Sentencia C-186 de 2020

C-186-20 Sentencia C-186/20 DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE AUTORIZA A GOBERNADORES Y ALCALDES PARA REALIZAR MOVIMIENTOS PRESUPUESTALES-Exequibilidad DECRETOS LEGISLATIVOS DICTADOS EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Control automático de constitucionalidad DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA SOCIAL-Alcance CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Parámetros de control DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Hechos sobrevinientes que constituyen grave calamidad pública Este tribunal ha señalado que “los acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”. La calamidad pública ha sido definida por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella…”. DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA POR GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Recuento y características DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos y pasos metodológicos/DECRETOS EXPEDIDOS EN ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL O ECOLOGICA-Sujeción a requisitos y limitaciones Dicha disposición señala que en el decreto que declare el Estado de Emergencia el presidente debe indicar el término durante el cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias y, así mismo, convocar al Congreso, si no se hallare reunido, para que lo haga dentro de los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Parámetros de validez constitucional DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fuentes normativas CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Carácter formal y material GASTO PUBLICO-Deber de inclusión en el presupuesto al haberse decretado por el Congreso PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Atribuciones del Congreso en materia presupuestal MODIFICACION DEL PRESUPUESTO-Atribución legislativa PRESUPUESTO DEL ESTADO-Competencias compartidas entre el Congreso y el Gobierno ESTADO DE EXCEPCION-Faculta al gobierno para modificar el presupuesto La atribución de facultades para el manejo presupuestal al Gobierno durante los estados excepcionales encuentra justificación “en el hecho de que afrontar la perturbación del orden público para conjurar sus causas, demanda del Estado, como es de suponerlo, enormes gastos en relación con los cuales no se ha previsto apropiación alguna en el presupuesto”, debiéndose, entonces, fortalecer en relación con este aspecto “la capacidad de acción del Gobierno, para que pueda hacerle frente con éxito, a los desafíos que las situaciones de excepción comportan y restablecerle al país su clima de seguridad, de estabilidad institucional y de armonía social, seriamente amenazados por la perturbación del orden público”. PRINCIPIO DE AUTONOMIA PRESUPUESTAL-Jurisprudencia constitucional LEGISLADOR EN AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Núcleo esencial en materia presupuestal/AUTONOMIA PRESUPUESTAL DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites al legislador PRINCIPIO DE PLANEACION Y LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Aprobación por Congreso de partidas de desarrollo regional ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO-Disposición extensiva a entidades territoriales LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Alcance en el orden territorial APROPIACION PRESUPUESTAL-Créditos adicionales y traslados/COMPETENCIAS RELATIVAS AL GASTO PUBLICO-Reparto entre el legislador y el Gobierno PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL PRESUPUESTO-Alcance PRESUPUESTO MUNICIPAL Y DEPARTAMENTAL-Modificación en tiempos de anormalidad, requiere del otorgamiento de la correspondiente facultad CREDITOS ADICIONALES Y TRASLADOS PRESUPUESTALES-Naturaleza CREDITOS ADICIONALES O TRASLADO PRESUPUESTAL EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Control automático de constitucionalidad AUTONOMIA TERRITORIAL-Reparto de competencias DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Parámetro de validez constitucional ESTADOS DE EXCEPCION-Medidas urgentes, excepcionales y extraordinarias para restablecimiento del orden público PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Toda modificación efectuada debe ser informada al Congreso de la República PRESUPUESTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Informe de modificaciones deberá ser presentado a las asambleas y los concejos CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE EMERGENCIA SOCIAL-Parámetros constitucionales de examen material EMERGENCIA ECONOMICA Y SOCIAL-Facultades del Presidente de la República DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA SOCIAL QUE MODIFICA PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Condiciones particulares que deben verificarse AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Ajustes del presupuesto por el poder central DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN DISTINTOS NIVELES TERRITORIALES-Aplicación de principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad ENTIDADES TERRITORIALES-Solidaridad ENTIDADES TERRITORIALES-Justificación del ajuste del presupuesto (…) el Decreto 512 de 2020 objeto de control no autoriza a gobernadores y alcaldes para expedir los presupuestos de sus respectivas entidades territoriales sino para modificar los que ya hubieren sido expedidos por asambleas y concejos, en ejercicio de sus competencias constitucionales, mediante ordenanzas y acuerdos para su ejecución durante la presente vigencia fiscal, pues tales presupuestos no se orientaban a solventar una crisis que no existía cuando fueron aprobados, por lo que ahora, en virtud del estado de emergencia, deben sufrir modificaciones destinadas a engrosar el caudal de recursos que, de inmediato, puedan destinarse a la atención de la pandemia y de sus efectos perjudiciales. AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN ESTADO DE EXCEPCION-Se vulnera si se asigna carácter permanente a medidas de naturaleza temporal Referencia: Expediente RE-258 Asunto: Revisión de constitucionalidad del Decreto 512 del 2 de abril de 2020, “Por el cual se autoriza temporalmente a los gobernadores y alcaldes para realizar movimientos presupuestales, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. Magistrado Sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Bogotá D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veinte (2020) La Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en especial de las previstas en el artículo 241, numeral 7, de la Constitución Política, y cumplidos los trámites y requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991[1], decide definitivamente sobre la constitucionalidad del decreto legislativo de la referencia, expedido por el Presidente de la República en desarrollo del Estado de Emergencia, declarada mediante Decreto 417 de 2020 con fundamento en el artículo 215 de la Constitución. I. TEXTO DEL DECRETO OBJETO DE REVISIÓN Ministerio de Hacienda y Crédito Público Decreto Número 512 de 2020 (2 de abril de 2020) Por el cual se autoriza temporalmente a los gobernadores y alcaldes para realizar movimientos presupuestales, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, En ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y CONSIDERANDO Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Que según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Que estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria establecer nuevos tributos o modificar los existentes. Que la Organización Mundial de la Salud declaró el 11 de marzo de 2020 que el brote del nuevo coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación, por lo que instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación del contagio. Que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, «Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus», en la que se establecieron disposiciones destinadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al nuevo coronavirus COVID-19. Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, el Presidente de la Republica declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto. Que en función de dicha declaratoria, y con sustento en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución Política, le corresponde al presidente de la República, con la firma de todos los ministros, adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19, con graves afectaciones al orden económico y social. Que el Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 9 de marzo de 2020 0 muertes y 3 casos confirmados en Colombia. Que pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 31 de marzo de 2020 16 muertes y 906 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (390), Cundinamarca (38), Antioquia (101), Valle del Cauca (116), Bolívar (42), Atlántico (33), Magdalena (10), Cesar (11), Norte de Santander (19), Santander (11), Cauca (9), Caldas (15), Risaralda (35), Quindío (16), Huila (24), Tolima (9), Meta (11), Casanare (1), San Andrés y Providencia (1), Nariño (4), Boyacá (6), Córdoba (2), Sucre (1) y La Guajira (1). Que según la Organización Mundial de la Salud - OMS, en reporte de fecha 1 de abril de 2020 a las 08:09 GMT-5, -Hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 783.360 casos, 37.203 fallecidos y 206 países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19. Que los efectos que se derivan de las circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica afectan el derecho al mínimo vital de los hogares más vulnerables, por lo que se requieren adoptar medidas excepcionales con el fin de brindar apoyos económicos a la población más desprotegida. Que la Organización Internacional del Trabajo, en el comunicado de fecha de 18 de marzo de 2020 sobre el «El COVID-19 y el mundo del trabajo: Repercusiones y respuestas», afirma que « [...] El Covid-19 tendrá una amplia repercusión en el mercado laboral. Más allá de la inquietud que provoca a corto plazo para la salud de los trabajadores y de sus familias, el virus y la consiguiente crisis económica repercutirán adversamente en el mundo del trabajo en tres aspectos fundamentales, a saber: 1) la cantidad de empleo (tanto en materia de desempleo como de subempleo); 2) la calidad del trabajo (con respecto a los salarios y el acceso a protección social); y 3) los efectos en los grupos específicos más vulnerables frente a las consecuencias adversas en el mercado laboral […].» Que la Organización Internacional del Trabajo, en el referido comunicado, estima « [...] un aumento sustancial del desempleo y del subempleo como consecuencia del brote del virus. A tenor de varios casos hipotéticos sobre los efectos del COVID-19 en el aumento del PIB a escala mundial […], en varias estimaciones preliminares de la OIT se señala un aumento del desempleo mundial que oscila entre 5,3 millones (caso "más favorable") y 24,7 millones de personas (caso "más desfavorable"), con respecto a un valor de referencia de 188 millones de desempleados en 2019. Con arreglo al caso hipotético de incidencia "media", podría registrarse un aumento de 13 millones de desempleados (7,4 millones en los países de ingresos elevados). Si bien esas estimaciones poseen un alto grado de incertidumbre, en todos los casos se pone de relieve un aumento sustancial del desempleo a escala mundial. A título comparativo, la crisis financiera mundial que se produjo en 2008-9 hizo aumentar el desempleo en 22 millones de personas.» Que la Organización Internacional del Trabajo -OIT, en el citado comunicado, insta a los Estados a adoptar medidas urgentes para (i) proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generadas por el coronavirus COVID-19; (ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; (iii) estimular la economía y el empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida. Que de conformidad con la declaración conjunta del 27 de marzo de 2020 del presidente del Comité Monetario y Financiero Internacional y la directora gerente del Fondo Monetario Internacional, «Estamos en una situación sin precedentes en la que una pandemia mundial se ha convertido en una crisis económica y financiera. Dada la interrupción repentina de la actividad económica, el producto mundial se contraerá en 2020. Los países miembros ya han tomado medidas extraordinarias para salvar vidas y salvaguardar la actividad económica. Pero es necesario hacer más. Se debe dar prioridad al apoyo fiscal focalizado para los hogares y las empresas vulnerables a fin de acelerar y afianzar la recuperación en 2021». Que el Decreto 417 del 17 de marzo 2020 señaló en su artículo 3 que el Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en su parte considerativa, todas aquellas «adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo». Que como resultado de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, se requieren recursos adicionales a los disponibles a través de los mecanismos ordinarios, que puedan ejecutarse de forma ágil e inmediata, con el fin de destinarlos exclusivamente a implementar medidas dirigidas, entre otros propósitos, a contrarrestar la afectación de la estabilidad económica y social que conlleva la rápida propagación del nuevo coronavirus COVID19, en el marco de la coyuntura en la que actualmente se encuentra el país. Que se han identificado limitaciones presupuestales en el orden territorial que impiden la asignación eficiente y urgente de los recursos que demandan las circunstancias señaladas en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por lo que se hace necesario una modificación normativa de orden temporal mediante las medidas a que hace referencia el presente Decreto Legislativo. Que dada la demanda de recursos para atender las crecientes necesidades generadas con la emergencia sanitaria, resulta necesario autorizar temporalmente a las entidades territoriales para que, en el marco de su autonomía, puedan realizar movimientos y operaciones presupuestales, incluida las adiciones presupuestales debidamente soportadas, de forma tal que puedan disponer eficientemente de estos recursos con el objetivo de atender la Emergencia Económica, Social y Ecológica. Que el Decreto 111 de 1996, «Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto», normativa presupuestal aplicable por disposición de su artículo 109 del precitado Decreto, ha dispuesto una serie de requisitos para ejecutar los recursos por parte de las entidades territoriales, para lo que se requiere que los gobernadores y alcaldes acudan a las asambleas departamentales y a los concejos distritales o municipales. Que la Corte Constitucional, en Sentencia C-434 del 12 de julio de 2017, en la cual efectuó la revisión constitucional del Decreto Legislativo 733 de 2017, precisó que: «La Constitución establece, como regla general, que no se podrá hacer erogación o gasto alguno con cargo al tesoro público, ni trasferir créditos que no se hallen incluidos en el presupuesto de gastos decretados por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales (art. 345 C.P.) Así mismo, de manera específica, los artículos 346 y 347 de la Carta Política prevén que el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá ser aprobado por el Congreso de la República. […] sin embargo, el Constituyente también hizo la salvedad de que las citadas reglas en materia presupuestal tienen aplicación en tiempos de paz o normalidad institucional, de modo que, en estados de excepción, se deja abierta la posibilidad de que otro centro de producción normativa y, en específico, el Ejecutivo, quien en tales situaciones se convierte en legislador transitorio, intervenga el presupuesto general de la Nación, cambie la destinación de algunas rentas, reasigne partidas y realice operaciones presupuestales, con el propósito de destinar recursos para la superación del estado de excepción.» Que ante la inmediatez con la que se requieren los recursos y la necesidad urgente de su ejecución, la flexibilización de estos requisitos en materia presupuestal es una herramienta indispensable y proporcional para contribuir con la adopción de las medidas para conjurar la crisis o impedir la extensión de los efectos de la Emergencia Económica, Social y Ecológica. Que resulta necesaria la adopción de medidas de orden legislativo tendientes a fortalecer las facultades de las autoridades territoriales, con el fin de facilitar la atención e implementación de las medidas destinadas a prevenir y controlar la propagación del nuevo coronavirus COVID-19 y mitigar sus efectos. En este contexto, por medio del presente Decreto Legislativo se crea una medida de carácter temporal, actualmente inexistente en el ordenamiento jurídico, que permite a los gobernadores y alcaldes realizar operaciones presupuestales con el fin de llevar a cabo las acciones necesarias para conjurar las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, así como mitigar sus efectos. Que las autorizaciones previstas en el presente Decreto Legislativo deben ejercerse por los gobernadores y alcaldes en observancia de los mandatos constitucionales, con el único objetivo de conjurar la inminente crisis e impedir la extensión de sus efectos, en el marco de lo dispuesto en el Decreto 417 del 17 de marzo 2020, y únicamente durante su vigencia. En mérito de lo expuesto, DECRETA: Artículo 1. Facultad de los gobernadores y alcaldes en materia presupuestal. Facúltese a los gobernadores y alcaldes para realizar las adiciones, modificaciones, traslados y demás operaciones presupuestales a que haya lugar, únicamente para efectos de atender la ejecución de los recursos que, en el marco de sus competencias, sean necesarios para atender la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 del 17de marzo de 2020. Artículo 2. Temporalidad de las facultades. Las facultades otorgadas a los gobernadores y alcaldes en el presenté Decreto Legislativo solo podrán ejercerse durante el término que dure la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020. Artículo 3. Vigencia. El presente Decreto Legislativo rige a partir de su publicación. Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá a los 2 días de abril de 2020. Siguen firmas del presidente de la República y de todos los ministros[2]. II. INTERVENCIONES Presidencia de la República 1. El presidente de la República, a través de la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República[3], solicita la exequibilidad del decreto al considerar que satisface los requisitos formales y materiales de validez consagrados en la Constitución Política, en la Ley Estatutaria de Estados de Excepción (LEE) y en la jurisprudencia constitucional. 2. Respecto de los requisitos formales, el decreto bajo estudio los cumple toda vez que: (i) se expidió en desarrollo del Decreto 417 de 2020; (ii) por el Gobierno nacional y cuenta con la firma del Presidente de la República y de todos los ministros del despacho; (iii) se profirió el 2 de abril, estando dentro de la vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; (iv) se encuentra debidamente motivado y enuncia las razones y causas que justifican su expedición; (v) tiene aplicación temporal en todo el territorio nacional; (vi) no contiene disposiciones relacionadas con tributos, por lo que no aplican las limitaciones consagradas para este tipo de normas. 3. En lo relativo a los requisitos materiales, estos se encuentran también satisfechos. Frente al de conexidad interna, alega que en las consideraciones del decreto se establece que, en virtud de la demanda de recursos derivada de las necesidades causadas por la emergencia sanitaria, se hace imperioso autorizar a las entidades territoriales para que puedan realizar movimientos y operaciones presupuestales, incluidas las adiciones al presupuesto, las cuales se pueden ejercer únicamente durante el término que dura la emergencia. Con lo anterior se estaría protegiendo a los hogares en condición de pobreza en todo el territorio nacional, incluido el nivel territorial, puesto que las medidas de aislamiento y distanciamiento afectan, no solo la economía nacional, sino que tienen el potencial de impactar el mínimo vital de las personas más vulnerables. Entonces, acudir a mecanismos excepcionales transitorios es necesario para atender los efectos derivados de la pandemia del virus COVID-19. 4. Igualmente, el decreto cumple la conexidad interna en tanto se relaciona con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, ya que “según se advierte en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, los ingresos de un alto porcentaje de colombianos resultarán seriamente afectados, por cuanto la actividad comercial y laboral se verá restringida y limitada, particularmente por las medidas de distanciamiento y aislamiento preventivo obligatorias que se han adoptado por medio del Decreto 547 del 22 de marzo de 2020”[4]. Así, las medidas pretenden mitigar los impactos de la pandemia al “atender la necesidad de un mayor gasto acompasado de una afectación sustancial a los ingresos tributarios, permitiendo orientar y ajustar la forma en que los recursos actuales se utilizan con el fin de maximizar la eficiencia del gasto”[5]. 5. En igual sentido, se encuentra satisfecho el requisito de finalidad pues, como se indicó, el decreto bajo análisis está encaminado directamente a limitar los efectos de la emergencia, así como a mitigar el impacto económico derivado de ella, flexibilizando de manera temporal los requisitos en materia presupuestal, para que los mandatarios territoriales puedan atender de manera ágil y eficiente las necesidades que se presenten en su jurisdicción. 6. El decreto supera el juicio de necesidad, tanto fáctica como jurídica. En relación con la primera, parte del supuesto de que la pandemia del virus COVID-19 ha requerido la adopción de medidas para evitar su propagación, las cuales han afectado de manera directa los ingresos económicos de los habitantes del territorio nacional. Para mitigar estos se requiere contar con la coordinación y concurrencia de las entidades territoriales. Aclara que la dimensión de gasto requerido para atender una crisis de las magnitudes de la actual no fue previsible, por lo que se requiere habilitar a estas autoridades para modificar y adicionar, entre otras operaciones, de manera inmediata, los recursos territoriales con destino a atender las necesidades de la población de manera eficiente. 7. Desde el ámbito jurídico, en situaciones regulares las modificaciones presupuestales están sujetas a la decisión de las asambleas departamentales y de los concejos distritales o municipales. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha permitido que, en estados de anormalidad, el principio de legalidad del gasto sea interpretado de manera diferente, por lo que es posible que la competencia para modificar el presupuesto, que en principio está en cabeza del Congreso de la República, pueda pasar a las entidades territoriales, con el único objetivo de adoptar medidas encaminadas a conjurar la crisis que suscitó el estado de excepción. Cabe aclarar que la autorización que consagra el decreto es facultativa y no impositiva, por lo que dependerá del análisis cualitativo y cuantitativo que cada entidad realice. 8. Encuentra también satisfecho el criterio de proporcionalidad en el decreto puesto que: (i) está encaminado a promover la prosperidad general, a garantizar la efectividad de los derechos, deberes y principios constitucionales y a resguardar la dignidad humana; (ii) pretende garantizar la protección de los derechos fundamentales a la salud y al mínimo vital (condiciones básicas o elementales que materialicen la subsistencia digna como alimentación, vestuario, vivienda, acceso a servicios públicos domiciliarios, entre otras); (iii) faculta a las entidades territorial a asignar recursos para garantizar el bienestar inmediato de su población; (iv) es necesario en tanto no se cuenta con un mecanismo ordinario que permita a las entidades territoriales flexibilizar la destinación de sus gastos; (v) consagra medidas que respetan la autonomía territorial y de intangibilidad, además de estar limitadas para atender los efectos de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada en todo el territorio nacional. Concluye que la restricción transitoria del principio de legalidad presupuestal es un sacrificio menor dado el beneficio que puede traer a la población la satisfacción oportuna de sus necesidades sanitarias y de acceso a bienes y servicios. 9. Respecto del juicio de incompatibilidad, manifiesta que las medidas adoptadas no suspenden, ni modifican o derogan leyes, por lo que se encuentra cumplido. Tampoco establece condiciones discriminatorias por motivos de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar u opinión política o filosófica. De igual manera, son respetuosas de los derechos humanos y libertades fundamentales, no implican una alteración del funcionamiento de las ramas del poder público, ni modifican o suspenden las funciones jurisdiccionales de acusación y juzgamiento, y no desmejoran los derechos a la dignidad humana, intimidad, libertad de asociación, trabajo o educación, entre otras, ni suponen desmejoras a los derechos sociales de los trabajadores. 10. En igual sentido, el decreto no transgrede derechos intangibles ni comporta una incompatibilidad con la Constitución Política, en tanto no se opone a las prohibiciones constitucionales y de derechos humanos aplicables en estados de excepción. Específicamente indica que las facultades de las asambleas y concejos en materia presupuestal (artículos 300.5 y en el 313, numerales 4 y 5, constitucionales) no se encuentran suspendidas para confirmar, modificar o derogar las medidas adoptadas por los respectivos gobernadores y alcaldes durante el Estado de Emergencia. Además, aclara que el decreto no asigna a los mandatarios locales las funciones consagradas en los artículos 305 y 315 constitucionales, “por cuanto en ambos casos se les atribuyen 'las que la ley les señale”[6]. INTERVENCIONES CIUDADANAS[7] Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita de la Universidad Externado de Colombia[8] 11. Marcos Criado de Diego, en nombre del Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita de la Universidad Externado de Colombia, presenta intervención solicitando la constitucionalidad condicionada del Decreto 512 de 2020, en virtud de los argumentos que se pasan a exponer. 12. Antes de entrar al control material de validez del decreto, analiza el valor normativo de la parte motiva de los decretos que declaran estados de excepción. Parte de la premisa de que el decreto declarativo es una norma parámetro en doble sentido: (i) es un acto con valor y fuerza de ley autohabilitante del Gobierno Nacional, toda vez que dota de capacidad para dictar normas con fuerza de ley al ejecutivo, las cuales pueden reformar leyes preexistentes y crear y regular situaciones jurídicas que no estuvieran previamente concebidas, además de ser la fuente inmediata de competencia para los decretos legislativos expedidos con base en él; y (ii) es fundamento para la adopción de decretos legislativos posteriores que constituyen desarrollo del mismo, por lo que es un acto con fuerza de ley en estados de excepción. Así, el decreto de declaración del estado de emergencia es el fundamento formal y establece el ámbito material, los fines y los límites específicos de los decretos de desarrollo. Estos decretos tendrán como marco de regulación no solo la Constitución Política y la LEEE, sino también el decreto declaratorio. 
 13. La usual redacción de los decretos declaratorios consta de una amplia parte considerativa no numerada y destinada a cumplir las exigencias constitucionales, de la LEEE y de la jurisprudencia. La parte dispositiva, por lo usual, es corta y se limita a declarar el estado de excepción. Estas son características que se encuentran cumplidas por el Decreto 417 de 2020. 14. El fundamento de los decretos legislativos de desarrollo se encuentra en las consideraciones del acto declaratorio, pues son estas las que establecen las causas del estado de excepción y, por lo tanto, aquello contra lo que deben dirigirse las medidas contenidas en los primeros. De manera que los juicios de conexidad material e incompatibilidad se harán conforme a la parte considerativa del decreto que declara el estado de excepción. Señala que las consideraciones cumplen dos funciones constitucionales. Una es declarativa, pues en ellas el Gobierno Nacional expresa las apreciaciones, los motivos, las razones y los fines que justifican la declaratoria del estado de excepción. Será a partir de lo anterior que la Corte Constitucional realizará los juicios de existencia, valorativo y sobre la insuficiencia de las medidas ordinarias de la declaración del estado de excepción, así como los de necesidad y de finalidad. Concluye, entonces, que el decreto declaratorio es un acto reglado dentro de los márgenes de discrecionalidad de los que goza el Gobierno Nacional en la Constitución. Igualmente, tiene una función normativa en tanto sus consideraciones sirven de marco de validez de las medidas adoptadas en los decretos legislativos de desarrollo. 15. Con fundamento en lo anterior, señala que “la parte motiva del decreto de declaración tiene valor y rango de ley y es vinculante como decreto legislativo exclusivamente en las partes estrictamente requeridas para cumplir los requisitos de motivación fáctica, valorativa y jurídica para la declaración del estado de excepción, requisitos que, ulteriormente, sirven de fundamento material a los decretos legislativos de desarrollo”[9]. Advierte también que los decretos de desarrollo no pueden leerse de manera autónoma, sino estrictamente en relación con la parte considerativa del decreto declaratorio. 16. Ya respecto de los requisitos sustantivos exigidos, afirma que existen problemas interpretativos sobre el alcance material de las medidas consagradas en el Decreto 512 de 2020 y su limitación por la parte considerativa del Decreto 417 de 2020. En virtud de lo anterior los juicios de conexidad material, finalidad y necesidad no se encuentran satisfechos. 17. Considera que la frase “únicamente para efectos de atender la ejecución de recursos que, en el marco de sus competencias, sean necesarios para atender la Emergencia Económica, Social y Ecológica” del artículo 1º del decreto bajo análisis debe ser condicionada desde dos puntos de vista. Desde la visión competencial, las facultades excepcionales consagradas en el decreto deberán ejercerse dentro de las facultades ordinarias que tienen los mandatarios locales, consagradas en la Constitución y la ley. De lo contrario, la norma produciría una alteración en la distribución de funciones entre los órganos que componen la estructura del poder local, pues se les otorgan a los mandatarios locales funciones que son propias de las corporaciones locales, pero “no supone traslado alguno de competencias desde el nivel central o los niveles locales de gobierno ni de estos entre sí”[10]. Lo anterior supone una cuestión propia del juicio de no contradicción. 18. Desde una perspectiva material, surgen preguntas sobre quién determina la necesidad de los recursos para atender la emergencia declarada. La respuesta sería el Gobierno nacional, competencia que ejerce a través del Decreto 417 de 2020. En virtud de lo anterior, solicita a esta Corporación emitir un concepto interpretativo en el que se indique que los alcaldes y gobernadores no tienen la competencia para apreciar tal necesidad, por lo que solo podrán destinar recursos a lo expresamente establecido en el decreto declaratorio. Esto es, garantizar “las condiciones necesarias de atención en salud, evitar el contagio de la enfermedad y su propagación” y “la mitigación de los impactos económicos negativos que la crisis conlleva”. La falta del ejercicio de estas competencias supondría el incumplimiento de un mandato legal y acarrearía las consecuencias previstas en el ordenamiento jurídico colombiano. 19. En virtud de lo manifestado solicita el condicionamiento de la expresión “únicamente para efectos de atender la ejecución de recursos que, en el marco de sus competencias, sean necesarios para atender la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020” en los siguientes términos: (i) que los recursos que permite movilizar el Decreto 512 de 2020 únicamente pueden destinarse a las necesidades expresamente establecidas en la parte motiva del Decreto 417 de 2020 y (ii) que los alcaldes y gobernadores tienen la obligación de ejercer las competencias extraordinarias conferidas y de destinar dichos recursos a las necesidades establecidas en la parte motiva del Decreto 417 de 2020”[11]. Centro Externadista de Estudios Fiscales del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia 20. La ciudadana Olga Lucía González, en representación del Centro Externadista de Estudios Fiscales del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia[12] considera que el decreto es constitucional, por cumplir los requisitos formales y materiales de validez, en los siguientes términos. 21. El decreto objeto de estudio cumple los criterios formales en tanto: (i) cuenta con suficiente motivación; (ii) fue expedido con la firma del presidente y de la totalidad de sus ministros; (iii) durante la vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; (iv) las medidas consagradas en él solo estarán vigentes durante el tiempo que dure la emergencia declarada; y (v) su aplicación será en todo el territorio nacional. 22. Considera que la medida permite que los mandatarios modifiquen el presupuesto del ente territorial sin necesidad de la aprobación de los concejos distritales y municipales o de las asambleas departamentales, produciendo un trámite expedito sobre los movimientos presupuestales, cuyo trámite ordinario tomaría no menos de un mes (artículo 32 de la Ley 136 de 1994, artículo 60 del Decreto 1222 de 1986 y artículo 80 del Estatuto Orgánico del Presupuesto). Así, la medida transitoria es una de las más eficaces herramientas con las que cuentan los mandatarios locales para atender la pandemia. 23. Igualmente, considera que la concentración de facultades en los ejecutivos municipales y departamentales provocada por el Decreto 512 es temporal, restringida y no violenta el principio constitucional de separación de poderes, en tanto este no es estático, sino que debe ser entendido en complemento con la colaboración armónica entre las entidades que componen el poder nacional. Alega que las restricciones impuestas a los gobernadores y alcaldes permite que se respete el balance de pesos y contrapesos adoptado en la Constitución. 24. Igualmente afirma que el otorgamiento de funciones de otro órgano del poder público al ejecutivo no es contrario a la Constitución, siempre que busque salvaguardar los principios democráticos fundamentales. En el presente caso, se otorgan facultades a los mandatarios locales bajo limitaciones de orden temporal y funcional, las cuales son necesarias para la protección de derechos en todo el territorio nacional. Lo anterior se ve acompañado de otras medidas adoptadas en virtud del artículo 215, como la contenida en el Decreto 461 de 2020. 25. En concreto indica que cumple los criterios materiales: (i) conexidad: guarda plena relación de finalidad y conexidad material con las causas descritas en el Decreto 417 de 2020, pues permite una atención rápida y adecuada; (ii) ausencia de arbitrariedad e intangibilidad: no suspende el ejercicio de derechos fundamentales, no suprime ramas del poder público y tampoco lesiona los principios fundantes de la Constitución Política; (iii) no contradicción especifica: no contraviene tratados internacionales, ni la Ley 137 de 1994 ni la Constitución, en tanto la competencia de traslados no se da por los artículos 300 y 313 superiores, sino por las disposiciones 80 y 109 del EOP; (iv) motivación suficiente: “se requieren recursos adicionales a los disponibles a través de los mecanismos ordinarios”[13]; (v) necesidad: la rigidez del trámite ordinario hace necesario adoptar medidas más eficientes; (vi) incompatibilidad: no suspende ninguna ley; (vii) proporcionalidad: teniendo en cuenta los efectos económicos y sociales causados por el aislamiento preventivo obligatorio, la medida es proporcional; y (viii) no discriminación: lo cumple, pues la facultad es para todos los alcaldes y gobernadores. 26. Adicionalmente, indica que los concejos y asamblea no fueron despojados de funciones que les son propias como el control político, la representación popular y la facultad de aprobar modificaciones presupuestales que no estuvieran relacionadas con la emergencia causada por el COVID-19. Advierte que las modificaciones que no tengan relación con la mitigación de los efectos de la pandemia deben ser tramitadas a través del proceso ordinario. Observatorio de Hacienda Pública de la Universidad Santo Tomás, Seccional Bucaramanga[14] 27. oss modificaciones que dosidad no se encuentran satisfechos. decretos previstas en el ordenamiento jurel ejercicio de estas compLos ciudadanos César Augusto Romero Molina y Luis Adrián Gómez Monterroza, actuando en representación del Observatorio de Hacienda Pública de la Universidad Santo Tomás, Seccional Bucaramanga, manifestaron que el decreto cumple los requisitos formales a saber: (i) fue justificado en la demanda de recursos adicionales a los ordinarios y de ágil ejecución, requeridos para el manejo de la declaratoria de emergencia, (ii) fue expedido por el Presidente según el artículo 215 Superior, (iii) en plena vigencia del Decreto 417 de 2020 y, (iv) definió el ámbito territorial de su aplicación en el territorio nacional. 28. También se acreditan los requisitos materiales. Frente al criterio de conexidad material, indican que el decreto advierte sobre unas limitaciones presupuestales en el orden territorial que impiden la asignación eficiente, ágil y urgente de los recursos, que no puede ser garantizada por la norma orgánica presupuestal[15] y que avalan que el ejecutivo se convierta en legislador extraordinario[16] y modifique transitoriamente las competencias para realizar operaciones presupuestales, facultando a los alcaldes y gobernadores, siempre y cuando procuren destinar los recursos en las causas de la declaratoria. 29. Consideran satisfecho el juicio de ausencia de arbitrariedad, pues la medida tiene un nexo causal directo con los hechos que motivaron la emergencia, es temporal y surge por la falta de una figura en el ordenamiento jurídico que permita a los gobernadores y alcaldes realizar operaciones presupuestales para conjurar la crisis. 30. Igualmente afirman que no hay contradicción específica, porque la medida es coherente: (i) entre sus disposiciones, (ii) con la situación extraordinaria presentada, que hace necesario omitir el trámite parlamentario por razones de celeridad y efectividad de las medidas, y (iii) con el Decreto 417 de 2020. 31. Así mismo encontraron que cuenta con motivación suficiente, en tanto son claros los motivos que llevaron a su expedición y buscan contrarrestar los efectos negativos de la pandemia. La medida es necesaria, pues en el decreto se expone la necesidad de adoptarla para conjurar los efectos negativos causados por la crisis. Consideraron que no es incompatible, ya que todo está encaminado a atender, de la mejor manera, las consecuencias nefastas de la pandemia. Es proporcional, dado que las medidas son proporcionales a la gravedad de los acontecimientos y no se vulneran derechos fundamentales. Finalmente, señalaron que no hay ninguna disposición que desconozca la igualdad o genere discriminación hacia algún sector económico. 32. En consecuencia, solicitaron la exequibilidad del Decreto 512 de 2020. Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES) 33. Mediante escrito presentado 3 de mayo, fuera del término previsto, el ciudadano Marco Romero Silva, director de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), solicitó la declaración de inexequibilidad del Decreto 512 de 2020, por las razones que se pasan a exponer. 34. Considera que el estado de excepción y las medidas que se tomen para enfrentar las causas que lo originan deben respetar los principios de derecho internacional de legalidad, necesidad, proporcionalidad y temporalidad, así como garantizar los derechos consagrados en el artículo 27, numeral 2, de la Convención Americana de Derechos Humanos. El decreto no es concordante con la Constitución ni con el Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP), pues no contempla esquemas de control a las operaciones presupuestales que estos realicen como consecuencia de la habilitación dada en el decreto en mención. 35. Teniendo como marco lo anterior, considera que el decreto objeto de estudio no supera los juicios (i) de ausencia de arbitrariedad, (ii) de intangibilidad, (iii) de no contradicción específica, (iv) de incompatibilidad y (v) de proporcionalidad. 36. El decreto no establece de manera clara la necesidad de la medida, pues se limita a afirmar que tal facultad no existe en el derecho colombiano y que se requiere para hacer ajustes en los presupuestos con el fin de atender la pandemia. Tampoco se plantea por qué las formas de modificación de los presupuestos establecidas en el EOP y las normas locales no son suficientes para atender la emergencia, ni argumentó por qué no se acudió a figuras como la declaratoria de calamidad pública o la urgencia manifiesta. 37. Igualmente, la medida adoptada no contiene las limitaciones constitucionales necesarias respecto del origen de los fondos con los que se realizan los diferentes movimientos presupuestales, ni planteó un esquema de control y vigilancia. 38. El decreto tampoco supera los criterios materiales de (i) ausencia de arbitrariedad, (ii) intangibilidad, (iii) no contradicción específica, (iv) incompatibilidad y (v) proporcionalidad. Al no tener límites sobre los rubros de los cuales puedan tomar recursos, pueden los mandatarios locales adoptar decisiones regresivas con respecto al contenido prestacional de los derechos, generándose decisiones arbitrarias contrarias al contenido esencial de los derechos constitucionales. En este sentido, no es respetuoso de los artículos 350 y 366 de la Constitución, pues las rentas y erogaciones que se destinan a los entes territoriales provienen del gasto público social, por lo que tienen como restricción la afectación de derechos fundamentales. No podrían estas autoridades afectar los gastos destinados a medidas de prevención, atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado y los derechos derivados de la implementación del Acuerdo de Paz, entre otros. 39. Señala además que la “facultad reconocida por el Decreto 512 de 2020 a los alcaldes y gobernadores desconoce la Constitución y el Estatuto Orgánico del Presupuesto (como parte del bloque de constitucionalidad latu sensu) y, por tanto, es inconstitucional”[17]. Como se estimó en el numeral anterior, los artículos 345, 346 y 347 constitucionales imponen la carga al gobierno de incluir la totalidad de los gastos en el presupuesto general que el Estado pretenda realizar durante la respectiva vigencia fiscal. En caso de que las circunstancias lo ameriten, se deberán presentar al Congreso de la República propuestas de nuevas rentas o modificación de las existentes, de manera que la modificación a la ley anual de presupuesto corresponde exclusivamente al legislador, salvo el caso de las facultades que corresponden al Presidente de la República durante los estados de excepción. Concluye entonces que ni la Constitución ni el Estatuto Orgánico de Presupuesto consagran la posibilidad de que las autoridades administrativas modifiquen de manera directa y unilateral los presupuestos de las entidades públicas. 40. En relación con lo anterior, afirma que el decreto modifica los contenidos de las leyes orgánicas, por lo que es inconstitucional. Advierte que los principios del sistema presupuestal señalados en el EOP no pueden ser alterado por el ejecutivo en uso de las facultades excepcionales otorgadas en los Estados de excepción, por lo que concluye que el Decreto 512 de 2020 es inconstitucional. 41. Finalmente, encuentra que existen otros mecanismos a través de los cuales se podrían realizar los movimientos presupuestales necesarios para atender la pandemia generada por el virus COVID-19, como la declaratoria de calamidad pública y la de urgencia manifiesta. Estas permiten realizar modificaciones y movimientos presupuestales para atender circunstancias excepcionales. No era dable, a través de un decreto legislativo, modificar la Ley de Presupuesto, pues esta última tiene un carácter y un rango constitucional especial, que ha hecho que sus modificaciones tengan reserva de ley orgánica. 42. Con fundamento en lo anterior solicita la inexequibilidad del decreto y de manera subsidiaria la exequibilidad condicionada, en el entendido de que es constitucional, siempre y cuando la autorización a los gobernadores y alcaldes para realizar movimientos presupuestales respete los programas vinculados a derechos humanos y fundamentales, y los obligatorios por la Constitución y las leyes estatutarias. Secretaría Distrital de Hacienda del Distrito de Bogotá[18] 43. La Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá solicita la declaratoria de exequibilidad del decreto bajo revisión. En primer lugar, afirma que cumple el criterio de conexidad en tanto las facultades otorgadas a los mandatarios territoriales para realizar las modificaciones presupuestales pretenden dotar de celeridad las decisiones de estos para garantizar el servicio de salud a su cargo, así como los servicios sociales en sus territorios. En un contexto de pandemia causado por el virus COVID-19, con efectos económicos negativos, afectaciones en la salud pública y problemas sociales, el fortalecimiento de las potestades de alcaldes y gobernadores permitirá que estos puedan tomar “medidas frente al incremento en la oferta de unidades de cuidados intensivos, la expansión de áreas de aislamiento, la insuficiencia de personal médico, de enfermería y equipos hospitalarios, así como solventar las problemáticas sociales ocasionadas por las medidas de contención, con compensaciones económicas temporales por el aislamiento preventivo”[19], entre otras. 44. En segundo lugar, considera que para conjurar de manera efectiva y eficiente la situación que amenaza la vida y la salud en el territorio nacional, es de vital importancia contar con entes territoriales fortalecidos institucional y financieramente, que puedan tomar decisiones de manera ágil y efectiva, frente a una situación pandémica completamente atípica[20]. En ese sentido, las facultades que consagra el decreto permiten garantizar la celeridad en el manejo presupuestal para atender las necesidades a nivel territorial a través de la ejecución de recursos encaminados a atender las afectaciones en la salud derivadas del virus COVID-19 45. Presenta un análisis de las facultades presupuestales excepcionales en estados de emergencia económica, social y ecológica. Considera que si bien en el artículo 47 de la Ley 137 de 1994 no hay referencia expresa a las reformas del presupuesto en el estado de emergencia económica, esto no puede entenderse como una intención deliberada del legislador para privar al ejecutivo de la facultad excepcional en materia presupuestal durante estados excepcionales de tipo económico, social y ecológico. 46. Respecto de lo anterior, la Corte Constitucional, en la sentencia C-206 de 1993, estudió la facultad jurídica para modificar el presupuesto general de la nación durante el estado de conmoción interior, concluyendo que “no se excluye de esta prerrogativa la facultad de suspender o limitar normas que tienen que ver con el manejo presupuestal”[21], lo que luego fue extendido al estado de emergencia. Así, la jurisprudencia de esta Corporación[22] ha considerado constitucional la procedencia de la modificación del presupuesto por parte del ejecutivo, siempre que el objetivo sea superar la situación que dio origen a la declaración del estado de emergencia. Si bien no se ha pronunciado sobre las facultades presupuestales de las entidades territoriales durante estados de excepción, en virtud del artículo 47 de la Ley 137 de 1994 y de la actual crisis económica y social que afecta a todo el territorio nacional, se entiende posible que los presupuestos territoriales puedan ser modificados por el medio más expedito, esto es, por los alcaldes y gobernadores. 47. Conforme a lo anterior, el decreto es razonable al facultar a los alcaldes y gobernadores para realizar operaciones presupuestales, pues resguarda principios constitucionales como la eficiencia en la seguridad social, la función administrativa, la autonomía de las entidades territoriales y la sostenibilidad fiscal. Además, las medidas son proporcionales en tanto pretenden salvaguardar derechos fundamentales que son amenazados en el contexto actual como la salud, la vida, el trabajo y el mínimo vital. Solo con el uso de las facultades excepcionales podrán los alcaldes y gobernadores reorientar y ejecutar recursos para enfrentar la crisis y evitar la extensión de sus efectos negativos con la celeridad requerida. Federación Nacional De Departamentos[23] 48. Antes de entrar en el análisis de fondo, presenta las consideraciones sobre la forma en que se realizan las modificaciones presupuestales en estados de excepción. Aduce que el artículo 354 constitucional consagra que no es factible realizar erogaciones con cargo al tesoro público, ni transferir créditos que no estén comprendidos en el presupuesto de gastos aprobado por el Congreso, las asambleas departamentales o por los concejos distritales o municipales. Esta restricción aplica únicamente en tiempos de paz o normalidad institucional, pues en estados de excepción es válido otorgar al ejecutivo la potestad de legislar transitoriamente, con el propósito de redireccionar recursos que permitan superar la crisis. 49. Considera que el decreto cumple los requisitos formales de validez, tanto los generales como los específicos. Así, encuentra satisfechos los juicios de ausencia de arbitrariedad y de intangibilidad, pues la medida está dirigida exclusivamente al ámbito económico, por lo que no tendría la capacidad de lesionar el núcleo esencial de los derechos fundamentales ni de los declarados como intangibles. Tampoco se opone a las prohibiciones constitucionales o de derechos humanos aplicables a los estados de excepción, por lo que cumple el juicio de no contradicción específica. 50. Respecto del juicio de conexidad, lo encuentra cumplido, ya que la medida pretende atender los efectos causados por el virus COVID-19 mediante facultades extraordinarias en materia presupuestal, encaminadas exclusivamente a garantizar la disponibilidad presupuestal y de caja de alcaldes y gobernadores. En tanto el mayor porcentaje de las rentas de los entes territoriales tienen destinaciones específicas, se requería flexibilizar su uso para atender la emergencia. 51. Los requisitos específicos también se encuentran satisfechos, así: (i) juicio de no discriminación: la medida adoptada no implica ningún tipo de discriminación; (ii) juicio de motivación suficiente: el decreto no supone ninguna restricción constitucional que genere perturbación de derechos fundamentales, por lo que le es inaplicable este requisito; (iii) juicio de finalidad: las facultades otorgadas se permiten únicamente para atender la Emergencia Económica, Social y Ecológica; (iv) juicio de necesidad: ante la inmediatez con que se requieren los recursos y la necesidad urgente de su ejecución se torna ineludible flexibilizar los requisitos en materia presupuestal y fortalecer las facultades de las autoridades territoriales; (v) juicio de incompatibilidad: las medidas adoptadas son incompatibles con las normas ordinarias suspendidas (artículo 345 constitucional, artículo 109 del EOP y Ley 1523 de 2011); (vi) juicio de proporcionalidad: la medida no lleva implícitas restricciones excesivas en comparación con los beneficios que su adopción supone para la mitigación de los efectos de la emergencia. III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 52. Mediante escrito fechado el 18 de mayo de 2020, el Procurador General de la Nación solicita que se declare la exequibilidad del Decreto 512 de 2020, basándose en los argumentos que a continuación se resumen. 53. Sostiene que cumple los requisitos formales que deben atender los decretos legislativos expedidos en desarrollo del estado de excepción, tales como: (i) la firma del presidente y las de todos sus ministros; (ii) la explicación expresa que justifica su expedición; (iii) fue expedido el 2 de abril de 2020, estando en vigencia el Decreto 417 de 2020; (iv) se expidió en virtud del Decreto 417 de 2020. Finalmente, hace referencia al envío oportuno del decreto a la Corte Constitucional, el siguiente día hábil al de su expedición y publicación en el Diario Oficial, lo cual, si bien no es un requisito formal, es un presupuesto para ejercer el control de constitucionalidad. 54. En lo que respecta a su revisión material, indica que también se cumplen a cabalidad los requisitos. En primer lugar, atiende la conexidad externa, toda vez que el estado de emergencia tiene como finalidad mitigar los efectos de la enfermedad derivada del virus COVID-19 sobre la salud pública, el empleo y la economía. En igual sentido, el decreto establece que para evitar el aumento de casos de contagio se deben atender las necesidades de los directamente afectados y realizar todas las acciones para disminuir la expansión de los efectos, para lo cual se necesita de la disponibilidad de recursos por parte de todas las entidades del Estado, en especial de las entidades territoriales. En este mismo sentido, considera que existe una conexidad interna, en tanto la motivación del mismo está centrada en la identificación de las limitaciones presupuestales que tiene el orden territorial para hacerle frente a la crisis derivada del virus COVID-19, aspecto que guarda íntima relación con la medida adoptada en el Decreto 512 de 2020. 55. Sobre el juicio de ausencia de arbitrariedad, dictaminó que las medidas adoptadas son de contenido puramente presupuestal y financiero, por lo que no tienen relación o incidencia con los derechos o libertades fundamentales, ni restringen los mismos, ni interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder público. 56. En el mismo sentido, considera que el decreto satisface el juicio de intangibilidad, puesto que las medidas son puramente presupuestales y solo facilitan la asignación de recursos por parte de gobernadores y alcaldes para responder a las necesidades urgentes e inmediatas durante el período de emergencia. 57. También satisface el juicio de no contradicción específica con el artículo 345 constitucional, pues no crea nuevos tributos, sino que da la posibilidad de que los alcaldes y gobernadores hagan movimientos presupuestales reorientando rentas que previamente han sido creadas en leyes, ordenanzas o acuerdos. Sin embargo, al permitir movimientos presupuestales se están haciendo erogaciones con cargo al Tesoro, función que, según los artículos 300, 313 y 338 constitucionales, son propias de los órganos colegiados de elección popular en tiempos de paz o normalidad institucional. No obstante, la misma Corte Constitucional[24] ha indicado que en estados de excepción, como el actual, “se deja abierta la posibilidad de que otro centro de producción normativa y,...