Sentencia C-244 de 2025

C-244-25 NOTA DE RELATORÍA: Con fundamento en la solicitud realizada mediante oficio suscrito por el magistrado Miguel Polo Rosero, el 6 de noviembre de 2025, y comunicado con el oficio SGC-1690 de la Secretaría General, se incorpora a la providencia publicada el Anexo 1. Intervenciones ciudadanas, que hace parte integral de la misma. TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-244/25 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vulneración por norma que modifica la temporalidad de la contribución nacional de valorización La constitucionalidad del artículo 280 de la Ley 2294 de 2023 debió estudiarse a partir del precedente contenido en las sentencias C-464 de 2020, C-493 de 2020, C-161 de 2022, C-117 de 2024 y C-143 de 2025. Al analizar el asunto de fondo, se encontró que, si bien la norma era instrumental y tenía alguna relación con las bases del plan y con el Plan Plurianual de Inversiones, dicha relación no había sido directa ni inmediata. La Corte resaltó que esa conexión no saltaba a la vista y que, además, no fue explicada por el Gobierno. Por ello, se incumplió con el principio de unidad de materia en esta causa. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inexistencia de conexidad directa/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento (…) no resulta clara la conexidad directa e inmediata entre la norma instrumental y el Plan Plurianual de Inversiones. Y esa falta de claridad responde al hecho de que no es evidente que la ampliación de la temporalidad en el tributo sea fundamental en el propósito de llevar a cabo, de manera específica y cierta, los programas previstos en el Plan Plurianual de Inversiones que guardan relación con el mejoramiento de la infraestructura vial del país; máxime cuando esos proyectos se financian, en parte, con la contribución nacional de valorización, pero también con otros recursos (que pueden provenir de cinco fuentes distintas, supra). En otras palabras: no es claro por qué con la modificación del tributo ahora sí se podrán ejecutar los programas de infraestructura vial previstos en el Plan Plurianual de Inversiones, y antes de ello eso no hubiera sido posible. INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Eventos en que procede INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Configuración DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos de inconveniencia y aplicación práctica PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Objetivos PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Componentes y alcance PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Parte general y plan de inversiones públicas PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Trámite de elaboración y aprobación PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Jurisprudencia constitucional La jurisprudencia constitucional ha variado en lo relativo al principio de unidad de materia, y a la forma en que debe estudiarse si una norma lo desconoce cuando hace parte del PND. En la actualidad, la corporación reconoce que el principio de unidad de materia pretende proteger el principio democrático y los mandatos de publicidad y transparencia en el proceso legislativo. Según lo establecido en el artículo 158 de la Constitución, “[t]odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. En tal sentido, la Corte ha considerado necesario precaver que en el PND se incluyan normas que no guarden una relación directa e inmediata con sus bases o con el Plan Plurianual de Inversiones. También ha considerado imperioso evitar que normas que podrían ser discutidas por el Congreso en el marco de sus competencias ordinarias terminen por tramitarse en la ley del plan, donde –como ya se ha explicado– su actuar es más limitado, y los tiempos de debate son más reducidos. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata (...) el principio de unidad de materia exige que en una ley no se incluyan cuestiones ajenas a ella. Para determinar si una norma del Plan Nacional de Desarrollo desconoció el citado principio deben seguirse unas reglas específicas. La jurisprudencia ha determinado que la conexidad entre la ley instrumental y las bases del Plan –o el Plan Plurianual de Inversiones– debe ser directa e inmediata, no eventual y mediata. Para la Corte, “una conexidad eventual se verifica cuando el cumplimiento del objetivo previsto en la parte general del PND no puede obtenerse inequívocamente de la medida legislativa acusada, sino solo de forma hipotética”. En contraste, “la conexidad directa e inmediata significa comprobar que el cumplimiento de las normas instrumentales lleve inequívocamente a la realización de las metas generales del plan”. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodología CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Carácter más estricto Las razones por las cuales la Corte consideró necesario crear un escrutinio más estricto en estos asuntos pueden resumirse así: a) la Ley del Plan es multitemática. Con todo, de esto no se sigue que el Gobierno Nacional esté habilitado, al presentarla ante el Congreso de la República, para incluir en ella cualquier tipo de norma. b) La ley del Plan no debe servir al propósito de “llenar vacíos e inconsistencias de leyes precedentes”, ni tampoco puede prestarse para que las medidas que implemente dejen de ser debatidas en el escenario amplio de deliberación que otro tipo de leyes sí garantizan. Toda norma incluida en el plan debe tener, en principio, una vocación temporal. Solo sería aceptable una vocación permanente cuando esté claramente establecido el fin planificador de la medida. c) Tradicionalmente, la jurisprudencia ha entendido que el PND, en su proceso de aprobación, no cuenta con un amplio espacio de debate, como sí ocurre con otras leyes. Esto guarda relación con tres tópicos en específico: “(i) la iniciativa es gubernamental, (ii) las posibilidades de modificación del proyecto por parte del Congreso se encuentran limitadas y (iii) el término para la aprobación del Plan es reducido”. Y d) la ley del plan tiene una especial jerarquía dentro del sistema de fuentes, como se dispone en el artículo 341 del Texto Superior, aun cuando ello no constituye, propiamente, un parámetro de validez normativa. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Exigencia de identidad temática respecto de las disposiciones de carácter instrumental contenida en el plan de inversiones PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Jurisprudencia anunciada (…) esta Corte considera necesario ajustar la jurisprudencia sobre la materia, señalando la necesidad de establecer dos niveles de escrutinio diferenciados. Dependiendo exclusivamente de la naturaleza de la norma –su alcance, propósito y contenido–, el juez constitucional deberá valorar si el escrutinio habrá de tener una intensidad mayor o menor. Tendrá una intensidad mayor, cuando la norma demandada –incluida en el PND– sea de aquellas que debían adoptarse por el Congreso de la República en el marco de sus competencias ordinarias constitucionales. En contraste, el escrutinio tendrá una intensidad menor, cuando la norma demandada –incluida en el PND– (i) no aborde temáticas que debían ser reguladas, necesariamente, en el marco de las competencias ordinarias del Congreso de la República, y (ii) tenga un estricto fin planificador. Se entenderá que existe un fin planificador por parte de la norma instrumental demandada, cuando la incorporación de aquella se dirija a cumplir alguno de los objetivos, metas, estrategias o programas del PND, cuya naturaleza es temporal. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Definición de la intensidad del escrutinio PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Escrutinio de mayor intensidad PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Escrutinio de menor intensidad CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Elementos esenciales REVIVISCENCIA DE NORMA DEROGADA-Aplicación REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL -Sala Plena- SENTENCIA C-244 DE 2025 Referencia: Expediente: D-16178 Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 280 (parcial) de la Ley 2294 de 2023, “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida” Demandante: Mauricio Gómez Amín Magistrado Ponente: Miguel Polo Rosero[1] Bogotá D.C., once (11) de junio de dos mil veinticinco (2025). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones legales y constitucionales, específicamente las previstas en el artículo 241 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente providencia, con fundamento en estos: I. ANTECEDENTES En este acápite la Corte realizará una síntesis de esta sentencia, luego de lo cual hará una presentación de los hechos relevantes, la norma demandada, los argumentos planteados por el accionante, las intervenciones formuladas en el término dispuesto para ello y el concepto rendido por la Procuradora General de la Nación. A. Síntesis de la decisión 1. La Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió una demanda formulada contra el artículo 280 (parcial) de la Ley 2294 de 2023. El actor consideró que esta norma vulneró (i) el artículo 158 de la Constitución Política, en tanto desconoció el principio de unidad de materia; (ii) el artículo 363 de la Constitución, porque pasó por alto el principio de irretroactividad en materia tributaria, cuando modificó la temporalidad de la contribución nacional de valorización y afectó los proyectos que iniciaron su ejecución con anterioridad; y (iii) el artículo 83 del Texto superior, porque la norma objeto de censura desconoció la buena fe y la confianza legítima de los sujetos pasivos que ya habían ajustado su conducta a las reglas del artículo 249 de la Ley 1819 de 2016. El demandante resaltó que estos sujetos entendían que la contribución nacional de valorización solo se podría aprobar antes o durante la ejecución del proyecto, y no después (como lo indica la norma objeto de reproche). 2. Antes de pasar al examen de fondo, la Sala se refirió a dos cuestiones previas. En primer lugar, integró la unidad normativa con el inciso segundo del artículo 249 de la Ley 1819 de 2016 (modificado por el artículo 280 de la Ley 2294 de 2023). Esto, tras advertir que el fragmento demandado, solo podía adquirir sentido si se leía en conjunto con esa disposición. En segundo lugar, analizó la aptitud sustancial de la demanda. Al respecto, consideró que los cargos relacionados con la posible vulneración del principio de irretroactividad de la ley, así como de la buena fe y la confianza legítima, no habían cumplido con la carga argumentativa mínima exigida por la jurisprudencia desde la sentencia C-1052 de 2001. En contraste, concluyó que el cargo referido al presunto desconocimiento del principio de unidad de materia sí había satisfecho dicha carga. En consecuencia, continuó con el análisis de fondo estudiando únicamente este último cargo. 3. Acto seguido, la Corporación delimitó los alcances del Plan Nacional de Desarrollo, e hizo un recorrido histórico sobre la forma en que debía estudiarse la posible vulneración de este principio, especialmente cuando la norma demandada está incluida en dicho instrumento. Luego resaltó que, con los años, el escrutinio creado por la jurisprudencia para resolver este asunto se ha hecho cada vez más difícil de superar. Por tal razón, encontró necesario realizar un ajuste a la jurisprudencia en este punto, con el ánimo de que el escrutinio usado tradicionalmente por la Corte siga cumpliendo su propósito de proteger el principio democrático y los mandatos de transparencia y publicidad del principio legislativo, pero al mismo tiempo no sacrifique en demasía el margen de configuración normativa que, respecto del proceso de planeación, se ha reconocido al Gobierno Nacional y al Congreso de la República. 4. Bajo este propósito, estableció a manera de jurisprudencia anunciada que, cuando el juez constitucional deba revisar si una norma incluida en el PND trasgredió el principio de unidad de materia, debe identificar si es necesario acudir a un escrutinio de intensidad mayor o menor. Esto dependiendo exclusivamente de la naturaleza de la norma –su alcance, propósito y contenido–. El escrutinio tendrá una intensidad mayor, cuando la norma demandada –incluida en el PND– sea de aquellas que debían adoptarse por el Congreso de la República en el marco de sus competencias constitucionales ordinarias. En contraste, el escrutinio tendrá una intensidad menor, cuando la norma demandada –incluida en el PND– (i) no aborde temáticas que debían ser reguladas, necesariamente, en el marco de las competencias ordinarias del Congreso de la República, y (ii) tenga un estricto fin planificador. Se entenderá que existe un fin planificador por parte de la norma instrumental demandada, siempre que la incorporación de aquella se dirija a cumplir alguno de los objetivos, metas, estrategias o programas del PND, cuya naturaleza es temporal. 5. A su turno, señaló la Corte que cuando deba seguirse un escrutinio de mayor intensidad, el juez constitucional está llamado a cumplir los criterios exigidos por la jurisprudencia actual, donde se ordena que la norma instrumental ha de tener una conexidad directa e inmediata con las bases o programas del PND (esto implica que la norma instrumental debe ser efectiva y posibilitar el cumplimiento del propósito para el cual se incluyó). De otra parte, cuando deba seguirse un escrutinio de menor intensidad, el juez constitucional simplemente valorará si la norma instrumental, de manera razonable y evidente, contribuye a la consecución del fin al cual responde. 6. Después de referirse a este ajuste en la jurisprudencia, la Sala concluyó que el precepto demandado sí desconoció el principio de unidad de materia. En este caso, la Corte siguió el esquema tradicional de valoración contenido en la jurisprudencia vigente. A partir de lo anterior, la corporación llevó a cabo los pasos propios de este tipo de juicio, y encontró que, si bien la norma podía ser instrumental y tener alguna relación con las bases del plan y con el Plan Plurianual de Inversiones, esa relación no había sido directa ni inmediata. La Corte sostuvo que la referida conexión no era evidente y que, además, aquella no fue explicada con suficiencia por el Gobierno. En este orden de ideas, concluyó que hubo un desconocimiento del principio de unidad de materia en esta causa. 7. Como consecuencia de lo anterior, la Corte dispuso la declaratoria de la inexequibilidad del citado artículo 280 de la Ley 2294 de 2023, aclarando que se producía la reviviscencia del inciso segundo del artículo 249 de la Ley 1819 de 2016, que regula la contribución nacional de valorización, y que había sido subrogado por el precepto cuestionado. B. Hechos relevantes 8. El 4 de septiembre de 2024, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución, el ciudadano Mauricio Gómez Amín presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 280 (parcial) de la Ley 2294 de 2023, por el presunto desconocimiento de los artículos 83, 158 y 363 de la Constitución. 9. La demanda fue admitida por estos cargos, en autos del 4 y 29 de octubre de 2024. En esta última providencia, el magistrado sustanciador ordenó: (i) comunicar la admisión de la demanda al presidente del Congreso, al presidente de la República, al ministro de Hacienda y Crédito Público y al director del Departamento Nacional de Planeación, para que, si lo consideraban pertinente, presentaran las razones que justificaran la constitucionalidad de la norma sometida a control; (ii) disponer la fijación en lista de la disposición acusada por el término de diez días; (iii) dar traslado a la Procuraduría General de la Nación por un término de treinta días, para que rindiera el concepto de rigor y, finalmente; (iv) invitar a diferentes entidades públicas y privadas para que, dentro de los quince días siguientes a la comunicación del auto, si lo consideraban oportuno, presentaran un concepto técnico sobre la contribución nacional de valorización, en el que se incluyera el examen del artículo 280 acusado, en cuanto a su alcance, efectos y aplicación frente a proyectos de infraestructura que iniciaron su ejecución y operación, antes de la entrada en vigor de la Ley 2294 de 2023; y sobre la inclusión de una disposición de carácter tributario, de este tipo, en el Plan Nacional de Desarrollo. En el mencionado auto del 29 de octubre de 2024, también se declaró improcedente la solicitud de suspensión provisional presentada por el accionante. 10. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. C. Norma demandada 11. A continuación, se transcribe el contenido de la disposición acusada, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No. 52.400 de mayo 19 de 2023, en el que se subraya el aparte demandado: “LEY 2294 DE 2023 (mayo 19) Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”. El Congreso de Colombia DECRETA: […] Artículo 280. Modifíquese el inciso segundo del artículo 249 de la Ley 1819 de 2016, el cual quedará así: Artículo 249. Aplicación del Cobro de la Contribución. (…) La Contribución Nacional de Valorización se podrá aprobar y aplicar antes, durante y hasta cinco (5) años después del inicio de la operación del proyecto”. D. Argumentos de la demanda 12. La demanda en contra del artículo 280 (parcial) de la Ley 2294 de 2023 se formuló, en criterio del actor, por vulnerar los principios constitucionales de unidad de materia (artículo 158 de la Constitución), irretroactividad (artículo 363 ibidem), y buena fe y confianza legítima (artículo 83 ibidem). 13. Primer cargo (presunto desconocimiento del principio de unidad de materia). Inicialmente, el accionante citó el artículo 342 de la Constitución, la Ley 152 de 1994 y la sentencia C-126 de 2020, para explicar que, de acuerdo con las características particulares del Plan Nacional de Desarrollo (en adelante, PND), el principio de unidad de materia debe ser analizado de manera distinta y más rigurosa. Recordó que este principio se halla en el artículo 158 de la Constitución, en donde se establece que “[t]odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. En criterio del actor, este mandato garantiza la coherencia y claridad de las leyes, pues –siguiendo la jurisprudencia constitucional– permite racionalizar y tecnificar el ejercicio de la función legislativa, e impedir la aparición subrepticia de disposiciones inconexas con la ley. 14. Haciendo referencia al artículo 339 del Texto Superior, el demandante señaló que el Plan Nacional de Desarrollo es un marco normativo amplio, que traza políticas públicas y proyecta las estrategias de desarrollo para el país. Por ello, en su criterio, la norma demandada vulnera el principio de unidad de materia, pues incorpora una disposición tributaria en el plan, que no guarda relación directa, ni necesaria, con las políticas planteadas en él. 15. Resaltó que las normas que tienen contenido tributario deben estar sometidas a un debate amplio y profundo en el Congreso de la República, y allí debe revisarse con detalle su justificación y necesidad, su impacto social y económico, el grado de afectación a los derechos y obligaciones de los contribuyentes, y su coherencia con el sistema tributario en general. Indicó que, al incluir la norma demandada en el plan, se eludió ese debate legislativo en contra de la transparencia y la participación democrática. 16. De otra parte, resaltó que, mientras el Plan Nacional de Desarrollo es un documento programático que se enfoca en la planificación y ejecución de políticas dentro de un plazo específico, la norma demandada trasciende la temporalidad de la Ley 2294 de 2023, y con ello se aleja de sus fines inmediatos. En este orden de ideas, expuso que la introducción de normas tributarias con vocación de permanencia en el PND genera disonancia normativa, afecta la coherencia del ordenamiento y pone en jaque la seguridad jurídica. Sobre todo, cuando –como ocurre en este caso– la norma demandada no guarda conexidad con los objetivos, propósitos y metas del plan, aun teniendo en cuenta su amplitud y la gran variedad de asuntos que abarca. 17. Segundo cargo (presunto desconocimiento del principio de irretroactividad). El actor sostuvo que la norma objeto de censura vulnera el principio de irretroactividad en materia tributaria, previsto en el artículo 363 de la Constitución, conforme con el cual las normas impositivas deben ser establecidas de manera previa a los hechos generadores del tributo, y su aplicación solo puede afectar hechos que ocurran luego de su promulgación. Tal condición permite a los contribuyentes planificar y prever sus obligaciones fiscales, teniendo en cuenta las reglas vigentes para el momento en que ocurre el hecho generador. 18. El demandante explicó que el artículo acusado, al permitir que la contribución nacional de valorización pueda cobrarse hasta cinco años después de la entrada en operación del proyecto, afecta hechos consolidados bajo la normativa anterior (Ley 1819 de 2016, artículo 249). En este punto, se refirió al caso del proyecto de infraestructura vial Cartagena – Barranquilla – Circunvalar de la Prosperidad, en el que gran parte de la infraestructura ya había entrado en operación bajo la citada Ley 1819, según la cual, la contribución nacional de valorización solo podía cobrarse antes o durante la ejecución del proyecto. Por ello, insistió en que la introducción del artículo 280 modifica retroactivamente situaciones jurídicas consolidadas, al tiempo que afecta hechos regulados por la norma anterior, sin considerar un régimen de transición. Explicó que la norma impugnada afecta a aquellos contribuyentes que, bajo la normatividad previa, no debían enfrentar nuevas cargas tributarias, cuando las obras concluían, supuesto que, de forma inconstitucional se modificó, al permitir el cobro “hasta cinco (5) años después del inicio de la operación del proyecto”. 19. Tercer cargo (presunto desconocimiento de los principios de buena fe y confianza legítima). El demandante sostuvo que el artículo 83 de la Constitución garantiza que las personas puedan confiar en que las reglas fiscales, bajo las cuales han planificado sus actividades, no serán modificadas intempestivamente y tendrán cierto grado de estabilidad. Resaltó que, de acuerdo con lo establecido en la Ley 1819 de 2016 –artículo 249–, los contribuyentes que se verán afectados con el enunciado normativo demandado confiaban en que la contribución nacional de valorización solo podía cobrarse antes o durante la ejecución del proyecto, no después. Así, en su criterio, ellos tenían la expectativa de que, una vez concluidas las obras del proyecto de infraestructura, no estarían sujetos a nuevas cargas tributarias. Sin embargo, el artículo 280 demandado cambia las reglas de juego, al permitir que el cobro del tributo se pueda dar hasta cinco años después de la entrada en operación del proyecto. Con ello –concluyó– se afecta la confianza que los contribuyentes depositaron en el Estado. E. Intervenciones ciudadanas y conceptos 20. En el siguiente recuadro se sintetizan las intervenciones ciudadanas y los conceptos recibidos: Tipo de participación Inhibición Exequibilidad Exequibilidad condicionada Inexequibilidad Conceptos de organismos y entidades del Estado (artículo 11 del Decreto 2067 de 1991)[2]. Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Ministerio de Transporte, el Departamento Nacional de Planeación -DNP, el INVIAS y la Agencia Nacional Defensa Jurídica del Estado (solicitud principal) Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Ministerio de Transporte, el Departamento Nacional de Planeación -DNP, el INVIAS y la Agencia Nacional Defensa Jurídica del Estado (solicitud subsidiaria) Conceptos de organizaciones, entidades y expertos invitados (artículo 13 del Decreto 2067 de 1991)[3]. Academia Colombiana de Jurisprudencia (solicitud subsidiaria) Academia Colombiana de Jurisprudencia (solicitud principal), y el Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Aduanero. Intervenciones ciudadanas (artículo 7 del Decreto 2067 de 1991)[4] Alfonso Palacios Torres Alberto Cianci Hernández, Luis Felipe Henao Cardona, Priscilla Ruiz de Vergara, Ashton Cabrera David Ramon, Miranda Benavides Merlys, De La Rosa Alfredo Varela, Jorge Mario Camargo Padilla, Fernando Munarriz Salcedo, Ana Buitrago, Giovanni Francisco Pardo Cortina, Dumek José Turbay Paz, Milton José Pereira Blanco, Alexis Marriaga Valencia, Oscar Eduardo Borja Santofimio, César Camilo Cermeño Cristancho, Krishu Miranda Fuenmayor, Jorge Kenneth Burbano Villamarín, Ingrid Vanessa González Guerra, Manuel Eduardo Moreno Torres y Laura María Restrepo Campos. Concepto de la Procuradora General de la Nación (artículos 38 y 7 del Decreto 2067 de 1991) Solicita la inexequibilidad del artículo demandado. (i) Argumentos de inhibición 21. Como petición principal, el Departamento Administrativo de la Presidencia, el Ministerio de Transporte, el Departamento Nacional de Planeación, el Invias[5] y la Agencia Nacional Defensa Jurídica del Estado solicitaron a la Corte proferir una decisión inhibitoria. Advirtieron que la demanda no satisface los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Sobre la falta de certeza, indicaron que los reproches del actor se basan en interpretaciones subjetivas, deducciones o conjeturas, que no se derivan directamente del texto normativo acusado, y que atañen más a un debate sobre su aplicación práctica. 22. Afirmaron que la demanda carece de especificidad, porque parte de un razonamiento vago, abstracto, global y fáctico, que no es apto para estructurar un auténtico cargo de inconstitucionalidad. Además, explicaron que la demanda carece de pertinencia, pues el problema jurídico propuesto por el actor no supone una confrontación entre la disposición acusada y los principios constitucionales, sino el análisis de un caso concreto. En este punto, censuraron el hecho de que se aludiera, específicamente, al cobro de la contribución en el proyecto de infraestructura vial Cartagena – Barranquilla – Circunvalar de la Prosperidad. Por último, señalaron que los reparos contra la norma son insuficientes, dado que no permiten suscitar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la medida adoptada. (ii) Argumentos de exequibilidad 23. El Departamento Administrativo de la Presidencia, el Ministerio de Transporte, el Departamento Nacional de Planeación, el INVIAS, y la Agencia Nacional Defensa Jurídica del Estado, como pretensión subsidiaria y en una comunicación conjunta, sugirieron a la Corte declarar la exequibilidad del apartado demandado. En el mismo sentido, se pronunció la DIAN. 24. Para los primeros, los principios de irretroactividad, buena fe y confianza legítima no se vulneran por la norma demandada, pues aquella, “por sí sola[,] no aplica de manera directa”[6]. En este sentido, indicaron que si un acto administrativo ordena la aplicación retroactiva de la norma, este podrá ser objeto del respectivo control de legalidad, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011. A lo anterior agregaron que el enunciado normativo censurado solo violaría tales principios, si exigiera el pago del tributo respecto de proyectos de infraestructura que finalizaron antes de su entrada en vigencia, empero, ello no ocurre en el presente caso. 25. Señalaron que el principio de irretroactividad en materia tributaria debe estudiarse respecto del hecho generador[7]. Así, una norma vulnera el citado mandato, si afecta situaciones jurídicas consolidadas antes de su entrada en vigor. No obstante, la norma acusada no impone cargas diferentes a las que ya estaban previamente establecidas en la ley. 26. Agregaron que los principios en cuestión[8] no pueden invocarse para desconocer que el Congreso tiene amplias facultades al modificar reglas tributarias. Insistieron en que los principios de buena fe y confianza legítima no son absolutos, ya que se deben ponderar con el interés general, que prevalece en materia económica. Y, además, advirtieron que, en el caso de la norma censurada, no se puede determinar cuál es la expectativa que merecía protección y que se vio trasgredida. Señalaron que la causación del tributo es un hecho conocido por todos los contribuyentes, quienes deben entender desde el comienzo que el mayor valor de su inmueble puede ser gravado hacia el futuro, con ocasión de las obras de infraestructura[9]. 27. En cuanto al principio de unidad de materia, citaron algunas sentencias de la Corte[10] e hicieron referencia a las disposiciones del PND que guardan, a su juicio, relación directa e inmediata con el artículo 280 demandado. Señalaron que, en las bases del Plan –documento que hace parte integral de la Ley 2294 de 2023–, se expone la necesidad de aumentar la tributación y obtener mayores recursos[11]. Por lo demás, en ese documento, se señala que el plan consta de cinco transformaciones, una de las cuales es la denominada convergencia regional. En ese eje se habla de la necesidad de conectar a las regiones, a partir del mejoramiento de las vías. Y, para ello, se admite la necesidad de fortalecer los instrumentos de financiación[12]. 28. Por último, señalaron que, según el capítulo de estabilidad macroeconómica contenido en las bases, el objetivo del Gobierno es disminuir niveles de deuda y déficit, para atender las necesidades más urgentes de la sociedad colombiana[13]. En este orden de ideas, indicaron que la norma demandada genera recursos adicionales y que es un instrumento idóneo y efectivo para financiar los proyectos de inversión relacionados en el anexo “a” del Plan Plurianual de Inversiones. 29. Por su parte, la DIAN[14] señaló que la norma demandada es una disposición instrumental, que facilita el cumplimiento de los objetivos previstos en la parte general del PND. Por ello, a su juicio, tiene conexidad directa con las bases. Explicó que, dentro de los ejes de transformación previstos en el artículo 3 de la Ley 2294 de 2023, se encuentra el denominado seguridad humana y justicia social, que “(…) comprende una infraestructura física y digital para la vida y el bien de los territorios, las comunidades y las poblaciones, para la superación de las privaciones y la expansión de las capacidades en medio de la diversidad y la pluralidad”[15]. De ahí que, sobre la base de lo expuesto, es claro que la norma acusada tiene conexidad directa con ese eje. (iii) Argumentos de inexequibilidad 30. La Academia Colombiana de Jurisprudencia[16] sostuvo que la norma acusada vulnera el principio de irretroactividad tributaria, puesto que permitir “la aprobación y aplicación de una contribución basada en hechos ocurridos después del inicio de la operación de una obra implica que la norma produciría efectos retroactivos, al aplicarse sobre situaciones ya consolidadas antes de su entrada en vigencia”[17]. A partir de lo anterior, pidió a la Corte declarar la inexequibilidad del fragmento objeto de reproche. 31. También señaló que el artículo 280 vulnera los principios de buena fe y confianza legítima, cuando permite la aprobación y aplicación de la contribución nacional de valorización hasta cinco años después del inicio de la operación de un proyecto. Resaltó que la norma objeto de censura causa una “(…) incertidumbre prolongada que afecta la estabilidad jurídica y financiera del contribuyente[,] al no tener certeza sobre el cumplimiento (…) de su obligación tributaria[,] además de presentar cargas adicionales para los contribuyentes y cambios intempestivos en sus obligaciones tributarias[,] para las cuales el contribuyente no estaba preparado”[18]. 32. Finalmente, luego de hacer referencia a la sentencia C-161 de 2022, expuso que el PND no podía modificar normas sustanciales de carácter permanente, y que el artículo demandado carecía de conexidad con los objetivos del plan. 33. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Aduanero[19] recordó que “solo excepcionalmente se pueden incluir medidas permanentes en la ley del plan”[20]. Bajo esta consideración, añadió que el artículo demandado, además de desconocer el factor temporal de un tributo, no tiene un carácter instrumental, ni es una medida destinada a impulsar el cumplimiento del plan. Tampoco persigue un fin planificador dentro del cuatrienio, pues tiene vocación de permanencia. Resaltó que la norma no guarda conexidad estrecha, directa e inmediata con las políticas, estrategias y metas del Gobierno, o con los programas y proyectos del Plan de Inversiones[21]. Citando la sentencia C-161 de 2022, concluyó que, modificar la temporalidad de la contribución, “es propio de una reforma tributaria y no de una ley de plan de desarrollo, pues se está modificando un elemento esencial del tributo que es su período”[22]. Por estas consideraciones, se desconoció el principio de unidad de materia. 34. De otra parte, indicó que no es obligatorio para el Legislador incluir regímenes de transición en las modificaciones de normas tributarias, y que “el hecho de ampliar la temporalidad del tributo bajo análisis no vulnera situaciones jurídicas consolidadas”[23]. Además, resaltó que el sujeto activo, cuando cobre el tributo, deberá respetar los derechos adquiridos de los contribuyentes[24]. F. Concepto de la Procuradora General de la Nación 35. La procuradora general de la Nación estimó que la norma demandada debía declararse inexequible por trasgredir el principio de unidad de materia. Al respecto, señaló que toda norma instrumental debe tener una conexidad estrecha, directa e inmediata con las metas incluidas en la parte general del PND, o con los programas del Plan de Inversiones. Señaló que, aun cuando no está prohibida la inclusión de regulaciones tributarias en el plan, el Gobierno debe señalar, “como mínimo[,] una motivación suficiente en el documento de base que permita comprender la necesidad imperativa de introducir disposiciones de [este estilo]”[25]. 36. Dicho esto, la procuradora consideró que la norma acusada desconoce el principio de unidad de materia porque, teniendo un contenido tributario, no guarda relación estrecha con la parte general o con el programa de inversiones de la Ley 2294 de 2023. Además –enfatizó– la inclusión de la norma censurada carece de una motivación en el documento que contiene las bases del PND. En concreto, expresó que no era evidente la conexidad entre el artículo 280 y el eje de transformación denominado convergencia regional. 37. Sobre esto último, explicó que, revisadas las bases del PND, así como el Plan Plurianual de Inversiones, no se encuentra ninguna referencia específica a la contribución nacional de valorización. Igualmente, no se justifica la necesidad imperiosa de modificar la temporalidad del tributo para poder ejecutar los programas del eje convergencia regional[26]. 38. El Ministerio Público agregó que, teniendo en cuenta los efectos que puede tener la norma sobre el principio de irretroactividad fiscal, su aprobación requería de una deliberación amplia y sopesada. Deliberación que “difícilmente puede asegurarse en el escenario parlamentario en el que se aprueba el plan nacional de desarrollo”[27]. En cambio –dijo– ese debate sí puede presentarse en el trámite legislativo que se siga, en los términos que establecen los artículos 150.12 y 338 de la Constitución. 39. Finalmente, sostuvo que la medida demandada puede llegar a afectar la confianza legítima y la buena fe de los contribuyentes, pues las normas tributarias “deben ser preexistentes al nacimiento de la obligación tributaria y su aplicación en manera alguna puede ser retroactiva”[28]. II. CONSIDERACIONES A. Competencia 40. La Corte Constitucional es competente para resolver la demanda de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución, por dirigirse contra una disposición contenida en una ley proferida por el Congreso de la República, esto es, la Ley 2294 de 2023, “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida”. B. Cuestiones previas: integración de la unidad normativa y examen de aptitud de la demanda 41. Integración de la unidad normativa. La Corte Constitucional ha sostenido que puede –solo excepcionalmente– integrar la unidad normativa con enunciados que, en principio, no hayan sido demandados[29]. Esta facultad, por supuesto, es limitada, en tanto no es posible desconocer que, “salvo en los eventos de control automático[,] la competencia de la Corte solo se activa cuando los ciudadanos formulan sus demandas de constitucionalidad”[30]. 42. Sobre el particular, se recuerda que la integración de la unidad normativa aplica: (i) cuando la disposición demandada no tiene un contenido jurídico autónomo, de forma tal que resulta absolutamente imposible lograr su compresión y aplicación, sin acudir al texto de otra norma que no fue inicialmente cuestionada. En este caso, es necesario completar la proposición jurídica, para evitar proferir un fallo inhibitorio[31]; (ii) en aquellas circunstancias en las cuales el precepto acusado se encuentra reproducido en otras disposiciones que no fueron objeto de demanda; y (iii) cuando la disposición cuestionada está inserta en un sistema normativo que, a primera vista, genera serias dudas de constitucionalidad[32]. 43. Respecto del primer supuesto, la Corte ha añadido que “(…) tiene lugar cuando la demanda se dirige contra una proposición jurídica incompleta, es decir, contra (i) palabras o expresiones de la norma que, tomadas de manera aislada[,] no disponen de [un] contenido normativo o contenido regulador, es decir, no producen por sí mismas efecto jurídico alguno, o (ii) [cuando] [al] declarar inexequibles dichas expresiones, la norma o alguna de sus partes, perdería sentido o contenido normativo. En este evento, la extensión del objeto de control tiene por objeto integrar la proposición jurídica completa para permitir el desarrollo del control de constitucionalidad, pues solo es posible contrastar con la Constitución aquellos fragmentos del lenguaje del legislador que expresen un contenido normativo completo”[33]. 44. En el asunto bajo examen, esta corporación encuentra que se cumple el supuesto caracterizado en el párrafo anterior, pues la expresión: “y hasta cinco (5) años después del inicio de la operación del proyecto”, solo tiene sentido en el contexto referente a la parte anterior del artículo, esto es, aquella en la que se describe que la contribución nacional por valorización se podrá aprobar y aplicar, antes y durante, precisamente, de la ejecución del proyecto. En este orden de ideas, para que la expresión demandada cobre sentido y sea comprensible, resulta necesario integrar la totalidad del inciso 2 del artículo 249 de la Ley 1819 de 2016, modificado por el artículo 280 de la Ley 2294 de 2023[34]. 45. Examen de aptitud de la demanda. Siempre que los ciudadanos instauren acciones públicas de inconstitucionalidad tendrán la carga de cumplir unos mínimos argumentativos. Este mandato se deriva de lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991, según el cual, “las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad (…)” contendrán “las razones” por las cuales la Constitución, o alguno de sus artículos específicos, han sido trasgredidos. En la sentencia C-1052 de 2001, la Corte estableció que todo cargo contenido en una demanda, para ser estudiado de mérito, debería ser claro, cierto, específico, pertinente y suficiente. 46. Para la Corte, es importante que, en sus escritos, los demandantes presenten “(…) razones que (i) pueden ser entendidas por cualquier ciudadano (claridad); (ii) se encaminan a cuestionar los significados de la ley vigente (certeza); (iii) correspondan a cuestiones constitucionales, esto es, que tengan por objeto preservar la vigencia de la Carta (pertinencia); y (iv) planteen en qué sentido específico se produjo su infracción (especificidad). Solo así, reunidos los elementos relevantes para el juicio, se suscitará una duda mínima sobre la validez de la ley (suficiencia)”[35]. 47. En este caso, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Ministerio de Transporte, el Departamento Nacional de Planeación, el INVIAS y la Agencia Nacional Defensa Jurídica del Estado presentaron algunos reproches respecto de la aptitud de los cargos formulados[36]. 48. En concreto, señalaron que la demanda (i) carece de certeza, en tanto los argumentos del actor se basan “(…) en interpretaciones subjetivas que no derivan directamente del texto (…) acusado”[37]. (ii) Carece de especificidad, dado que el actor no explicó, con suficiencia, por qué la norma sería contraria a los principios de unidad de materia, confianza legítima e irretroactividad. (iii) Carece de pertinencia, porque el actor expuso un caso de aplicación práctica del precepto demandado para justificar su presunta inconstitucionalidad, lo que escapa al control a cargo de la Corte. Además, indicaron que el reproche contra la norma por, presuntamente, vulnerar el principio de unidad de materia, es insuficiente, en tanto el actor sostuvo que ella debe declararse inexequible, solo por el hecho de que es permanente. Y, (iv) carece de suficiencia, en la medida en que no se cumplieron los anteriores criterios[38]. 49. A partir de lo sostenido por estas autoridades, la Corte encuentra que solo el cargo por la presunta vulneración del principio de unidad de materia es apto. Los demás cargos no cumplen con los requisitos previstos por la jurisprudencia constitucional, para ser estudiados en una sentencia de fondo. Esto, por las siguientes razones. 50. Primer cargo (presunto desconocimiento del principio de unidad de materia). El cargo es cierto, porque el demandante identifica el contenido de la norma objeto de censura. En efecto, y sin perjuicio de la unidad normativa previamente decretada, es claro que su reproche se dirige contra un fragmento del enunciado normativo contenido efectivamente en el artículo 280 de la Ley 2294 de 2023, según el cual: “[l]a Contribución Nacional de Valorización se podrá aprobar y aplicar antes, durante y hasta cinco (5) años después del inicio de la operación del proyecto”. Del mismo modo, este Tribunal considera que, en este caso, se cumple el requisito de especificidad, pues el reproche del demandante radica en que la norma objeto de censura –que tiene una naturaleza tributaria y es permanente– no guarda relación con los objetivos, propósitos y metas del PND. Para ello, revisa el alcance de dichos objetivos y de los ejes temáticos del plan. Luego de lo cual concluye que no existe correspondencia entre la norma instrumental, y el compendio normativo al que pertenece. Para la Corte, definir si existe la conexidad entre la norma instrumental y las bases del PND o el Plan Plurianual de Inversiones es un ejercicio que solo puede llevarse a cabo en una providencia de mérito. En este orden de ideas, el reproche realizado resulta pertinente y suficiente, en la medida en que el cargo sí genera una mínima duda sobre la constitucionalidad del precepto legal acusado. A lo anterior, se suma la claridad con que el actor expuso las razones por las cuales él considera que el enunciado normativo demandado vulnera el principio de unidad de materia. 51. Segundo y tercer cargo (presunto desconocimiento de los principios de irretroactividad, buena fe y confianza legítima). Estos cargos no son aptos, porque se sustentan en un reproche de inconveniencia y no de inconstitucionalidad. En efecto, luego de revisar el escrito de corrección de la demanda presentado por el actor[39], la Corte advierte que, a partir de la formulación de estos dos cargos, el demandante cuestiona, principalmente y no de manera simplemente marginal, los efectos que el texto demandado tendría sobre el proyecto de infraestructura vial Cartagena – Barranquilla – Circunvalar de la Prosperidad. A esta conclusión se arriba con la lectura de los apartes que se citan a continuación: “El artículo 280 del Plan Nacional de Desarrollo, al permitir que la Contribución Nacional de Valorización pueda cobrarse hasta cinco años después de la entrada en operación del proyecto, afecta hechos consolidados bajo la normativa anterior. En el caso concreto de la vía Cartagena-Barranquilla y la Circunvalar de la Prosperidad, gran parte de la infraestructura ya había entrado en operación bajo la vigencia de la Ley 1819 de 2016, que establecía que la contribución de valorización solo podía cobrarse antes o durante la ejecución del proyecto. La introducción del artículo 280 modifica retroactivamente la situación jurídica de los contribuyentes, al extender el plazo para el cobro del tributo, lo que afecta hechos que ya estaban regulados por la normativa anterior; y sin considerar un régimen de transición. (…) En este caso, los propietarios de inmuebles en las áreas de influencia de la vía Cartagena Barranquilla y la Circunvalar de la Prosperidad ya habían ajustado su conducta y sus finanzas conforme a la normativa vigente al momento de la ejecución de las obras. Permitir el cobro del tributo cinco años después de la entrada en operación del proyecto es una medida retroactiva que afecta la previsibilidad y la estabilidad económica de los contribuyentes. (…) Actualmente, el proyecto está en operación, es decir en la fase de no construcción, el proyecto ya culminó la construcción de doble calzada pactada en el contrato. Lamentablemente, pese a la ejecución del 100% de la APP, hacen falta más de 70 kilómetros de doble calzada de la vía Cartagena-Barranquilla, en el que se pretende cobrar la contribución de la Valorización. (…). Para la Ley 2294 de 2023, su aplicación tributaria operaría para aquellos proyectos que inicien su operación con posterioridad en las dos capitales. En este proyecto, solo se desarrollaron nuevas dobles calzadas, 50 de 150 kms, esto es solo un 33% del proyecto total. Además que hay tramos ejecutados fuera de la vigencia de la ley que no son causales del cobro de la valorización Con la finalidad de entender lo anterior, me permito describir línea de tiempo de la APP: • 2008: Se toma la decisión de convertir totalmente en doble calzada vía Barranquilla - Cartagena, ya existían tramos construidos en doble calzada, desde 1974. • 2013: Se entregan los primeros kilómetros en doble calzada, no correspondientes a la APP. • 2014: Se firma contrato de APP Barranquilla-Cartagena, Circunvalar de la prosperidad. • 2016: Se entrega túnel de Crespo. • 2018 Se entregan kilómetros de la Circunvalar de la Prosperidad (Malambo–Galapa). • 2022: Entra en operación proyecto APP, con entrega Unidad Funcional que no estipulaba construcción en Doble Calzada”[40]. (Énfasis añadido). 52. Aunque estos puntos fueron abordados por el demandante para fundamentar la presunta vulneración del principio de irretroactividad, este Tribunal entiende que la aptitud de ese cargo debe revisarse, en conjunto, con aquella referente a la violación del principio de la buena fe. En efecto, la Corte ha señalado “(…) que el principio de la buena fe se deriva del principio de irretroactividad, bajo el entendido de que ‘los efectos producidos por la ley tributaria en el pasado debe respetarlos la ley nueva, es decir, que las situaciones jurídicas consolidadas no pueden ser desconocidas por la ley derogatoria, porque la conducta del contribuyente se adecuó a lo previsto en la norma vigente para el periodo fiscal respectivo y de acuerdo con las exigencias allí impuestas’ (…)”[41]. 53. En virtud de lo expuesto, y teniendo en cuenta la unidad en el análisis de los dos cargos propuestos, para la Corte no cabe duda de que cuando el demandante fundamenta la vulneración de los principios de irretroactividad, buena fe y confianza legítima, lo hace sobre la base de que la norma demandada afectó un proyecto en específico. Este reproche carece de pertinencia, pues el actor no está, en realidad, reprochando la inconstitucionalidad del precepto demandado. En su lugar, está sosteniendo que aquél es contrario a los intereses de “los propietarios de inmuebles en las áreas de influencia de la vía Cartagena Barranquilla y la Circunvalar de la Prosperidad”[42]. Así las cosas, pretende solucionar un problema particular y concreto, que no debe ser estudiado en el marco del control abstracto de constitucionalidad. Ante la falta de pertinencia del reproche realizado, también es posible inferir el desconocimiento de las cargas de especificidad y suficiencia. La primera, porque no es posible realizar un juicio de contradicción normativa frente a razones de mera conveniencia, y la segunda, porque tal circunstancia impide suscitar una duda mínima sobre la validez constitucional del precepto demandado, tal como se explica en la sentencia C-1052 de 2001. En consecuencia, esta Corte continuará con el análisis de fondo, únicamente, respecto del cargo relacionado con el principio de unidad de materia. C. Problema jurídico 54. A partir del cargo admitido, y de las razones que respecto de este presentaron los intervinientes y el concepto de la Vista Fiscal, el problema jurídico que debe resolver la Corte, planteado desde la aproximación realizada por el actor y teniendo en cuenta la declaratoria de la unidad normativa, es el siguiente: (i) ¿la expresión acusada, contenida en el artículo 280 de Ley 2294 de 2023, según la cual, “[l]a Contribución Nacional de Valorización se podrá aprobar y aplicar antes, durante y hasta cinco (5) años después del inicio de la operación del proyecto”, desconoce el principio de unidad de materia (artículo 158 de la Constitución), por no guardar conexidad directa e inmediata con las bases del PND o con el Plan Plurianual de Inversiones? 55. Para dar respuesta a este interrogante, la Corte hará referencia, en su orden, (i) al Plan Nacional de Desarrollo, sus componentes y su proceso de emisión; (ii) al estado actual de la jurisprudencia respecto de la unidad de materia en normas del PND; y (iii) adoptará una aproximación unificada en su jurisprudencia sobre el asunto, la cual se exigirá en los procesos que se fallen en el futuro (jurisprudencia anunciada). Acto seguido, y sobre la base de las reglas actualmente existentes, (iv) resolverá el caso concreto. D. El Plan Nacional de Desarrollo, sus componentes y su proceso de emisión 56. Una de las preocupaciones centrales de que en el PND se incluyan materias que deberían ser definidas por el Legislador en el marco de sus competencias ordinarias está en que la discusión de la ley del plan es más reducida[43]. En efecto, desde sus primeros pronunciamientos, esta corporación ha sostenido que los planes nacionales de desarrollo cumplen propósitos específicos, y no deben ser usados para incluir todo tipo de medidas, sin distinción. Pues si ello se aceptara, se desdibujarían las funciones ordinarias del Congreso, en perjuicio del principio democrático[44]. 57. Precisamente, la inclusión en el PND de medidas que debían ser discutidas por el Legislador en sus funciones ordinarias no sería del todo problemática si, en la aprobación de este instrumento, el Congreso de la República tuviese la oportunidad de debatir con suficiente amplitud esas materias. Empero, esta posibilidad, aunque no está vedada del todo, sí está limitada en varios de sus componentes, no solo por las reglas que sujetan la discusión a la iniciativa gubernamental (CP art. 154), sino también porque las discusiones deben realizarse en comisiones conjuntas y porque se impone el aval del Gobierno para ciertas modificaciones (CP art. 341)[45]. En contraste con lo anterior, en el ejercicio ordinario de sus competencias, el Congreso sí tiene una posibilidad mayor de debate y de incidencia en la definición de los diversos asuntos que se le plantean. De allí que pueda asumirse –por lo menos prima facie– que las deliberaciones que se surten en el trámite ordinario de las leyes, en el desarrollo de las competencias habituales del Congreso, pueden tener mayor amplitud, respecto de aquellas que ocurren en la aprobación del PND. Esta premisa adquiere especial trascendencia cuando se analiza a la luz de algunas normas muy particulares, como ocurre con aquellas que desarrollan el sistema tributario, que tienen una alta importancia en el Estado[46]. 58. Dicho esto, es preciso entender cuáles son los componentes que integran los planes nacionales de desarrollo, y qué tipo de temas deberían –en principio– ser debatidos por el Congreso de la República en el marco de sus competencias constitucionales ordinarias. En los siguientes capítulos de esta providencia se brindará una respuesta a estas cuestiones. 59. El Plan Nacional de Desarrollo, sus componentes y alcance. La jurisprudencia constitucional ha señalado que el principal objeto del Plan Nacional de Desarrollo es el de “(…) planificar y priorizar las acciones del Estado y la ejecución del presupuesto público durante 4 años”[47]. El PND puede incluir normas instrumentales, que permitan el cumplimiento de sus propósitos, estrategias o programas trazados. En efecto, el artículo 150.3 de la Constitución establece que es una de las funciones del Congreso de la República la de “[a]probar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”[48]. 60. Según lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional, el Plan Nacional de Desarrollo puede incluir “(…) normas jurídicas de cuyo cumplimiento se derive la consecución de las metas no solo económicas, sino también sociales o ambientales que se ha estimado deseable alcanzar”[49]. De ahí que, la Corte haya señalado que el PND es un instrumento compuesto por varias partes. Aquellas son las siguientes: “(a) los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, (b) las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, (c) las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno, (d) los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional, (e) los recursos financieros requeridos y (f) las normas jurídicas necesarias para su ejecución”[50]. 61. En la sentencia C-370 de 2024, se delimitó el contenido del PND con mayor precisión. Allí se sostuvo que este instrumento, en primer lugar, cuenta con una parte general. En ella deben estar incluidos “(…) los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, los cuales deben incluir los sectoriales, según resulte del diagnóstico general de la economía y de sus principales sectores y grupos sociales y de la consulta que se realiza o verifica con el Consejo Nacional de Planeación[,] en el cual tienen participación representantes de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales; las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo –esto es, las que persiguen en el Plan Nacional todas las entidades que integran las ramas y organizaciones y demás órganos del poder público en todos sus niveles– y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos; y, las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno”[51] 62. En segundo lugar, se encuentra el Plan Nacional de Inversiones, donde deben estar señalados “(i) los principales programas y proyectos de inversión pública nacional, lo cual implica su determinación o descripción concreta o detallada y no una simple enunciación general; y (ii) los presupuestos plurianuales de tales programas y proyectos de inversión pública nacional con la determinación o especificación concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos y que se autoricen para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal”[52]. Finalmente, en tercer lugar, están “(…) los mecanismos instrumentales idóneos o apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales, con la especificación de las medidas necesarias para impulsar su cumplimiento o ejecución”[53]. 63. El artículo 341 de la Constitución establece que el Plan Nacional de Inversiones tendrá prelación sobre las demás leyes. La Corte ha interpretado que esta prevalencia “(…) implica que el plan nacional de inversiones no requiere de otras leyes para su implementación, ni demanda una nueva intervención del Congreso para su puesta en práctica, excepto en cuanto a que las partidas necesarias para su financiación deberán ser apropiadas en la ley anual del presupuesto, el cual, en todo caso, ha de sujetarse al plan de desarrollo (art. 342 C. Pol.). También se explica [dicha prelación] en razón de brindar la posibilidad de [que la ley del plan sea] ejecutada inmediatamente. Además, exige asegurar que los mandatos en ella contenidos se relacionen directamente con la función de planeación, cuyas normas instrumentales persigan de manera inequívoca impulsar el cumplimiento del plan”[54]. A partir de lo antedicho, la Corte ha concluido que el contenido de los planes nacionales de desarrollo está plenamente establecido en la Constitución y en la Ley. Y que ese contenido no debería confundirse con las competencias constitucionales ordinarias del Congreso de la República. 64. La aprobación del Plan Nacional de Desarrollo en el Congreso de la República. La Corte ha señalado que la ley del Plan se tramita a través del proceso ordinario de aprobación de las leyes y que, por lo tanto, “su aprobación solo requiere de mayoría simple (la mayoría de los votos de los asistentes)”[55]. En su trámite ante el Congreso de la República, el PND –siguiendo las previsiones tanto del artículo 341 de la Constitución, como de la Ley 152 de 1994– tiene un tiempo de debate más reducido que el de las leyes ordinarias, y el Congreso cuenta con mayores limitaciones al momento de intervenir en la modificación de la ley[56]. En efecto, mientras el Gobierno tiene una participación preponderante en la elaboración del PND, el Congreso de la República tiene una intervención más limitada (aunque no anulada). 65. Sobre lo primero (reducción de los tiempos de debate), el PND se somete al deber de “dar primer debate al proyecto en sesión conjunta de las comisiones de asuntos económicos de ambas Cám...