Sentencia C-202 de 2020

C-202-20 Sentencia C-202/20 DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS TRIBUTARIAS RELACIONADAS CON EL FONDO AGROPECUARIO DE GARANTÍAS-Exequibilidad La Corte Constitucional encuentra que las medidas adoptadas mediante el Decreto 573 de 2020 cumplen los requisitos formales y materiales establecidos en la Carta Política y en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Tales medidas guardan relación directa con las causas de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020, en tanto se trata de alivios tributarios relativas a la exclusión del impuesto sobre las ventas –IVA- respecto de las comisiones por el servicio de garantías otorgadas por el Fondo Agropecuario de Garantías -FAG -; y la reducción de la Retención en la fuente de las comisiones del –FAG-; focalizadas única y directamente para enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia del Coronavirus COVID-19. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Cumplimiento de requisitos formales y materiales La jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que el control de constitucionalidad de los decretos expedidos al amparo del Estado de Emergencia tiene dos facetas: formal y material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que los límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional. El examen formal del decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) su suscripción por el presidente de la República y todos sus ministros; (ii) su expedición en desarrollo del estado de excepción y dentro del término de su vigencia; y (iii) la suficiente motivación. Igualmente, en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan. El examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN MATERIA TRIBUTARIA-Ejercicio de facultades dentro de límites constitucionales DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN MATERIA TRIBUTARIA-Carácter temporal y transitorio de las medidas Referencia: Expediente RE-298 Asunto: Revisión de constitucionalidad del Decreto 573 del 15 de abril de 2020, “Por el cual se establecen medidas de carácter tributario en relación con el Fondo Agropecuario de Garantías, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020” Magistrado Sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Bogotá D.C. veinticinco (25) de junio de dos mil veinte (2020) La Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en especial de las previstas en el artículo 241, numeral 7, de la Constitución Política, y cumplidos los trámites[1] establecidos en el Decreto 2067 de 1991, decide definitivamente sobre la constitucionalidad del decreto legislativo de la referencia, expedido por el presidente de la República en desarrollo del Estado de Emergencia declarado mediante Decreto 417 de 2020 con fundamento en el artículo 215 de la Constitución, cuyo texto es del siguiente tenor: I. TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN Diario Oficial No 51286 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Decreto Número 573 de 2020 (15 de abril de 2020) Por el cual se establecen medidas de carácter tributario en relación con el Fondo Agropecuario de Garantías, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y CONSIDERANDO Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Que según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Que estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. Que la Organización Mundial de la Salud declaró el 11 de marzo de 2020 que el brote del Coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación, por lo que instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación del contagio. Que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, «Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus», en la que se establecieron disposiciones destinadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al Coronavirus COVID-19. Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de la Republica declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto. Que en función de dicha declaratoria, y con sustento en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución Política, le corresponde al presidente de la República, con la firma de todos los ministros, adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia del Coronavirus COVID-19, con graves afectaciones al orden económico y social. Que el artículo 47 de la Ley estatutaria 137 de 1994 faculta al Gobierno nacional para que, en virtud de la declaración del Estado de Emergencia, pueda dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, siempre que (i) dichos decretos se refieran a materias que tengan relación directa y especifica con dicho Estado, (ii) su finalidad esté encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos, (iii) las medidas adoptadas sean necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente, y (iv) cuando se trate de decretos legislativos que suspendan leyes se expresen las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción. Que el Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 9 de marzo de 2020 0 muertes y 3 casos confirmados en Colombia. Que al 17 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social había reportado que en el país se presentaban 75 casos de personas infectadas con el Coronavirus COVID-19 y 0 fallecidos, cifra que ha venido creciendo a nivel país de la siguiente manera: 102 personas contagiadas al 18 de marzo de 2020; 108 personas contagiadas al día 19 de marzo de 2020; 145 personas contagiadas al día 20 de marzo, 196 personas contagiadas al día 21 de marzo, 235 personas contagiadas al 22 de marzo, 306 personas contagiadas al 23 de marzo de 2020; 378 personas contagiadas al día 24 de marzo; 470 personas contagiadas al día 25 de marzo, 491 personas contagiadas al día 26 de marzo, 539 personas contagiadas al día 27 de marzo, 608 personas contagiadas al28 de marzo, 702 personas contagiadas al 29 de marzo; 798 personas contagiadas al día 30 de marzo; 906 personas contagiadas al día 31 de marzo, 1.065 personas contagiadas al día 1 de abril, 1.161 personas contagiadas al día 2 de abril, 1.267 personas contagiadas al día 3 de abril, 1.406 personas contagiadas al día 4 de abril, 1.485 personas contagiadas al día 5 de abril, 1.579 personas contagiadas al día 6 de abril, 1.780 personas contagiadas al 7 de abril, 2.054 personas contagiadas al 8 de abril, 2.223 personas contagiadas al 9 de abril, 2.473 personas contagiadas al día 10 de abril, 2.709 personas contagiadas al11 de abril, 2.776 personas contagiadas al 12 de abril, 2.852 personas contagiadas al 13 de abril, 2.979 personas contagiadas al 14 de abril y ciento veintisiete (127) fallecidos a esa fecha. Que pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 14 de abril de 2020 127 muertes y 2.979 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (1.242), Cundinamarca (119). Antioquia (289), Valle del Cauca (514), Bolívar (145) Atlántico (94), Magdalena (66), Cesar (32), Norte de Santander (50), Santander (30), Cauca (20), Caldas (36), Risaralda (69), Quindío (49), Huila (55), Tolima (26), Meta (39), Casanare (9), San Andrés y Providencia (5), Nariño (41), Boyacá (31), Córdoba (15) Sucre (1) y La Guajira (1), Chocó (1). Que según la Organización Mundial de la Salud –OMS- se ha reportado la siguiente información: (i) en reporte número 57 de fecha 17 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET[2] señaló que se encuentran confirmados 179.111 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 7.426 fallecidos, (ii) en reporte número 62 de fecha 21 de marzo de 2020 a las 23:59 p.m. CET señaló que se encuentran confirmados 292.142 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 12.783 fallecidos, (iii) en reporte número 63 de fecha 23 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 332.930 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 14.509 fallecidos, (iv) en el reporte número 79 de fecha 8 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se encuentran confirmados 1.353.361 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 79.235 fallecidos, (v) en el reporte número 80 del 9 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.436.198 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 85.521 fallecidos, (vi) en el reporte número 81 del 10 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.521.252 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 92.798 fallecidos, (vii) en el reporte número 82 del11 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.610.909 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 99.690 muertes, (viii) en el reporte número 83 del 12 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.696.588 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 105.952 fallecidos, (ix) en el reporte número 84 del 13 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.773.084 casos del nuevo coronavirus COVI0-19 y 111.652 fallecidos, (x) en el reporte número 85 del 14 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.844.863 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 117.021 fallecidos. Que según la Organización Mundial de la Salud -OMS, en reporte de fecha 13 de abril de 2020 a las 19:00 GMT[3]-5, -hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 1.848.439 casos 117.217 fallecidos y 213 países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19. Que el artículo 65 de la Constitución Política establece que la producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado. Para tal efecto se otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales, agroindustriales y rurales, así como también a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras. De igual manera, el Estado promoverá la investigación y la transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el propósito de incrementar la productividad. Que de acuerdo con lo anterior se requiere tomar medidas de carácter tributario que permitan a quienes desarrollan actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales, agroindustriales y rurales facilitar el acceso a recursos que contribuyan a garantizar la suficiencia y accesibilidad de la población a los alimentos necesarios para su subsistencia en el marco de la crisis generada por la pandemia. Que según el artículo 28 de la ley 16 de 1990, el Fondo Agropecuario de Garantías (FAG) tiene por objeto servir como fondo especializado para garantizar los créditos y operaciones financieras destinados a financiar proyectos del sector agropecuario, pesquero, de la acuicultura, forestal, y rural en general. Las garantías serán expedidas automáticamente con el redescuento o registro del crédito u operación financiera ante Finagro, y serán de pago automático e irrevocable cuando el intermediario cumpla con los requisitos formales exigidos en la reglamentación operativa del Fondo. Que el artículo 392 del Estatuto Tributario establece que están sujetos a retención en la fuente los pagos o abonos en cuenta que hagan las personas jurídicas y sociedades de hecho por concepto de honorarios, comisiones, servicios y arrendamientos. Que actualmente sobre los valores percibidos por concepto de las garantías expedidas por el Fondo Agropecuario de Garantías, éste está obligado a autorretener el impuesto sobre la renta a la tarifa del 11 %. Ello implica una limitación en el flujo de caja con que cuenta el Fondo Agropecuario de Garantías para expedir garantías que faciliten el acceso a créditos y operaciones financieras por parte del sector agrícola, pecuario, pesquero, forestal, agroindustrial y rural en general, que permitan a este sector mantener la suficiencia y accesibilidad de la población a los alimentos necesarios para su subsistencia y contribuir a la sostenibilidad de la cadena alimenticia del país, en el marco de la crisis generada por la pandemia. Que el artículo 420 del Estatuto Tributario dispone que el impuesto a las ventas se aplicará sobre, entre otros, c) La prestación de servicios en el territorio nacional, o desde el exterior, con excepción de los expresamente excluidos. Que así mismo el artículo 468 del mismo Estatuto, establece que la tarifa general del impuesto sobre las ventas es del diecinueve por ciento (19%) salvo las excepciones contempladas en este título. Que actualmente el valor de las comisiones sobre las garantías expedidas por el Fondo Agropecuario de Garantías está sujeto al impuesto sobre las ventas, que constituye un costo adicional que deben asumir quienes pertenecen al sector agrícola, pecuario, pesquero, forestal, agroindustrial y rural, para el acceso a créditos y operaciones financieras que les permitan mantener la suficiencia y accesibilidad de la población a producción de los alimentos necesarios para su subsistencia y contribuir a la sostenibilidad de la cadena alimenticia del país, en el marco de la crisis generada por el coronavirus COVID-19. Que es necesario tomar las medidas tributarias requeridas para conjurar las limitaciones en la expedición y acceso a garantías del Fondo Agropecuario de Garantías mencionadas previamente, y así asegurar el permanente funcionamiento y seguridad alimentaria en todo el territorio nacional en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Que en mérito de lo expuesto, DECRETA Artículo 1. Exclusión del impuesto sobre las ventas ·IVA. En el marco de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, las comisiones por el servicio de garantías otorgadas por el Fondo Agropecuario de Garantías -FAG -, focalizadas única y directamente para enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia del Coronavirus COVID-19, estarán excluidas del impuesto sobre las ventas -IVA, hasta el 31 de diciembre del año 2021. Para efectos de la aplicación de la exclusión del impuesto sobre las ventas -IVA de que trata el presente artículo, al momento de facturar la operación, a través de los sistemas de facturación vigentes, el facturador deberá incorporar en el documento una leyenda que indique: «Servicio excluido -Decreto 417 de 2020.» Artículo 2. Retención en la fuente de las comisiones del Fondo Agropecuario de Garantías· FAG. En el marco de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, la tarifa de retención en la fuente a título de impuesto sobre la renta por el pago o abono en cuenta correspondiente a las comisiones que por el servicio de las garantías otorgue el Fondo Agropecuario de Garantías -FAG focalizadas única y directamente para enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, será del 4 por ciento (4%) hasta el 31 de diciembre de 2021. Artículo 3. Vigencia. El presente Decreto Legislativo rige a partir de la fecha de su publicación. Dado en Bogotá a los 15 días de abril de 2020. (Siguen firmas del Presidente de la República y de todos los ministros[4]) II. INTERVENCIONES Solicitudes de exequibilidad: Tanto la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, como el Instituto Colombiano de Derecho Tributario y las Universidades Cooperativa de Colombia, Externado de Colombia y los Andes, solicitaron de manera unánime a la Corte la declaratoria de exequibilidad del Decreto 573 de 2020 por considerar que cumple con los requisitos formales y materiales para la expedición de esta clase de decretos de emergencia, de conformidad con el artículo 215 Superior, como se resume en el siguiente cuadro: Intervinientes Consideraciones relevantes Solicitud Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[5] Decreto 573 de 2020 cumple con los requisitos formales y materiales para su expedición. Conexidad: Las medidas que se proponen en el Decreto 573 se refieren a materias que tienen relación directa y específica con su parte motiva -conexidad interna- y con el estado de Emergencia Ecológica, Social y Ecológica declarado en virtud del Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 -conexidad externa. Finalidad: Las medidas adoptadas van dirigidas a facilitar al sector agrícola, pecuario, pesquero, forestal, agroindustrial y rural el acceso a créditos y operaciones financieras en medio de la crisis generada por la pandemia del covid-19, para así asegurar el abastecimiento de alimentos a la población. Necesidad: Los alivios a las presiones en el flujo de caja de os productores del sector garantizan la seguridad alimentaria en todo el territorio nacional. Proporcionalidad: Las medidas buscan facilitar el acceso a la financiación de los productores del sector y son indispensables para garantizar la seguridad alimentaria. Incompatibilidad: Las medidas no suspenden o derogan leyes. Las reglas generales son incompatibles con el estado de excepción. Las medidas no son discriminatorias ni arbitrarias. Tampoco afectan derechos fundamentales intangibles ni existe contradicción con las prohibiciones constitucionales y de derechos humanos. Exequibilidad Instituto Colombiano de Derecho Tributario[6] Decreto 573 de 2020 cumple con los requisitos formales y materiales para su expedición. Conexidad: Las medidas del decreto tienen relación directa y específica con las consideraciones expuestas en el mismo. Existe relación directa con el decreto declarativo. Finalidad: Mediante el decreto de desarrollo se adoptan medidas para conjurar la crisis y evitar la expansión de sus efectos. Ausencia de arbitrariedad y de intangibilidad: No contempla medidas prohibidas, no afecta derechos fundamentales intangibles, ni contradice obligaciones internacionales respecto de los derechos humanos. Las medidas no comportan contradicciones con la Carta, la ley o tratados internacionales. Tampoco limita derechos fundamentales y presenta una motivación suficiente. Necesidad: Las medidas adoptadas son necesarias para conjurar los hechos que dieron lugar al estado de emergencia y limitar sus efectos. Incompatibilidad: Se trata de una modificación necesaria del régimen tributario por las circunstancias excepcionales. Proporcionalidad: Las medidas simplifican el procedimiento y reducen la carga tributaria de las operaciones crediticias y de la financiación de las actividades del sector. Las medidas no imponen restricciones ni tratos diferenciados injustificados. Exequibilidad Universidad Cooperativa de Colombia[7] Decreto 573 de 2020 cumple con los requisitos formales y materiales para su expedición. Indicó que las medidas adoptadas deberían ser permanentes, por ser el agro uno de los principales sectores productores de alimentos. Exequibilidad Universidad Externado de Colombia[8] Decreto 573 de 2020 cumple con los requisitos formales y materiales para su expedición. Conexidad: El decreto establece medidas que tienen relación directa y específica con la motivación expuesta en el mismo, atinente a la crisis vigente y tiene relación directa con el Decreto 417 de 2020. Finalidad: Las medidas buscan salvaguardar la cadena alimenticia. Ausencia de arbitrariedad: Las medidas no suspenden ni vulneran derechos fundamentales, ni incurren en las demás prohibiciones establecidas para este tipo de decretos. Intangibilidad: Las medidas no restringen derechos fundamentales. Incompatibilidad: Las medidas asumidas suspenden normas contenidas en los artículos 392 y 468 del Estatuto Tributario. Sin embargo, el decreto cumplió con la carga argumentativa constitucional requerida para el efecto. No hay en las medidas contradicción específica, resultan necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, no implican discriminación alguna, ni se advierte la aplicación de tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos. Exequibilidad Universidad de Los Andes[9] Decreto 573 de 2020 cumple con los requisitos formales y materiales para su expedición. Exequibilidad III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, en su concepto de rigor sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 573 de 2020[10], solicita a la Corte sea declarado exequible. Encuentra acreditados los requisitos formales establecidos por el artículo 215 Superior y la Ley 137 de 1994. Lo anterior, puesto que el Decreto está firmado por el presidente de la República y todos sus ministros y explica las razones que justifican la adopción de medidas en el campo tributario, a través de las cuales se pretende garantizar la suficiencia y accesibilidad de la población a los alimentos necesarios para su subsistencia en el territorio nacional, por lo que cumple con estar motivado de forma expresa. Respecto a la temporalidad constató que el decreto fue expedido el 15 de abril de 2020, dentro del término de vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado el 17 de marzo, con vigencia de 30 días, es decir, hasta el 15 de abril de 2020. También satisface la territorialidad, en tanto dispone que las medidas adoptadas rigen en todo el territorio nacional. Y, por último, remitió copia auténtica del mismo a la Corte Constitucional. En cuanto a los requisitos materiales el Procurador señala lo siguiente: Juicio de conexidad. Considera que las medidas establecidas en el Decreto 573 de 2020 cumplen con este requisito, pues guarda relación directa con los efectos adversos que ha generado el Covid-19 en la economía de quienes desarrollan actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales, agroindustriales y rurales. De este modo, contribuyen al sostenimiento de la cadena alimenticia y, por esa vía, a que la población acceda a los alimentos necesarios para su subsistencia. (i) Conexidad externa. Advierte que las medidas tienen conexidad externa con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, porque la exclusión del impuesto sobre las ventas de las comisiones por el servicio de garantías y la reducción de la tarifa de la retención en la fuente, a título del impuesto sobre la renta, por el pago o abono en cuenta correspondiente a las comisiones que por el servicio de las garantías otorgue el FAG, buscan facilitar la expedición y el otorgamiento de tales prerrogativas, para garantizar la suficiencia y accesibilidad de la población a los alimentos necesarios para su subsistencia. (ii) Conexidad interna. Indica que también cumple con la conexidad interna, ya que los alivios tributarios que contemplan las medidas pretenden garantizar la seguridad alimentaria en el territorio nacional. Juicios de arbitrariedad, intangibilidad y no contradicción específica. Explica que la regulación contenida en el Decreto 573 de 2020 no tiene incidencia en el núcleo esencial de los derechos que pueden ser limitados, como tampoco impone restricciones a los derechos intangibles, pues se trata de medidas puramente económicas, enfocadas a enfrentar las consecuencias derivadas del Covid-19, para garantizar la seguridad alimentaria en el país. Obedecen a la aplicación del principio de igualdad efectiva, para equilibrar diferencias económicas causadas por la emergencia sanitaria. Las normas examinadas tampoco afectan el grupo de prohibiciones particulares para los estados de emergencia, pues rigen hasta el 31 de diciembre de 2021. No implican desmejorar los derechos de quienes despliegan las señaladas actividades. Todo esto le permite concluir que dichas medidas superan el juicio de no contradicción específica. Juicio de finalidad. Afirma que las medidas contenidas en el Decreto 573 de 2020 cumplen con este requisito material, porque están relacionados con la superación de la crisis que dio lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica e impiden una potencial amenaza a la seguridad alimentaria del país, ya que buscan el abastecimiento de alimentos para toda la población. Juicio de motivación suficiente. Indica que el decreto bajo análisis se motivó con suficiencia, pues se señalaron los efectos negativos del Covid-19 en la economía y dispuso medidas tributarias diferenciales, atendiendo a las particularidades de cada sector. Juicio de necesidad. En relación este requisito argumenta que ninguna de las medidas adoptadas mediante el Decreto 573 de 2020 podían adoptarse por el Gobierno en ejercicio de sus facultades ordinarias, ya que las disposiciones que regulan los aspectos centrales de las obligaciones tributarias a las que se refiere el decreto han sido aprobadas por el Congreso de la República y el gobierno no podía establecer exclusiones y reducciones de carácter tributario. Sumado a lo anterior, precisa que si bien el Decreto 1625 de 2016, que estableció la tarifa de retención a título de impuesto sobre la renta, es reglamentario y, por lo tanto, el Presidente de la República podía modificarlo sin necesidad de expedir un decreto legislativo, lo cierto es que la magnitud de los hechos y su gravedad justifican que sea en una sola regulación donde se haya agrupado todo lo que tiene que ver con tributos derivados del servicio de las garantías expedidas por el FAG, para que allí se condensen la mayor cantidad de reglas posibles que permitan su aplicación. Juicio de incompatibilidad. En lo que tiene que ver con la incompatibilidad de los medios ordinarios disponibles, el Decreto 573 de 2020 explica las razones por las cuales estos resultan insuficientes para conjurar los efectos de las medidas implementadas, para evitar la propagación del nuevo coronavirus. Juicio de proporcionalidad. En cuanto a este examen concluye que encuentra razonables las medidas adoptadas y no implican limitaciones a los derechos fundamentales, teniendo en cuenta que a través de ellas lo que se busca es por el contrario facilitar el acceso a créditos y operaciones financieras en medio de la crisis generada por la pandemia del Covid-19, para que continúen sus actividades productivas y asegurar el abastecimiento de alimentos a la población. Afirmó igualmente, que no contienen criterios discriminatorios de ninguna índole. IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL A. Competencia 1. La Corte Constitucional es competente para decidir sobre la constitucionalidad del Decreto Ley 573 de 2020, objeto de revisión, con fundamento en lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 y en el artículo 241-7 de la Constitución, por tratarse de un decreto legislativo dictado por el gobierno nacional en desarrollo de las facultades propias del Estado de Emergencia declarado mediante Decreto 417 de 2020. B. El asunto bajo revisión 2. A raíz de la pandemia originada por la rápida difusión del Coronavirus, el presidente de la República declaró el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en todo el territorio nacional, mediante el Decreto Ley 417 de 17 de marzo de 2020 que la Corte encontró ajustado a la Constitución en Sentencia C-145 de esta anualidad. En desarrollo de dicha declaratoria fue expedido el decreto objeto de revisión, correspondiéndole a la Corporación adelantar el control automático de su constitucionalidad, según la competencia que al efecto le otorga la Constitución. C. Problema jurídico y metodología de la decisión 3. Corresponde a la Sala Plena de esta corporación determinar si las medidas adoptadas mediante el decreto legislativo objeto de control se encuentran ajustadas a la Constitución. 4. Para efectos de resolver el precitado problema se desarrollará la siguiente metodología: (i) se hará una breve caracterización general de los Estados de Emergencia, así como del fundamento y alcance del control judicial de los decretos expedidos en desarrollo de dicho estado de excepción; (ii) se expondrá el contenido y alcance del decreto legislativo bajo estudio; y (iii) se decidirá sobre su constitucionalidad. CARACTERIZACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA[11] 5. La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la naturaleza y alcance del Estado de Emergencia previsto en el artículo 215 de la Constitución. Igualmente ha precisado las fuentes, criterios y estándares que debe tomar en consideración a efectos de juzgar la constitucionalidad de los decretos legislativos que, en desarrollo del Estado de Emergencia, dicta el presidente de la República. La Corte reitera en esta oportunidad los aspectos básicos del precedente sobre la materia con el propósito de aplicarlos al control de constitucional del Decreto Legislativo 541 de 2020 objeto de revisión. 6. De conformidad con el artículo 215 de la Constitución, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, puede declarar el Estado de Emergencia cuando sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213, siempre que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. 7. Este tribunal ha señalado que “los acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”[12]. La calamidad pública ha sido definida por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella…”. 8. En tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o puede tener una causa técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o “accidentes mayores tecnológicos”[13]. 9. Desde la expedición de la Constitución, se ha declarado el Estado de Emergencia por distintas causas: i) la necesidad de reajustar las asignaciones básicas de los empleados públicos[14]; ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[15]; iii) desastres naturales[16]; iv) la revaluación del peso frente al dólar[17]; v) el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[18]; vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público[19]; vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[20]; y, por último, viii) la situación fronteriza con Venezuela[21]. 10. El artículo 215 de la Constitución establece que la declaratoria del Estado de Emergencia sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el presidente y todos los ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia y (v) podrán, de forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. 11. Dicha disposición señala que en el decreto que declare el Estado de Emergencia el presidente debe indicar el término durante el cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias y, así mismo, convocar al Congreso, si no se hallare reunido, para que lo haga dentro de los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. 12. En relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, los decretos legislativos que regulen materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, o en cualquier tiempo los decretos relacionados con materias de iniciativa de sus miembros; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional. FUNDAMENTO Y ALCANCE DEL CONTROL JUDICIAL DE LOS DECRETOS EXPEDIDOS AL AMPARO DEL ESTADO DE EMERGENCIA[22] Consideraciones generales 13. Los estados de excepción son respuestas, fundadas en la juridicidad, que impone la Carta Política ante situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una característica propia del Estado constitucional es que esa competencia no puede ser omnímoda ni arbitraria. El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse, tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de excepción como en aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez, justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los decretos con el Texto Superior. Ello, bajo el entendido de que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios, pero, en todo caso, sometidos a condiciones de validez impuestas por la Constitución. 14. La Corte ha indicado que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas integradas al parámetro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta Política que regulan los estados de excepción (Arts. 212 a 215 C.P.); (ii) el desarrollo de esas reglas previstas en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción -LEEE-; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria como las garantías que no pueden ser suspendidas ni siquiera en situaciones excepcionales (derechos intangibles) (Arts. 93.1 y 214 C.P.). La existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de legalidad que, como lo ha indicado este Tribunal (i) obliga a que el Gobierno actúe con sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción; y (ii) exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos. Criterios formales y materiales que rigen el control de constitucionalidad 15. La jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que el control de constitucionalidad de los decretos expedidos al amparo del Estado de Emergencia tiene dos facetas: formal y material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que los límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional. 16. El examen formal del decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) su suscripción por el presidente de la República y todos sus ministros; (ii) su expedición en desarrollo del estado de excepción y dentro del término de su vigencia; y (iii) la suficiente motivación. Igualmente, en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan. 17. El examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción. 18. El juicio de finalidad[23] se encuentra previsto en el artículo 10 de la LEEE[24]. A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación o a impedir la extensión o agravación de sus efectos[25]. 19. El juicio de conexidad material[26], previsto en los artículos 215 de la Constitución[27] y 47 de la LEEE[28], pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[29] y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia[30]. 20. El juicio de motivación suficiente[31] ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de la fundamentación del decreto de emergencia, el Gobierno presenta razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas[32]. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas[33], siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”[34]. 21. El juicio de ausencia de arbitrariedad[35] tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establecen medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.[36] La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no afecten el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales[37]; que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento[38]. 22. El juicio de intangibilidad[39] parte del reconocimiento del carácter “intocable” de algunos derechos que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 93 y 214 de la Constitución, y 5 de la LEEE, no pueden ser suspendidos durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que, en virtud de tales disposiciones y del derecho internacional de los derechos humanos, son derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos. 23. El juicio de no contradicción específica[40] tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contraríen de manera específica la Constitución ni los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia, esto es, el grupo de medidas descritas, entre otros, en los artículos 47 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, desmejorar los derechos sociales de los trabajadores. 24. El juicio de incompatibilidad[41], según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción. 25. El juicio de necesidad[42], previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción[43]. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional. 26. El juicio de proporcionalidad[44], que se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción constituyan respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad. 27. El juicio de no discriminación[45], el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE[46], exige verificar que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no entrañen segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas[47]. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes o injustificados[48]. D. El Decreto 573 de 2020, medidas adoptadas y el alcance normativo de las mismas 28. El Gobierno Nacional declaró el Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020. 29. Teniendo en cuenta que la Organización Mundial de la Salud declaró el brote de coronavirus Covid-19 como pandemia, el cual llegó al territorio nacional, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió las Resoluciones 380 y 385 del 10 y 12 de marzo de 2020, mediante las cuales se adoptaron medidas sanitarias de distanciamiento y aislamiento obligatorio de personas y se declaró el estado de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, hasta el 30 de mayo de 2020. 30. En el Decreto 417 se hizo referencia a la recomendación de la Organización Mundial de la Salud de emprender acciones efectivas e inmediatas por parte de los gobiernos, las personas y las empresas, para proteger la salud. 31. También se precisó que era necesario adoptar medidas de carácter económico, en especial frente al abastecimiento de bienes básicos, el empleo y los servicios públicos. Teniendo en cuenta que la declaración de la emergencia ha incidido en la vida laboral y empresarial en Colombia, pues la movilidad de los ciudadanos se ha limitado de forma considerable, esto ha afectado el ingreso de recursos y el funcionamiento normal de las empresas, motor del aparato productivo. 32. Aunada a la situación descrita, el gobierno ha tenido en cuenta la baja en el precio del petróleo, el aumento en el precio del dólar y una recesión mundial inminente, circunstancias que afectan la economía en el país, y que derivan en la devaluación del peso y perjudican el mercado laboral. 33. El decreto objeto de revisión alude en su motivación a las causas determinantes de la declaración del referido estado excepcional y, con mayor especificidad, a la necesidad de establecer medidas de carácter tributario en relación con el Fondo Agropecuario de Garantías –FAG-, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020. Medidas adoptadas y su alcance normativo: 34. El artículo 1º del Decreto 573 de 2020 establece una medida de exclusión del impuesto sobre las ventas -IVA- respecto de las comisiones por el servicio de garantías otorgadas por el Fondo Agropecuario de Garantías -FAG-, las cuales estarán excluidas del impuesto sobre las ventas -IVA-, hasta el 31 de diciembre del año 2021, con el fin exclusivo de conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos adversos generados por la pandemia del Coronavirus COVID-19. 35. El artículo 2 adopta una medida de reducción de la tarifa de retención en la fuente de las comisiones del Fondo Agropecuario de Garantías -FAG. Así disminuye la tarifa de retención en la fuente a título de impuesto sobre la renta por el pago o abono en cuenta correspondiente a las comisiones que por el servicio de las garantías otorgue el Fondo Agropecuario de Garantías –FAG, al 4 por ciento (4%) hasta el 31 de diciembre de 2021, con el objetivo único y directo de enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19. 36. El artículo 3 determina la vigencia de las medidas, estableciendo que rige a partir de la fecha de su publicación. 37. El Fondo Agropecuario de Garantías (a continuación -FAG-), tiene por objeto servir como fondo especializado para garantizar los créditos y operaciones financieras destinados a financiar proyectos del sector agropecuario, pesquero, de la acuicultura, forestal y rural, en general, de conformidad con el artículo 28 de la Ley 16 de 1990. 38. Las garantías del FAG son expedidas automáticamente con el redescuento o registro del crédito u operación financiera ante FINAGRO, y son de pago automático e irrevocable cuando el intermediario cumpla con los requisitos formales exigidos en la reglamentación operativa del Fondo. 39. El valor de las comisiones sobre las garantías expedidas por FAG está sujeto en el ordenamiento jurídico ordinario al impuesto sobre las ventas –IVA-, que constituye un costo adicional que deben asumir quienes pertenecen al sector agrícola, pecuario, pesquero, forestal, agroindustrial y rural, para el acceso a créditos y operaciones financieras que les permitan mantener la suficiencia y accesibilidad de la población a producción de los alimentos necesarios para su subsistencia y contribuir a la sostenibilidad de la cadena alimenticia del país. 40. Lo anterior, de conformidad con el artículo 420 del Estatuto Tributario que dispone que el impuesto a las ventas -IVA- se aplicará, entre otros, a la prestación de servicios en el territorio nacional, o desde el exterior, con excepción de los expresamente excluidos; y el artículo 468 del mismo Estatuto que establece que la tarifa general del IVA es del diecinueve por ciento (19%) salvo las excepciones contempladas en ese mismo título. 41. De otra parte, el FAG está obligado actualmente a auto retener sobre los valores percibidos por concepto de las comisiones sobre las garantías expedidas por dicho Fondo, el impuesto sobre la renta –IVA- a la tarifa del 11 %, de conformidad con el artículo 392 del Estatuto Tributario que establece que están sujetos a retención en la fuente los pagos o abonos en cuenta que hagan las personas jurídicas y sociedades de hecho por concepto de honorarios, comisiones, servicios y arrendamientos. 42. Esta auto retención en la fuente implica una limitación en el flujo de caja con que cuenta el FAG para expedir garantías que faciliten el acceso a créditos y operaciones financieras por parte del sector agrícola, pecuario, pesquero, forestal, agroindustrial y rural, en general, que permitan a este sector mantener la suficiencia y accesibilidad de la población a los alimentos necesarios para su subsistencia y contribuir a la sostenibilidad de la cadena alimenticia del país, en el marco de la crisis generada por la pandemia. 43. De conformidad con lo anterior, las medidas tributarias adoptadas por el Decreto 573 de esta anualidad relativas a la disminución del IVA y de la retención en la fuente en las garantías ofrecidas por el FAG están destinadas a conjurar las limitaciones en la expedición y acceso a las garantías del Fondo Agropecuario de Garantías mencionadas previamente, y así asegurar el permanente funcionamiento y seguridad alimentaria en todo el territorio nacional en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el gobierno nacional debido a la pandemia del Covid-19. 44. En este sentido, las medidas adoptadas por el Decreto 573 de 2020 se encuentran destinadas a generar alivios tributarios para facilitar el acceso a quienes desarrollan actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales, agroindustriales y rurales, a los recursos que contribuyan a garantizar la suficiencia y accesibilidad de la población a los alimentos necesarios para su subsistencia en el marco de la crisis generada por la pandemia. 45. Estas medidas tributarias de excepción se fundamentan en los artículos 215 de la Constitución y 47 de la Ley estatutaria 137 de 1994, y se expiden en desarrollo del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 que declaró el Estado de Emergencia en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto. 46. Igualmente, encuentran justificación en el artículo 65 de la Constitución Política, el cual establece que la producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado. Para tal efecto se otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales, agroindustriales y rurales, así como también a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras. De igual manera, el Estado promoverá la investigación y la transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el propósito de incrementar la productividad. A. Jurisprudencia constitucional sobre decretos legislativos que han ordenado medidas de alivio tributario 47. La facultad del gobierno para crear y modificar tributos durante los estados de emergencia, prevista en el artículo 215 de la Constitución, fue desarrollada por el artículo 47 de la Ley 137 de 1994, declarado exequible mediante Sentencia C-179 de 1994. Al respecto la jurisprudencia constitucional ha establecido que las medidas tributarias que se adopten al amparo de la emergencia económica (i) deben guardar relación de conexidad directa y específica con las causas invocadas para declarar la emergencia; (ii) su finalidad debe ser conjurar la crisis o evitar la expansión de sus efectos; (iii) deben ser proporcionadas a dicha finalidad; y (iv) no pueden desmejorar los derechos sociales de los trabajadores[49]. 48. En la misma decisión, este Tribunal indicó que los decretos que expida el gobierno durante la emergencia pueden reformar o derogar la legislación preexistente y tienen vigencia indefinida hasta tanto el legislador decida derogarlos o reformarlos “(…) salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, los cuales ‘dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente’.”[50] 49. Entre las medidas tributarias que el Gobierno puede adoptar en estados de emergencia se cuentan los beneficios, alivios, privilegios y exenciones tributarias[51], las cuales deben ceñirse a los parámetros constitucionales en la materia, esto es, a los principios de no discriminación, equidad, progresividad e irretroactividad consagrados en los artículos 13 y 363 de la Carta. 50. Por otra parte, en el estudio de las medidas tributarias de emergencia, esta Corte ha considerado que las exclusiones o beneficios tributarios pueden constituir un instrumento útil para enfrentar los efectos económicos de los fenómenos que dan lugar a la declaratoria de una emergencia, en particular, porque permiten estimular el desarrollo de actividades económicas en sectores o regiones afectados por la crisis, o cuya actividad resulta indispensable para enfrentar sus efectos[52]. 51. Respecto al examen de las medidas de exclusión y beneficios tributarios en materia de impuesto a la renta que han sido expedidas en el marco de estados de emergencia, esta Corte se ha pronunciado principalmente en relación con la exigencia de que dichas medidas se adecuen al principio de igualdad y no discriminación en materia tributaria[53]. 52. En lo que corresponde a las medidas de emergencia que establecen alivios o exenciones del impuesto al valor agregado –IVA-, la jurisprudencia de esta Corporación ha declarado su validez luego de verificar que tales medidas cumplen con los requisitos de necesidad y conexidad. Así, la Corte ha desarrollado el análisis de las características de las medidas en cuanto a las exenciones, el alcance de las medidas, los requisitos para la exención y los beneficios que se pretenden lograr, especialmente bajo criterios de no discriminación[54]. B. Exequibilidad de las medidas adoptadas en el Decreto Ley 573 de 2020 Estudio formal 53. Suscripción por el presidente de la República y todos los ministros: el decreto fue expedido por el presidente de la República con la firma de todos los ministros; 54. Expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia: el decreto fue expedido en desarrollo del Estado de Emergencia declarado en todo el territorio nacional mediante Decreto Ley 417 de 2020. Igualmente fue expedido durante el período de la emergencia “por el término de treinta (30) días calendario”, contados a partir de la vigencia del precitado decreto, fecha...