Sentencia C-255 de 2020

C-255-20 Sentencia C-255/20 DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS PARA PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD Y EN MATERIA CARCELARIA-Exequibilidad ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Establece tres clases de estados de excepción ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994 (en adelante, LEEE), así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial. ESTADOS DE EXCEPCION-Control político y control jurídico ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido A la luz del Artículo 215 de la Constitución, el Estado de emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. CALAMIDAD PUBLICA-Definición La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características El Artículo 215 de la Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del Estado de emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de emergencia y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la República En relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y (iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional. ESTADOS DE EXCEPCION-Concepto Los estados de excepción son respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política, a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Gobierno a partir de sus competencias ordinarias. DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCION-Sujetos a requisitos y limitaciones formales y materiales/DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCION-Criterios y parámetros de control constitucional/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance La existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de legalidad que, como lo ha indicado este Tribunal: (1) obliga a que el Gobierno actúe con sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción; y (2) exige que las suspensiones excepcionales de los derechos y libertades que tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Cumplimiento de requisitos formales y materiales CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal El examen formal del decreto legislativo exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente, en los casos en los cuales la declaratoria del Estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material El examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material Con este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de emergencia. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente (…) ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el Artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales.” CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad (…) tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades excepcionales reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad (…) parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica (…) tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de emergencia económica, social y ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 48 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el Artículo 215. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad (…) según el Artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad (…) previsto en el Artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad (…) exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales, como en el caso del juicio de ausencia de arbitrariedad. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación (…) tiene fundamento en el Artículo 14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados. ESPECIAL PROTECCION DEL GOCE EFECTIVO DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD DIGNIDAD HUMANA A LA LUZ DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Protección de las personas privadas de la libertad RELACIONES DE ESPECIAL SUJECION ENTRE LOS INTERNOS Y EL ESTADO-Garantía y respeto de derechos fundamentales del interno OBLIGACIONES DEL ESTADO EN RELACION CON LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD-Reiteración de jurisprudencia RESTRICCION DE GARANTIAS DE LOS INTERNOS-Criterios de razonabilidad y proporcionalidad (…) los criterios de razonabilidad y proporcionalidad sirven para establecer y determinar violaciones a los derechos fundamentales de las personas recluidas en prisión, en especial cuando éstos son restringidos con base en competencias amplías y generales, como es el caso de poder fijar e imponer reglas de disciplina o de hacer traslados de personas de una a otra prisión, bajo las condiciones legal y reglamentariamente establecidas. La razonabilidad y proporcionalidad de la medida “son los parámetros con que cuenta la administración y el poder judicial, para distinguir los actos amparados constitucionalmente, de aquellos actos arbitrarios”. Las “medidas restrictivas de los derechos de las personas privadas de la libertad deben ser, además de legales y reglamentarias, constitucionalmente razonables y proporcionadas […].” EXISTENCIA DE UN NUEVO ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA CARCELARIA-Declaración en sentencia T-388/13 DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS PARA PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD Y EN MATERIA CARCELARIA-Alcance y contenido ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN ESTABLECIMIENTO CARCELARIO-Hacinamiento PRIVACION DE LA LIBERTAD DOMICILIARIA TRANSITORIA-Distinción con el régimen de privación de la libertad domiciliaria ordinaria El régimen de privación de la libertad domiciliaria ordinario se funda, ante todo, en las condiciones subjetivas de la persona, por el riesgo que representa y en su proceso de resocialización. Mientras que el régimen del decreto legislativo analizado, por el contrario, se fundamenta en la urgencia de sacar del ambiente de la prisión a aquellas personas que más gravemente se pueden ver afectadas por el COVID-19, y contener así los impactos que se generan en los derechos fundamentales de las personas recluidas o afectadas indirectamente, así como los impactos de largo alcance que se darían en la salud pública. Así pues, mientras el régimen ordinario de privación de la libertad domiciliaria requiere un proceso que permita analizar la situación específica de la persona y valore la conveniencia de conceder el beneficio, el régimen diferente y especial expedido para el contexto de la pandemia busca hacer una revisión rápida de la situación. Se promueve adoptar una decisión basada en características objetivas, no en valoraciones subjetivas. En tal medida es razonable que las exclusiones de uno y otro régimen, por razones de política criminal, sean distintas. PRIVACION DE LA LIBERTAD DOMICILIARIA TRANSITORIA-Casos en que procede PRIVACION DE LA LIBERTAD DOMICILIARIA TRANSITORIA-Causales de exclusión del beneficio JUICIO ESTRICTO DE IGUALDAD-Aplicación por estar en juego derechos de grupos de especial protección La razonabilidad de una diferencia de trato como la analizada supone un juicio estricto de constitucionalidad, en la medida en que está en juego un trato diferente al interior de un grupo de especial protección constitucional, con relación al acceso a un beneficio de libertad, en el contexto de una pandemia. Al efectuar tal juicio, se concluye que la medida no es razonable y por tanto discriminatoria. Si bien, se busca un fin imperioso (identificar las personas más vulnerables al impacto de la pandemia), por un medio que no está prohibido (proteger a quienes están afectados por estar en discapacidad, con su movilidad afectada), el medio elegido no sólo no es necesario para lograr tal fin, sino que ni siquiera es idóneo. Si bien el criterio establecido sí sirve para identificar varias de las personas en situación de discapacidad vulnerables, es infra-inclusivo, en tanto deja por fuera del mismo grupo a otras que también deberían ser identificadas como vulnerables a la pandemia. RESPONSABILIDAD PENAL PARA ADOLESCENTES-Carácter pedagógico, específico y diferenciado JUSTICIA PENAL MILITAR-Regulación diferente/JUSTICIA PENAL MILITAR Y JUSTICIA PENAL ORDINARIA-Trato diferenciado ESTADO DE EMERGENCIA-Duración de normas de excepción y duración de efectos LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Jurisprudencia constitucional/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Límites DERECHO FUNDAMENTAL A LA LIBERTAD PERSONAL-Garantías de reserva judicial y legal (…) el Artículo 28 de la Constitución prevé las garantías de la reserva legal y la judicial en relación con las restricciones a la libertad personal. La primera corresponde a la competencia del Legislador para fijar las condiciones en que es procedente limitar la libertad. La segunda, a la orden judicial que debe mediar para restringir este derecho fundamental. PRIVACION DE LA LIBERTAD DE INDIGENAS EN ESTABLECIMIENTO CARCELARIO Y DERECHO A LA IDENTIDAD CULTURAL INDIGENA-Reglas para garantizar identidad cultural de indígena procesado por la jurisdicción ordinaria (…) la Corte ha indicado que si un indígena es procesado por la jurisdicción penal ordinaria, al no configurarse el fuero indígena, la imposición y vigilancia de las condenas compete a las autoridades nacionales, siempre y cuando se garantice -en la mayor medida posible- la preservación de los valores culturales y la identidad de las minorías étnicas. No obstante, se ha admitido la posibilidad de que el cumplimiento de las medidas de aseguramiento o de la pena se realice al interior de su comunidad, siempre que se cumplan ciertas reglas. DERECHO A LA IDENTIDAD CULTURAL DE MIEMBRO DE COMUNIDAD INDIGENA PRIVADO DE LA LIBERTAD-Podrá solicitar, previa autorización de autoridad de comunidad indígena, cumplir pena al interior de su territorio, siempre y cuando el mismo cuente con las instalaciones necesarias para el cumplimiento de la pena PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-No suspensión/PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD PENAL-Alcance/PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD PENAL-Aplicación frente a normas procesales y sustanciales/PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD PENAL-Debe analizarse cada caso en concreto De acuerdo con lo establecido en el Artículo 29 de la Constitución Política y en normas internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad, el principio de favorabilidad penal es una garantía del debido proceso que no puede suspenderse en estados de excepción ni desconocerse en ninguna circunstancia. Consiste en que la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará con preferencia sobre la restrictiva o desfavorable. Se manifiesta por la coexistencia de normas o por la sucesión de leyes en el tiempo. La Corte ha determinado que la norma constitucional prevé un concepto amplio e incluyente de favorabilidad que no realiza ninguna distinción, por lo que es aplicable a las normas sustanciales y procesales con efectos sustanciales. Tampoco establece una diferenciación -en razón de su temporalidad- entre normas transitorias y permanentes, por lo que la vigencia limitada de una norma no tendría incidencia en la aplicación del principio. Asimismo, es importante reiterar que este principio tiene un vínculo directo con la aplicación de la norma, mas no con su contenido. Es decir, la aplicación preferente de la norma favorable no significa la inconstitucionalidad de la desfavorable dejada de aplicar (esto es, la favorabilidad solo está ligada a la aplicabilidad de las normas, no a su validez sustancial). Por tanto, en cada caso particular corresponde al juez verificar y decidir cuál es la norma más benéfica al procesado o condenado. JUICIO DE PROPORCIONALIDAD DE INTENSIDAD INTERMEDIA-Aplicación El escrutinio intermedio ordena examinar que: (i) el fin sea constitucionalmente importante; (ii) el medio para lograrlo sea efectivamente conducente; y (iii) la medida no sea evidentemente desproporcionada. ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN ESTABLECIMIENTO CARCELARIO/HACINAMIENTO CARCELARIO-Salas de retenidos La Corte ha encontrado que la situación de hacinamiento estructural en el sistema penitenciario y carcelario, sobre la que esta Corporación ha llamado la atención desde su primera década de funcionamiento, ha llevado a que la población que debería ocupar dicho sistema lo haya desbordado. Tal situación ha llegado al punto de extender la crisis a los centros de detención transitoria. Tales centros incluyen no solo Estaciones de Policía y URI, sino también Comandos de Acción Inmediata (CAI) fijos y móviles e incluso lugares como carpas, vehículos o remolques. JUICIO DE PROPORCIONALIDAD ESTRICTO-Aplicación en personas privadas de la libertad a quienes puede una medida, impactar sus derechos fundamentales Referencia: expediente RE-277 Revisión constitucional del Decreto Legislativo 546 de 2020, “[p]or medio del cual se adoptan medidas para sustituir la pena de prisión y la medida de aseguramiento de detención preventiva en establecimientos penitenciarios y carcelarios por la prisión domiciliaria y la detención domiciliaria transitorias en el lugar de residencia a personas que se encuentren en situación de mayor vulnerabilidad frente al COVID-19, y se adoptan otras medidas para combatir el hacinamiento carcelario y prevenir y mitigar el riesgo de propagación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” Magistrada ponente: DIANA FAJARDO RIVERA Bogotá D.C., veintidós (22) de julio de dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente SENTENCIA Dentro del proceso de revisión automática de constitucionalidad[1] del Decreto Legislativo 546 de 2020, “[p]or medio del cual se adoptan medidas para sustituir la pena de prisión y la medida de aseguramiento de detención preventiva en establecimientos penitenciarios y carcelarios por la prisión domiciliaria y la detención domiciliaria transitorias en el lugar de residencia a personas que se encuentren en situación de mayor vulnerabilidad frente al COVID-19, y se adoptan otras medidas para combatir el hacinamiento carcelario y prevenir y mitigar el riesgo de propagación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. I. ANTECEDENTES 1. El 17 de marzo de 2020, mediante Decreto 417 del mismo año, el Presidente de la República declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término treinta (30) días, con el fin conjurar la calamidad pública que afecta al país por causa de la pandemia del COVID-19. 2. En desarrollo de la anterior norma de excepción, el Presidente de la República expidió del Decreto Legislativo 546 de 2020, “[p]or medio del cual se adoptan medidas para sustituir la pena de prisión y la medida de aseguramiento de detención preventiva en establecimientos penitenciarios y carcelarios por la prisión domiciliaria y la detención domiciliaria transitorias en el lugar de residencia a personas que se encuentren en situación de mayor vulnerabilidad frente al COVID-19, y se adoptan otras medidas para combatir el hacinamiento carcelario y prevenir y mitigar el riesgo de propagación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.” 3. Mediante comunicación del 15 de abril de 2020, en representación del Presidente de la República, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte Constitucional copia del Decreto Legislativo 546 de 2020. La Sala Plena procedió a efectuar el reparto y el proceso de la referencia le correspondió a la Magistrada ponente, quien recibió el decreto en su despacho el 17 de abril siguiente. 4. Mediante Auto del 22 de abril de 2020, la Magistrada ponente avocó conocimiento del proceso. En la misma providencia: (i) ofició a la Jefe de Gabinete y al Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República para que presentaran los argumentos que, según la motivación del Decreto Legislativo 546 de 2020, justificaran las medidas adoptadas a la luz de los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad, no discriminación y demás requisitos que señalan la Constitución y los artículos 2, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 46 y 47 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción; (ii) ofició a la Ministra de Justicia y del Derecho, al Ministro de Salud y Protección Social y al Director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (en adelante, también, INPEC) para que señalaran su posición sobre la constitucionalidad del decreto legislativo y respondieran una serie de preguntas sobre la materia; y (iii) ofició a otras entidades del Estado[2] para que expusieran su postura sobre la constitucionalidad del decreto. 5. Una vez recibidas las pruebas anteriores, el proceso se fijó en lista el 20 de mayo de 2020, por el término de cinco días, a efectos de permitir que la ciudadanía pudiera intervenir en el proceso, para defender o impugnar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 546 de 2020. Igualmente se invitó a participar a algunas entidades públicas y privadas que podían rendir un concepto técnico sobre la norma sometida a consideración. Vencido el término de fijación en lista, se corrió traslado al Procurador General de la Nación, quien presentó su concepto el 11 de junio del año en curso. 6. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios, y previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a realizar el estudio de constitucionalidad del Decreto Legislativo 546 de 2020. II. DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN 7. El presente proceso tiene por objeto revisar de oficio el Decreto Legislativo 546 de 2020. El texto completo, junto con sus considerandos, se incluye íntegro como anexo de la presente sentencia. No obstante, al estudiar la constitucionalidad de cada una de sus medidas, la Corte hará referencia a las consideraciones y los artículos pertinentes del decreto. 8. El Decreto Legislativo 546 de 2020 tiene 33 artículos organizados en cinco apartados así: el primer capítulo del decreto (disposiciones generales, con 6 artículos) plantea la medida principal (conceder privaciones de la libertad domiciliarias temporales). El segundo y el tercer capítulo se ocupan de establecer el procedimiento a seguir para aplicar la medida principal (de los procedimientos y disposiciones comunes a los procedimientos, con 2 y 16 artículos, respectivamente). Finalmente, los capítulos cuarto y quinto (otras disposiciones y disposiciones finales, con 4 y 5 artículos respectivamente) contemplan medidas accesorias o complementarias a la principal. III. DEFENSA DEL DECRETO Y PRUEBAS APORTADAS 9. La Presidencia de la República, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario participaron dentro del proceso de la referencia para defender la constitucionalidad del Decreto Legislativo 546 de 2020.[3] 10. La Presidencia de la República y los ministerios mencionados defendieron la constitucionalidad del decreto en cuestión. Argumentaron que “cumple los requisitos formales y materiales de constitucionalidad previstos para los decretos expedidos en desarrollo de la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica en el artículo 215 de la Constitución Política; y en la jurisprudencia”.[4] En términos generales, sostuvieron que las medidas contenidas en el decreto legislativo están encaminadas a conjurar las causas de la emergencia y a evitar la extensión de sus efectos. Concretamente, en su concepto, se dirigen a esa finalidad, en tanto impiden o limitan el contagio de la enfermedad COVID-19 en los establecimientos carcelarios y penitenciarios del país. Esto, dado que las condiciones de hacinamiento en que se encuentran aquellos dificultan la aplicación de medidas de distanciamiento físico y facilitan escenarios de alto riesgo y transmisores de la enfermedad, incluso a otros sectores de la población. 11. Mediante informe, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Salud y Protección Social y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario dieron respuesta a lo requerido por esta Corte. Expusieron que las medidas son razonables para combatir el hacinamiento carcelario en el país. Además, señalaron que son razones suficientes por cuanto el Gobierno nacional considera necesario adoptar mecanismos oportunos para evitar, en el mayor grado posible, el impacto del COVID-19 en la ciudadanía y el colapso del sistema de salud. Esto, por medio de instrumentos que permitan, en consecuencia, descongestionar los establecimientos penitenciarios y carcelarios del país, sin representar una amenaza de revictimización para quienes buscan verdad, justicia y reparación.[5] 12. La Corte hará referencia a las participaciones en defensa de las normas de emergencia que se estudian, a medida que estas últimas sean analizadas. IV. INTERVENCIONES[6] 13. En el marco del presente proceso, la Corte Constitucional recibió ciento veinte (120) escritos que, en su mayoría (109), tienen carácter de intervención. Debido a su extensión, la Corte hará referencia detallada y precisa en cada uno de los respectivos momentos de análisis de las normas que hacen parte del decreto legislativo revisado. Adicionalmente, al final, a manera de anexo, se incluye un resumen básico de las mismas, junto con los hipervínculos que permiten acceder a la totalidad de las intervenciones, a través de la página oficial de la Corporación (constitucionalidad en línea). 14. En términos generales, pueden señalarse seis grandes grupos en las solicitudes, así: 15 solicitan que se declare la exequibilidad del decreto legislativo estudiado, 1 intervención pide que se declare su exequibilidad condicionada; otras 6 intervenciones requieren la declaratoria de inexequibilidad total. Para 29 intervenciones algunos artículos deben ser declarados exequibles condicionadamente. Para 6 intervinientes, determinados artículos deben ser declarados inexequibles parcialmente y, según otros 44, ciertos artículos son inexequibles. Finalmente, 8 intervenciones rindieron un concepto general sobre el decreto legislativo sin realizar solicitudes puntuales o específicas respecto a su constitucionalidad. 15. A continuación, se presenta una tabla que clasifica las intervenciones mencionadas por la solicitud realizada de cada uno de los artículos. La forma en que se manifestaron puede ser agrupada en: (i) exequibilidad condicionada (EC), (ii) inexequibilidad parcial (IP), (iii) inexequibilidad (I), o (iv) observación general del artículo (OG). Otros solicitaron la exequibilidad, la exequibilidad condicionada o inexequibilidad de todo el decreto o dieron una observación general del mismo. Es importante señalar también que frente a los artículos 11, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 23, 24, 26, y 32 no hubo ningún pronunciamiento. Artículo Solicitud Autoridades Academia Organizaciones Ciudadanos 1 EC - Univ. Javeriana, Semillero en Derecho Penitenciario - Colegio de Abogados Penalistas - Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo IP -José Uriel Bautista I -Johan Stiven García Puerta 2 EC - Defensoría del Pueblo - Roy Leonardo Barreras Montealegre, - Guillermo Rivera - Iván Cepeda Castro, Franklin Castañeda y Antonio Sanguino - Grupo de Prisiones de la Univ. de los Andes y otros - Profesora Isabel Cristina Jaramillo y estudiantes de la Univ. de los Andes - Movimiento Nacional Carcelario - Colegio de Abogados Penalistas - Comisión de seguimiento a la T-388 de 2013 -Rafael Cardona Enciso -Efraín Burbano Castillo IP - Gustavo Bolívar Moreno - Grupo de Prisiones de la Universidad de Los Andes y otros - Univ. de Nariño -Comisión Colombiana de Juristas -Mario Ramírez Arbeláez I -Univ. Sergio Arboleda - Fundación Retorno a la Libertad - Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo -Mauricio Pava Lugo y Juan David Gutiérrez Palacio OG - Univ. Externado, Grupo de Derecho Penal - Centro de Investigación en Política Criminal y el Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita de la Univ. Externado de Colombia -Tomás Florentino Serrano 3 EC - Comisión Colombiana de Juristas - Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo -Hernando Barreto Ardila -José Uriel Bautista -Yefferson Mauricio Dueñas Gómez -Yesid Reyes Alvarado I -Univ. Libre -Profesora Isabel Cristina Jaramillo y estudiantes de la Univ. De los Andes - Centro Colombiano de Estudios Constitucionales- Colegio Nacional de Procuradores Judiciales - Comisión de Seguimiento a la T-388 de 2013 OG -Mauricio Pava Lugo y Juan David Gutiérrez Palacio 4 IP -Comisión Colombiana de Juristas 5 I - Univ. Externado, Grupo de Derecho Penal -Univ. Javeriana, Semillero en Derecho Penitenciario - Univ. Sergio Arboleda - Centro Colombiano de Estudios Constitucionales - Colegio de Abogados Penalistas - Comisión Colombiana de Juristas -Jennifer Caterine Miranda -Mario Humberto Mancipe Ávila -Mario Ramírez Arbeláez OG -Movimiento Nacional Carcelario 6 EC - Defensoría del Pueblo - Roy Leonardo Barreras Montealegre - Gustavo Bolívar Moreno - Julián Gallo Cubillos y otros (Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común) - Guillermo Rivera -Grupo de Prisiones de la Univ. de los Andes y otros - Univ. de Nariño -Dejusticia -Rafael Cardona Enciso -Hernando Barreto Ardila -Jesús Enrique Archila Guio y Deivy Leonardo Acosta Espinosa -Gabriel Pantoja Narváez IP - Gustavo Bolívar Moreno - Grupo de Prisiones de la Univ. de los Andes y otros -Profesora Isabel Cristina Jaramillo y estudiantes de la Univ. de los Andes - Univ. Sergio Arboleda - Comisión Colombiana de Juristas - Comisión de Seguimiento a la T-388 de 2013 - Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo -Mario Ramírez Arbeláez -Daniel David Terreros González I -Iván Cepeda Castro, Franklin Castañeda y Antonio Sanguino - Univ. de Antioquia - Univ. de Nariño - Univ. Externado, Grupo de Derecho Penal -Universidad Javeriana, Semillero en Derecho Penitenciario - Univ. Sergio Arboleda - Movimiento Nacional Carcelario - Centro Colombiano de Estudios Constitucionales- Colegio de Abogados Penalistas - Colegio Nacional de Procuradores Judiciales - Fundación Retorno a la Libertad -Ricardo Gaviria Ramírez -Sara Beatriz Azuero Méndez -Oscar Julián Guerrero Peralta -Tomás Florentino Serrano -Johan Stiven García Puerta -José Uriel Bautista -Mauricio Pava Lugo y Juan David Gutiérrez Palacio -Ángela María Orjuela -Camilo Bocanegra Bernal -Yefferson Mauricio Dueñas Gómez OG -Profesora Isabel Cristina Jaramillo y estudiantes de la Univ. de los Andes -Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo -Abogados Sin fronteras -Juan Pablo Alba Serna y otros -Mario Humberto Mancipe Ávila -Sandro Manuel Pérez Mantilla y otros 7 EC - Defensoría del Pueblo - Roy Leonardo Barreras Montealegre -Comisión de Seguimiento a la T-388 de 2013 IP -Univ. Externado, Grupo de Derecho Penal I - Univ. Libre - Univ. Sergio Arboleda OG - Universidad Javeriana, Semillero en Derecho Penitenciario Abogados Sin Fronteras -Ricardo Gaviria Ramírez -Tomás Florentino Serrano 8 EC Defensoría del Pueblo - Grupo de Prisiones de la Univ. de los Andes y otros - Otros de la Univ de los Andes - Universidad Javeriana, Semillero en Derecho Penitenciario -Movimiento Nacional Carcelario - Comisión de Seguimiento a la T-388 de 2013 I -Univ. Sergio Arboleda OG -Abogados Sin Fronteras -Tomás Florentino Serrano 9 I -Consejo Regional Indígena del Cauca OG - Centro de Investigación en Política Criminal y el Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita de la Universidad Externado de Colombia 10 I -Yesid Reyes Alvarado 12 EC - Iván Cepeda Castro, Franklin Castañeda y Antonio Sanguino - Gustavo Bolívar Moreno - Otros de la Univ de los Andes -Yesid Reyes Alvarado I -Grupo de Prisiones de la Univ. de los Andes y otros -Univ. Javeriana, Semillero en Derecho Penitenciario -Comisión Colombiana de Juristas -Mauricio Pava Lugo y Juan David Gutiérrez Palacio 13 I OG -Profesora Isabel Cristina Jaramillo y estudiantes de la Univ. de los Andes -Ricardo Gaviria Ramírez -Mauricio Pava Lugo y Juan David Gutiérrez Palacio 14 EC -Comisión de Seguimiento a la T-388 de 2013 15 OG -Ricardo Gaviria Ramírez 22 I -Iván Cepeda Castro, Franklin Castañeda y Antonio Sanguino IP -Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo 25 I -Universidad Externado, Grupo de Derecho Penal -Hernando Barreto Ardila 27 IP - Asocapitales I - Alcaldía Mayor de Bogotá - Guillermo Rivera -Univ. Libre - Comisión Colombiana de Juristas 28 EC -Iván Cepeda Castro, Franklin Castañeda y Antonio Sanguino 29 I -Comisión Colombiana de Juristas -Hernando Barreto Artila 30 IP -Iván Cepeda Castro, Franklin Castañeda y Antonio Sanguino I -Universidad Externado, Grupo de Derecho Penal -Hernando Barreto Ardila 31 OG -Ricardo Gaviria Ramírez 33 OG -Mauricio Pava Lugo y Juan David Gutiérrez Palacio Concepto General - Consejo Superior de la Judicatura - Fiscalía General de la Nación - Consorcio Fondo de Atención en Salud - Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de Libertad -Ministerio de Justicia y del Derecho -Ministerio de Salud, Ministerio de Justicia y del Derecho e Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -Univ. Nacional de Colombia - Abogados Sin Fronteras Canadá, - Colegio de Abogados Casacionistas - Comité de Presos por la Verdad en Colombia - Alex Vernot -Ricardo Antonio Morales Cano -José Alfredo Bautista Reyes -Uvaldino Carcamo Vargas -Karen Dayana Hernández Ruíz Exequibilidad de todo el decreto -Ministerio de Hacienda y Crédito Público -Policía Nacional -Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado -Presidencia de la República -Consultorio Jurídico de la Universidad de los Andes - Otros Univ. de los Andes Federación Nacional de Departamentos -Karen Dayana Hernández Ruíz Exequibilidad condicionada del decreto - Corporación Universitaria Ideas - Centro de Investigación en Política Criminal y el Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita de la Univ. Externado -Univ. Libre -Gabriel Pantoja Narváez Inexequibilidad de todo el decreto Gobernadores del Pueblo Indígena Yukpa -Universidad Externado - Grupo de Derecho Penal - Instituto Colombiano de Derecho Procesal. - Consejo Editorial del Boletín Primera Fila - Fundación Lazos Dignidad - Fundación Brigada Jurídica Eduardo Umaña Mendoza -Sandro Manuel Pérez Mantilla y otros -Steve Barragán Espitia -Jennifer Caterine Miranda -Josué Martínez Romero -Marco Antonio Osorio Villa y Nicolás Gutiérrez Suárez -Camilo Bocanegra Bernal -Daniel Santiago Díaz y otros 16. Si se hace un recuento somero de las intervenciones que argumentan la constitucionalidad del decreto legislativo, puede decirse que coinciden en las posiciones presentadas por el Gobierno nacional en defensa de éste. Se fundamentan, principalmente, en que resulta esencial generar herramientas para sustituir de forma temporal la pena de prisión y la medida de aseguramiento de detención preventiva, respectivamente, por la prisión domiciliaria transitoria (en adelante, PDT) y la detención domiciliaria transitoria (en adelante, DDT), en los casos de personas que se encuentran en situación de mayor vulnerabilidad. Lo anterior, además de la adopción de otras medidas para combatir el hacinamiento carcelario y prevenir y mitigar el riesgo de propagación, en el marco del Estado de emergencia económica, social y ecológica. 17. Por su parte, también a partir de una mirada general, las intervenciones que solicitan la exequibilidad condicionada del decreto en cuestión piden que se limiten, restrinjan o eliminen apartes del articulado o disposiciones completas. Coinciden en argumentar que la Corte debe dar alcance, entre otros, a: (i) la reducción del catálogo de conductas excluidas; (ii) la definición de una tarifa legal para acreditar la enfermedad o la discapacidad; (iii) la temporalidad de la medida; (iv) el régimen de PDT frente al de reclusión domiciliaria u hospitalaria por enfermedad grave; (v) la efectividad de que la medida de excarcelación dependa de un control judicial; (vi) la habilitación al INPEC para elaborar los listados de beneficiarios sin participación del mismo en el caso de los condenados; (vii) la competencia de los jueces para definir la Detención Domiciliaria Transitoria o la Prisión Domiciliaria Transitoria; y (viii) la suspensión de traslados desde los centros de detención transitoria. 18. Finalmente, quienes solicitan la inexequibilidad plantean su total desacuerdo con el decreto legislativo porque, entre otras, consideran que (i) incluye exclusiones injustificadas de los casos en especial riesgo; (ii) impacta mínimamente la reducción del hacinamiento en establecimientos penitenciarios y carcelarios y centros de detención transitoria; (iii) establece un trato discriminatorio según el delito cometido; y (iv) desconoce del principio de favorabilidad. 19. Como se indicó, a medida que las diferentes disposiciones contempladas en el decreto legislativo sean analizadas, se hará referencia detallada a las intervenciones en aquello que sea pertinente. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 20. El Procurador General de la Nación presentó concepto, en el que solicitó que se declare: (i) la inexequibilidad del literal f) del Artículo 2 del decreto; (ii) la exequibilidad condicionada del Artículo 5, “en el entendido de que la autoridad judicial deberá evaluar la situación de riesgo de las personas privadas de la libertad y determinar si hay lugar a conceder la prisión domiciliaria en el caso concreto”; (iii) la inexequibilidad parcial del primer inciso del Artículo 6, “en razón a que los delitos que se adicionan al listado de delitos excluidos y que no se encuentran en los artículos 38G y 68A del Código Penal, pueden impedir la concesión de la prisión domiciliaria o la detención preventiva domiciliaria”; (iv) la exequibilidad condicionada del Artículo 6, “en el entendido que la autoridad judicial deberá evaluar la situación de riesgo de las personas privadas de la libertad y determinar si hay lugar a conceder la prisión domiciliaria en el caso concreto”; (v) la exequibilidad condicionada de los artículos 14 y 15, “en el entendido que las personas privadas de la libertad pueden solicitar directamente la [sic] autoridad judicial el otorgamiento de la prisión domiciliaria o la detención preventiva domiciliaria, sin necesidad de estar incluido en el listado elaborado por el INPEC”; y (vi) la exequibilidad de los artículos restantes. 21. De igual forma, el Procurador pidió a la Corte exhortar al Gobierno nacional “a que antes de vencido el plazo al que se refieren los artículos 3 y 10 del Decreto 546 de 2020, evalúe si la situación de riesgo ha cesado o, por el contrario, se requiere ampliar la duración de las medidas adoptadas”.[7] VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia 22. La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 546 del 14 de abril de 2020, expedido en desarrollo del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declaratorio del Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, en virtud de lo previsto en el Artículo 241, numeral 7, concordante con el Artículo 215 de la Constitución. El mencionado Decreto 417 del presente año fue declarado exequible por esta Corporación mediante la Sentencia C-145 de 2020.[8] 2. Materia objeto de análisis y estructura de la decisión 23. El Decreto Legislativo 546 de 2020, expedido en ejercicio de las facultades conferidas al Presidente de la República por el Artículo 215 de la Constitución, consta de 33 artículos. Dejando de lado el artículo final de vigencia, la Sala ha decidido clasificar el contenido normativo de los 32 artículos restantes en cuatro bloques temáticos generales, a saber: (i) el diseño de la medida principal (privación de la libertad domiciliaria transitoria); (ii) los procedimientos administrativos y judiciales aplicables a ésta; (iii) las medidas accesorias para el cumplimiento de la medida principal; y, finalmente, (iv) las medidas complementarias a ésta. De acuerdo con esta división temática, los artículos del decreto revisado se agruparán así: Decreto Legislativo 546 de 2020[9] Medida principal (privaciones de la libertad domiciliarias transitorias; DDT Y PDT) Procedimiento de la medida principal (DDT Y PDT) Medidas accesorias a la medida principal (DDT Y PDT) Medidas complementarias a la medida principal (DDT Y PDT) Personas beneficiarias de las privaciones de la libertad domiciliarias transitorias; DDT y PDT (condiciones exclusiones y concurso de conductas punibles) (Arts. 1, 2, 5, 6 y 16) Duración y presentación final (Arts. 3 y 10) Aplicación en capturas (Art. 4) Lugar para cumplir la medida (Art. 18) Etapa previa, elaboración de listados de beneficiarios de la medida principal (Arts. 11, 14 y 15) Etapa intermedia, trámite judicial de la medida principal (Arts. 7, 8, 12, 13, 17, 19, 20 y 29) Etapa final, cumplimiento de la medida principal (Arts. 9, 21, 23 y 24) Acceso a servicios de salud, incluyendo a auxiliares bachilleres (Arts. 22 y 28) Facultades presupuestales y recursos (Arts. 26 y 32) Autorización para circular e implementar las medidas (Art. 31) Libertad por pena cumplida no otorgada (Art. 25) Suspensión temporal del traslado de centros de detención transitoria a cárceles y penitenciarías del orden nacional (Art. 27) Exhorto en favor de la libertad (Art. 30) 24. El primer bloque temático determina y desarrolla la medida principal, la cual contempla dos tipos de privaciones de la libertad domiciliarias transitorias, la detención (DDT) y la prisión (PDT). Esta parte consta de 9 artículos que se organizan en cuatro asuntos, referentes a las condiciones de modo, tiempo y lugar de la medida mencionada. El primer tema se ocupa de establecer la medida principal, fijar las condiciones para acceder a ésta y los casos en que se ha de entender excluida. Este también precisa cómo se aplica cuando hay concurso de delitos. El segundo tema consiste en la duración de esa medida de privación domiciliaria temporal de la libertad y la obligación que surge para la persona que se hubiera beneficiado de la misma. El tercer tema es el beneficio que se da a las personas que son capturadas y el cuarto es la determinación del lugar para cumplir la privación de libertad domiciliaria transitoria. 25. El segundo bloque temático se refiere a los procedimientos administrativos y judiciales diseñados para la ejecución de la medida principal. Como se detallará más adelante, la Corte ha decidido agruparlos en tres etapas: (i) etapa previa, relacionada con los listados que deben elaborarse para acceder a la medida principal (Arts. 11, 14 y 15); (ii) etapa intermedia, referida al trámite judicial de la DDT o PDT (Arts. 7, 8, 12, 13, 17, 19, 20 y 29); y (iii) etapa final, encaminada a dar cumplimiento a las medidas de DDT o PDT (Arts. 9, 21, 23 y 24). 26. El tercer bloque temático cubre las medidas que la Sala denominará accesorias. Éstas agrupan disposiciones que de forma adicional contribuyen a la implementación de la medida principal. Algunas hacen referencia a los recursos para financiar su operatividad, otras a la protección del derecho a la salud de los beneficiarios o de los bachilleres que prestan el servicio militar obligatorio en el INPEC. Por último, una hace alusión a la posibilidad de circulación de los servidores públicos que tienen competencias para dar cumplimiento al decreto legislativo objeto de examen. 27. Finalmente, el cuarto bloque temático lo constituyen las medidas que serán denominadas complementarias a la medida principal. Esta Corporación usará esta categoría, pues son medidas que no hacen parte del ámbito de aplicación de la principal, pero contribuyen a alcanzar sus propósitos básicos: reducir el hacinamiento al que se encuentran sometidas las personas privadas de la libertad (en adelante, también, PPL) y el riesgo de contagio y propagación del coronavirus al que están sometidas. 28. Le corresponde a la Corte revisar y decidir la constitucionalidad de cada una de estas medidas legislativas de emergencia. Para esto, en primer lugar, se realizará una caracterización general de los estados de excepción y, en particular, del Estado de emergencia económica, social y ecológica (Capítulo 3). Luego, se explicará el fundamento y alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo del Estado de emergencia económica, social o ambiental (criterios formales y materiales) (Capítulo 4). Finalmente, se analizará el cumplimiento de los requisitos formales del Decreto Legislativo 546 de 2020 (Capítulo 5) y la compatibilidad de cada una de las medidas de dicho decreto legislativo con el orden constitucional vigente, a partir de los cuatro bloques temáticos indicados, sumados al Artículo 33 sobre la vigencia del decreto (capítulos 6, 7, 8, 9 y 10). 3. Caracterización general de los estados de excepción y, en particular, del Estado de emergencia económica, social y ecológica[10] 29. La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la naturaleza y alcance del Estado de emergencia económica, social y ecológica regulado en el Artículo 215 de la Constitución Política. Igualmente se ha esforzado por precisar las fuentes, criterios y estándares que debe tomar en consideración este Tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad de los decretos de desarrollo que dicta el Presidente de la República. A continuación, la Corte reitera los aspectos básicos del precedente sobre la materia con el propósito de aplicarlos en el análisis constitucional del Decreto Legislativo 546 de 2020 sometido a su consideración en esta oportunidad. 30. La Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los estados de excepción. Con apoyo en esas disposiciones, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i) Guerra Exterior, (ii) Conmoción Interior y (iii) Emergencia Económica, Social y Ecológica. 31. La regulación constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en el carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Constitución de 1991 estableció un complejo sistema de controles que supone “el carácter excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”, así como que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad.”[11] 32. La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994 (en adelante, LEEE),[12] así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial.[13] 33. La Constitución dispuso un complejo sistema de controles políticos específicos para los estados de excepción, tales como (i) la autorización del Senado para la declaratoria del Estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno nacional al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad política del Presidente y de los ministros por la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica, o que constituya grave calamidad pública, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales. 34. La Constitución también estableció el control judicial constitucional automático de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción, según lo dispuesto en los artículos 212 a 215 de la Constitución, el cual está desarrollado por los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991. 35. A la luz del Artículo 215 de la Constitución, el Estado de emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella (…)”. La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente. 36. Este Tribunal ha señalado que “los acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”.[14] En tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o puede tener una causa técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o “accidentes mayores tecnológicos.”[15] 37. Desde la expedición de la Constitución Política, se han declarado estados de emergencia económica, social y ecológica por distintas razones: (i) la fijación de salarios de empleados públicos;[16] (ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica;[17] (iii) desastres naturales;[18] (iv) la revaluación del peso frente al dólar;[19] (v) el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito;[20] (vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público;[21] (vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud;[22] y, por último, (viii) la situación fronteriza con Venezuela.[23] 38. El Artículo 215 de la Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del Estado de emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de emergencia y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. 39. Dicha disposición señala que el decreto que declare el Estado de emergencia debe indicar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades excepcionales y convocar al Congreso, si este no se hallare en funcionamiento, para que se reúna dentro de los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. En relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio Artículo 215 de la Constitución establece que (a) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (b) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (c) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno nacional. 40. Luego de esta descripción básica acerca de las emergencias económicas, sociales y ambientales, pasa la Sala a indicar los parámetros constitucionales básicos que se deben respetar al ejercer las excepcionales funciones conferidas al Presidente de la República, a la luz del orden constituc...