Sentencia C-209 de 2023

C-209-23 DECRETO LEY QUE REGULA EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO FISCAL-Presidente de la República se extralimitó en el ejercicio de la competencia legislativa conferida por el constituyente derivado El tribunal observó, en primer lugar, que las normas demandadas no abordan ninguna de las materias relacionadas en el parágrafo transitorio. En segundo término, con fundamento en el hallazgo recién señalado, el plenario dedujo que la mayor parte de la regulación contenida en los artículos enjuiciados no presenta conexidad material alguna con las modificaciones que implicó la reforma. Como corolario de lo anterior, estableció que la inclusión de tales disposiciones en el decreto implicaba una extralimitación de las facultades extraordinarias, en tanto se ocupaban de asuntos que desbordaban la habilitación legislativa. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO FISCAL-Facultad de la Contraloría General de la República para imponer la sanción de suspensión CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS CON FUERZA DE LEY EXPEDIDOS POR EL PRESIDENTE EN VIRTUD DE LAS POTESTADES OTORGADAS EN UN ACTO LEGISLATIVO-Competencia de la Corte Constitucional FACULTADES LEGISLATIVAS EXTRAORDINARIAS OTORGADAS AL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PARA IMPLEMENTAR REFORMAS CONSTITUCIONALES-Otorgamiento por el constituyente originario y derivado FACULTADES LEGISLATIVAS EXTRAORDINARIAS OTORGADAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA POR LA CONSTITUCION-Finalidad FACULTADES CONSTITUCIONALES AL EJECUTIVO Y FACULTADES LEGALES EXTRAORDINARIAS AL EJECUTIVO-No es posible equiparación (…) la Sala Plena encuentra necesario destacar la diferencia existente entre las facultades que aquí se analizan y aquellas, de uso ordinario, que se encuentran previstas en el artículo 150.10 del texto superior. Esta corporación ha manifestado que «las facultades extraordinarias que el Legislador otorga al Ejecutivo no pueden equipararse a las facultades que el propio Constituyente le entregó». En el caso que se analiza en esta oportunidad, tales facultades «no sólo están taxativamente señaladas en la propia [c]arta, sino que parten de la necesidad de una reglamentación urgente para el desarrollo constitucional». En contraste, «las facultades legales extraordinarias son generales, salvo lo expresamente señalado en el numeral 10 del artículo 150 de la [c]arta[;] se solicitan por el [G]obierno y se conceden en atención a la conveniencia política del asunto. De ahí pues que no [sea] posible equiparar las facultades extraordinarias legales y las facultades constitucionalmente otorgadas al [p]residente». FACULTADES LEGISLATIVAS EXTRAORDINARIAS OTORGADAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA POR LA CONSTITUCION-Interpretación del alcance de la habilitación debe ser estricta y restringida FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN UNA REFORMA CONSTITUCIONAL-No plantea per se un problema de unidad de materia o de abolición del principio de separación de poderes ni de sustitución de la Constitución PODER DE REVISION O REFORMA DE LA CONSTITUCION-Facultad extraordinaria al Gobierno para expedir normas sujetas a reserva de ley/PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites FACULTADES LEGISLATIVAS EXTRAORDINARIAS OTORGADAS AL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA POR LA CONSTITUCIÓN-Características ACTO LEGISLATIVO 04 DE 2019 POR MEDIO DEL CUAL SE REFORMA EL RÉGIMEN DE CONTROL FISCAL-Alcance de las facultades legislativas extraordinarias conferidas al Presidente de la República ACTO LEGISLATIVO 04 DE 2019 POR MEDIO DEL CUAL SE REFORMA EL RÉGIMEN DE CONTROL FISCAL-Interpretación de la habilitación legislativa al presidente de la República (…) este tribunal ha advertido que el Acto Legislativo Cuarto de 2019 no remplazó integralmente los artículos constitucionales que reformó; en su lugar, introdujo cambios específicos a su texto. De tal suerte, a entender de la Corte, la habilitación conferida al presidente recae, precisamente, sobre los cambios puntuales que introdujo la reforma. Esto es consecuencia de la armonización entre el parágrafo transitorio del artículo 268 superior y los principios de separación funcional y colaboración armónica entre las ramas del Poder Público, la cual impone una lectura restrictiva de la norma habilitante. Una interpretación contraria conduciría al otorgamiento de facultades que no están previstas explícitamente en la norma, conclusión que es insostenible a la luz del principio de legalidad. ACTO LEGISLATIVO 04 DE 2019 POR MEDIO DEL CUAL SE REFORMA EL RÉGIMEN DE CONTROL FISCAL-Asuntos que tienen reserva de ley (…) con arreglo a lo dispuesto en el segundo párrafo del parágrafo transitorio del artículo 268 superior, el presidente de la República no se encuentra autorizado para regular las dos siguientes materias: «(i) [L]as apropiaciones progresivas que incrementarán el presupuesto de la Contraloría General de la República y (ii) las medidas para garantizar la autonomía presupuestal y la sostenibilidad financiera y administrativa de los organismos de control fiscal territoriales y el fortalecimiento financiero de las contralorías departamentales, municipales y distritales con recursos provenientes principalmente de los ingresos corrientes de libre destinación y de la cuota de fiscalización». PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO FISCAL-Naturaleza jurídica PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO FISCAL-Fundamento constitucional PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO FISCAL Y PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Diferencias SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos REVIVISCENCIA DE NORMA DEROGADA-No se produce de manera automática por declaratoria de inexequibilidad de norma derogatoria REVIVISCENCIA DE NORMAS DEROGADAS-Jurisprudencia constitucional REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL SENTENCIA C-209 de 2023 Ref.: Expediente D-14857 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 78 a 88 del Decreto Ley 403 de 2020, «[p]or el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal» Demandante: Yeimi Milena Rojas García Magistrada ponente: PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Bogotá, D. C., siete (7) de junio de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, dicta la siguiente SENTENCIA I. Antecedentes 1. El 20 de junio de 2022, la ciudadana Yeimi Milena Rojas García formuló demanda de acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 78 a 88 del Decreto Ley 403 de 2020. En su criterio, las disposiciones serían contrarias al parágrafo transitorio del artículo 268 del texto superior, que otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República, exclusivamente «para los efectos del [aludido] parágrafo y [para] el desarrollo de[l] [A]cto [L]egislativo»[1] Cuarto de 2019. De acuerdo con el cargo planteado, el asunto regulado en las normas demandadas, esto es, el procedimiento administrativo sancionatorio fiscal, no estaría comprendido en el marco temático establecido en la norma constitucional. Por tal motivo, la regulación habría desbordado las facultades concedidas en la reforma constitucional. 2. El 11 de julio de 2022, el despacho de la magistrada sustanciadora inadmitió la demanda por cuanto, en su criterio, el cargo propuesto habría incumplido los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia. 3. El 17 de julio de 2022, la accionante presentó un escrito de corrección de demanda, con el propósito de enmendar las deficiencias argumentativas señaladas en la providencia. 4. Mediante auto del 3 de agosto de 2022, la magistrada sustanciadora rechazó la demanda. A su juicio, el escrito de corrección no habría subsanado las deficiencias que fueron señaladas en el auto del 11 de julio de 2022, lo que impediría la realización del juicio de constitucionalidad. Tal conclusión se fundamentó en tres razones. Primero, el cargo propuesto se fundaría en una lectura incompleta del parágrafo transitorio del artículo 268 superior, lo que supondría el desconocimiento del requisito de certeza. Segundo, la acusación se basaría en afirmaciones abstractas y generales, que impedirían apreciar el enfrentamiento entre la Constitución y las normas demandadas. Tercero, la demandante habría estructurado el cargo sin tener en cuenta el precedente fijado en la Sentencia C-090 de 2022, que esclareció el alcance del artículo 268 de la carta; tal omisión la habría llevado a atribuirle a la disposición constitucional un significado distinto al que le corresponde. 5. El 8 de agosto de 2022, la accionante interpuso recurso de súplica contra el auto de rechazo. Adujo que la providencia no tuvo en cuenta el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, y desconoció, además, la índole pública de la acción de inconstitucionalidad. Manifestó que estas directrices obligan a la Corte a evaluar la admisibilidad de las demandas con algún grado de flexibilidad, lo que, por otra parte, sería plenamente compatible con la realización efectiva del principio de la supremacía constitucional. Por último, señaló que las demandas que habían dado lugar a la expedición de las Sentencias C-090 y C-113 de 2022 plantearon a la Corte el mismo problema jurídico que proponía su demanda, lo cual demostraría la existencia de una contradicción entre la Constitución y las normas demandadas. 6. Mediante el Auto 1349 de 2022, la Sala Plena revocó el auto de rechazo. La decisión fue adoptada tras considerar que el cargo de inconstitucionalidad formulado sí cumplió los requisitos aplicables en la materia. Esta conclusión se fundó en los dos argumentos propuestos en el recurso de súplica: el principio pro actione y el precedente fijado por esta corporación en las Sentencias C-090 y C-113 de 2022. En criterio de la Sala, «la recurrente sí plante[ó] una duda fundada respecto de la constitucionalidad de los artículos acusados en su demanda […] por cuanto esta corporación —en dos oportunidades— ha concluido que asuntos como el “fortalecimiento del proceso de responsabilidad fiscal” o la regulación sobre la “jurisdicción coactiva” no desarrollaban las materias para las que le fueron otorgadas facultades extraordinarias al presidente, mediante el parágrafo transitorio del artículo 268 de la carta». En consecuencia, la Sala Plena dispuso «[r]emitir la demanda […] a la magistrada sustanciadora para que continu[ara] con el trámite de admisión de la demanda, de conformidad con lo establecido en [la] providencia»[2]. 7. Mediante auto del 21 de octubre de 2022, la magistrada sustanciadora ordenó correr traslado de la demanda a la Procuraduría General de la Nación; dispuso la fijación en lista del proceso para que los ciudadanos intervinieran en el juicio de constitucionalidad; ordenó comunicar el inicio del proceso a la Presidencia de la República, a la Presidencia del Congreso de la República y al Ministerio de Justicia y del Derecho; y, por último, invitó a participar a varias entidades y organizaciones. 8. En escrito dirigido a la Corte Constitucional el 1 de noviembre de 2022, la procuradora general de la Nación, Margarita Cabello Blanco, manifestó estar impedida para rendir concepto sobre la constitucionalidad de los artículos demandados. Sostuvo que se encontraba incursa en la causal consistente en haber intervenido en la expedición de la norma acusada, en su antigua condición de ministra de Justicia y del Derecho. 9. Mediante el Auto 1921, del 7 de diciembre de 2022, la Sala Plena aceptó el impedimento manifestado y ordenó correr traslado al viceprocurador general de la Nación, para lo de su competencia. 10. Cumplidos los trámites constitucionales y legales pertinentes, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia. II. Norma demandada 11. A continuación, se transcriben en su integridad los artículos 78 a 88 del Decreto Ley 403 de 2020, «[p]or el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal». DECRETO 403 DE 2020 (marzo 16) Diario Oficial No. 51.258 de 16 de marzo 2020 MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO Por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA […] DECRETA […] TÍTULO IX PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO FISCAL ARTÍCULO 78. NATURALEZA. El Procedimiento Administrativo Sancionatorio Fiscal es de naturaleza especial, propende por el debido ejercicio de la vigilancia y el control fiscal, la protección del patrimonio público y el cumplimiento de los principios constitucionales y legales del control y la gestión fiscal. Las sanciones administrativas fiscales no tienen naturaleza disciplinaria ni indemnizatoria o resarcitoria patrimonial, pueden concurrir con esas modalidades de responsabilidad y proceden a título de imputación de culpa o dolo. ARTÍCULO 79. COMPETENCIA. El conocimiento del Procedimiento Administrativo Sancionatorio Fiscal y su trámite de primera y segunda instancia, se surtirá por parte de los funcionarios que determine la ley o el titular del órgano de control fiscal respectivo, de conformidad con su estructura orgánica y funcional. ARTÍCULO 80. CAMPO DE APLICACIÓN. El Procedimiento Administrativo Sancionatorio Fiscal será aplicable a los servidores públicos y las entidades o personas naturales o jurídicas de derecho público o privado que a cualquier título recauden, administren, manejen, dispongan o inviertan fondos, bienes o recursos públicos, o que sin ser gestores fiscales deban suministrar información que se requiera para el ejercicio de las funciones de vigilancia o control fiscal. PARÁGRAFO. Lo previsto en el presente título en relación con las sanciones y conductas sancionables aplicará a los hechos o conductas acaecidos con posterioridad a la entrada en vigencia del presente decreto ley. ARTÍCULO 81. DE LAS CONDUCTAS SANCIONABLES. Serán sancionables las siguientes conductas: a) Incurrir en violación de los principios constitucionales y legales del control o de la gestión fiscal, cuando así se concluya de los resultados de la vigilancia y del control fiscal. b) Omitir o no asegurar oportunamente fondos, valores o bienes o no lo hicieren en la cuantía requerida, teniendo el deber legal, reglamentario, contractual o estatutario de hacerlo. c) Omitir adelantar las acciones tendientes a subsanar las deficiencias asociadas a la gestión fiscal previamente señaladas por los órganos de control fiscal. d) No cumplir con las obligaciones fiscales, entre ellas las previstas en las normas orgánicas del presupuesto y las asociadas a la destinación y entrega oportuna de los recursos fiscales o parafiscales recaudados con un fin legal específico. e) Dar utilización diferente a la prevista en la ley, los reglamentos o la regulación a los bienes, fondos o recursos fiscales, o parafiscales, incluidos los bienes adquiridos con recursos públicos. f) Incurrir en errores relevantes que generen glosas en la revisión de las cuentas y que afecten el ejercicio de la vigilancia y el control fiscal. g) No rendir o presentar las cuentas e informes exigidos ordinariamente, o no hacerlo en la forma y oportunidad establecidas por los órganos de control fiscal en desarrollo de sus competencias. h) Omitir o no suministrar oportunamente las informaciones solicitadas por los órganos de control incluyendo aquellas requeridas en el procedimiento de cobro coactivo. i) Reportar o registrar datos o informaciones inexactas, en las plataformas, bases de datos o sistemas de información de los órganos de control o aquellos que contribuyan a la vigilancia y al control fiscal. j) No comparecer oportunamente a las citaciones que hagan los órganos de control fiscal. k) No atender los requerimientos o solicitud de documentos, libros registrados, contabilidad o información en el marco de ejercicios de vigilancia y control fiscal, de las indagaciones preliminares o procesos de responsabilidad fiscal. La sanción para esta conducta también aplicará en tratándose de contratistas, proveedores, interventores y en general a las personas que hayan participado, determinado, coadyuvado, colaborado o hayan conocido los hechos objeto de investigación. l) No atender, en el caso de personas o entidades dedicadas a actividades industriales, comerciales o de servicios, los requerimientos de los órganos de control fiscal para el suministro de copias o la exhibición de libros, comprobantes y documentos de contabilidad, o cualquier información que permita realizar estudios de mercado que sirvan como prueba para la determinación de sobrecostos en la venta de bienes y servicios a las entidades públicas o privadas que administren recursos públicos, o que desconozcan la inoponibilidad de la reserva de la información a órganos de control fiscal, en el debido ejercicio de sus funciones. m) Obstaculizar las investigaciones y actuaciones que adelanten los órganos de control fiscal, sin perjuicio de las demás acciones a que pueda haber lugar por los mismos hechos. n) No permitir el acceso a la información en tiempo real por parte de la Contraloría General de la República y demás órganos de control fiscal en las condiciones previstas en la ley, o reportar o registrar datos e informaciones inexactas, en las plataformas, bases de datos o sistemas de información. o) El no fenecimiento de las cuentas o concepto o calificación favorable en los procedimientos equivalentes para aquellas entidades no obligadas a rendir cuenta, durante dos (2) períodos fiscales consecutivos, bajo el entendido que se trate de un mismo representante legal que haya actuado con dolo o culpa grave. p) Las demás que defina la ley como conducta sancionable. ARTÍCULO 82. OTRAS CONDUCTAS. Los titulares de los órganos de control fiscal, ante la renuencia en la presentación oportuna de las cuentas o informes, o su no presentación por más de tres (3) períodos consecutivos o seis (6) no consecutivos dentro de un mismo período fiscal, solicitarán ante las autoridades disciplinarias competentes adelantar el proceso disciplinario para la remoción o la terminación del contrato por justa causa del servidor público, según fuere el caso y previo proceso disciplinario, cuando la mora o la renuencia hayan sido sancionadas previamente con multas o suspensión. ARTÍCULO 83. SANCIONES. Dentro del Procedimiento Administrativo Sancionatorio Fiscal, los órganos de control fiscal podrán imponer las siguientes sanciones: 1. Multa. Consiste en la imposición del pago de una suma de dinero en moneda colombiana desde uno (1) hasta ciento cincuenta (150) salarios diarios devengados por el sancionado para la época de los hechos. En caso de los particulares la sanción se tasará entre cinco (5) y diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes. 2. Suspensión. Consiste en la orden de separación temporal del cargo del servidor público sancionado, hasta por ciento ochenta (180) días. PARÁGRAFO. El valor del salarlo diario se calculará de la división del monto del salario mensual certificado entre treinta (30). ARTÍCULO 84. CRITERIOS PARA LA IMPOSICIÓN DE SANCIONES. Las sanciones dentro del Procedimiento Administrativo Sancionatorio Fiscal se impondrán teniendo en cuenta los siguientes criterios: 1. Multa: Podrá imponerse cuando los sujetos sancionables incurran en una o varias de las conductas tipificadas a título de culpa o dolo en el presente título, salvo en los casos en que concurran los criterios para la imposición de la sanción de suspensión. 2. Suspensión: Solo procederá cuando la conducta en que incurra un servidor público pueda ser calificada como cometida a título de culpa grave o dolo y concurra una o varias de las siguientes circunstancias: a) Cuando el sujeto de control niegue la entrega de información o el acceso a la misma o a bases de datos en tiempo real donde este contenida, a pesar de que el organismo de control la haya solicitado en por lo menos tres (3) ocasiones, para lo cual se deberá tener en cuenta los términos otorgados para la entrega de la información, las condiciones particulares, el volumen y la complejidad de la misma, bajo criterios de razonabilidad y proporcionalidad. b) Cuando se evidencie la destrucción u ocultamiento voluntario de información requerida o la intimidación a personal subordinado para la entrega de la misma. c) Cuando se suministra información falsa o que no corresponda a la realidad, que induzca a error al organismo de control fiscal correspondiente. d) En todos los casos en que se reincida dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha de imposición de una sanción de multa por las mismas conductas. e) Beneficio económico obtenido por el infractor para sí o a favor de un tercero. ARTÍCULO 85. REGISTRO DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS FISCALES. Los órganos de control fiscal llevarán un registro público de las sanciones administrativas fiscales impuestas por estos. ARTÍCULO 86. PAGO DE LA MULTA. Cuando se imponga la sanción de multa, el pago deberá realizarse dentro del mes siguiente a la ejecutoria del acto que la impone. La resolución que imponga la multa debidamente ejecutoriada prestará mérito ejecutivo. Las multas impuestas por los órganos de control fiscal serán descontadas por los respectivos pagadores del salario devengado por el sancionado, teniendo en cuenta los límites que establece la normativa vigente para los descuentos. ARTÍCULO 87. GRADUACIÓN DE LA SANCIÓN. La graduación de las sanciones se realizará teniendo en cuenta lo dispuesto en el presente decreto ley y en el artículo 50 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y las normas que lo modifiquen o adicionen, atendiendo criterios de necesidad, razonabilidad y proporcionalidad. ARTÍCULO 88. TRÁMITE. El procedimiento administrativo sancionatorio fiscal se tramitará en lo no previsto en el presente decreto ley, por lo dispuesto en el [sic] Parte Primera, Título III, Capítulo III del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o en las normas que lo modifiquen o sustituyan. III. El cargo de inconstitucionalidad 12. De acuerdo con los argumentos expuestos por la accionante, los artículos transcritos violarían el parágrafo transitorio del artículo segundo del Acto Legislativo Cuarto de 2019, que modificó el artículo 268 de la Constitución. La disposición otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para que expidiera decretos con fuerza de ley, con el objetivo de asegurar el cumplimiento de la citada reforma constitucional. El otorgamiento de las facultades extraordinarias fue efectuado en los siguientes términos: «Exclusivamente para los efectos del presente parágrafo y el desarrollo de este acto legislativo, otórguense precisas facultades extraordinarias por el término de seis meses al [p]residente de la República para expedir decretos con fuerza de ley»[3]. 13. En opinión de la demandante, la disposición constitucional únicamente habría conferido facultades extraordinarias para la regulación de tres asuntos: «1) [La] creación del régimen de carrera especial de los servidores de las contralorías territoriales, 2) la ampliación de la planta de personal, [y] 3) la incorporación de los servidores de la planta transitoria»[4]. 14. Ninguno de estos temas comprendería, según este planteamiento, el procedimiento administrativo sancionatorio fiscal. Dicha cuestión, que se aborda en los artículos demandados, «no guarda ninguna relación de conexidad con las materias habilitantes del parágrafo transitorio [c]onstitucional»[5]. Por tal motivo, su inclusión en el Decreto 403 de 2020 conllevaría una extralimitación en las facultades extraordinarias conferidas por la disposición constitucional. Tal afirmación encontraría sustento en las Sentencias C-090 y C-113 de 2022, providencias en las que este tribunal declaró la inconstitucionalidad de un número apreciable de disposiciones del decreto en cuestión por haber desbordado las facultades concedidas al presidente. 15. Con base en estas razones, la ciudadana solicitó a esta corporación declarar la inconstitucionalidad de los artículos 78 a 88 del Decreto Ley 403 de 2020, por desbordar la demarcación temática establecida en el artículo 268 superior. IV. Intervenciones Interviniente Argumentos relevantes Ligia Dunia Barrera Orduz Mediante memorial presentado el 8 de noviembre de 2022, la ciudadana coadyuvó la demanda. Adicionalmente, solicitó a la Corte precisar los efectos de la declaración de inexequibilidad de los artículos demandados. En concreto, pidió esclarecer, de manera explícita, que la inconstitucionalidad de las disposiciones da lugar a la «reviviscencia del capítulo V Sanciones, —artículos 99, 100, 101, 102, 103 y 104 de la Ley 42 de 1993— y del parágrafo 2 del artículo 114 de la Ley 1474 de 2011»[6]. La interviniente observó que, como consecuencia de la reviviscencia de dichas normas, «la facultad sancionatoria estará en cabeza única y exclusivamente de los contralores y por su naturaleza, su trámite será de única instancia»[7]. Añadió que, en cumplimiento de lo previsto en el numeral segundo del inciso tercero del artículo 74 de la Ley 1437 de 2022, las decisiones sancionatorias serían adoptadas por «los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial»[8]. Como consecuencia de lo anterior, en su criterio, se presentaría una antinomia entre los artículos 47A y 49A de la Ley 1437 de 2011, añadidos a ella por los artículos cuarto y séptimo de la Ley 2080 de 2021, y las disposiciones que recobrarían vigencia. La oposición se produciría en atención a que los artículos de la Ley 1437 de 2011 otorgan funciones al superior jerárquico de quien emite el acto administrativo, tanto en el caso de la suspensión provisional como en la decisión de los recursos que se presentan en su contra; tal arreglo sería impracticable, pues no existe un «superior jerárquico de la Contraloría General de la República»[9]. Ministerio de Justicia y del Derecho En escrito presentado el 9 de noviembre de 2022, Miguel Ángel González Chaves, director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho, solicitó a la Corte emitir un fallo inhibitorio. En su criterio, el cargo de inconstitucionalidad propuesto desconocería los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia. Tales falencias serían resultado de una lectura inadecuada del artículo constitucional supuestamente infringido y de una deficiente argumentación sobre el sentido de los precedentes alegados por la accionante. El director de la dependencia recordó que el Acto Legislativo Cuarto de 2019 facultó al contralor general de la República para imponer sanciones de multa y suspensión. Por tal motivo, sería «necesario establecer y desarrollar en el [d]ecreto [l]ey el [p]rocedimiento [a]dministrativo [s]ancionatorio [f]iscal»[10]. Sería menester, entonces, establecer reglas relativas a «su naturaleza, la competencia de los órganos de control fiscal, su campo de aplicación, las conductas sancionables, las sanciones, su registro, pago de la multa, graduación de la sanción y tramite»[11]. Finalmente, indicó que las normas demandadas solventan la dispersión normativa que se presenta en este campo, y que, por otra parte, cuentan con un sólido sustento en los principios constitucionales que gobiernan el control fiscal. Auditoría General de la República En escrito presentado el 10 de noviembre de 2022, Pablo Andrés Olarte Huguet, director de la Oficina Jurídica de la Auditoría General de la República, solicitó a la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo. En su criterio, la demanda incurriría en una ineptitud sustancial, que se evidenciaría en el incumplimiento de los siguientes requisitos: «[L]a claridad, en cuanto se pierde el hilo conductor de las normas demandadas respecto del alcance de la facultad legislativa extraordinaria para el desarrollo del acto legislativo; la certeza, especificidad y suficiencia, por cuanto el sesgo analítico […] vicia la relación deducida entre la justificación de la facultad otorgada al [p]residente de la República y la materia de la normativa demandada»[12]. El funcionario añadió que la accionante no habría tenido en cuenta el precedente fijado por esta corporación en la Sentencia C-090 de 2022. En ella, quedó establecido que el presidente de la República se encontraba autorizado para desarrollar, mediante decreto ley, las modificaciones que el Acto Legislativo Cuarto de 2019 hubiere introducido en la Constitución. Dentro de ellas se encontraría la facultad otorgada al contralor General de la República por el numeral 17 del artículo 268 superior, consistente en imponer sanciones. Universidad de los Andes[13] Mediante escrito del 10 de noviembre de 2022, el Consultorio Jurídico de la Universidad de los Andes solicitó a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de los artículos demandados, en los siguientes términos: «[B]ajo el entendido de que sean comprendidos como una facultad sancionatoria del [c]ontralor frente a particulares, entidades o administraciones que manejen fondos o bienes públicos y no como un articulado especializado en la sanción disciplinaria a los funcionarios públicos que manejen fondos o bienes públicos»[14]. Pese a que la universidad planteó la anterior solicitud, la intervención no propone argumentos que la sustenten. En lugar de ello, explica las razones por las cuales el presidente de la República sí estaría autorizado para regular el procedimiento sancionatorio fiscal. A juicio del plantel, tanto una interpretación literal como una de índole sistemática llevarían a concluir que el parágrafo del artículo 268 superior otorgó facultades extraordinarias para la regulación de los asuntos tratados en el Acto Legislativo Cuarto de 2019, y no únicamente de los asuntos referidos en dicho parágrafo. Por consiguiente, en atención a que los numerales 5 y 17 del artículo segundo de la reforma confieren al contralor general de la República la facultad de imponer sanciones, la ordenación del procedimiento sancionatorio fiscal no supondría una extralimitación de las facultades en cuestión. Contraloría General de la República Mediante memorial del 11 de noviembre de 2022, el director de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, Javier Tobo Rodríguez, solicitó a la Corte inhibirse de emitir un fallo de fondo y, de manera subsidiaria, declarar la exequibilidad de los artículos demandados. La primera petición se fundamentó en que, a juicio del funcionario, el cargo formulado incumpliría los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia. La segunda, en que la regulación del procedimiento sancionatorio fiscal en modo alguno implicaría el desbordamiento de las facultades concedidas por el Acto Legislativo. En síntesis, manifestó que el objeto del otorgamiento de facultades extraordinarias no fue otro que el de promover la implementación del nuevo modelo de control fiscal instaurado por el Acto Legislativo Cuarto de 2019, mediante la expedición de disposiciones con fuerza de ley: «Precisamente, para la adecuación de esta normativa de desarrollo fue que se facultó de modo explícito al [p]residente de la República en el parágrafo transitorio […], y en uso de tal facultad fue que se expidió el Decreto 403 de 2020, cuyo contenido en nada extralimita la autorización otorgada por dicho Acto Legislativo; pues desarrolla las disposiciones de los artículos 267, 268, 271, 272 y 274 de la Constitución»[15]. Los artículos demandados guardarían relación con el arreglo normativo consignado en el artículo 267 superior, según el cual atañe a la Contraloría encargarse de «la gestión fiscal de la Administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación»[16]. El aludido vínculo temático se explicaría en que la reforma constitucional extendería el control fiscal respecto de «todos “los bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos”, dotando al [c]ontralor de la potestad de imponer sanciones a quien obstaculice el ejercicio de la función constitucional asignada»[17]. V. Concepto del Ministerio Público 16. En memorial enviado el 17 de febrero de 2023, el viceprocurador general de la Nación, Silvano Gómez Strauch, solicitó a esta corporación declarar la constitucionalidad de los artículos demandados. La petición se basó en que existiría una relación de conexidad entre la norma constitucional habilitante, contenida en el parágrafo transitorio del artículo segundo de la reforma, y las disposiciones demandadas. 17. El funcionario observó que, según la jurisprudencia constitucional, las facultades concedidas por el Acto Legislativo Cuarto de 2019 versarían, exclusivamente, sobre aquellos asuntos que hubieren sido incorporados en la carta por la reforma. Así lo impondría el principio constitucional de separación funcional de los órganos que integran el Poder Público. En el caso concreto, los artículos demandados guardarían relación con la facultad otorgada al contralor por el numeral 17 del artículo 268 de la Constitución, de acuerdo con su nueva versión establecida por la reforma. El numeral autoriza a este último a imponer sanciones en supuestos de hecho particulares[18]. 18. El viceprocurador señaló que los artículos demandados se ocupan de los siguientes temas: «la naturaleza y campo de aplicación del trámite [sancionatorio], la competencia de los operadores jurídicos, así como las conductas reprochables y sus sanciones»[19]. En tal sentido, la regulación habría tenido por objeto permitir a «la Contraloría General de la República y [a] las contralorías territoriales […] imponer sanciones de multa y suspensión a los sujetos sometidos a su vigilancia y control»[20]. Esta circunstancia demostraría que las normas sometidas a control «ordenan el procedimiento para ejercer la atribución sancionatoria otorgada en dicha reforma a los órganos de vigilancia y control fiscal al adicionar el numeral 17 al artículo 268 superior»[21]. Por tal motivo, dada la existencia de este vínculo temático, el cargo de desbordamiento de las facultades extraordinarias no estaría llamado a prosperar. VI. Consideraciones 1. Competencia 19. Competencia de la Corte Constitucional en la materia. El control judicial de los decretos expedidos en virtud de facultades extraordinarias conferidas por la Constitución es una competencia implícita, que se encuentra en cabeza de esta corporación. Así lo ha establecido de manera pacífica y unánime la jurisprudencia[22]. Si bien el artículo 241 superior no prevé explícitamente este supuesto de hecho, una interpretación integral[23] de la Constitución lleva a concluir que el control de las normas con fuerza material de ley corresponde a la Corte Constitucional. Por consiguiente, en atención a que los decretos leyes que se promulgan con fundamento en facultades extraordinarias otorgadas por el texto superior tienen dicha naturaleza, este tribunal ha de llevar a cabo el juicio de constitucionalidad correspondiente. 20. Excepción a la competencia en la materia del Consejo de Estado. Con base en este argumento, la jurisprudencia constitucional ha discernido una excepción a la competencia residual que el artículo 237.2 de la Constitución atribuyó al Consejo de Estado. La justificación estriba en el hecho de que los decretos que se expiden por autorización de la Constitución son promulgados «por el [p]residente [de la República] en ejercicio de la función legislativa delegada, y no como autoridad administrativa. Esto en el entendido que la competencia residual del Consejo de Estado versa sobre aquellos actos expedidos por el Gobierno en ese último carácter»[24]. Por tal motivo, en la medida en que el texto superior ha reservado a este tribunal el control judicial de las normas con fuerza material de ley, incumbe a la Corte asumir el conocimiento de estas demandas. 21. Competencia de la Corte Constitucional en el caso concreto. A la luz de las razones expuestas, la Corte Constitucional es competente para resolver la demanda de la referencia. El Decreto Ley 403 de 2020 es una norma con fuerza material de ley, tal como se sigue del Acto Legislativo Cuarto de 2019, reforma constitucional que proporcionó el fundamento jurídico para su expedición. 22. El inciso primero del parágrafo transitorio prevé que «[e]xclusivamente para los efectos del presente parágrafo y el desarrollo de este acto legislativo, otórguense precisas facultades extraordinarias por el término de seis meses al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley». De tal suerte, en la medida en que el decreto fue expedido por el presidente en virtud de una competencia legislativa delegada, y no de su función administrativa ordinaria, el control judicial del texto normativo en comento atañe a la Corte Constitucional. 2. Problemas jurídicos planteados y metodología de la decisión 23. Para decidir el cargo de inconstitucionalidad formulado, la Sala Plena encuentra necesario dar respuesta al siguiente problema jurídico: ¿La inclusión de los artículos 78 a 88 en el Decreto Ley 403 de 2020, que se ocupan de la regulación del procedimiento administrativo sancionatorio fiscal, constituye una extralimitación de las facultades extraordinarias que otorgó al presidente de la República el artículo segundo del Acto Legislativo Cuarto de 2019, «[p]or medio del cual se reforma el Régimen de Control Fiscal»? 24. A fin de solventar el problema jurídico, la Sala Plena desarrollará las siguientes consideraciones: i) el otorgamiento de facultades extraordinarias por el Poder Constituyente, originario y derivado, con el fin de facilitar la implementación de las reformas constitucionales; y ii) las facultades extraordinarias conferidas al presidente de la República por el Acto Legislativo Cuarto de 2019. Con base en estas consideraciones, la Sala Plena procederá a dar solución al cargo de inconstitucionalidad formulado por la accionante. 3. Otorgamiento de facultades extraordinarias por el Constituyente, originario y derivado, con el fin de facilitar la implementación de las reformas constitucionales 25. Objeto de la delegación legislativa y difusión de esta institución en el derecho comparado y en el constitucionalismo nacional. El otorgamiento de facultades extraordinarias por parte de la Constitución y de sus normas reformatorias tiene por objeto autorizar la expedición de disposiciones con fuerza material de ley, con la intención de facilitar la implementación de las modificaciones constitucionales. Si bien es la «expresión de una competencia sui generis del [P]oder [C]onstituyente, no es nueva en su práctica y tampoco es extraña en nuestro medio ni en el derecho extranjero»[25]. 26. Con base en la amplia difusión de este uso, la jurisprudencia constitucional ha declarado que la delegación legislativa dispuesta por las constituciones «resulta armónic[a] con el constitucionalismo democrático […] [y constituye] una práctica democrática universalmente aceptada en el mundo contemporáneo»[26]. De igual manera, consultando el desarrollo que ha tenido aquella en el constitucionalismo nacional, ha concluido que «es una constante en nuestra historia constitucional»[27]. 27. Precisión conceptual. Concluido el comentario introductorio, es preciso iniciar el análisis conceptual indicando que, en desarrollo de esta habilitación legislativa, «el Poder Constituyente entrega al [j]efe del Poder Ejecutivo de modo extraordinario, limitado, preciso y temporalmente contraído, determinadas competencias legislativas sobre ciertas materias»[28]. Tales asuntos deberían ser regulados, en principio, por el Congreso de la República, en el marco del proceso ordinario de deliberación democrática que realiza la asamblea legislativa. Sin embargo, por razones asociadas a la urgencia de asegurar la pronta aplicación de las reformas constitucionales, se hace necesario facultar al Gobierno nacional para que efectúe esta labor. 28. Justificación del otorgamiento de facultades extraordinarias en el contexto de la reforma constitucional. Además del aludido apremio de implementar con prontitud las modificaciones al texto superior, la complejidad fáctica y normativa de los procesos de ejecución de las reformas constitucionales suele justificar el otorgamiento de facultades extraordinarias. Así lo ha indicado esta corporación, al observar que «[e]l cambio constitucional, total o parcial, suscita complejos problemas relacionados con la forma en que debe ocurrir la mutación entre el régimen previo y el posterior»[29]. La anunciada dificultad impone al Poder Constituyente, originario o derivado, la necesidad de expedir normas que «facilit[en] el tránsito constitucional y agili[cen] el funcionamiento de [las] nuevas entidades creadas por la [c]arta»[30]. 29. No es extraño que, para la consecución de este propósito, «el propio [C]onstituyente […] [disponga], entre otras cosas, la suspensión o alteración transitoria de las reglas»[31] que, en condiciones normales, tendrían que ser observadas para la puesta en marcha de las modificaciones[32]. En cualquier caso, si bien existen razones que justifican la instauración de este régimen de excepción, la jurisprudencia ha precisado que, para garantizar la indemnidad del orden constitucional, estos arreglos normativos deben estar dotados de un «carácter pasajero o fugaz, […] [por lo que] no tienen vocación de permanencia»[33]. 30. Distinción entre las facultades extraordinarias otorgadas por el Legislador y las concedidas por el Poder Constituyente. En este punto, la Sala Plena encuentra necesario destacar la diferencia existente entre las facultades que aquí se analizan y aquellas, de uso ordinario, que se encuentran previstas en el artículo 150.10 del texto superior. Esta corporación ha manifestado que «las facultades extraordinarias que el Legislador otorga al Ejecutivo no pueden equipararse a las facultades que el propio Constituyente le entregó»[34]. En el caso que se analiza en esta oportunidad, tales facultades «no sólo están taxativamente señaladas en la propia [c]arta, sino que parten de la necesidad de una reglamentación urgente para el desarrollo constitucional»[35]. En contraste, «las facultades legales extraordinarias son generales, salvo lo expresamente señalado en el numeral 10 del artículo 150 de la [c]arta[;] se solicitan por el [G]obierno y se conceden en atención a la conveniencia política del asunto. De ahí pues que no [sea] posible equiparar las facultades extraordinarias legales y las facultades constitucionalmente otorgadas al [p]residente»[36]. 31. La interpretación de las facultades concedidas es estricta y restrictiva, por lo que no cabe la extensión ni la analogía. Al examinar los contornos de esta competencia, la jurisprudencia constitucional ha declarado que «la interpretación del alcance concreto de la extensión de las facultades extraordinarias debe ser estricta y restrictiva»[37]. Así lo imponen tanto el principio de legalidad propio del Estado de derecho como la índole extraordinaria de la habilitación que, por esta vía, se concede al Ejecutivo. De igual manera, esta limitación halla sustento en el principio democrático, el cual se somete a una importante restricción, en la medida en que se autoriza el tratamiento de asuntos que deberían ser desarrollados mediante ley para que sean regulados a través de decreto. En razón de lo anterior, las facultades que se conceden «s[o]lo comprenden los asuntos expresamente indicados por la ley habilitante, sin que haya lugar a extensiones ni analogías»[38]. 32. Análisis de la afectación del principio de separación funcional de los los órganos que integran el Poder Público. Un importante asunto del que se ha ocupado este tribunal es el compromiso que pueda sufrir el principio de separación funcional de los órganos que integran el Poder Público, como consecuencia de la eventual configuración de una sustitución de la Constitución[39]. La jurisprudencia constitucional ha argumentado que «la concesión de facultades extraordinarias en una reforma constitucional no plantea, per se, un problema de unidad de materia o de abolición del principio de la separación de poderes ni de sustitución de la Constitución»[40]. Este juicio encuentra asidero en el esquema flexible de relaciones entre las ramas del poder público que establece el artículo 113 de la Constitución. Sin soslayar el deber de control recíproco que ha de presidir el intercambio entre aquellas, el precepto constitucional hace hincapié en el mandato de colaboración armónica[41]. La jurisprudencia constitucional ha indicado que dicho elemento normativo otorga sustento a la habilitación legislativa en cuestión: «Así, si bien, un esquema rígido de separación de poderes conduciría a una proscripción de la delegación de facultades legislativas en el [G]obierno, en un esquema flexible, tal delegación es posible en el ámbito de las condiciones que para el efecto se establezcan en la Constitución»[42]. 33. Relevancia de las condiciones en las que se conceden las facultades extraordinarias. Esta corporación ha advertido que las condiciones que rodean el otorgamiento de la habilitación legislativa devienen fundamentales para establecer la eventual lesión del principio en comento: «[L]o que resulta significativo desde de la perspectiva del principio de separación, no es tanto establecer a qui[é]n corresponde en un caso concreto el ejercicio de la función, como determinar las condiciones en las cuales la delegación legislativa resulta compatible con el principio de separación»[43]. Según esta formulación, los términos que se empleen en su otorgamiento y, muy especialmente, las restricciones que se impongan a la autoridad habilitada son los elementos que permiten establecer si ha sufrido mella el principio de equilibrio y control recíproco de los poderes públicos[44]. Tales condiciones se refieren a asuntos como «la precisa delimitación de la materia delegada, el carácter temporal de la delegación, la mutabilidad de la legislación delegada por el legislador ordinario, los controles de constitucionalidad o, eventualmente, la ratificación o la convalidación de la legislación delegada por el legislador ordinario»[45]. 34. Transitoriedad de la concesión de facultades extraordinarias. Una de las condiciones que debe tener en cuenta este tribunal al enjuiciar estas habilitaciones es la duración de su otorgamiento. Por las razones anteriormente señaladas, desde la perspectiva que aquí se adopta, resulta problemático que un determinado asunto sea excluido de forma definitiva de la órbita de competencias del Legislador: «[E]s distinto sustraer una materia de la competencia del [P]oder [L]egislativo, lo que implica que, de manera permanente, en relación con dicha materia, el [L]egislador se habrá visto privado de competencia, de permitir que, excepcionalmente, en materia cuya regulación se mantiene como competencia del [L]egislador, se habilite transitoriamente al ejecutivo para el ejercicio de la función legislativa». La transitoriedad de la medida es, entonces, una condición fundamental para que no sufra deterioro el principio de separación funcional de los órganos que integran el Poder Público. 35. Configuración de una sustitución de la Constitución por habilitación legislativa al Consejo de Estado. La Sentencia C-1040 de 2005, providencia en que la Sala Plena declaró la inexequibilidad de un apartado de una reforma constitucional que otorgaba facultades extraordinarias, constituye un importante precedente en la materia. En dicha oportunidad, la Corte volvió sobre la relevancia de las condiciones que acompañan el otorgamiento de esta competencia extraordinaria. En el caso concreto, el acto legislativo enjuiciado, el Acto Legislativo Segundo de 2004, extendía una habilitación al Consejo de Estado para que, una vez expirara el término que se fijaba para que el Legislador promulgara una ley estatutaria, el tribunal pudiera expedir dicho texto normativo. La reforma constitucional autorizaba la reelección inmediata del presidente de la República, por lo que el Constituyente derivado juzgó de la mayor importancia que fuese expedida con celeridad una ley estatutaria que garantizase la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República. Para tal fin, en el supuesto en que el Legislador no hubiere expedido la ley en el término establecido en la reforma, esta última dispuso que el Consejo de Estado quedaría habilitado para cumplir dicha labor. 36. La Sala Plena de esta corporación concluyó que la habilitación legislativa que se concedía al Consejo de Estado conllevaba una sustitución de la Constitución. En su criterio, con la medida adoptada, el principio de la supremacía constitucional habría sido remplazado por un pilar enteramente incompatible con el orden constitucional, que desfiguraría por completo la esencia de la carta: «[L]a supremacía de la Constitución, expresión máxima de la soberanía inalienable del pueblo, es reemplazada por algo integralmente diferente, o sea, por la soberanía transitoria del legislador extraordinario sin origen, composición o funcionamiento democráticos»[46]. 37. La conclusión se fundó en dos premisas. En primer lugar, las facultades extraordinarias fueron concedidas a un tribunal, «que no es elegido por el pueblo de manera directa o indirecta, que no es representativo de la sociedad y que habrá de expedir las normas legales sin participación de los ciudadanos obligados y afectados, sin sujetarse a un procedimiento legislativo predefinido y público, y sin control parlamentario»; como resultado de lo anterior, los principios democrático y representativo habrían sido sustituidos en la reforma por un postulado incompatible con ellos. En segundo término, la reforma impedía la realización del juicio de constitucionalidad del texto que aprobase el Consejo de Estado, pues no se encontraba prevista la realización del control previo que la carta prevé para el caso de las leyes estatutarias. Dicha circunstancia implicaba la sustitución del principio de supremacía constitucional. 38. Con fundamento en estas razones, la Sala Plena concluyó que «esa atribución al Consejo de Estado supone una sustitución parcial y temporal de la Constitución consistente en que durante el tiempo en que dicho legislador extraordinario adopte a su arbitrio las normas obligatorias para todos los ciudadanos, la Constitución dejará de ser suprema»[47]. 39. Regulación de asuntos sometidos a reserva de ley. De vuelta al alcance de las competencias que se dispensan a través de esta habilitación, conviene hacer énfasis en que las facultades extraordinarias permiten, incluso, la regulación de asuntos sometidos a reserva de ley. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha observado que «[n]o se desconocen los principios de separación de los poderes y de reserva de ley, ni la soberanía popular, cuando se otorgan facultades pro tempore, para el ejercicio de función legislativa, en materias que continúan sometidas a reserva de ley»[48]. En cualquier caso, en virtud del carácter transitorio que, según se dijo en precedencia, forzosamente han de tener tales facultades, es menester que el asunto sujeto a habilitación legislativa se mantenga dentro del ámbito de competencias del Legislador. De tal forma, se asegura que dicha asamblea pueda modificar o derogar, en cualquier tiempo, la regulación que hubiere sido expedida con fundamento en las facultades extraordinarias. Tal garantía es crucial para la conservación del principio democrático, que constituye uno de los rasgos identitarios más visibles y relevantes el orden constitucional. 40. Cuestiones sometidas a reserva de ley estatutaria. Una de las principales diferencias entre las facultades que aquí se examinan y aquellas que se prevén en el artículo 150.10 superior se encuentra en la posibilidad de regular, por esta vía, asuntos sujetos a reserva de ley estatutaria. Según se comprueba tanto en el texto original de la Constitución como en sus reformas, en varias oportunidades se han conferido facultades extraordinarias al presidente de la República para que regule asuntos que se someten a la reserva en cuestión. Así ocurrió, por ejemplo, en el caso del artículo quinto transitorio de la Constitución, que permitió la regulación del «derecho de tutela» mediante decreto. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 152 superior, esta cuestión debería haber sido desarrollada en una ley estatutaria, pues guarda relación directa con los «[d]erechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección»[49]. Empero, con base en la habilitación legislativa concedida por el artículo transitorio, el presidente de la República quedó autorizado para expedir el Decreto 2591 de 1991, texto que sigue rigiendo hasta el día de hoy el procedimiento de la acción de tutela. 41. La misma disposición fue adoptada en el Acto Legislativo Tercero de 2002, «[p]or el cual se reforma la Constitución Nacional». La reforma introdujo en el ordenamiento jurídico el sistema acusatorio de procedimiento penal. Dicha modificación requería la expedición de un número apreciable de normas jurídicas, además de una honda transformación de la Fiscalía General de la Nación y del Poder Judicial. Para tal fin, el acto reformatorio dispuso la conformación de una comisión de autoridades públicas, a la que impuso la obligación de presentar al Congreso de la República, dentro de un término preciso, los proyectos de ley que fueren necesarios para la implementación del nuevo sistema. Añadió que, de no haber sido aprobadas las leyes requeridas en el término establecido, el presidente de la República quedaba investido de facultades extraordinarias para ocuparse de la reglamentación correspondiente. De manera expresa, el acto legislativo prescribió que tales facultades se otorgaban para «expedir, modificar o adicionar los cuerpos normativos correspondientes incluidos en la ley estatutaria de la administración de justicia, la ley estatutaria de habeas corpus, los Código [sic] Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto Orgánico de la Fiscalía». 42. Limitación impuesta a la facultad de expedir decretos que aborden cuestiones sometidas a reserva de ley estatutaria. En cualquier caso, la jurisprudencia constitucional ha juzgado necesario oponer algunas restricciones a esta facultad. Tal resolución se ha basado en el «problema de asimetría»[50] que generaría el hecho de que una regulación que debería ser homogénea, pues se dedica al desarrollo de un mismo asunto, que se sujeta a la aludida reserva, esté conformada por normas de distinta naturaleza: por unas normas que se han sometido al trámite ordinario de control previo de constitucionalidad, previsto en la carta, y por otras que no han sido expuestas a este escrutinio. La Sala Plena ha argumentado que dicha circunstancia, en el caso del segundo grupo, «desnaturalizaría tales normas en cuanto que carecerían de un elemento central de su carácter de estatutarias, al paso que se desvertebrarían los estatutos a los cuales ellas se integran»[51]. Atendiendo este hecho, y en aplicación de una «interpretación integral de la Constitución»[52], este tribunal concluyó que, en tales, casos, «los respectivos decretos deben ser remitidos por el [G]obierno para que la Corte ejerza el control de su constitucionalidad»[53] de forma automática. 43. Análisis de las facultades extraordinarias otorgadas por el Poder Constituyente. Concluida la presentación de la jurisprudencia relativa al otorgamiento de facultades extraordinarias por el Poder Constituyente, procede la Sala a exponer dos tablas que ilustran de qué manera se han conferido dichas facultades. En la primera de ellas, se encuentran las disposiciones transitorias que expidió la Asamblea Nacional Constituyente, con el propósito de poner en marcha el proyecto constitucional que se inauguró en 1991. En la segunda, las normas transitorias que han sido incluidas en los actos legislativos que, posteriormente, han introducido modificaciones al texto superior. 44. Características de las habilitaciones legislativas otorgadas en la versión original de la Constitución. El análisis de la primera tabla permite identificar las siguientes características sobre la atribución de facultades extraordinarias al presidente de la República por parte de la Asamblea Nacional Constituyente: i) La propia Constitución estableció que los decretos que expidiera el presidente de la República en ejercicio de esta competencia serían decretos con fuerza de ley, motivo por el cual su control judicial sería efectuado por la Corte Constitucional[54]. ii) La mayoría de los decretos legislativos que fueron expedidos entonces estuvieron sometidos a «dos tipos de control de su constitucionalidad, así: uno, jurídico-político de carácter previo, verificado por la Comisión Especial Legislativa[55], y otro judicial y posterior verificado ante la instancia de la Corte Constitucional, por virtud de la acción pública de inexequibilidad»[56]. iii) En el caso de un número significativo de asuntos, el otorgamiento de facultades extraordinarias fue sometido a condición suspensiva. En virtud de dicha condición, quedó establecido que, a fin de que fuese el Congreso de la República el que se encargase de la regulación de estas cuestiones, las habilitaciones legislativas únicamente sería efectivas luego de un lapso de tiempo. iv) En otros casos, menores en número, la Constitución adoptó una decisión contraria: sujetó el otorgamiento de facultades extraordinarias a la condición resolutoria consistente en que el Congreso de la República adoptase una ley que regulara la materia. En tales casos, el presidente de la República se encontraba autorizado para hacer uso de la habilitación hasta tanto el Legislador no promulgase la aludida legislación. v) Salvo contadas excepciones, la habilitación legislativa estaba sometida a un término preciso y, normalmente, breve. Facultades extraordinarias conferidas al presidente de la República por la versión original de la Constitución Artículo y tema Texto Calificación del tipo de facultades otorgadas Transitorio quinto: regulación de distintos asuntos sometidos a reserva de ley formal y de ley estatutaria Revístese al [p]residente de la República de precisas facultades extraordinarias para: a) Expedir las normas que organicen la Fiscalía General y las normas de procedimiento penal b) Reglamentar el derecho de tutela c) Tomar las medidas administrativas necesarias para el funcionamiento de la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura d) Expedir el Presupuesto General de la N...