a las Cajas de Compensación Familiar, esto es, los beneficios no se destinaron a personas ajenas a la relación laboral formal que da origen a la prestación social. 51. La medida no generó una disminución de los recursos invertidos en la satisfacción del derecho social ya que el 4% que aportan los empleadores siguió intacto. Tampoco aumentaron los costos para acceder al servicio ni se eliminó el componente monetario del subsidio familiar. En virtud del principio de eficiencia, se reorganizó la prestación con el fin de crear nuevos beneficios. 52. La medida no afecta los contenidos mínimos intangibles del derecho social ya que sigue vigente y se extiende hasta los hijos del trabajador que cumplan 18 años. En todo caso destaca que (i) el fin perseguido por el legislador resulta ser legítimo, dado que buscaba una dinamización del mercado laboral del país y la consecuente mejoría en las garantías sociales de quienes accedan a ese mercado. A su vez (ii) en cuanto a la idoneidad y necesidad de la medida se encuentra que, para el momento de su adopción, los mecanismos existentes en el ordenamiento eran y siguen siendo insuficientes para mitigar los efectos del desempleo y, por tanto, se requería de la creación de nuevos elementos que contribuyeran a este objetivo. H. La Asociación Nacional de Empresarios de Colombia – ANDI18F[19] 53. Solicitó a la Corte declararse inhibida por ineptitud sustancial de la demanda y, subsidiariamente, declarar exequible la disposición acusada. 54. La demanda no consideró, al formular el cargo, que la Ley 789 de 2002 dirigió el subsidio familiar reconocido por las personas a cargo mayores de 18 años para financiar un Fondo cuyos programas estaban encaminados al fomento del empleo y la protección al cesante. Este cambio se corresponde con “el propósito del sistema de protección social, en beneficio de los más desprotegidos, los desempleados, que, por eso mismo, no puede ser calificado como regresivo”. En otras palabras, la ley que contiene la norma acusada distribuyó de forma más equitativa los recursos limitados del sistema de protección social. 55. A la Corte Constitucional le corresponde declarar las leyes exequibles o inexequibles. Por ello, “[l]os condicionamientos son para fijar el sentido constitucional de una norma, no para suplir las funciones de otros poderes públicos”. V. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN 56. La Procuradora General de la Nación19F[20], mediante concepto recibido el 7 de abril de 2021, solicita se declare la exequibilidad del numeral 1° del parágrafo 1° del artículo 3° de la Ley 789 de 2002. 57. Con sustento en el artículo 48 Superior, la jurisprudencia constitucional y el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, señala que una de las características del derecho a la Seguridad Social es su naturaleza progresiva. No obstante, la Corte (…) ha indicado que dicho carácter progresivo no es absoluto, por cuanto el legislador puede adoptar medidas regresivas, “siempre que resulten proporcionales en búsqueda de un fin superior (…)”. 58. Teniendo en cuenta los criterios definidos por la jurisprudencia puede concluirse que la disposición acusada es constitucional. Primero, no consagra una medida regresiva frente al derecho a la Seguridad Social, ya que, de su contexto se evidencia que “no extrae recursos destinados para la satisfacción de dicha prerrogativa fundamental, sino que los distribuye entre sus distintos componentes (…)”. Segundo, si bien es un efecto de la disposición demandada “que el subsidio familiar ya no sea reconocido en dinero a trabajadores con hijos dependientes entre 18 y 23 años, sino solo a empleados con descendientes menores de edad”, lo cierto es que “(…) dicha disminución se ve compensada por el incremento de la satisfacción del componente dirigido a enfrentar la contingencia del desempleo (…)”. Tercero, según el literal a) del artículo 6° de la Ley 789 de 2002, los recursos que eran utilizados para cubrir el subsidio familiar que se pagaba a los trabajadores con hijos entre los 18 y 23 años, se incluyeron en los dineros destinados para sostener el Fondo de Solidaridad de Fomento del Empleo y Protección al Cesante. 59. En adición a ello destaca, cuarto, que la norma no desconoce los contenidos mínimos intangibles del derecho a la seguridad social, pues, si bien “impacta uno de sus componentes, como lo es el subsidio familiar”, lo cierto es que (a) no afecta el núcleo del beneficio, por cuanto parte de un criterio objetivo, fundado en el hecho de que “las personas a cargo de los empleados se presume superada con la mayoría de edad (…)”; y, (b) con los recursos sustraídos del subsidio familiar “se incrementa la protección frente a la contingencia de desempleo (…)”. 60. En cualquier caso, la disposición impugnada contempla una medida justificada por el legislador, “en la necesidad de actualizar la distribución de los recursos asociados al subsidio familiar, con el fin de fortalecer la atención de la contingencia del desempleo (…)”. En ese orden de ideas la medida persigue (i) una finalidad legítima, en tanto “busca reorganizar la distribución de los recursos destinados para la cobertura de algunos componentes de la seguridad social” para atender la contingencia de desempleo; (ii) es idónea, porque con los recursos que eran destinados para cubrir el subsidio familiar de los empleados con hijos entre 18 y 23 años, se asegura dicha contingencia; (iii) es necesaria, porque “la forma de asegurar una contingencia sin crear una nueva carga que ponga en riesgo la estabilidad del empleo en el país (…) es redistribuyendo los dineros atendiendo al principio de eficiencia”; y, (iv) es proporcional, porque si bien afecta el componente de la Seguridad Social, también lo es que “aumenta la protección del componente establecido para enfrentar la contingencia de desempleo”. A. CONSIDERACIONES Competencia 1. La Corte es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 3, parágrafo 1 (numeral 1) de la Ley 789 de 2002, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución. Planteamiento general del caso y método de la decisión 2. La Ley 21 de 1982 -por medio de la cual se modificó el régimen de subsidio familiar20F[21]- estableció que este constituye una prestación social susceptible de ser pagada en dinero, especie y servicios (art. 1). Según prevé, tiene como destinatarios a los trabajadores de medianos y menores ingresos en proporción al número de personas a cargo (art. 1). Su objetivo fundamental consiste en el alivio de las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia como núcleo básico de la sociedad (art. 1). El referido subsidio no constituye salario ni se computa como factor del mismo y, en general, es inembargable (arts. 2 y 4). 3. El artículo 28 de la referida ley establecía, entre los grupos de personas a cargo que dan lugar al subsidio, a los hijos que sobrepasaran la edad de 18 años y hasta la edad de 23 años cumplidos, siempre y cuando se acreditara la calidad de estudiantes post-secundario, intermedio o técnico. 4. La Ley 789 de 2002 adoptó normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social. La disposición acusada estableció las personas que, por encontrarse a cargo del trabajador, darían lugar al subsidio familiar. Al ocuparse de los hijos dispuso que no podrían sobrepasar la edad de los 18 años y, a partir de los 12 -como lo indicaba la regulación precedente- debería acreditarse la escolaridad. 5. La cuestión planteada por los demandantes le impone a la Corte establecer si la modificación que se introdujo respecto de la conformación del grupo de hijos a cargo que habilitan el acceso al subsidio familiar por parte de los trabajadores, violó la prohibición de retroceso injustificado en el grado de protección del derecho a la seguridad social21F[22]. Dicha prohibición resulta de la interpretación conjunta de la cláusula de Estado Social prevista en el artículo 1º de la Constitución, del artículo 2º del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y del artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 6. La Corte concluirá que la disposición impugnada no desconoció el derecho a la seguridad social. Sostendrá (i) que el subsidio familiar es una prestación social de origen legal que desarrolla el derecho a la seguridad social; (ii) que la contracción del grupo de hijos a cargo que da lugar al pago del subsidio familiar -resultado de la aprobación de la Ley 789 de 2002- constituye un retroceso en el grado de protección de ese derecho; (iii) que ese paso atrás no desconoció los contenidos mínimos del derecho a la seguridad social inmediatamente exigibles; y (iv) que la contracción del grupo de hijos considerados como personas a cargo, puede justificarse en función de los objetivos de promover la ocupación y apoyar a los desempleados, invocados en el curso del trámite legislativo y del proceso adelantado en este tribunal. 7. Con el propósito de fundamentar las referidas conclusiones la Corte seguirá el siguiente orden. Inicialmente y como cuestión preliminar se referirá brevemente a la aptitud de la demanda teniendo en cuenta que, en la sentencia C-103 de 2018 y frente a una acusación semejante, la Corte adoptó una decisión inhibitoria. A continuación, recapitulará el precedente relativo al fundamento, alcance y pautas de aplicación de la prohibición de retroceso injustificado. Finalmente, precisará el método de análisis de la disposición demandada y juzgará su validez constitucional. Cuestión preliminar: la demanda satisface las exigencias para adoptar una sentencia de mérito 8. En la sentencia C-103 de 2018 la Corte se inhibió de pronunciarse respecto de la misma disposición ahora cuestionada y por un cargo nominado de manera igual al admitido. No obstante, la deficiencia identificada en esa oportunidad no se predica de la acusación que ahora se examina. Con el objeto de fundamentar esta conclusión, la Sala precisará las razones de la inhibición consideradas en la sentencia C-103 de 2018 y, a continuación, las contrastará con la acusación ahora presentada. 9. La tesis central de la sentencia C-103 de 2018 consistió en afirmar que el cargo relativo a la violación de la prohibición de retroceso injustificado no era apto. En efecto, los demandantes no consideraron que la modificación de los beneficiarios del subsidio había tenido una justificación durante su trámite de aprobación en el Congreso. En la referida providencia se indicó que con la Ley 789 de...